黨建引領基層治理：作用機理、實踐檢視與政策啟示
——基于滇南M市的個案調查

吳 節，馬澤波，陶長虹

（中共紅河州委黨校：a.公共管理與社會建設教研室，b.經濟教研室，云南蒙自 661199）

基層治理是國家治理的末梢，關乎國家治理現代化的實現。但隨著經濟快速發展和城鎮化的急速推進，社會結構出現碎片化、分層化、居民原子化、流動化、價值觀念異化、需求多元化等現象，基層治理面臨認同危機、貫徹危機、整合危機、分配危機、參與危機[1]等難題。對此，國家政權進行了一系列調適性改革。2021年4月28日頒布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》從完善黨全面領導基層治理制度、加強基層政權治理能力建設、構建多元治理體系等方面，對如何加強基層治理體系和治理能力現代化做了全面制度安排?？梢?，基層治理現代化的核心在于堅持黨的領導，根本在于把黨的領導貫穿基層治理全過程。因此，以黨建引領基層治理，既是新時期政黨與社會、中央與基層的有效整合，又是實現治理手段和治理主體的多元化的重要途徑。

一、問題提出與文獻綜述

在對黨建引領基層治理的研究中，“國家-政黨-社會”視角是被廣泛使用理論分析范式，通過分析國家、政黨、社會三者互動和博弈的基本狀態[2]來認識基層治理中黨組織功能形成和發展的整個邏輯過程。馬克思主義的唯物史觀認為，政黨伴隨著市民社會出現，是維護國家階級統治的武器[3]，通過嵌入并領導國家權力機構并下沉到社會履行職能[4]。因而中國共產黨作為馬克思主義政黨，往往更體現為‘整合的工具’，履行整合功能[5]，“既可以通過執掌國家政權實現自上而下的整合，又可以通過匯集民智民力實現自下而上的整合”[6]。因此，中國共產黨以核心身份下沉到基層治理體系中，以黨組織的有效整合，使得國家資源、治理重心順利下沉，實現國家與社會的良性互動，是推進基層治理現代化的關鍵。

黨組織如何整合基層治理方面，既有實踐大多圍繞黨組織以單向“組織者”身份通過政黨行動和政治過程，將“差異化”“碎片化”“原子化”的社會力量轉化成具有凝聚力、團結感和集體認同感的“政治主體”[7]。但隨著改革開放的不斷推進及單位制的解體，基層治理環境、方式、目標發生了巨大變化，政黨整合社會重點不再僅是“組織化”，而是通過黨組織建設多手段“引領”基層治理的問題。關于黨建引領基層治理的既有研究中，大多圍繞黨組織引領基層治理的重要性[8]、運作邏輯[9]、能力提升[10]、主要類型及平臺搭建[11]等方面展開，回答的是基層治理“誰來引領”“怎么引領好”的問題，對黨建引領如何具體作用于基層治理的研究有待進一步深化?；诖?，本文在既有研究的基礎上，提出“黨的政治建設”“思想和制度建設”“組織建設”“作風和紀律建設”是黨建引領基層治理的四個主要作用機理，并通過對滇南M市的實踐考察，深度剖析黨建作用于基層治理的過程，進而提出政策啟示，以期為黨建引領基層治理提供借鑒。

二、黨建引領基層治理的作用機理

黨建引領基層治理是新時期政黨整合社會的具體實踐。與黨組織“組織化”社會不同，黨組織“引領”社會是在國家綜合國力和社會文明雙提升的背景下，國家通過調適性改革推動國家、黨組織、社會三者的良性互動，突出兩大特點：一是堅持黨的核心領導，確保黨的領導貫穿基層治理全過程；二是不追求對社會的嚴密控制，而是賦予社會較強的自主性[12]?？傊?，黨建引領基層治理不是局限于以“組織化社會”為主要手段，而是通過黨的建設將黨的組織網絡和領導功能雙嵌入基層，把黨組織的政治、思想、制度、組織等優勢轉化為基層治理的效能，以“規劃部署、方向引領、協調整合、組織動員”等組合拳去調動多元主體的參與動力，最終形成黨組織、政府、社會組織、公眾等治理主體積極協同的治理格局[13]。

黨的十九大報告提出“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中……不斷提高黨的建設質量”?；诖?，本文把“黨的政治建設”“思想和制度建設”“組織建設”“作風和紀律建設”作為四個主要作用分析要素，嘗試建立一個基于黨的建設如何作用于基層治理的分析框架（圖1），力求系統分析黨建引領基層治理的作用機理。

