抵制與反制:反外國制裁法境外實體的法律適用
——以“新疆棉事件”的法治破局為例*

劉俊梅

(1.伊犁師范大學 法學院,新疆 伊寧 835000;2.伊犁師范大學 “一帶一路”發展研究院,新疆 伊寧 835000))

一、引言

2020年9月,美國頒布“新疆棉花禁令”,瑞士良好棉花發展協會(Better Cotton Initiative,簡稱BCI)隨即作出響應,于當年10月宣稱中國新疆棉花生產與種植不符合該組織的行為標準,并于2021年3月發布聲明,決定暫停對中國新疆棉花發放良好棉花認證書。這一決定將導致近50萬噸的新疆棉花無法進入國際棉紡織生產供應鏈[1]。此次BCI及其部分會員利用行業協會壟斷優勢打壓新疆棉農和棉花產業,已涉嫌對新疆棉花產業構成歧視性限制措施。BCI及其會員企業為協助某些國家的對華制裁,試圖利用國際經貿規則的管制漏洞影響國際貿易的行為,可能是此類事件的一個開端,應引起我國重視。依照BCI組織章程第2.2條,“BCI可以在國際上運作”。所以,雖然BCI是瑞士法律下的一個法律實體,但因其會員企業來自不同的國家,BCI實際上屬于國際非政府組織。近年來,國際非政府組織參與人員職業化、運作方式官僚化等,引發組織“體制化”現象,逐步蛻變為依托國際體制的“食利階層”,與促進人類福祉、追求可持續化目標等宗旨相背離[2]。BCI是國際非政府組織體制化演變下的典型代表,其整體話語天平開始向其資助者傾斜,實際上采用對其資助者更友好的技術措辭[3]。然而,目前并不存在關于國際非政府組織國際法律地位的多邊條約。國際法院的任何決定或聯合國大會的決議也沒有就國際非政府組織的國際法律人格表達國家共識[4]。這自然導致國際法對國際非政府組織的國際監管出現空白。鑒于此類組織不是基于國際法注冊為協會,而是必須依據一國國內法注冊為協會[5],這些組織只能受到母國法律層面的管轄。因此,受影響的利益相關者只能依賴國內法的完善來維護其合法權益。本文試圖以“新疆棉事件”為視角,通過分析對BCI抵制行為進行反制的前提,明確反外國制裁法反制BCI的必要性和可行性,為我國受損組織或個人尋求法律救濟提供一種思路,也為我國對未來類似事件的預防以及構建更完備的涉外法治體系提供參考和借鑒。

二、反制的前提:BCI抵制行為可補充美國等對華制裁努力

BCI全稱為“良好棉花發展協會”,依據《瑞士民法典》第60條及相關規定,是一個總部設在瑞士的非營利性國際會員組織機構(法人實體)。BCI于2009年作為一個獨立機構正式注冊成立,制定了第一個良好棉花全球標準(即《良好棉花原則與標準》)。截至2020年11月,BCI擁有超過2 000名會員,該會員體系共分為五類:生產者組織和棉農、制造商和供應商、品牌商和零售商、準會員、非政府組織,涵蓋從棉農、軋花廠、紡紗廠、印染廠、成衣廠到品牌零售商的整個棉花產業價值鏈[6]。

