安徽省普惠托育服務的現實需求、發展困境及政策建議
——基于實證調研的分析

何 婧

(合肥師范學院 教育與心理科學學院,安徽 合肥 230601)

一、引 言

發展0～3歲嬰幼兒托育服務,作為促進兒童發展、提升家庭生育率和應對人口老齡化的重要舉措,自全面二孩政策實施以來,受到黨和國家的高度重視及大力推進。2022年8月底,國家發展改革委等13部門聯合印發了《養老托育服務業紓困扶持若干政策措施》,進一步從房租、稅費、社會保險、金融等多方面給予托育機構諸多扶持[1]。在黨和國家的大力支持下,近年來,各類托育機構從無到有,如雨后春筍般蓬勃興起。然而,由于我國托育服務起步晚、缺口大,當前的供給總量依然難以滿足嬰幼兒家庭旺盛的托育需求。在有限的供給總量中,不少育齡女性一方面將“無人照護”列為影響生育的重要因素,另一方面卻又不愿意選擇托育服務[2]。近年來對各地托育機構的進一步調研發現,不少機構存在招生困難、托位空置率高的問題[3],造成了有限托育資源的浪費。究其原因,是當前的托育服務在供給總量、供給結構、供給質量方面與家庭的托育需求不匹配[4],無法滿足廣大家庭安全質優、價格適中、方便可及的托育需求[5],“入托難”“入托貴”的問題尚待進一步解決。為此,近年來,國家和地方陸續出臺了系列政策,將“普惠”作為我國托育服務發展的主要方向。2021年初,安徽省政府亦將普惠托育服務納入了民生工程,積極回應人民群眾對普惠托育服務的關切。

從學界研究來看,已有文獻主要圍繞嬰幼兒托育服務發展歷史、國內外托育實踐、政府職責定位、托育供需現狀、適齡人口及托位規模預測展開了豐富的理論與實證研究,揭示了我國托育服務供給嚴重不足,家庭對托育服務的獲得感不高,面臨入托難、入托貴、離家遠、優質資源少等難題,存在著高額托育服務費與普惠性需求之間的矛盾[6]。具體到普惠托育服務的研究,目前主要散見于國內外托育實踐經驗介紹與啟示中,系統性研究較少且不夠深入。已有研究在肯定普惠托育服務價值的基礎上,就普惠托育服務內涵、衡量標準、發展路徑展開了理論探討,提出從可利用性、可適應性、可接近性、可負擔性和可接受性5個維度來衡量[7],并進一步將普惠托育服務的內涵界定為覆蓋面廣、可達性強、價格適中和質量合格[8]。但從實踐層面來看,一項針對上海市普惠托育點的實地訪談調研發現,目前的普惠托育點招生規模較小、托育內容以生活照料為主,在托育招生與托育內容上均存在著供需不匹配,不少機構生存困難[9]。作為一項新的社會政策,普惠托育在理念合理性、程序合理性、實踐合理性方面有待加強[10]。為促進普惠托育服務發展,需要進一步明確“普惠”的認定標準,加大支持力度和普惠的受惠面[5],更需要從法律層面給予普惠托育服務強有力的支撐和保障[11]。

綜上,托育服務作為新時代亟需解決的重大民生問題,受到了學界較高的關注。但總體看來,我國托育服務研究尚處于起步階段,學者們多從宏觀視角探討托育服務體系的構建,專門針對普惠托育服務的研究較少,且存在以下不足:一是在研究內容上,現有研究主要集中于對普惠的重要性、內涵界定與供給方案的探討,鮮有從家庭需求與機構供給雙方互動的角度聚焦普惠托育服務的具體需求與發展困境;二是在研究方法上,針對普惠托育服務的描述性、思辨性分析較多,實證研究較少且地域特色明顯。安徽省地處我國中部地區,近年來面臨著適度生育水平提升、人口老齡化應對、公共服務保障等壓力[12],普惠托育服務等基本公共服務“提質擴容任重道遠”,具有一定的代表性。在此背景下,本研究選取安徽省作為目標地區,從供需雙方互動的視角,探尋嬰幼兒家庭對普惠托育服務的現實需求及當前的發展困境,以期為安徽省普惠托育服務發展在總量布局、結構優化和質量保障方面提供參考性建議。