（一）以黨的政治建設確保黨在基層治理中的全面領導

黨的政治建設是黨的基礎性建設，關乎基層治理中“誰來領導”及“領導力”的問題。在基層，黨的政治建設必然會通過黨的全面領導和黨員干部的治理行為延伸到基層治理[14]，并作用于基層治理的各方面各環節。主要體現在：一是“黨的政治建設通過正確的政治綱領、政治路線、政治立場、政治目標以及嚴明的政治紀律”[15]，保證全體黨員具有高度的政治覺悟、正確政治方向以實現黨肩負的政治使命。二是政治建設牢牢抓住領導干部這一關鍵少數，通過領導干部政治素養的提升，不斷提高黨員干部的政治站位及執行力，確保黨和國家的政策方針能及時在基層落地見效。

(二）以黨的思想建設、制度建設疊加治理合力

執政黨的價值理念嵌入和有效的制度建構是政黨贏得治理合法性和有效性的關鍵因素。正如安格魯·帕尼比昂科所言：“意識形態塑造了組織的面相，而制度化則將組織目標表達出來?！盵16]換句話說，科學的治理思想和制度化建設程度的高低是執政黨公信力的來源[17]，也是新時期以黨的自身建設引領治理現代化的根本保障。主要表現在：一是黨的思想建設旨在把黨治國理政的價值理念嵌入到治理的全過程，統一思想認識，獲取社會情感認可和心理認同，增強基層治理的號召力和凝聚力。二是黨的制度建設以系統的制度建構來獲取社會成員對其執政正當性、權威性的支持和認可，進而實現對整個政治秩序、政治體系的政治認同[18]，從而建構治理基層的合法性。三是思想建設為制度建設提供方向指引和精神支撐，制度建設為思想建設提供根本保障和政治認同，兩者互嵌互融，一柔一剛同向發力，為治理釋放疊加效應。

（三）以黨的組織建設實現多元治理主體的組織化

組織建設是黨建工作的重要內容，關乎治理組織力的問題。建立黨組織并把組織關系網絡嵌入到革命、建設、改革的方方面面，確保黨的組織關系網絡全覆蓋，是中國共產黨治理國家的主要手段。一方面，在各級政府及各領域各行業成立黨組織，實現組織體系“縱向到底、橫向到邊”，確保黨的領導權威能層層下沉到基層治理的各個環節。另一方面，通過政治動員、政治吸納各領域精英進入黨組織內，在基層治理中實現多元主體的再組織化。

（四）以黨的作風建設、紀律建設推動政府與社會關系的良性互動。

政府與社會關系的良性互動是基層治理的基礎，而黨的作風建設、紀律建設作為黨的形象建設，是反映政府和社會關系的溫度計。一方面，作風塑黨的核心是確保黨不脫離基層社會，宗旨是全心全意為人民服務，是以人民為中心價值取向對黨自身提出的道德要求。紀律管黨治黨是用黨內法規和黨內一般性制度文件規范全黨上下行為不偏離黨的政治主張、政治立場和政治利益的治本之策。兩者貫穿于各級黨組織、黨員干部的公共言行中，是黨的執政理念、立場及宗旨的外在表現[19]，成為自上而下調節政府與社會關系的重要載體。另一方面，作風建設和紀律建設內塑黨的良好形象帶動社會變革，成為自下而上調節政府與社會關系的橋梁。正如毛澤東所言: “只要我們黨的作風完全正派了，全國人民就會跟我們學，這樣就會影響全民族?！盵20]

三、黨建引領基層治理的實踐檢視

（一）黨建引領基層治理的實踐背景

M市地處滇南地區，下轄5個街道、4個鎮、4個鄉，國土面積2228平方公里，截止到2022年底，轄區常住人口59.03萬人，現有461個黨組織和2萬余名黨員，其中在職黨員超過1萬余名。2003年11月州府回遷，M市成為“國家門戶·滇南中心”核心區和州府所在地，面臨短時間內完成政治中心功能、經濟趕超以及社會保持長期穩定的重任。在此期間，M市以黨組織全面覆蓋實現對社會自上而下的高度組織化，把整個社會整合成為一個“總體性社會”，汲取社會有限資源達成了完成歷史重任的結果。但長期對社會嚴密捆綁的治理方式，“壓制后的強力反彈”造成治理碎片化、內卷化、自治組織“單位化”、社會主體集體行動消極等問題，導致基層黨組織與社會分離并逐漸喪失組織動員力，最終帶來治理失敗。2016年在全省縣市群眾綜合滿意度排名第107名。對此，M市轉變治理思路，以黨組織全面覆蓋為基礎，突出黨建引領的作用發揮，形成“全民吹哨、多元響應”的基層治理模式。2018年，M市被評為省級城市基層治理先進市，群眾綜合滿意度在全省縣市排名躍升到第41名，同比上升66位。

