農村低收入人口增收:困難挑戰與促進對策

姜惠宸

(北京市科學技術研究院科技智庫中心,北京 100089;中國人民銀行清算總中心,北京 100048;中國人民大學,北京 100872)

一、引言

習近平總書記指出,“要堅持把增加農民收入作為‘三農’工作的中心任務,千方百計拓寬農民增收致富渠道”[1]。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視農民增收工作,農民收入實現持續較快增長[2]。

如何促進農民收入持續增長,不僅是政策制定者關注的重點問題,也是學術界研究的熱點問題。近年來,已有研究從多個視角對農民增收相關領域進行了廣泛而有益的探索,主要分為三類:(1)梳理農民收入的發展變化與主要特征。張紅宇[3]指出,在經濟全球化的大背景下,中國正處于農民收入的四大構成要素均發揮作用的“多輪驅動”階段,要因地制宜,形成促進各地區農民增收的全方位政策支持。溫濤等[4]發現,改革開放以來,我國農民收入的增長是呈階段性發展變化的,當前中國農民收入進入“連增”階段,但收入增速仍具有顯著的波動性特征,增收穩定性有待進一步提升。高鳴和胡原[5]指出,黨的十八大以來,我國在農民增收領域推出一系列政策舉措推動農民收入結構轉型加快、收入水平持續提高、城鄉居民收入差距逐步縮小,并從收入結構、收入水平、收入差距三方面探討了新時期促進農民持續增收的主要目標。(2)分析農民增收面臨的困難與挑戰。魏后凱和劉同山[6]指出,傳統動力(務農、務工)減弱導致農民增收難度逐漸提高。倪洪興[7]探討了農產品國內外價差擴大逐漸成為常態對農民增收帶來的沖擊。程國強和朱滿德[8]闡述了新冠疫情對農民增收的影響機理,并設定了多種模擬情景對疫情的具體影響進行估算。姜長云等[9]從農業農村基礎設施投入不足導致增收成本風險加大等方面探討了新發展階段農民增收面臨的困難與挑戰。(3)探討促進農民增收的路徑與對策。姜長云等[10]指出,農民增收是與國民經濟社會發展甚至國際環境變化相關的重要政策和實踐問題,要結合發展階段和發展環境方面的深刻變化,動態分析農民增收面臨的新情況、新問題。張紅宇[11]指出,要立足經濟社會發展階段制定農民增收戰略,關注產業結構和就業結構變動對農民收入的影響。種聰和岳希明[12]運用微觀數據分析了農民工收入的發展變化,指出要從支持創新創業、深化農村改革等方面促進農民工增收。方向明和劉成[13]探討了提升農業信息化水平(如以農產品電子商務重構農業產業鏈)對農民增收的作用。

通過對現有文獻的梳理和對近年來農民增收形勢的分析發現,農村低收入人口增收問題值得深入研究。根據國家統計局2023年季度數據,2023年上半年,全國居民、城鎮居民、農村居民人均可支配收入分別為19672元、26357元和10551元,分別較上年同期名義增長6.5%、5.4%和7.8%,扣除價格因素,分別較上年同期實際增長5.8%、4.7%和7.2%,城鄉居民收入增長速度全面快于三年新冠疫情期間的平均水平。但是,近年來,農村低收入人口增收困難的問題再度凸顯,這不僅會影響農民農村共同富裕的進程,甚至會增加出現規模性返貧、特別是整村整鄉返貧現象的風險。對此,亟待采取有效措施綜合應對。