二、研究設計

(一)研究對象

1.問卷調查對象

本研究中的問卷調查對象為安徽省0～3歲嬰幼兒家庭。具體說來,根據地理位置與經濟發展水平,采用分層抽樣,從皖北、皖中、皖南地區各選取兩個城市,總計6個城市(皖北的阜陽市、宿州市,皖中的合肥市、六安市,皖南的蕪湖市、池州市)進行問卷發放,共回收問卷887份,其中有效問卷811份,有效回收率為91.4%。參與調查的0～3歲嬰幼兒家庭基本信息見表1。

表1 嬰幼兒家庭基本信息(N=811)

2.訪談對象

根據機構性質與區域分布,選取9家托育機構(含幼兒園托班)負責人作為訪談對象。按照訪談時間先后順序,用字母A—I命名。具體來說,A、F、H、I均為城市民辦托育機構負責人;G為縣城一家民辦托育機構負責人;C和D為兩家鄉鎮民辦托育機構負責人;B和E為已開設托班的城市幼兒園負責人,其中,B所在的幼兒園為公辦,E所在的幼兒園為民辦。

(二)研究方法

本研究在參考韋素梅關于《上海市0～3歲兒童托育服務需求問卷》[13](P75)基礎上,自編調查問卷,對安徽省6所城市的0～3歲嬰幼兒家庭進行調查。問卷調查內容主要包括兩部分:第一部分為0～3歲嬰幼兒家庭背景信息,如所在地、父母學歷、父母工作;第二部分為家庭托育服務意愿與需求調查,需求調查主要包括0～3歲嬰幼兒家庭對托育機構性質、距離、服務類型、服務價格等多方面的期待。

2.訪談法

本研究采用自編訪談提綱,圍繞托育服務供給,對托育機構(含幼兒園托班)負責人進行訪談。訪談提綱主要內容包括托育機構(含幼兒園托班)發展現狀、經驗與困境、未來規劃等。訪談資料主要用于分析安徽省普惠托育服務的發展困境。

(三)研究過程

本研究的問卷收集時間為2022年1月至4月,通過問卷星答題方式和線下調查方式收集數據,采用SPSS26.0對問卷數據進行整理和分析。訪談主要根據各機構負責人的時間,安排在2022年5月至7月間陸續進行,采用面對面的方式,每位訪談對象的訪談時間為2小時左右,在征得訪談對象同意的情況下對訪談過程進行錄音,事后對訪談內容進行整理和歸納。

三、安徽省普惠托育服務的現實需求

發展普惠托育服務首先要了解廣大嬰幼兒家庭的關心與期盼。本研究具體從以下5個維度考察安徽省嬰幼兒家庭對普惠托育服務的現實需求。

(一)數量需求

數量反映了嬰幼兒家庭對托育服務的需求規模。本次調查中,有43個家庭中的嬰幼兒已入托,占樣本總量的5.3%;在嬰幼兒尚未入托的768個家庭中,有明確托育意愿的為394個,占樣本總量的48.6%。這二者合計即為本次調查中對托育服務有現實需求的家庭,占比53.9%。分城鄉來看,城市家庭入托率為6.6%,需求率為58.3%;縣城家庭入托率為5.1%,需求率為52.8%;鄉鎮農村家庭入托率為1.4%,需求率為41.7%。

有調查數據顯示，青少年中受青春期感情問題困擾的占30%，中學期間談戀愛的占19.5%，15歲以下談戀愛的占3.7%。高中三年是學生學習生活中極為關鍵的時光，學生正處于風華正茂、情竇初開的年齡，隨著身體的不斷發育，心理也隨之發生微妙的變化，對異性產生朦朦朧朧的好感，在與異性交往中難以建立自然、適度的關系，使學習生活明顯受到影響。因此，筆者決定通過主題班會揭開戀愛的神秘面紗，讓學生了解早戀的危害及應對策略，學會正確對待戀愛問題，幫助學生們順利度過青春期。

(二)距離需求

從機構位置來看,有托育需求的嬰幼兒家庭中,接近八成的家庭希望托育機構離家近,占比76.7%。在具體的機構距離上,30.2%的家庭能接受的最遠送托距離為1千米以內,37.5%的家庭能接受的最遠送托距離為1～3千米,25.2%的家庭能接受的最遠送托距離為3～5千米,能接受5千米以外的家庭極少。

(三)價格需求

調查顯示,有托育需求的家庭中,22.2%的家庭每月能承受的托育服務費用僅為1 000元及以下,36.8%的家庭每月能承受的托育服務費用為1 001～2 000元,28.4%的家庭每月能承受的托育服務費用為2 001～3 000元,三者合計占比87.4%;僅有12.6%的家庭每月能承受3 000元以上的托育服務費用。