(一)BCI認證的基本概況

良好棉花最終由瑞士BCI總部進行認證并發放證書,其他任何組織單位不得進行認證。為了獲得BCI認證,生產者或棉農必須達到七大原則中對應的各項指標,即確保良好棉花符合農藥使用、水資源管護、體面勞動、記錄保存、培訓和其他因素的明確定義標準。這些原則和標準通常只適用于在棉農負責的地理邊界內種植良好棉花的耕作區域,不適用于非棉花生產的區域。然而,官方網站、組織章程、原則和標準指南等組織文件,均未涉及對下游產業鏈所涉企業良好棉花的具體認證流程和程序。僅《關于良好棉花平臺(BCP)(1)良好棉花平臺(簡稱BCP),是BCI的在線系統,軋花廠、棉商、紡紗廠、供應鏈企業以及品牌商和零售商使用該系統來記錄它們采購和銷售良好棉花制品的情況。使用要求的關鍵修改》提到,BCI是通過良好棉花平臺來監管良好棉花及其額度的交易流程的,并據此發放相關證書。根據該文件,BCI認證包括兩種方式:一種是繳費注冊成為BCP非會員用戶,在該系統完成棉花交易獲得良好棉花證書;另一種是繳費注冊成為BCI會員,通過BCP系統進行交易,獲得良好棉花證書。若企業屬于零售商或品牌商,還可以使用BCI標識。依托這兩種認證方式,BCI即可通過會員用戶的認證要求,擴大會員數量并提高其影響力。以H&M為例,只要該公司要求其代工廠采購帶BCI認證標識的衣服,則為其提供原材料的紡織廠、印染廠和成衣廠就必須向BCI申請繳費,成為會員或BCP非會員用戶,并獲得BCI標識或BCI認證證書,方可達到交易訂單要求。事實上,某企業只要成為BCI會員,且采購10%以上經BCI認證的良好棉花,并承諾未來五年內采購50%以上的良好棉花,就可以使用該標識[7]。

由此觀之,BCI良好棉花的認證程序似乎與其認證標準關聯不大,且認證標準中含有諸多主觀因素,存在被惡意修飾的可能。換言之,只要將認證標準稍加修飾,很容易就被利益相關者利用,進而演變成一種特殊形式的“貿易戰”。

BCI抵制新疆棉的行為雖然對我國棉花出口并無較大影響[8],但對棉花產業價值鏈中下游企業影響較大。據中國海關總署統計,自2020年1月起,我國紡紗、織物、制成品及有關產品出口額度明顯出現了幾次波動(如圖1所示),其中,2020年2月出口額度大幅度下滑。這是由于當時我國因新冠疫情暴發而采取了停工停產等疫情防控策略。隨著國內疫情防控政策的見效以及全球范圍內新冠疫情暴發,我國此類出口額度達到近年新高。2020年9月美國頒布“新疆棉花禁令”之后,同年10月份,出口額度有所下降。據中國棉紡織行業協會調查結果顯示,該行業企業信心指數降低。究其根源,一方面是季節性淡季,另一方面,美國對新疆棉花的禁令仍存在不確定性,國外疫情等因素都對該行業產生較大影響[9]。盡管2021年前5個月的出口額呈現出恢復性增長趨勢,但很大程度上是因為東南亞疫情失控導致部分訂單短暫回流我國。隨著美國2萬億美元現金補助效應的消退、周邊服裝供應國疫情的減緩,疊加匯率、運費和原材料價格三大阻礙,我國服裝類出口能否延續上半年的增勢,回歸2019年水平,仍存變數[10]。結合我國紡紗、織物、制成品及有關產品出口累計比去年同期增長的趨勢圖(圖2),不難發現出口增長出現兩次顯著下滑趨勢恰是在2019年10月和2021年4月(2)在圖2中,2021年2月出現顯著增長的趨勢,是2020年2月疫情期間停工停產等因素導致的,屬于可疑異常值,應予以剔除。。由此可合理推斷,美國“新疆棉花禁令”以及BCI抵制新疆棉事件,一定程度上的確影響了我國棉紡服裝類商品的出口。

圖1 紡紗、織物、制成品及有關產品出口額統計

圖2 紡紗、織物、制成品及有關產品出口累計比去年同期增長趨勢數據來源:根據中國海關總署2020—2021年統計月報整理(3)鑒于2020—2021年是新冠疫情全球大流行時期,出口統計數據更具可比性,故本文只選擇這兩年的海關總署統計月報中的出口統計數據進行分析。。