做好促進農村低收入人口增收工作,對于推進新時代“三農”工作和全面推進鄉村振興更加具有緊迫性。2021年中央一號文件在部署實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接時,明確要求“脫貧攻堅目標任務完成后,對擺脫貧困的縣,從脫貧之日起設立5年過渡期,做到扶上馬送一程。過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩定,并逐項分類優化調整,合理把握節奏、力度和時限,逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡”。2022年中央一號文件進一步強調“保持主要幫扶政策總體穩定,細化落實過渡期各項幫扶政策,開展政策效果評估”。2023年中央一號文件明確要求“研究過渡期后農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制”。近年來地方財政增收困難的問題有所加重,局部地區甚至出現財政減收問題。一旦過渡期結束,如果我們在農村低收入和欠發達地區的長效幫扶機制建設上缺乏足夠的重視,沒有采取有效的新的措施,那么現有的幫扶政策可能會逐漸減弱對農民增收的支持。更嚴重的是,一旦某些幫扶政策取消,可能會出現政策空檔期,從而加劇農村低收入人口和欠發達地區農民的增收難題。這不僅會導致農村低收入人口的收入增長放緩,而且在某些局部地區,還可能增加農村低收入人口收入減少的風險。要高度重視促進農村低收入人口增收的重要性和緊迫性,為做好新時代“三農”工作和全面推進鄉村振興打好堅實基礎。

二、農民收入增長的總體格局和演變趨勢

黨的十八大提出了“確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標”,其中包括“城鄉居民人均收入比2010年翻一番”。2019年,農村居民人均可支配收入較2010年翻一番的目標已經提前一年實現;農村居民人均可支配收入16021元,其中人均工資性收入6583元、人均經營凈收入5762元、人均財產凈收入377元、人均轉移凈收入3298元,分別占比41.1%、36.0%、2.3%和20.6%①。農民收入增長的基本格局是:(1)工資性收入超越經營凈收入,成為農民收入增長的第一大來源。(2)雖然財產凈收入和轉移凈收入增長較快,特別是轉移凈收入對農民收入增長的貢獻逐步凸顯,但工資性收入和經營凈收入仍是農民收入增長的兩大主要來源。(3)農民收入的增長快于城鎮居民,城鄉人均可支配收入之比呈縮小趨勢。城鎮居民人均可支配收入相對于農村居民人均可支配收入的倍數可在一定程度上反映城鄉居民收入的相對差距,2010年為2.99倍,2019年縮小到2.64倍。(4)不同收入組農村居民人均可支配收入的來源結構具有明顯差異,政策支持對促進中低收入農戶、貧困農戶和欠發達地區農戶增收的作用凸顯。黨的十八大以來,我國強力推動精準扶貧、精準脫貧,有效促進了農民增收,特別是促進了中低收入農戶、欠發達地區農民的增收。(5)隨著經濟增長速度趨勢性放緩,城鄉居民收入增長速度在波動中趨勢性明顯放緩的局面逐步形成[10,14]。按可比價格計算,2013年城鎮居民、農村居民人均可支配收入分別較上年實際增長7.0%和9.3%,2019年分別較上年實際增長5.0%和6.2%(1)本文數據凡未注明出處的,均據《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》或國家統計局網站數據整理得出。。

2013年至2019年,我國經濟增長盡管呈放緩趨勢,但2019年GDP仍較上年實際增長6.0%。2020年新冠疫情開始,給我國國民經濟增長帶來了嚴重的負面影響,也嚴重制約了農民收入增長。2020年、2021年、2022年按不變價格計算,我國GDP分別較上年實際增長2.2%、8.4%和3.0%,三年平均實際增長4.5%,較2019年及此前幾年經濟增長進一步放緩,且經濟增速的年際波動較大。2020年、2021年、2022年城鎮居民人均可支配收入分別較上年實際增長1.2%、7.1%和1.9%,農村居民人均可支配收入分別較上年實際增長3.8%、9.7%和4.2%,城鎮居民、農村居民人均可支配收入3年平均實際增長分別為3.4%和5.9%。

值得注意的是,黨的十八大以來,黨中央一方面把脫貧攻堅放在治國理政的突出位置,并將其作為全面建成小康社會的底線任務,推動脫貧攻堅戰取得全面勝利,另一方面,持續發力增加低收入者收入,擴大中等收入群體。兩方面因素協同發力,農村低收入人口增收困難的狀況得到明顯改變。按五等份分組,從2017年到2020年,農村低收入戶人均可支配收入的增長速度由之前的慢于農村中等收入戶、中等偏上戶和高收入戶,轉為快于農村中等收入戶、中等偏上戶和高收入戶。2020年農村居民中的低收入戶人均可支配收入較上年增長率仍明顯快于中間偏下戶、中間收入戶、中間偏上戶和高收入戶(表1)。