分城鄉來看,在鄉鎮農村家庭中,每月能承受1 000元及以下、1 001～2 000元、2 001～3 000元和 3 000元以上托育服務費用的家庭占比分別為43.1%、27.6%、27.6%和1.7%;在縣城家庭中,每月能承受1 000元及以下、1 001～2 000元、2 001～3 000元和3 000元以上托育服務費用的家庭占比分別為16.1%、50.8%、24.2%和8.9%;在城市家庭中,每月能承受1 000元及以下、1 001～2 000元、2 001～3 000元和3 000元以上托育服務費用的家庭占比分別為20.4%、32.2%、30.6%和16.8%?？傮w看來,從鄉鎮農村到縣城、城市,嬰幼兒家庭對托育服務的支付能力在逐漸提升。

(四)質量需求

質量是普惠托育服務的應有之義。家庭在選擇托育機構時,已不是單純地需要解決“托”的問題,對“育”的需求也是很多家庭選擇送托的原因。調查結果顯示,有托育需求的家庭中,62.5%的家庭期待的托育服務是托管與教育并重,僅有17.6%的家庭需要托管為主的托育服務,另有19.9%的家庭需要教育為主的托育服務。選擇托育機構時,家庭最看重的前4個因素分別是環境設施安全衛生(76.7%)、接送方便(57.9%)、伙食質量(50.8%)和教師素質(50.3%)。由此可以看出,安全、便捷、營養和師資是嬰幼兒家庭的普遍追求。其中,安全、營養和師資更是體現出家庭對優質托育服務的期待。

進一步考察家庭對托育師資的素質要求與嬰幼兒入托后的發展需求,結果顯示:家庭最看重的師資素質排名前3位的分別是有耐心愛心熱愛孩子(77.3%)、有相關的從業資格證書(66.4%)和專業的學科背景(51.9%);在孩子入托后,家庭最希望孩子獲得智力開發(72.3%)、社會交往能力(71.6%)和生活自理能力(65.9%)方面的發展。

(五)其他需求

其他需求主要考察嬰幼兒家庭對入托月齡、機構性質和服務類型的期待,同樣影響著家庭對托育機構的選擇,也是托育服務實現普惠、可持續發展必須要重視的因素。

從家庭期待的入托月齡來看,隨著孩子月齡增長,家庭對托育服務的需求越來越強。具體說來,在有意入托的家庭中,僅有2.5%的家庭認為孩子6個月以內即可進入托育機構,15.3%的家庭認為孩子在7～12月齡可以入托,17.8%的家庭認為孩子在13～18月齡可以入托,21.3%的家庭認為孩子在19～24月齡可以入托,43.0%的家庭認為孩子在2歲后可以入托。

從機構性質來看,在有意入托的家庭中,有65.0%的家庭希望選擇公辦托育機構,14.9%的家庭不在意托育機構性質,10.3%的家庭會選擇社區嬰幼兒托管點,僅有9.8%的家庭會選擇民辦托育機構。

從服務類型來看,家庭對全日托育和半日托育的需求最為強烈,分別占比51.7%和26.1%;對彈性托育、臨時托育和寄宿托育的需求程度較低,分別占比8.9%、8.5%和4.8%。

四、安徽省普惠托育服務的發展困境

在明確嬰幼兒家庭對普惠托育服務現實需求的基礎上,本研究結合文獻資料、問卷調查及訪談調研,基于供需雙方互動的視角發現安徽省發展普惠托育服務還面臨著不少困境,亟待進一步解決。

(一)供給總量不足,難以滿足家庭急切的托育需求

普惠托育服務是面向大眾、覆蓋城鄉的托育服務,托位數量充足是實現普惠的前提。在本次調查中,有53.9%的嬰幼兒家庭對托育服務有現實需求;分城鄉來看,鄉鎮農村家庭對托育服務的需求率最低,但也超過了四成。統計數據顯示,2019年至2021年安徽省出生人口分別為76.60萬、64.50萬和51.58萬人[14],據此測算安徽省現有0～3歲嬰幼兒人口數約為192.68萬人。為滿足嬰幼兒家庭的托育需求,預計需要托位數103.85萬個(托育服務需求率×3歲以下人口數),而根據安徽省統計局發布的信息,截至2021年底,安徽省0～3歲嬰幼兒托位數僅有9.3萬個[15]。由此可以看出,安徽省當前的嬰幼兒托位缺口較大,有限的供給總量難以滿足家庭旺盛的托育需求,普惠托育服務發展任務艱巨。