（二）黨建引領基層治理的實踐探索

1.聚焦減負增能，體制改革提升黨建的政治引領力

一是調整組織結構，增強政治領導功能。強化黨對行政區域改革的全面領導，通過撤鎮設街道和街道析置，新成立街道5個，同步優化街道內設機構，新設黨建辦、黨群服務中心等，實現行政區劃改革與內設機構優化同步推進。二是街道賦權擴能，提升街道社區黨組織引領力。完善街道權力邊界和責任清單，將街道管理迫切需要且能有效承接的權限下放，修訂社區工作準入制度，堅持各類資源向社區傾斜。三是選派優秀干部到基層輪崗掛職，把人才聚在一線，增強黨組織的政治整合功能。

2.服務理念嵌入與制度建設同步推進，疊加治理合力

一是開展“1+6講”活動，凝聚共治共建思想共識?！?講”是各部門主要領導人每年不少于四次政治理論“帶頭講”，“6講”是“黨員干部講政策、專家講理論、名家講經典、社區書記講服務、模范講事跡、百姓講變化”進單位、進社區、進小區、進“萬名黨員進黨?！闭n堂。通過“1+6講”活動引導各部門黨員干部堅定理想信念，樹立正確干群關系意識，把全心全意為人民服務的宗旨內化于心；二是建立“雙報到雙服務雙報告雙考核”制度（以下簡稱“四雙”），為把服務理念外化于行提供制度保障?！八碾p”制度是M市結合黨史教育“我為群眾辦實事”主題活動，以社區黨組織為核心，建立州、市、街道三級黨組織及黨員干部到社區報到服務一覽表，通過建立共駐共建項目清單，明確報到社區黨組織、各級（各部門）黨組織及黨員的職責和義務，以分片包干、掛包服務等方式，推行“群眾點菜、社區配菜、黨員接單”常態化服務制度。

3.打破行政壁壘，織密黨建聯盟網絡，重塑黨的組織力

一是打造縱向到底、橫向到邊的聯動治理。橫向上，州、市、街道組建大工委并定期三級黨建聯席會；縱向上，社區聯合建立大黨委，并與州市各級單位簽訂共駐共建協議[21]，協議書明確定期召開三級黨建聯席會且各級黨組織及黨員需在黨建聯創、治安聯防、服務聯辦等方面參與城市共建，最終實現區域內黨建與城市的深度融合。二是支部建在網格上形成空間聯動治理。為打破空間壁壘，M市探索打造“網格支部”，形成以街道黨委為主干、社區黨群服務中心、物業黨支部、樓棟長、黨員、入黨積極分子為組成人員的六級組織構造，發動和組織一切力量為城市建設而服務。三是建設文明市民榮譽超市，通過把企業商品作為文明市民榮譽超市的積分獎勵品、表彰優秀示范非公黨建、鼓勵企業捐贈商品到榮耀超市做宣傳等方式，形成轄區單位、社區與企業的多方聯動治理。

4.推進作風建設與智慧城市治理相融合，打造“全民吹哨、多元響應”的城市治理格局

一是推出“馬路辦公法”，提高政府部門“吹哨”的效能。以“黨組織吹哨、各級單位報到”為契機，縱向上依托“大工委”組建了28個由州、市、街道各級黨組織構成的一線指揮部，確保給職能部門能在“第一時間、第一現場”高效率、接地氣的為群眾解決問題、提供服務。二是推出“MZ通”APP,打造“全民吹哨、多元響應”共治共建共享平臺，引導市民積極參與城市治理?！癕Z通”APP通過“隨手拍”功能使市民能隨時上報身邊城市治理問題的具體情況并可視、可評價問題處理的整個流程，形成“人人都是吹哨人”的共建模式。同時成立市、街道兩級指揮調度平臺中心，實行24小時無休制度，其職責是收集、分析、研判、逐級派發群眾“隨手拍”的城市治理問題，以此形成層層發動、多元響應的治理格局。