表1 近年來全國農村居民人均可支配收入按五等份分組較上年增長率(%)

三、促進農村低收入人口增收的重要性和緊迫性明顯增加

(一)農村居民人均可支配收入的總體水平仍然較低,低收入農戶增收問題是影響農民增收的突出短板

2019年和2022年,農村居民人均可支配收入分別相當于城鎮居民人均可支配收入的37.8%和40.9%。2022年全國農村居民人均可支配收入的中位數分別僅及全國居民、城鎮居民的56.5%和39.3%。按各占20%的五等份分組,2019年農村居民中的中間收入組人均可支配收入13984.2元,較城鎮居民中的低收入組人均可支配收入15549.4元還低10.1%;農村居民的低收入組人均可支配收入僅及城鎮居民的27.4%。雖然近年來農村居民人均可支配收入的增長在總體上快于城鎮居民,但到2022年農村居民中的中間收入組人均可支配收入17450.6元,僅比城鎮居民中的低收入組人均可支配收入16970.7元高2.8%,農村居民的低收入組人均可支配收入僅及城鎮居民的29.6%。

(二)低收入農戶與高收入農戶人均可支配收入的絕對差距不斷擴大,影響農民農村共同富裕的進程

習近平總書記強調,“共同富裕是社會主義的本質要求,是中國式現代化的重要特征”“促進共同富裕,最艱巨最繁重的任務仍然在農村”[15]。但是,當前低收入農戶與高收入農戶人均可支配收入的絕對差距不斷擴大,成為影響共同富裕的突出問題。例如,按各占20%的五等份分組,2013年高收入組農戶比低收入組農戶人均可支配收入高18446元,2019年和2022年分別擴大到31787元和41051元。在2014—2019年、2020—2022年期間,農村高收入組與低收入組農戶人均可支配收入的差距分別增加了72.3%和29.1%,而同期農村居民人均可支配收入的名義增速分別僅為69.9%和25.6%。由此可見,農村高收入組與低收入組農戶人均可支配收入絕對差距的擴大步伐快于農村居民人均可支配收入的增長速度。

(三)農村低收入人口增收放緩的問題再度凸顯,確保不發生規模性返貧對增加低收入者收入的要求更加緊迫

按各占20%的五等份分組和2021年、2022年兩年平均計算,農村居民低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶、高收入戶可支配收入增長速度分別為3.6%、7.3%、8.9%、8.6%和9.4%;低收入戶農村居民人均可支配收入的增長速度分別較中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶、高收入戶慢3.7、5.3、5.0和5.8個百分點。假設農村居民中的低收入戶人均可支配收入為100,則2019年農村中間偏下戶、中間收入戶、中間偏上戶、高收入戶農村居民人均可支配收入分別為228.9、328.1、462.9和845.7,2022年分別為238.1、347.3、490.5和917.0?？梢?近兩年來,在農村居民中,低收入戶增收困難的問題重新凸顯,農村低收入戶與其他較高收入組農戶的收入差距全面擴大,而且低收入戶這種增收困難凸顯的問題,還有向中低收入戶蔓延的跡象。如2021年農村低收入戶、中間偏下戶、中間收入戶、中間偏上戶、高收入戶人均可支配收入較上年名義增長率分別為3.7%、11.5%、12.5%、11.1%和11.8%,2022年分別為3.5%、3.3%、5.5%、6.4%和7.0%。近兩年農村低收入人口增收放緩的問題再度凸顯,如不盡早采取有效措施遏制這種現象的強化和蔓延,不僅會影響全體人民走向共同富裕和全面建設社會主義現代化國家的進程,甚至有可能形成規模性返貧,特別是整村整鄉返貧現象,與全面推進鄉村振興的底線要求相悖。