(二)空間布局不均,難以實現家庭就近入托與托位充分利用間的平衡

普惠托育服務是可達性強的托育服務[8]?？蛇_性反映的是兩點之間的空間距離與交通便捷程度,是評價普惠導向實現程度的關鍵指標[16]。國家住房和城鄉建設部2019年修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》指出,托兒所的服務半徑宜為300米”[17]。本次調查發現,家庭對就近入托有著強烈需求,接近八成的家庭希望附近就有托育機構。但是,僅有三成左右的家庭周邊實際擁有托育機構,且區域分布不均、城鄉差異明顯。以安徽省托育服務發展較好、托育機構備案數量最多的合肥市為例,截至2022年7月12日,在通過備案的150家托育機構中,包河區有27家,肥西縣有25家,廬陽區、蜀山區各有18家,肥東縣有12家,瑤海區有11家,高新區有8家,經開區、新站區、長豐縣各有7家,廬江縣有6家,巢湖市有4家[18]。根據各機構公布的地址,位于鄉鎮的僅有十多家。從機構分布情況來看,存在明顯的空間布局不均衡現象,可達性強只能被少數家庭享有,影響了普惠的公平性以及多數家庭對托育服務的獲得感。

另外,空間布局不均衡也不利于整個托育市場的可持續發展,部分區域托育機構稀缺,嬰幼兒家庭“一位難求”;部分區域托育機構扎堆出現,供大于求,使得不少機構出現托位空置率高的問題,造成一定的資源浪費,這也讓不少機構面臨生存困難。訪談中,一位連鎖托育機構的負責人H提到:“聽說X區那邊托育需求很大,家長找不到可以去的地方,我們也一直想去那邊開分中心,無奈還沒有找到合適的場地?！?另一家開設托班的民辦幼兒園周邊則同時分布著好幾家托育機構,競爭較為激烈,遭遇了嚴重的招生困難,負責人E談到:“我們幼兒園是A類普惠園,向下延伸辦的托班也是社區的服務示范點,但我們招不到孩子……我們備案的年齡是招收2歲以上幼兒,開兩個班,一共40個托位,但上學期秋季招生才來了4個孩子,今年春季學期到現在陸陸續續也才有11個孩子。我這邊如果沒有幼兒園在支撐,絕對是虧本,作為管理者來講,我是越干越沒勁?！庇纱丝梢?托育機構空間布局不均衡的問題一方面影響了廣大家庭就近入托的需求,另一方面也造成了有限托育資源的浪費,不利于整個托育市場健康、可持續發展。

(三)托育費用昂貴,難以體現托育服務普惠性的要求

價格是決定托育服務能否實現普惠的重要指標。對廣大嬰幼兒家庭來說,普惠托育服務應該是價格可負擔的。在本次調查中,接近六成的安徽省嬰幼兒家庭對托育服務費用的可負擔標準在2 000元以下,且城鄉之間差異明顯。超過四成的鄉鎮農村家庭每月能承受的托育服務費用不能高于1 000元,五成左右的縣城家庭每月能承受的托育費用為1 001～2 000元。但在實際中,由于托育服務起步晚、底子薄,普惠性供給嚴重不足。截至2022年7月12日,在合肥市通過備案的150家托育機構中,營利性機構為128家,占比85.33%[18]。在收費方面,入托月齡越小,收費越高。以入托需求最高、在不同年齡段中收費最為低廉的2～3歲幼兒為例,在對9家托育機構負責人的訪談中了解到:在6家城市托育機構(含幼兒園托班)中,A、H、I所在的民辦托育機構每月收費在3 500～4 000元(不含生活費),B所在的公辦幼兒園托班每月收費3 000元左右(不含生活費),E所在的民辦幼兒園托班每月收費在2 000～3 000元(含生活費),F所在的民辦托育機構尚未備案,每月收費在2 000元左右(含生活費);G所在的縣城民辦托育機構每月收費在2 500～3 000元(含生活費);C和D所在的鄉鎮托育機構每月收費均在1 500～2 000元(含生活費)?？傮w看來,結合機構運營成本、當地的社會經濟發展水平以及城鄉居民實際收入,從鄉鎮到縣城、城市,托育服務費用在逐步提高,但依然超出所在地大多數有托育需求家庭的可負擔標準。在本次調查中,有一部分家庭正是因為“托育費用高”而不愿意選擇托育服務,可見高昂的托育費用是抑制嬰幼兒家庭潛在托育需求的一項重要因素。