(二)BCI與美國等西方政府機構間存在緊密關系

1.BCI依賴于西方某些政府機構的援助

作為國際非政府組織,BCI本應獨立于政府和市場[11],但它卻非常依賴于政府援助基金。根據BCI 2019年度報告財務部分介紹,BCI的援助基金來源主要是政府基金會捐助,其中包括C&A基金會(2020年更名為Laudes基金會)、美國國際開發署(USAID)、GIZ(德國政府)、瑞士發展合作組織、瑞典郵政彩票基金會、澳大利亞政府外交和貿易部、荷蘭外交部等。其中,美國國際開發署是負責對外(非軍事)援助和發展的美國政府機構,隸屬美國國務院。該機構對BCI資助多年,曾在2016年向其捐助了100萬美元,用以資助BCI擴大會員基礎以及向全球性非政府組織擴展[12],對BCI迅速成長為具有全球影響力的非政府組織作出了巨大貢獻。

2.工作組具有明顯的政治干預色彩

2019年8月,美國Supima的總裁兼首席執行官Marc Lewkowitz出任BCI新任理事會主席后[13],高度重視美國企業利益,且對華態度強硬。Supima是美國皮馬棉的推廣和營銷組織[14],皮馬棉與新疆長絨棉在國際市場上屬于競爭關系。在此背景下,BCI總部于2020年4月1日成立了“強迫勞動與體面勞動問題特別工作組”(以下簡稱“工作組”),在同年4—9月期間開展調查以確定“強迫勞動風險最高的具體地區、情況或生產者”,并召開會議[15]。工作組在2020年10月的最終報告中稱,工作組成員的立場是,BCI不能在新疆進行任何形式的實地活動,包括許可證發放和能力建設等,理由則是援引西方某些組織或個人散布的所謂新疆“強迫勞動”謬論[16]。

另外,工作組部分成員的身份背景不可能促使其作出客觀中立的調查結果。工作組由12名代表民間社會、品牌/零售商以及研究或咨詢機構人員組成,包含“美國公平勞工協會”秘書長兼董事Shelly Heald Han、“人權觀察”高級研究員Komala Ramachandra、“國際勞工權利論壇”官員Allison Gill等[17],工作組會議還曾邀請所謂“維吾爾人權項目”負責人路易莎·格雷芙(長期受美國“國家民主基金會”資助,并曾擔任該基金會副總裁)參會,這些成員和組織本就存在諸多“反華”黑歷史[18]。其中,“人權觀察”已被列入《中國對美國個人與實體制裁清單》。如此便不難發現,BCI早已卷入中美博弈之中,所謂的工作組調查標準和報告不可能是公正的。并且,BCI決定雖是抵制新疆棉,實際限制的卻是使用新疆棉的棉紡服裝類出口商品。質言之,BCI工作組及BCI抵制行為本身帶有極強的政治干預色彩,環保和人權只是借口,目的是協助美國等國家遏制、打壓中國棉花產業及相關企業的發展,干擾棉花生產供應領域正常的國際貿易。

三、反制的必要性:BCI抵制行為是美國貿易戰的新手段

在全球化背景下,一些國家為了增進其國家利益和外交目標,更多地選擇綜合運用各種非戰爭強制手段(通常是超越國家間正常的外交和經貿互動,但又不觸發戰爭),在國際法管制的“灰色地帶”實施戰略措施,以達到威懾、勸阻和威逼對手的目的,這種措施主要在經濟層面展開,有其強烈的戰略邏輯和動因[19]。

(一)BCI抵制“新疆棉”是一種特殊形式的貿易戰

棉紡織業通常在國際貿易中屬于極為敏感、極其復雜的領域,它涉及一國的政治力量對比、地理環境與氣候、就業等諸多方面的問題[20]207。加之紡織業向來是為一國提供就業崗位最多的工業部門之一,發達國家對紡織業的保護力度極大,盛行的做法是在棉紡織業領域實施貿易保護。這種貿易保護也導致國與國之間在紡織品貿易領域摩擦不斷。曾經美國和日本之間即因為紡織品貿易競爭,發生過激烈的貿易摩擦,并由此逐步擴展到經濟、政策制度和文化等其他領域?？傮w而言,WTO成員方的貿易壁壘或非貿易壁壘,大多會受到WTO規則的限制。