四、農村低收入人口增收難度和減收風險進一步擴大

(一)部分地區特色農業和鄉村產業低水平同質競爭嚴重,其規模的進一步擴張很可能推動農民增產減收問題加快凸顯

特色農業和鄉村產業對農民增收的貢獻,既可能來自農民(工)就地就近就業形成的工資性收入,也可能來自其就地就近經營或創業形成的經營凈收入。2021年全國農村居民的人均經營凈收入達到6566.2元,占農村居民人均可支配收入的34.7%,其中來自第一產業、第二產業、第三產業的經營凈收入分別占農村居民人均可支配收入的22.7%、2.5%和9.5%,而在第一產業的經營凈收入中,來自農業、林業、牧業、漁業的分別占農村居民人均可支配收入的17.0%、1.2%、3.6%和0.9%。近年來,我國特色農業和鄉村產業迅速發展,帶動了農民增收和就業創業。特別是部分先行地區搶占先機,發展特色農業和鄉村產業,帶動農民增收和就業創業成效顯著。許多后起地區紛紛效仿,嘗試復制、推廣先行地區成效。但隨著相關特色農業和鄉村產業發展規模的擴大,同質競爭、進入過度、產能過剩問題凸顯,產品價格下降、效益降低等問題相繼出現,甚至因產業進入擁擠導致農資、種苗成本增加,因在次適宜區、不適宜區片面擴大種植養殖導致產品質量下降,農民增本減收和產品競爭力下降的現象屢見不鮮。如2016—2022年,我國茶葉、水果、蔬菜、海水產品、淡水產品產量分別年均遞增5.6%、3.5%、2.7%、1.0%和1.9%,按年末人口計算,2022年全國人均產量分別達到2.37公斤、221.68公斤、566.65公斤、24.55公斤和24.10公斤,這些產品的人均產量分別較2015年增加43.8%、25.0%、18.0%、5.1%和11.9%。雖然這些農產品產量和人均產量迅速增長,但許多并非伴隨著出口的迅速增長而增長,甚至因近年出口增長明顯放緩,無效供給大量增加。如2015年我國蔬菜、水果、水產品貿易順差分別為127.3億美元、10.2億美元和113.5億美元;2022年蔬菜貿易順差162.2億美元、水果貿易逆差87.7億美元、水產品貿易逆差6.9億美元。2022年與2015年相比蔬菜貿易順差增加了27.4%,水果和水產品均由貿易順差轉為貿易逆差。2023年前6個月,我國農產品出口增長1.7%,增速比前一年降低21.1個百分點;農產品進口增長8.3%,增速比前一年提高2.3個百分點①。2022年前6個月我國農產品貿易逆差674.0美元,2023年前6個月擴大到763.4億美元,貿易逆差增加了13.3%(2)參見農業農村部農業貿易促進中心:《2023年1—6月我國農產品進出口情況》,http://www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/202307/t20230720_6432567.htm;《2022年1—6月我國農產品進出口情況》,http://www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/202207/t20220721_6405213.htm。。

從具體產品來看,同質競爭、產能過剩、進入過度問題,在曾經的“葡萄之王”陽光玫瑰的發展上可見一斑。據環球時報報道[16],2016年全國陽光玫瑰的種植面積僅10萬畝,2021年已經超過31萬畝,增幅超過210%。種植規模迅速擴大,使得陽光玫瑰葡萄這種最初作為高檔水果從日本引進的品種迅速跌落“神壇”,每斤價格已由上百元降低到幾元,甚至因土壤特性、氣候條件、種植環境和管理方式的變化,營養、口味、美觀度與之前相距甚遠。類似現象在大棗、核桃、獼猴桃等特色農產品和鄉村產業中都有體現。

