“揭榜掛帥”再認識：內涵意蘊、現實困境與優化路徑
——從廣東的改革經驗談起

葉小剛，唐 敏，余碧儀

(1.廣東省科技創新監測研究中心，廣東 廣州 510033；2.西安交通大學，陜西 西安 710049；3.廣東省技術經濟研究發展中心，廣東 廣州 510070)

0 引言

“揭榜掛帥”是我國應對復雜國際關系和激烈科技競爭的戰略選擇，是解決制約國家安全與經濟社會發展的科技問題的重大制度創新。習近平總書記多次強調，可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來。廣東省作為我國改革開放的先行地之一，于2018年在全國科技領域較早推出“揭榜制”(也稱為“揭榜掛帥”)。2018年至今，“揭榜掛帥”已陸續在全國超過21省份實施[1]，組織實施的主管部門也從科技部門延伸到發改、人社甚至司法部門。然而，從政策實踐效果看，廣東省的探索以及全國許多地區的實踐反映了各地對“揭榜掛帥”的概念認識比較模糊，混淆了“揭榜掛帥”與一般技術轉移、常規科研項目的區別，導致部分地區的“揭榜掛帥”項目組織實施效果不佳[2]?，F有研究對“揭榜掛帥”組織實施中的問題以及典型個案缺乏足夠關注，為此，本文通過厘清“揭榜掛帥”的內涵意蘊，以廣東科研項目“揭榜制”為典型案例，深入分析“揭榜掛帥”實施中的創新經驗與現實困境，并據此提出“揭榜掛帥”實施優化路徑與建議，為各地優化“揭榜掛帥”制度提供借鑒。

1 文獻綜述

長期以來，作為科研管理的基石與重要支柱，科研投入方式備受關注?！敖野駫鞄洝弊鳛樾滦蝿菹驴萍俭w制改革的重要突破點，受到學界的重點關注。目前，學界對“揭榜掛帥”的研究主要集中在其歷史沿革、組織模式以及關鍵因素上。

一是歷史沿革研究。曾婧婧等[1]提出，“揭榜掛帥”在本質上是一種“科技懸賞獎”。2013年，曾婧婧[3]將“科技懸賞獎”這一概念引入國內，提出“科技懸賞獎”是現行科研資助體制的補充，有利于人們發揮潛能，最大程度促進科技創新。無論在政策研究還是實踐探索層面，“科技懸賞獎”在國外的發展都比較成熟。1567年，西班牙王室為了尋求測度海上經度的方法而嘗試設置了該獎項[4]。在隨后的300多年里，“科技懸賞獎”在英國、法國、美國等國家先后實施，在航空、航海、生物、機械、環境等領域解決相應的問題[5-7]。2011年，武漢市政府懸賞1000萬元公開征集智慧城市頂層設計方案[8]。習近平總書記提出“揭榜掛帥”概念后，貴州、廣東、山西等省份先后試點，2020年以后，全國各省份開始全面探索“揭榜掛帥”制度。

二是實施路徑研究。曾婧婧[9]從設獎主體、設獎客體、獲獎對象以及運作模式4個維度構建科技懸賞獎制度框架。宋兆祥等[10]通過對國際上典型科技懸賞項目的多案例分析，把國際科技懸賞項目分為重視懸賞坐標設計、探索項目充分授權和嘗試分級激勵3種模式。在“揭榜掛帥”提出并有多地探索實施后，學界開始總結國內“揭榜掛帥”的運行機制。雖然概括的方式有所區別，但是已有研究基本認為國內“揭榜掛帥”實施可以分為事前、事中、事后三個階段，具體而言分為制定發布項目榜單、遴選確定項目揭榜方、評估驗收項目成果[11-12]。