然而,WTO規則并不總能發揮其應有的作用,譬如,游離在國際貿易規則適用范圍以外的“灰色地帶”措施。在實踐中,“灰色地帶”措施形式多種多樣,既包括成員方政府間的協定,也包括行業企業間的私下協定。其中,行業企業間的私下協定指的是那些通過某一產業協會或某些其他非政府實體而完全由一產業采取或實施的措施[21]。通常的模式是,該協會或該非政府實體發表某種形式的“聲明”,或通過對其意圖的解釋,以確保某一特定產品在國際貿易市場上被控制在特定的限制性水平之下。

(二)BCI的抵制行為游離于國際法規則之外

鑒于這類措施的危害性與違法性,多邊貿易成員經過幾年艱苦談判,終于達成了一項《保障措施協定》,明確要求取消此等措施。然而,該《協定》主要針對成員方政府所采取的“灰色地帶”措施,涉及行業企業間的公私企業所采取的類似措施,協定僅在第11.3條規定,成員方政府負有不得鼓勵或支持義務,而非相應的禁止義務[20]172-173。1994年《關貿總協定》也并未正式聲稱要規范非政府行為或私人企業的措施(4)除1994年GATT第2.4條的約束官方進口壟斷和第17.1(b)條的國營貿易公司仍屬公共領域之外,GATT提及的唯一私人行為是傾銷,但這里的傾銷只是為了規范政府控制的傾銷(第6條)。,其一般宗旨和規定指向的矛頭是限制政府對國際貿易的干預。亦即,“灰色地帶”中非政府組織行為,不在《關貿總協定》(GATT)和《保障措施協定》的管轄范圍之內。在國際貿易市場中因此而受損的國家或地區的相關企業,無法在WTO規則體系下尋求法律救濟。這類措施隨即構成一種既能夠“可行且合理有效地”逃避國內法或國際法的各種制約,又可以達到其限制貿易的目標的限制性措施。上述“新疆棉花”事件中的BCI及其會員企業聯合發布的聲明和抵制措施,便屬于此類“灰色地帶”措施。BCI之所以“毫無顧忌”地抵制新疆棉,就是因為不會受到其行為與GATT義務不相符的質疑,并且其特殊身份(國際非政府組織)也為其提供了不受GATT管轄的擋箭牌。

國際經貿規則現行結構的這一空白點,至今尚未得以填補(5)《哈瓦那憲章》專門設有一章涉及私人企業不正當反競爭行為的內容,但該憲章從未生效;GATT全體締約方曾于1960年作出決定,認為試圖將此類問題置于其管轄范圍是不適宜的。自此,其他國際組織一直致力于規范私人企業行為的國際規則,但至今未有任何一個規則以具有約束力的性質在實施。,賦予了上述“灰色地帶”措施的發起者以較大的可乘之機,對其行為的規制只能依賴于相關國內法的制定和完善。

(三)BCI的抵制行為已構成歧視性限制措施

關于何為“歧視性限制措施”,目前并無統一定論。美國的各項單邊制裁均以“制裁”(Sanctions)命名,而歐盟則是將“限制性措施”(Restrictive Measures)和“制裁”(Sanctions)混用。歐盟部長理事會將限制性措施或制裁視為歐盟共同外交與安全政策(Common Foreign and Security Policy,CFSP)的重要工具,涉及政治對話、補充努力和使用其可支配的其他工具。歐盟理事會在2018年5月4日通過的《歐盟共同外交和安全政策框架內的限制性措施(制裁)之實施與評估指南》中提到,有針對性的措施比沒有針對性的措施更有效力。因此在特定情形下,為了體現這種“針對性和差異化”的做法,歐盟使用的措施會有所不同,包括但不限于:“凍結資金和經濟資源、限制入境、武器禁運、對可能用于內部鎮壓設備的禁運、其他出口限制、進口限制,以及飛行禁令。禁止提供金融服務的禁令——含與某些產品出口有關的金融服務——也被用于禁止投資?？刹扇〔块T禁令或措施,防止濫用設備、技術或軟件,以監測和攔截互聯網或其他形式的通信?！?6)Council of the European Union.Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,4 May 2018,art. 14.同時,《指南》還規定了有針對性的個人和實體清單制度,其中也含有第14條列舉的相關限制性措施?？梢?歐盟所謂的“有針對性的措施”既包括限制性措施,也包括禁止性措施,但《指南》并未明確劃分以上類別,而是將這些措施不加區分地統稱為限制性措施(制裁)。