隨著消費水平的提高和消費結構的升級,我國消費由“模仿型排浪式消費階段”轉向“個性化、多樣化消費漸成主流”的發展階段,小眾產品、細分市場的重要性迅速凸顯。若要維護產業質量效益競爭力,控制產業發展和供給規模日益就具有必要性和緊迫性。近年來,我國人口總量增長放緩甚至見頂回落。地方特色農業和鄉村產業發展如果繼續沿襲追求規模擴張的傳統發展道路,很容易加劇增收困難甚至出現增產減收問題。有些地方特色農業和鄉村產業發展中,市場擁擠、進入過?；驙I銷渠道開拓不暢,導致產量增、銷量少,投入多、效益差,進而導致之前年份在基礎設施和產能建設、品牌培育等方面形成的大量沉沒成本,難以通過之后年份的效益進行彌補。因此,與之前年份相比,產業效益和競爭力下降,帶動農民增收能力減弱在所難免。

(二)國民經濟運行面臨突出矛盾和困難,與農民就業創業密切相關的小微企業和個體工商戶首當其沖

農民增收問題在很大程度上是一個經濟發展問題。當前,就總體來看,農民收入的增長仍然主要來自工資性收入和經營凈收入。而工資性收入和經營凈收入不僅取決于特色農業和鄉村產業的發展情況,還在很大程度上取決于城鎮提供的就業機會和工資收入水平。部分農民工作為城鎮常住人口在城鎮創業,并向農村家庭提供轉移性收入,也取決于城鎮提供的發展機會。當前,城鄉居民收入增長明顯放緩,導致城鄉消費擴張乏力,甚至出現部分萎縮的問題。特別是新冠疫情導致部分行業,特別是中小微企業、個體工商戶遭遇重創,甚至被迫關門歇業,嚴重影響農民(工)就業創業機會。農民工特別是農民工中的低收入者最容易成為企業裁員的對象,遭遇有效就業時間減少的困擾,從而出現減收問題。

當前,全球經濟緩慢復蘇,外部環境復雜嚴峻,不穩定、不確定因素明顯增多,我國經濟運行面臨新的風險挑戰。同時,受多重因素沖擊[17],出口對我國經濟增長的拉動能力明顯減弱,利用外資增長疲軟;國內周期性、結構性、體制性矛盾交織疊加,特別是國內需求不足、企業經營困難、重點領域風險隱患較多、社會預期不穩甚至轉弱、經濟發展內生動力不足等問題局部加重。2023年上半年,我國GDP同比實際增長5.5%,其中第二產業、第三產業增加值分別同比增長4.3%和6.4%,規模以上工業增加值同比增長3.8%,社會消費品零售總額同比增長8.2%,固定資產投資(不含農戶)同比增長3.8%,貨物進出口總額同比增長2.1%,其中出口增長3.7%,這些指標較疫情前的2019年均有明顯降低(3)參見國家統計局:《2023年二季度和上半年國內生產總值初步核算結果》,http://stats.gov.cn/sj/zxfb/202307/t20230717_1941310.html.。到2023年7月,部分指標還有進一步降低的趨勢。2023年7月全國規模以上工業增加值同比增長3.7%,社會消費品零售總額同比增長2.5%,貨物進出口總額同比下降8.3%,其中出口下降9.2%(4)參見國家統計局:《7月份國民經濟持續穩定恢復》,http://stats.gov.cn/sj/zxfb/202308/t20230815_1941957.html?from=qcc.。新冠疫情之后,經濟恢復存在“波浪式發展、曲折式前進”的狀況,這種超出預期的情況容易導致中小微企業、個體工商戶吸納就業增收的狀況低于預期。在以吸納農民工就業創業居多的小微企業、個體工商戶中,情況可能更為突出。部分大中型企業特別是供應鏈核心企業、行業龍頭企業經營風險增加和資金流斷裂,也容易波及與其有要素、產品聯系的供應鏈中小微企業,甚至個體工商戶,并通過市場聯系影響農民收入增長。類似問題如果長期得不到有效治理,很可能加重農民增收的困難甚至出現減收問題。