三是關鍵因素研究。除了對宏觀制度設計進行研究外，國內外學者對于“科技懸賞”“揭榜掛帥”中的關鍵因素進行了具體分析。榜單如何確定、帥才如何產生、項目如何定價、經費如何管理，以及管理中的激勵與風險等問題受到學者的關注?！敖野駫鞄洝卑駟沃贫ㄗ裱繕藢?，可分為政府定制榜單、企業推薦榜單、社會海選榜單三種榜單[12]。在選才時應重點考察揭榜方的門檻條件、誠信條件以及研發能力[13]，可以采取定額報價、協商報價和籌款報價的方式進行定價[14]。經費可以進行分階段撥付，包干使用[15]。同時，“科技懸賞”“揭榜掛帥”存在資金風險、道德風險、組織風險等，應強化貨幣激勵，提升榮譽激勵和技術激勵的比重，以此保障實施效果[16-18]。

無論是對于學界還是各地政府，“揭榜掛帥”都是一個比較新的概念。已有研究中既有從宏觀視角分析國際與國內多地案例經驗，總結“揭榜掛帥”的實施組織流程與模式，也有從微觀視角研究“揭榜掛帥”實施中定價、激勵、風險等具體環節。但是，現有研究主要采用多案例分析比較方法，對于個別典型案例的深入分析不夠，對于“揭榜掛帥”概念本身關注不足。由于第一手研究資料的缺乏，現有研究多從旁觀者視角出發，對現有經驗模式進行總結，缺少政策設計參與者的理性反思，對實踐的指導意義有待進一步加強。

2 “揭榜掛帥”內涵意蘊

2016年，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上提出，要盡快在核心技術上取得突破，可以探索搞“揭榜掛帥”，把需要的關鍵核心技術項目張榜開來，英雄不問出處，誰有本事誰揭榜[11]?！鞍瘛奔窗裎?，在古代主要作為官方性質的告示、文告。古代的榜文有傳播法令、懸賞招募、政令公開等功能[19]，當今的“揭榜掛帥”主要取懸賞招募之意。

結合已有研究，本文認為，“揭榜掛帥”是為了解決某一特定領域的難題，以結果為導向，面向不特定群體或個人征集可以解決問題的創新成果的獎勵性資金安排過程，其本質仍然是科技懸賞。結合國內外在科技懸賞方面的研究實踐，有助于進一步厘清“揭榜掛帥”在適用范圍、受眾群體、制度目標以及獎懲機制等方面區別于常規科研項目以及一般技術轉移組織模式的特點。

一是適用范圍和受眾群體。解決已知方法無法解決的難題是“揭榜掛帥”制度設計的初衷，并不是所有需求都適合用“揭榜掛帥”的方式解決?？萍紤屹p的最大優勢就是應用解答者的集體智慧來解答創新問題，因此如何吸引更多的解答者成為其實施成功的關鍵[17]。這就要求“揭榜掛帥”在更大范圍內廣而告之，降低門檻要求，以此獲得更多解決問題的方案與可能?！坝⑿鄄粏柍鎏?，誰有本事誰就揭榜”是對“揭榜掛帥”揭榜對象條件的最好概括?！敖野駫鞄洝睉撁嫦蚴韧馍踔羾鴥韧?，不論揭榜人的學歷、職業、獲得榮譽頭銜以及取得成果等，只要具備解決問題的能力，都應該獲得認可。

二是獎懲機制。Masters[20]的研究結果表明，目標明確、技術路線清晰的項目適合采取預先資助方式，而創新性強、技術不可預見的項目更適合采取事后資助方式，“揭榜掛帥”顯然更適合后者?！敖野駫鞄洝钡恼嬲υ谟谕瓿扇蝿蘸蟮莫剟钯Y金，所以在發布榜單時往往將獎金一起發布，以起到轟動效應，從而吸引更多的人才。獎金越高，參與者越多[21]，獎勵資金的給予是以完成榜單任務為前提。

三是制度目標?？萍紤屹p具有技術上的不確定性和排他性特征，技術上的不確定性導致研究過程不易監督和評價，因此“揭榜掛帥”項目評價的重點是研究成果而不是研究過程[15]?！敖野駫鞄洝辈粦拗凭唧w技術路線，而應該將創新成果作為檢驗成敗的唯一標準。在“揭榜掛帥”相關的案例中，需求提出方唯一關注的是提供的技術方案是否滿足當初的需求并最終解決問題，不會干涉具體采用何種技術路線。