值得注意的是,歐盟強調其以上措施中雖然使用的是“制裁”(Sanctions)一詞,但該措辭僅僅是口語名稱,歐盟的限制性措施并不是懲罰性的。它聲稱,限制性措施(制裁)本身是一種外交政策工具,所以即使它們對非歐盟國家有影響,但這些措施僅適用于歐盟管轄范圍內。也就是說,這些措施所施加的義務只對歐盟國民、位于歐盟或在歐盟開展業務的人具有約束力[22]。然而,按照《國家對國際不法行為的責任條款草案》,國際不法行為是指一國違反國際法義務,對他國利益構成危害或造成損失的國家行為。就歐盟及其成員國政府、組織或個人實施這些限制措施而言,歐盟的這一說法并不構成可以解除其國際不法行為的免責事由(7)解除行為不法性通常是指國家可以合法對抗責任主張的情況,即解除可歸于國家的、表面上違反國際義務的行為的不法性。根據一般國際法,解除行為不法性主要有:同意、自衛、反措施、不可抗力、危難、危急情況。。從執行效果來看,實施這些限制措施依然會構成國際不法行為。

綜上,首先,“歧視性”可基于WTO的非歧視原則加以理解,在《政府采購協議》中有明確規定。非歧視原則也稱“無差別待遇原則”,是指一成員方在實施某種限制或制裁措施時,不得因國別或所有權等因素而對其他成員方采取差別待遇,實施歧視[23]。本質上看,該原則反映的是國際法提倡互惠發展國際經濟關系的基本原則[24]。因此,此處的理解應為“有選擇性的、有針對性和差異化的”(8)See Council of the European Union:Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,4 May 2018,art. 13-14.。其次,基于全國人大常委會法工委的答記者問,歧視性限制措施不限于所謂的“單邊制裁”措施,還包括其他形式的、與國際法和國際關系基本準則相背離的限制性措施。其中,單邊制裁主要是指單個國家單方面決定和實施的制裁行為[25]。中國對此一貫的立場是,反對在聯合國安理會決議之外實施單邊制裁(9)根據《聯合國憲章》第39條、第41-42條,只有聯合國安理會通過決議,對主權國家作出的制裁才具有合法性。政府間組織如歐盟,在其組織章程中被授權對成員國采取的制裁,或受到單邊制裁的受害國采取的反措施制裁,也均具有合法性依據。除此之外,其他任何針對主權國家作出的制裁都是非法的。,并明確將此前美國、歐盟、英國等對華制裁行為視為單邊制裁。而其他形式的限制措施則是指除單邊制裁之外的,與國際法和國際關系基本準則相背離的,危害我國主權、安全和發展利益的限制措施。再次,歧視性限制措施還可嘗試從國際不法行為的角度來加以補充解釋,即其范疇還應包括上述歐盟《指南》所列舉的,當前已有的或未來可能出現的“有針對性的限制性措施(制裁)”等可構成國際不法行為的限制措施?；谝陨戏治?BCI對新疆棉的抵制行為構成反外國制裁法意義上的歧視性限制措施。