(三)財產性收入和轉移性收入較快增長的格局難以持續,對農民增收的貢獻能力明顯減弱

由表2可見,近年來,盡管在農村居民人均可支配收入中,財產性收入和轉移性收入占比不高,但這兩項收入的增長在發生新冠疫情前,一直快于農村居民人均可支配收入及作為其主要組成部分的工資性收入和經營凈收入的增長。

表2 2015—2022年農村居民人均可支配收入增長結構的變化

但從2020年到2022年,財產凈收入特別是轉移凈收入的增長出現明顯放緩現象。2022年財產凈收入占全國農民人均可支配收入的比重僅2.53%,除少數城郊、旅游或其他特色資源豐富的地區外,就絕大多數農村地區而言,通過財產性凈收入實現農民增收的空間不是很大。即便通過“資源變資產”等改革舉措,在一兩年內可實現農民財產凈收入的較快增長,甚至讓財產凈收入成為農民收入的重要組成部分,但由于房租、土地租金收入在一定期間的相對穩定性,借此也難以支撐農民收入出現較大幅度的持續穩定增長。況且,許多地方小微企業、個體工商戶遭遇重創,關停倒閉歇業現象增加,影響房租、土地租金進而阻礙農民財產性凈收入的增長。

轉移性收入占全國農民人均可支配收入的比重2022年已達22.9%,其未來增長形勢對農民收入增長格局的影響值得重視。但由于農民外出務工經商收入增長放緩,特別是部分外出務工的農民工失業或有效工作時間減少、工資下降等,贍養收入、農戶非常住成員寄回、帶回收入等方式實現的轉移性收入,很可能出現增速放緩甚至減少的趨勢。近年來許多地區財政收入增長放緩、土地出讓收入銳減,加之三年新冠疫情導致部分地區出現較為嚴重的財政減收透支和負債增加問題,通過財政支持、財政補貼和單位、社會團體對住戶經常性轉移支付等方式實現的對農戶收入轉移,呈現更加明顯的增長放緩趨勢;局部地區由于收入減少,在一定時期內出現農戶轉移性收入減少的現象。雖然缺乏農村居民的對應數據,但2023年上半年全國居民人均可支配收入中,工資性收入、經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入分別較上年同期名義增長6.8%、7.0%、4.7%和6.1%,財產凈收入、轉移凈收入成為居民收入過程中增長較慢的兩個板塊。

(四)農民增收的負面影響不是平均分布的,低收入農戶抗風險能力弱、更難維持收入穩定

相對而言,在農村人口和勞動力中,農村低收入人口,尤其是欠發達地區的低收入農戶往往文化和技術素質偏低、社會關系網絡不發達、適應市場特別是駕馭市場的能力較弱,就業、創業競爭力和抗風險能力較差,因此更容易受到經濟增長不利形勢和就業創業不利環境的負面影響。上述方面的負面影響,在農村低收入人口增收方面往往更為集中,甚至導致越來越多的農村低收入人口維持收入穩定的難度明顯加大。

五、促進農村低收入人口增收需要多管齊下

(一)加強農村低收入人口常態化幫扶和動態監測預警機制建設

在當前乃至今后相當長的時期內,做好促進農村低收入人口增收工作,不僅是防止規模性返貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興有效銜接的基本要求,也是促進農民農村共同富裕的需要。那些脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶,很容易出現返貧,影響脫貧攻堅成果的鞏固。從國內外經驗來看,低收入人口往往具有較高的邊際消費傾向,其多數新增消費屬于普通消費,促進低收入人口增收對于擴大國內消費、延長我國傳統產業的生命周期也有重要意義。習近平總書記強調,“要繼續壓緊壓實責任,發揮好防止返貧監測幫扶機制預警響應作用,把脫貧人口和脫貧地區的幫扶政策銜接好、措施落到位,實現平穩過渡,堅決防止出現整鄉整村返貧現象”,要“推動防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌,把符合條件的對象全部納入常態化幫扶,研究建立欠發達地區常態化幫扶機制。應該由政策兜底幫扶的脫貧人口,要逐步同通過正常幫扶有能力穩定脫貧的人口分開,實行分類管理”[1]。