但是,托育服務又是一項投入成本高、回報周期長的事業,家長眼中的“上不起”在不少普惠托育機構負責人看來卻已經是“不賺錢”,甚至“在虧本”。訪談中,開設有托班的公辦園負責人B在談到收費問題時,說到:“我們肯定談不上盈利,勉強收支平衡吧?！盌則明確表示在虧本:“我們是民辦公助的普惠托育機構,政府給我們提供的免費場地,那我們就讓利給老百姓,把價格壓低,我們因為在鎮上,平均要比城里一個月少收1 500元,但家長還是覺得貴,做托育的成本太高了,除非那種收費很高的。但就我了解的情況,目前的托育機構能掙錢的特別少?！裎椰F在,不僅不掙錢,保本都不行,每個月都在貼錢,房子都抵押了在做,不然資金流就斷了?！庇纱丝梢钥闯?如果沒有更多的支持,嬰幼兒家庭期待的價格普惠是很難真正實現的。

(四)托育質量良莠不齊,難以滿足家庭對優質托育的需求

質量有保障是普惠托育服務的基本要義。當今社會,隨著家庭生活水平與科學育兒觀念的提升,家長對托育服務的需求已不再滿足于“有地可托、有人能帶”,更是希望通過專業機構育兒促進嬰幼兒獲得良好的早期發展[6],因而對高品質的托育有著強烈需求。本次調查中,嬰幼兒家庭對優質托育同樣有著強烈的需求,安全、營養、師資是家庭在選擇托育機構時普遍看重的因素,家長希望通過托育服務促進嬰幼兒在認知、社會交往、生活自理能力等方面的發展。但是,受各種綜合因素的影響,當前的托育機構在質量上良莠不齊,不同城市家庭對托育服務質量的滿意度均為50%左右,不信任、不放心是家庭面對托育服務的普遍心態[19]。本次調查中,在問及不愿托育的原因時,也有超過四成的家庭表示出對機構托育質量的擔憂。在實地走訪與訪談中發現,目前多家托育機構在環境設施、一日生活安排、課程設置及師資隊伍方面均存在一些問題。具體說來,在環境設施方面,部分托育機構最大的問題是沒有戶外活動場地,很難滿足每天不少于2小時戶外活動的基本要求;在一日生活安排上,強調整齊劃一,缺少對嬰幼兒尊重與回應式的保育;在課程設置上,隨意性較大且部分內容與幼兒園小班課程安排類似;在師資方面,目前托育機構普遍存在的問題就是專業人才稀缺,準入門檻較低,先上崗再培訓的情況較為普遍,師資隊伍偏年輕化且流動性較大。訪談中,C提到:“我們也總強調對孩子的尊重和回應,但老師實施的時候還不是很讓我滿意,有的老師可能水平高一點好一點,有的老師就不行了,恨不得天天牽在手上,集體管控為主?！本驼n程標準與實施規范的問題,A提到:“我們現在很多時候是在摸著石頭過河,沒辦法,上面也沒有統一的標準和規范,我們就自己做吧,肯定還是存在一些問題的?！庇纱丝梢钥闯?我國的托育服務尚處于起步階段,托育服務體系還在不斷完善之中,良莠不齊的托育質量難以充分滿足家庭對優質托育的期待。