四、反制的可行性:反外國制裁法對BCI抵制行為的適用分析

我國對反制進行專項立法,同外國國家所謂的“單邊制裁”存在本質上的區別,反外國制裁法更強調應對、反擊、回擊某些外國國家遏制打壓中國的措施。

(一)對BCI采取反制措施的觸發情形

反外國制裁法的反制措施在具體適用時應考慮的因素,主要體現在該法第3.2條、第4條和第15條。

第3.2條規定了觸發反制措施的三種情形。外國國家違反國際法和國際關系基本準則,以各種借口或者依據其本國法律:(1)對我國進行遏制、打壓;(2)對我國公民、組織采取歧視性限制措施;(3)干涉我國內政(其他情形)。此三種反制情形,第二種情形前文已述及,此處不再贅述。其余幾種觸發情形中,第一、三種情形比較容易界定。一般而言,違反國際法和國際關系基本準則,通常是指違反《聯合國憲章》中關于聯合國及其成員國應遵守的原則。因此,《關于各國依照聯合國憲章建立友好關系和合作的國際法原則宣言》(簡稱《國際法原則宣言》)明確指出:各項憲章原則構成國際法基本原則,并要求所有國家在其國際關系上遵循此等原則,并以嚴格遵守此等原則為彼此關系之基礎?；ゲ桓缮鎯日瓌t是我國提出的和平共處五項原則之一,也是憲章原則的組成部分(10)和平共處五項原則與憲章原則密切聯系,聯合國副秘書長兼法律顧問蘇亞雷斯2014年曾在《原則影響無時不在(觀點)》中提到:“從和平共處五項原則對國際法和國際關系的影響來說,毫無疑問,它包含了許多非常重要的思想?！屙椩瓌t在很大程度上包括在《聯合國憲章》之中?！?970年聯合國大會第2625號決議通過《國際法宣言》,包含了五項原則的具體內容?！?。全國人大常委會法工委答記者問時,援引《國際法原則宣言》以解釋這一概念:“任何國家或國家集團均無權以任何理由直接或間接干涉任何其他國家之內政或外交事務?！薄懊恳粐羞x擇其政治、經濟、社會及文化制度之不可移讓之權利,不受他國任何形式之干涉?！眱日举|上屬于一個國家國內管轄之事項,包括外交事務。干涉的一個本質特征就是其行為的非法性[26]?？梢?美國等國家依據其本國法對我國公民、組織實施制裁和打壓,打著各種看似“公平正義”的幌子,利用造謠、詆毀、抹黑、煽動等一些“灰色地帶”干涉手段,對我國內政橫加干涉,本就已經違反國際法和國際關系基本原則之主權平等原則和互不干涉內政原則。

雖然第3.2條所列三種反制措施的觸發情形均是針對外國國家的,但本法第4條指明此三種觸發情形也可及于“直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施的個人、組織”。而第15條則是針對外國國家、組織或個人采取反制措施的觸發情形,即只要其“實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為”,即可參照本法有關規定“采取必要的反制措施”。從立法層面來看,該條顯然是對第3.2條各項規定情形的進一步說明,其中,“危害我國主權、安全、發展利益的行為”屬于抽象的上位概念,“實施、協助、支持”系明確列舉的行為。誠然,第4條和第15條是對諸如BCI等國際非政府組織所采取的“灰色地帶”措施的規制,而厘清何為“間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施”“實施、協助、支持”,對理解反制措施對國際非政府組織“灰色地帶”措施的觸發和適用至關重要。