要結合農村低收入人口常態化幫扶機制建設,完善農村低收入人口評價和識別標準。鑒于當前經濟增長放緩、地方財政增收困難凸顯等實際情況,建議全國農村低收入人口識別標準按前一年農村人均可支配收入中位數的40%為宜。這樣,既可以避免因標準過低導致相關幫扶措施強度偏弱,低收入人口出現“中看不中用”的問題,又可以保障最需要幫扶的低收入人口得到切實幫助。以2022年為例,全國農村居民人均可支配收入中位數為17734元,據此制定的2023年低收入人口識別標準為7094元,即農村人均可支配收入不超過7094元者(可粗略設定為7100元)作為農村低收入人口。2022年按五等份分組的農村低收入戶、中間偏下戶人均可支配收入平均水平分別為5024.6元和11965.3元,以前一年農村人均可支配收入中位數的40%作為當年農村低收入人口識別標準,即收入上限較前一年農村低收入戶人均可支配收入平均數高41.2%,較前一年農村中間偏下戶人均可支配收入平均數低40.7%。同時,鼓勵地方財政實力較強的省份,在不低于國家標準的前提下,制定稍高的省級低收入人口識別標準。要在加強識別和動態監測預警機制建設的基礎上,注意區分低收入戶、邊緣低收入戶、突發嚴重困難戶和需要通過政策兜底幫扶的低收入戶,借鑒脫貧攻堅經驗,加強分類治理、精準施策。

(二)加強對農村低收入人口的就業、經營、創業能力培訓,完善培訓支持方式

“授人以魚不如授人以漁”。提高農村低收入人口的收入水平,必須把引導幫助農村低收入人口提高人力資本質量放在突出地位,采取有效措施,幫助農村低收入人口提高就業、經營和創業能力。要在繼續支持政府主導的培訓服務的同時,更多通過政府采購公共服務方式,鼓勵培訓機構增加和優化優質公共培訓服務供給。與此同時,注意發揮企業、行業組織、市場化培訓機構在開展農民就業創業培訓中的作用,完善培訓市場競爭擇優機制,提高農村勞動力培訓特別是面向農村低收入人口的培訓質量。鑒于小農戶或農村勞動力往往缺乏準確識別優質培訓服務的能力,也可在完善社會監督機制的同時,鼓勵依托村級組織、農民合作社聯合篩選優質服務機構,加強面向農村低收入人口的就業創業和培訓服務。促進農村低收入人口增收,加強技術培訓固然重要,但技術培訓應該更多面向企業和產業發展需求,將加強技術培訓與提升農民就業適應能力結合起來,鼓勵采取訂單培訓、用工企業培訓等方式。

(三)鼓勵涉農企業、新型農業經營(服務)主體完善聯農帶農的利益聯結機制,在創新特色農業和鄉村產業發展方式中發揮引領帶動作用

相對而言,多數農村低收入人口就業、經營和創業能力比較差,要增加其收入,只能更多地為其提供就業、經營和創業機會,讓其“跟著別人干”,并且“在干中學”。因此,結合財政、金融和稅收支持,鼓勵龍頭企業、家庭農場、農民合作社、涉農服務企業等新型農業經營(服務)主體和鄉村企業,甚至投資農業農村的工商資本完善聯農帶農的利益聯結機制,發揮對農村低收入人口就業、增收、提升發展能力的引領帶動作用。借此,幫助農村低收入人口增加就業創業和經營機會,加入以涉農企業或新型農業經營(服務)主體主導的產業分工協作體系,增強農村低收入人口競爭力和抗風險能力。