(五)供給模式單一,難以滿足家庭多元化的入托需求

供給模式同樣影響家庭對托育機構的選擇與托育服務的獲得感,是托育服務朝著普惠性發展必須要重視的因素。本次調查中,從機構性質來看,接近七成的家庭期待公辦托育機構;從入托月齡來看,家庭對于2歲后幼兒的入托需求最為旺盛,但也有不少家庭在孩子滿半歲后就有了一定的托育需求;從服務類型來看,家庭對全日托和半日托的需求最為強烈,對其他形式的托育需求不高但也有少量占比?？傮w看來,在供給模式上,嬰幼兒家庭的需求可以概括為公辦為主、多元化的服務。但從托育供給實際來看,在機構性質上,當前的托育服務以民辦為主,公辦機構極為稀缺。從全國數據來看,現有托育機構中不到兩成是公辦的[20];從安徽省托育機構備案信息來看,公辦機構多為幼兒園托班且數量極少。在入托月齡上,幼兒園托班的收托年齡多為2歲后,托育機構的收托年齡稍早,但出于安全性、難易程度及運營成本等因素的綜合考量,大部分招收的是1歲半以后的幼兒,愿意接收1歲前嬰兒入托的機構極少。在服務類型上,現有的托育服務以全日制為主,半日制、臨時托數量較少。在訪談中,大部分機構負責人都提到由于場地有限、人手不夠、不利于孩子健康發展、可能增加安全隱患等因素而不愿意接受半日托和臨時托。比如,訪談中,A提到:“小年齡的孩子是容易發生交叉感染的,全日托的幼兒在入托前都要進行健康體檢,半日托、臨時托的話,可能在健康的可控性上難以把握,而且有的要就餐有的不要就餐,家長一會兒送來一會兒接走,太麻煩了,后來我們就不做了,主要招收全日托了?！盋基于嬰幼兒身心發展因素的考慮,目前也只做全日托:“我們審批的業務范圍里也有半日托和臨時托,但沒有開展,這主要是從孩子方面考慮的?！胀械脑?孩子可能哭幾天就好了,半日托、臨時托這種,孩子一會來一會不來,他(她)會很焦慮,不利于身心健康發展,我們老師也特別累,所以就取消了這項服務?！笨梢钥闯?當前托育服務供給模式的單一化難以滿足嬰幼兒家庭公辦為主、服務多元的托育需求。

五、推進普惠托育服務發展的思考與建議

發展普惠托育服務是黨和國家察民需、解民憂,全心全意為人民謀福利的重大民生工程。本研究發現,安徽省普惠托育服務在供給數量、空間布局、服務費用、托育質量、供給模式方面均存在供需不匹配問題。為此,應以嬰幼兒家庭的現實需求為導向,結合普惠托育服務發展困境,多方合力,共同推進普惠托育服務體系的不斷完善。

(一)引導多元主體參與,增加普惠托育服務有效供給

我國托育服務起步晚、底子薄,僅靠政府推動,難以快速增加普惠的覆蓋面。2022年政府工作報告明確指出要“多渠道發展普惠托育服務”[21]。結合調研中安徽省0～3歲嬰幼兒托位缺口大、供需矛盾突出的問題,可從以下幾方面增加普惠托育服務的有效供給:一是新建、改建、擴建一批公辦托育機構,發揮示范引領、帶動輻射的作用,為托育行業樹立標桿;二是鼓勵有條件的地區在保障普惠性學前教育資源供給前提下,支持公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園向下延伸,拓展2～3歲嬰幼兒托育服務;三是利用社區及周邊閑置場地,建成一批社區嬰幼兒照護機構,滿足家庭就近入托的需求;四是鼓勵企事業單位利用自有場地為職工子女提供福利性托育服務,托位充足的情況下可惠及周邊有托育需求的家庭;五是通過各項支持措施鼓勵民辦機構提供普惠托育服務。

(二)合理布局托育機構,實現家庭就近入托與托位充分利用間的平衡

在普惠托育機構選址規劃與布局中,既要增進空間距離與交通的可達性,方便家庭就近入托,又要充分利用有限的托位,防止資源浪費。為此,需要科學研判、精準布局,優化托育資源配置。具體來說,要在了解各地現有人口托育需求的基礎上,借用人口學的研究范式,估算未來一段時間城鄉0～3歲人口總量與變化趨勢,預判托育服務需求規模,發揮大數據、人工智能等現代科學技術對托育機構選址與布局的支撐作用,合理配置托育資源。結合調研中發現的托育機構區域分布不均、城鄉差異明顯、鄉鎮較為稀缺等問題,需要借助政府力量進行針對性調控,實現普惠托育資源在區域分布間的相對均衡。具體來說,在布局過程中,對現有普惠性托位充足的地區,不再借助政府力量進行更多配置;對現有托位過剩但普惠性不足的地區,可由政府引導將一部分資源轉型為普惠托育機構,或者在尊重托育機構意愿基礎上引導其轉移至托位緊張地區重新布局;對現有托位緊張特別是經濟發展水平較低、資本市場不愿進入的欠發達地區、農村地區,則需要更多依靠政府力量,推動普惠托育服務建設。