3 廣東省科研項目“揭榜掛帥”探索

3.1 案例選擇

本文以廣東的“揭榜制”探索為例開展“揭榜掛帥”研究，主要基于以下考慮：一是廣東在全國科技領域較早提出揭榜，根據目前的公開文獻報道，國內“揭榜掛帥”實踐可追溯到2011年武漢智慧城市的實踐，以及2014年廈門懸賞600萬元用以解決城市物流配送的“最后一公里”問題，但以上兩地的實踐均沒有完全聚焦科技領域，2017年貴州省在煤炭工業領域提出“揭榜掛帥”，開創了科技領域“揭榜掛帥”實踐探索的先河[22]，廣東是繼貴州之后在全國第二個推出科技領域“揭榜掛帥”的省份；二是廣東省推出“揭榜制”后得到了國內的廣泛關注，21世紀經濟報道、新華社等媒體都做了廣泛報道，引起了積極的社會反響[23-24]；三是廣東省第一次在公開文件中明確了“揭榜制”的組織流程，在全國有著重要的典型示范意義，在后續年度湖北、山西、海南、上海、北京等全國多數省市的科技部門“揭榜掛帥”組織中，其關鍵環節均與廣東一致?？梢?，廣東是研究“揭榜掛帥”的典型案例。

3.2 基本情況

2018年，為了調動全社會力量攻克廣東產業發展亟需解決的技術難題，加快推動重大科技成果轉化，廣東省科技廳對外發布 《關于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》，圍繞新一代信息技術、高端裝備制造、綠色低碳、生物醫藥、數字經濟、新材料、海洋經濟、現代種業和精準農業、現代工程技術九大技術領域，開始實施科研項目“揭榜掛帥”。經過將近一年的組織，最終成功揭榜26個項目。根據廣東省產業技術發展的重點，廣東省支持其中的8項需求，項目總投資1.7億元。

3.3 運行機制

廣東省研究探索“揭榜制”的組織模式，將“揭榜掛帥”分為需求征集、論證張榜、對接揭榜、資金撥付、項目管理以及責任追究六大環節 (見圖1)，明確了項目的組織遴選機制、榜單定價機制、經費撥付管理機制、項目管理機制等關鍵問題。

圖1 廣東“揭榜制”項目組織運行機制

(1)需求征集。2018年，廣東省科技廳通過公開方式面向全社會征集“揭榜制”項目需求，并且明確提出了需求方與揭榜方在主體資格、科研誠信、科研基礎設施條件等方面的要求。廣東的揭榜制項目分為技術攻關類和成果轉化類，其中“揭榜制”項目的需求由廣東龍頭骨干企業提出。廣東省內外高校、科研機構、科技型中小企業或其組織的聯合體均可主動揭榜。成果轉化類需求主要由廣東省內外高校、科研機構、科技型中小企業提出，由廣東省內企業揭榜實施。

(2)論證張榜。需求征集完畢以后，廣東省組織專家對需求進行進一步篩選，確定公開張榜需求，并向社會廣發“英雄帖”，征集“揭榜人”。廣東省對張榜需求提出了一定的篩選標準，要求張榜需求應當是影響力大、帶動性強、應用面廣的關鍵核心技術或推廣難度較大、輻射帶動作用較好的重大科技成果。

(3)對接揭榜。廣東省提出，有意向揭榜的人員或者團隊應首先獲得項目需求提出方的認可，共商合理的解決方案，并且簽署初步的合作協議。在需求方、揭榜方取得一致意見以后，再由政府對揭榜方的資質條件、揭榜方案可行性、需求方滿意度等進行充分論證，最終確定政府補貼的張榜需求。

(4)資金撥付。廣東省明確提出了資金出資方式、出資比例?！敖野裰啤表椖客度胭Y金主要以企業出資為主，具體資金額度及出資方式由需求方、揭榜方自行商定，省財政資金給予項目投入總額20%的資金補貼。財政資金分兩期撥付，一是在企業第一期投入到位后進行匹配投入，二是在中期評估檢查達到考核要求后進行后續投入。

(5)項目管理。廣東省委托第三方專業機構對“揭榜制”項目進行管理，圍繞目標進展、階段任務、資金使用等情況進行中期評估、項目驗收等，并根據中期評估的結果決定是否進行后續資助。