鑒于涉農企業、新型農業經營(服務)是推進特色農業和鄉村產業發展的中堅力量,要注意引導其在推進特色農業和鄉村產業發展方式轉變中發揮引領、示范和帶動作用,加強創新能力建設,規避片面追求規模擴張和數量增長的傳統發展模式,引導特色農業和鄉村產業更加重視因地制宜發展,做好穩量提質增效升級甚至減量提質增效的文章[18],扎實推動特色農業和鄉村產業高質量發展。要注意順應消費結構升級和消費需求分化趨勢,立足資源優勢和產業基礎,帶動特色農業和鄉村產業發展,加強小眾產業和細分市場開發,切實提升產業發展的品質、品牌和品位。近年來,推動產業融合發展日益成為推動特色農業和鄉村產業轉型升級的重要途徑。要結合鼓勵涉農企業、新型農業經營(服務)主體在培育新產業、新業態、新模式過程中發揮“領頭雁”作用,鼓勵其更好地在推動新產業、新業態、新模式與傳統產業融合發展中發揮導航作用,更好地促進傳統產業轉型升級,提升其對農村低收入人口增收的帶動能力。通過推動特色農業和鄉村產業提質增效升級,帶動農民就業、增收和創業能力的提升,為促進農村低收入人口向中等收入人口轉化創造條件。

(四)聚焦重點地區、重點人群,加強傾斜支持,創新制度強化對農村低收入人口就業增收提能的公共服務

農村低收入人口有些處于散布狀態,而有些具有區域聚集性或行業聚集性。支持農村低收入人口增收,不僅易實現規模效益和社會效益,也能夠有效防止出現規模性返貧,特別是防止整鄉整村整產業集群對應人群返貧。要推動相關財政、金融、稅收、政府采購公共服務等資源,向這些重點地區、重點人群適度傾斜,鼓勵面向這些重點地區、重點人群,加強市場營銷、倉儲保鮮等能力建設,引導市場主體聯合開展品牌建設。一些農村低收入人口相對集中,但特色農業和鄉村特色資源富集的地區,應在加強面向農村勞動力技術培訓的同時,更加重視創業、經營培訓和農村生產生活服務體系建設。在那些農村低收入人口相對集中、但農業勞動力跨地區群體性轉移較多的地區,應將加強農村勞動力轉移就業創業公共服務平臺建設、鼓勵農村勞動力返鄉創業放在突出位置。許多發達國家利用行業組織,引導帶動退休企業家、退休專業技術人員支持鄉村發展和小微企業成長,取得顯著成效。此外,借鑒國際經驗,完善面向重點地區的產業救濟協調機制,推動問題地區、問題產業的轉型升級,對于促進農村低收入人口增收也是有效的舉措。

(五)切實加強對中小企業、民營經濟發展的政策支持和預期引導,推動建設高標準市場體系落實落地

討論農村低收入人口增收問題,要跳出就“三農”論“三農”的局限,將農村低收入人口增收問題放在國民經濟和社會發展的大背景下統籌考慮[10]。當前工資性收入已經成為農民收入的第一大來源。中小企業和民營經濟互為主體,雖然單體規模不大,但對農村低收入人口的親和力最強,往往是帶動農村低收入人口增收的重要力量。要推動國家鼓勵中小企業、民營經濟發展的政策有效落地,切實消除中小企業、民營經濟在融資、融地和市場拓展等方面面臨的各種歧視,完善中小企業、民營經濟參與的營商環境和產業生態。按照構建高水平社會主義市場經濟體制和建設更高水平的開放型經濟新體制的要求,切實推動不同類型經濟平等發展、互惠共贏,強化競爭政策基礎性地位,完善公平競爭審查機制,優化中小企業、民營經濟發展環境,激發微觀主體活力。面對復雜多變且充滿不確定性的國內外環境,特別是三年新冠疫情對經濟增長和居民就業增收的沖擊[19],要結合典型案例宣傳,換位思考,引導中小企業和民營經濟穩定預期,提振發展信心。此外,鑒于當前經濟運行面臨新的困難和嚴峻挑戰,要適度放松市場準入標準,加強相關政策支持措施,拓寬促進農村低收入人口增收的政策思路。