法律解釋在法學理論以及部門法中處于極其重要的地位,是為了揭示法條及語詞的意義,進而判斷行為主體的活動是否由某一具體法律規范調整。其中“文義”是法律解釋的關鍵,法律解釋的結果不得超出文義范圍[27]。在解釋法規時,通常需要界定法規的文字,賦予它們普通和通常的含義,并在其法定上下文中查看它們[28],因為法規語言通常是立法意圖的最可靠指標?！斗赐鈬撇梅ā返?.2條、第4條和第15條措辭共同指出被禁止的行為和反制對象:(1)直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施的外國國家、個人、組織;(2)實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為的外國國家、組織或者個人。立足本法制定背景和所處語境,立法者可能基于這樣的考慮:設定觸發反制措施的情形包括任何組織或個人選擇“直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施”“實施、協助、支持危害我國主權、安全和發展利益的行為”,是因為這增加了行為主體完成“歧視性限制措施”以遏制、打壓我國的成功率,且在某種程度上還可以起到示范作用,讓其他既得利益者目睹這種“實施、協助、支持”的價值(如獲得國際話語權、獲取經濟利益、提高國際地位等)之后,更有興趣加入進來。申言之,任何組織或個人“直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施”或“實施、協助、支持危害我國主權、安全和發展利益的行為”,均可能會引發多米諾骨牌效應。法律應對其規制對象具有震懾作用,鑒于本法旨在防御、阻斷和反擊,且作為反制法律體系的母法,此處不宜作出限縮解釋。故而,第4條和第15條實際應包括兩項隱含解釋,即:(1)規制的行為主體為任何組織和個人,而不論其國籍如何;(2)規制的行為是指直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施,或實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的“任何行為”。如此便賦予相關部門較大的自由裁量權,且有關法定詞語并無歧義。在適用第4條和第15條時,有關部門只需確定任何組織或個人是否已經完成“直接或者間接參與制定、決定、實施第3.2條規定的歧視性限制措施”或者“實施、協助、支持”的行為即可,如此界定似乎更符合立法意圖,也符合法律體系的邏輯自洽,同時還可震懾其他外國組織和個人。由此觀之,美國國際開發署強力援助的BCI,借抵制行為影響全球棉花貿易市場,實際上便是“實施、協助、支持”危害我國主權、安全、發展利益的行為,BCI抵制行為理應視為可“采取必要反制措施”的情形之一。因此,我國《反外國制裁法》第15條可以規范BCI抵制行為,有關部門可對其實施反制措施。

(二)反外國制裁法的域外適用具有正當性

法律域外適用通常涉及地域性的概念?！皩Φ赜蛐缘目疾鞈饕灶I土為準則,屬地性是一國主權的核心特征,也是國家行使權力的地理區間?！盵29]171就法律的域外效力而言,凱爾森認為,“國家的法律權力只限于其自己的領土,并不意味著任何國家的行為在法律上都不得在國家領土外作出?！盵30]176目前多數國家均以效果為導向建立了對特定域外事項的管轄權[29]180。反外國制裁法的“反制”特征,表明其在特定情形下具有域外效力。如前所述,該法第3.2條、第4條和第15條均規定了我國有權采取反制措施的情形。

對于以上域外管轄權,我國有著十分正當的理由。一方面,一國采取反制措施的前提通常是外國國家存在國際不法行為。根據《國家對國際不法行為的責任條款草案》第2條規定,“一國國際不法行為在下列情況下發生:(a)由作為或不作為構成的行為依國際法歸于該國;(b)該行為構成對該國國際義務的違背?！憋@然,我國采取反制措施的情形是由于外國國家存在國際不法行為。雖然按照一般國際法的原則,國家對他國無管轄權,但當一國依據一般國際法確定另一國已經侵略前一國的權利并且訴諸作為國際法制裁的報復或戰爭時,一國可以使用另一種方式對另一國行使管轄權[30]196。而根據習慣國際法,受到不法制裁的受害國,有權采取對等的反制裁措施(反措施)?？梢?我國反外國制裁法的制裁對象可以包括對華實施不法單邊制裁的主權國家,且不構成對國際法主權原則的違反。并且,我國依據該法針對外國實施的制裁措施原則上符合《國家對國際不法行為的責任條款草案》為“反措施”設置的實體性與程序性要求,因而可以獲得國際法的合法性支撐[31]143-157。另一方面,根據保護原則,國家對于域外影響本國主權、安全或重大利益的行為,可主張管轄權[32]。我國反外國制裁法域外適用的動機具有合理性,其是在我國主權、安全和發展利益受到侵害時采取的一種反向域外適用,反映的是我國為維護自身合法權益而采取對等措施的意圖,目的僅在于對他國的不當域外適用和單邊制裁進行阻斷和反制。顯然,該法的制裁對象也包括直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施,或實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為的組織或個人,且此種域外管轄權也具有正當性和合理性。