四、黨建引領基層治理的研究結論與政策啟示

（一）研究結論

“國家-政黨-社會”視角下黨建引領基層治理是政黨整合社會，使國家治理意志下沉到社會，實現國家治理“基層化”的過程，呈現出自上而下的高度組織化的治理特征。但隨著經濟的快速發展和互聯網的不斷推進，社會快速轉型，社會矛盾的日趨復雜、尖銳、多元及群眾對治理方式的認同危機、信任危機等困境最終導致治理失敗。這就要求政黨整合社會的方式進行相應調整，調整的核心是黨組織的領導必須從純粹的權力控制和權力統合的統治職能中走出來，更多地與社會發生聯系，更多地履行政黨的社會職能[22]。

作為新時期政黨整合社會的實踐，M市黨建引領基層治理的實踐證明：“引領”并不局限于“政黨組織社會”，而是推行以人民為主體及保障人民根本利益為導向的調適性改革，發揮黨的核心領導作用，以基層黨組織建設整合、發動、凝聚不斷異質化的社會，進而實現國家治理意志、黨建邏輯與治理需求三者耦合來消解治理難題。M市黨委、政府作為治理主導者，一方面以完善黨組織建設健全黨全面領導體系，實現黨的領導全覆蓋；另一方面突出黨組織引領，激發社會活力，重構M市治理體系，是實現黨建引領的基層治理之變的關鍵（圖2）。

圖2 M市黨建引領基層治理實踐示意圖

（二）政策啟示

上述結論對實現黨組織有效作用于基層治理富有啟示意義，主要體現在以下幾個方面。

1.正確處理好基層黨組織與社會的治理關系是黨建引領基層治理的前提

M市以黨建引領實現基層治理之變，前提在于“引領”方式是通過“放管服”結合，調節治理中“管理性”與“靈活性”之間矛盾，推動黨組織與社會的良性互動?！肮堋北憩F在編織縱向到底、橫向到邊的基層黨組織網絡確保黨對社會的全面領導；“放”體現在喚醒社會的“靈活性”：一是賦權擴能確保社會參與治理的主體地位，二是人、財、物及制度等治理資源向社會傾斜增強社會的治理能力；“服”是“管理性”與“靈活性”的平衡器，給社會提供高效優質的服務，不僅是黨組織領導下權力機構履行職責和義務的根本，也是保持黨群血肉聯系，提高社會回應力和參與性的基礎。

2.高質量黨建是黨建引領基層治理的基礎

“引領”必先治黨，治黨務必高質量是M市創新基層治理的準則。M市高質量黨建重點包含兩方面內容：一是堅持系統觀念和突出重點相結合，把黨的六大建設作為一個有機統一、相輔相成、缺一不可的整體協同推進。同時強調黨的政治建設是高質量黨建的第一位，起到“掌舵”的關鍵作用，關乎黨的全面領導和高質量黨建的方向及成效。二是堅持黨的自我革命與引領社會革命相結合。社會革命是基層治理創新的表征之一。社會革命本質是人們為了解決生產力與生產關系的矛盾，目的是在社會形態發展過程中完成由低級向高級根本轉變的質的飛躍[23]。這種質變不僅是人們在政治上擺脫被奴役被統治的狀態，而且在經濟、生活、生產等各個領域都享有全面的自由，最終獲得人類的真正解放[24]。但社會革命并不是自發的，需要依賴于先進政黨的堅強政治領導并為其提供政治驅動和引領[25]。對此，只有通過黨的自我革命，革除陋習，才能永葆黨的政治性、先進性、純潔性和人民性。就如馬克思所言：“只有在革命中才能拋掉自己身上的一切陳舊的骯臟東西，才能勝任重建社會的工作?！盵26]

3.提高社會承接資源的能力是黨建引領基層治理的重要內容

社會能不能接得住、接得好下沉資源被視為構建共建共治治理格局的基礎和表征，集中體現社會發育水平和黨建引領的程度。但受結構性要素和行動性要素多重影響,資源下沉并不必然轉化為治理能力,而是存在一定效力限度[27]。破解困境需要從結構和行動兩方面提高社會承接資源的能力：一是從完善制度頂層設計、實施方案細、監督機制、結果評估和獎懲機制等方面提高資源下沉的效率，為社會承接資源賦能；二是建立州、市、街道黨建聯席制度，簽訂共建共治協定，明確各級黨組織及黨員在治理中的任務清單、責任清單和服務清單，通過黨員干部帶頭下沉、黨員分批包干、業務部門與社區合作管理等方式，幫助社會提高使用下沉資源的能力。