(三)建立普惠托育服務成本分擔機制,合理降低托育費用

我國托育服務資金投入主要以家庭承擔為主,政府財政支持較少[22];托育機構經費來源渠道較為單一,各項扶持與優惠政策支持力度有限且落地見效難[3]。實證調研表明,當前安徽省不少嬰幼兒家庭面臨“入托貴”問題,而與此同時,不少普惠托育機構也正在面臨因成本居高不下而帶來的“運營難”問題。為實現價格上的普惠與機構的可持續運營,需要在充分考慮我國社會主義初級階段基本國情的基礎上,建立普惠托育服務成本分擔機制,探索由政府、社會、家庭共同為普惠托育服務“埋單”。在具體做法上,首先,可結合各地社會經濟發展水平、城鄉居民收入水平、機構運營成本等因素,由各級政府進行普惠托育服務成本測算,在此基礎上建立穩定的普惠托育專項財政支持與資金保障制度,滿足普惠托育服務發展需求;其次,可以通過減免租金稅收、提供民用水電、給予托位補貼、提供師資培訓等方式降低普惠托育機構運營成本,還可以借鑒部分發達國家發行教育彩票的做法,明確福利彩票收入的一定比例可用于支持普惠托育服務發展[23],為公共托育服務籌措社會公益資金;最后,享受托育服務的家庭也需要合理分擔一定的托育費用。關于家庭托育費用的劃分,可以借鑒瑞典模式,限制家庭繳納托育服務費用不高于家庭總收入的1%～3%,并將其與子女數量掛鉤,生育的孩子數量越多,繳納的托育服務費用就越低[24]。在此基礎上,對確有困難的家庭,需要發揮政府財政的“兜底”作用,減免部分或全部費用入托,一定程度上向貧困和弱勢家庭傾斜,實現真正意義上的“價格可承受”。

(四)引導多方合力并進,提升普惠托育質量

2021年3月,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要“推進嬰幼兒照護服務專業化、規范化發展,提高保育保教質量和水平”[25]。托育服務發展關涉衛生健康、教育、民政、財政、市場監督等多個部門,不同部門間精誠協作、合力并進,方能提升普惠托育服務質量。具體而言,一是要在現有關于托育機構設置標準、管理規范、保育指導大綱的基礎上,進一步從園所設施、衛生保健、教養活動、師資隊伍、收費管理等方面明確普惠托育服務的建設與衡量標準,出臺普惠托育機構認定與管理辦法,使質量提升有據可依;二是要加強托育師資的培養與培訓,鼓勵有條件的普通高校和職業院校開設托育專業、在學前教育專業中增加0～3歲嬰幼兒保育與教育相關課程比例,加快培養專業人才,同時要明確托育從業人員職業資格準入制度,制定專業標準,加強對托育從業人員的職后培訓,提高從業人員待遇,規范其職業晉升通道,提高職業吸引力,多舉并措,不斷提升托育師資素質與專業水平;三是要加強對托育機構的監管和評估,尤其要重視調研中嬰幼兒家庭普遍關心的安全問題、營養衛生問題、教師專業性問題,推進托育機構備案管理工作,整治未備案機構違法運營問題,定期將評估結果向社會公示,以評促改、以評促建,不斷推進托育市場的規范化發展和托育質量提升。

(五)拓展形式多樣的托育服務,滿足家庭的多元化需求

普惠托育服務應關照不同需求類型的家庭,與家長的就業時間或需求有效銜接[7]。根據調研中家庭的入托月齡需求與服務類型需求,結合當前實際,可從以下三方面入手進行改進:一是雖然當前家庭對2歲后幼兒的入托需求最為旺盛,但也有家庭因為家長就業等原因在孩子滿半歲后就有了一定的入托需求。鑒于幼兒園托班主要招收2～3歲幼兒,托育機構可在積累一定經驗的基礎上,結合當地家庭需求,發展小月齡嬰幼兒入托等特色服務,滿足部分家庭的入托需求,同時也為機構2～3歲托大班幼兒招生做了前期儲備。二是在服務類型上,結合不同家庭的需求,可在機構場地充足、師資尚有余力的情況下,以全日托為主,半日托為輔,適當接收臨時托和彈性托,發展形式多樣的托育服務,最大限度滿足家庭對托育服務類型的需求。三是在服務內容上,增加對嬰幼兒家庭的照護指導服務,可推出家長課堂、育兒沙龍等活動,提升家長的科學育兒水平,也幫助機構留住并吸納更多生源。