(三)BCI抵制行為的反制路徑

法律制度的完善是國家治理體系和能力現代化的重要標志和手段[33]。全國人大常委會法工委在答記者問時提到,考慮到現有的《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》(以下簡稱《阻斷辦法》)已有相關規定,第13條作為銜接性兼容性條款,為未來出現類似情況在法律層面上預留了較大空間,兼顧了法律的穩定性與可預測性。根據本規定授權,外交部、國務院有關部門可以在各自職責范圍內,通過部門規章采取其他必要的反制對策。此外,我國現行其他法律制度中也有一些類似的反制規定,如《國家安全法》、《對外貿易法》(總則部分第7條)、《出口管制法》(第48條)以及《數據安全法》(第26條)等。有關部門可根據上述授權進行反制裁立法,并依法發布反制清單(如外交部的反制清單)或具有反制效果的清單(如商務部的不可靠清單),以及出口管制清單(由國務院、中央軍委承擔出口管制職能的部門制定)等。

毋庸置疑,前述BCI的抵制行為,明顯已構成對我國棉花產業、棉企及棉農的歧視性限制措施,其行為動機是源于全球棉花產業標準的話語權之爭,并遏制、打壓我國棉花進入國際棉紗生產產業鏈,嚴重危害了我國的發展利益,顯然屬于本法反制措施條款的管轄范圍。根據《反外國制裁法》第3.2條、第4條和第15條規定,BCI抵制行為可適用本法,我國有關部門有權將其列入反制清單并采取相應反制措施。此外,依本法第12條規定,我國棉花產業的受損“公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟,要求其停止侵害、賠償損失”。結合本法第13條規定,我國企業亦可根據上述配套法律法規,申請相關部門對BCI等國際非政府組織進行反制。除上述救濟路徑之外,《不可靠實體清單規定》提供了另一種思路,即我國受損組織或個人可以向設在國務院商務主管部門的工作單位建議或舉報BCI等,由該工作單位調查評估決定是否將其列入不可靠實體清單,直至其在規定的改正期限內,改正其行為并采取措施消除行為后果,方可被移出該清單;逾期不改的,工作單位可對其采取相應的“一項或多項處理措施”。

五、結語

鑒于目前以美國為首的部分外國國家對華制裁的廣度和深度不斷加大,制裁的形式和內容也趨于多樣化,BCI及其部分會員企業抵制新疆棉花的行為,可能不是唯一。未來或出現更多諸如BCI等非政府組織,而這些國際非政府組織并非國際法主體,其行為往往游離于國際法規則之外,所以在補充某些外國國家的制裁措施方面,發揮著不容小覷的作用,仍需引起我國的足夠重視。反外國制裁法的通過和實施,可以精準打擊此類組織,以維護我國主權、安全和發展利益,保護我國組織或個人的合法權益,同時可彌補國際法規則對于此類組織及其行為的規制漏洞。我國對這一事件的處理,應成為今后企圖利用類似手段,轄制我國相關產業和實體的其他外國組織的“風向標”,即這些組織在華開展業務須遵守中國相關法律,如有違反,則可能會觸發相應的反制措施,并須承擔相應法律責任。

BCI及其會員企業的抵制行為反映了全球棉花產業標準的話語權之爭。盡管該組織的認證標準存在諸多爭議,但它仍然借助這套標準招募了棉花生產供應鏈上諸多實體,并試圖借此影響全球的行業貿易,值得深刻反思和討論。我國應著力解決我國在優勢行業標準建設方面的不足,盡快制定棉花等相關產業的標準,提高我國的產業標準話語權。從反外國制裁法的條款來看,更多的是宣示類和授權類條款,具有直接可操作性的條款相對不足[31]154。徒法不足以自行。通過執法將本法落到實處,是運用法治方式采取反制措施,維護國家主權、安全和發展利益的重點環節[34]。我國應盡快出臺反外國制裁法相關實施細則,構建執行有力、攻防兼備的反制制度,來應對以美國為首的外國國家政府和各類組織從形式和內容上不斷加大對中國制裁力度的壓力。