(6)責任追究。根據 《廣東省科學技術廳關于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》等文件，廣東省現有政策并未明確“揭榜制”項目具體的責任追究方式。但在具體的項目管理實踐中“揭榜制”項目遵循一般科研項目管理規范，即按照具體的情形不同，可分為資金追繳、列入科研不良信用記錄、移交公安機關追究刑事責任三種責任追究方式。

3.4 主要特點

廣東“揭榜制”項目成功吸引了京信通信息系統 (中國)有限公司、深圳市華星光電技術有限公司、廣東風華高新科技股份有限公司，以及清華大學、華中科技大學、同濟大學、中山大學等廣東省內外知名的企業及高校參與，在全國科技界起到帶動示范作用。整體來看，廣東“揭榜制”項目具有以下特點：

(1)以市場為主導，充分尊重企業在需求征集與項目決策的主體地位。政府掌握的公共科技資源主要采用計劃手段進行配置，經典的組織模式為“科技部門編制指南—科研主體申報—政府決策”。雖然在指南編制以及項目評審中政府可能會借助專家的力量，但是在整個組織過程中科研主體很難有話語權。廣東“揭榜制”項目以廣東主導產業需求為導向，由省內龍頭企業出題，擬揭榜單位或個人須與出題企業對接，最終達成合作協議的單位或個人方能獲取省財政補助的資格。由龍頭企業出題、龍頭企業決策的方式，強化了市場主體在公共科技資源配置中的話語權，可最大程度減少科研項目因政府出題、政府決策但最后項目產出的科研成果不能為企業所用的情況發生。

(2)分類管理，聚焦廣東主導產業發展與重大成果轉化需求。廣東將“揭榜制”項目分為技術攻關類和成果轉化類兩種類型，技術攻關類項目主要針對廣東主導產業發展的核心技術、前沿技術、關鍵零部件、材料及工藝等；成果轉化類項目主要針對省內外高校、科研機構、科技型中小企業的成果轉化需求，重點支持省內企業承接推廣難度較大、輻射帶動作用較好的科研成果轉化應用。

(3)項目以企業和社會投入為主，省財政給予適當資助，且財政資金只撥付給揭榜方。廣東“揭榜制”項目并未在征集需求時明確“賞金”，而由需求方、揭榜方協議后確定項目金額，省財政根據項目金額的20%予以揭榜方補助，單個項目支持不超過2000萬元。廣東“揭榜制”項目只撥付給揭榜方，有利于降低財政資金損失風險，利于找到“真需求”。在最終通過立項的8個項目中，有技術攻關類2項、成果轉化類6項，省財政補助1270萬元。在公開張榜的29項需求中，有26項達成初步的揭榜合作，但是當被通知財政資金只撥付給揭榜方時，部分需求提出方選擇退出項目。

(4)利用全國優勢資源，服務廣東創新發展。在廣東“揭榜制”項目中，技術攻關類項目需求主要由廣東龍頭骨干企業提出，以攻克制約廣東主導產業發展亟需解決的技術難題為目的，由省內外高校、科研機構、科技型中小企業等進行揭榜攻關，體現了面向全國、服務廣東的原則；成果轉化類項目需求不局限于由省內主體提出，省外的成果轉化需求也可以申報，但是具體組織實施轉化過程需在廣東省內完成。

3.5 廣東與其他省份科技部門“揭榜掛帥”對比

為了更好地區分廣東“揭榜制”與全國其他地區“揭榜掛帥”的異同，厘清各省份“揭榜掛帥”的實踐脈絡，本文從歷史維度與地域維度出發，選取不同年度、不同省份的省級科技部門“揭榜掛帥”政策進行對比分析，將2020年前實施“揭榜掛帥”的省份政策全覆蓋，并選取北京、上海、江蘇、浙江及其他8個典型省市，分析各省市“揭榜掛帥”實踐的異同 (見表1)。

表1 全國13省市“揭榜掛帥”探索主要特征

(1)關注領域。綜合13個省市的政策可以發現，立足本土主導產業技術需求是各省市“揭榜掛帥”的共性，如貴州省發布了“梯田水稻作業機械化智能化”“煤礦智能化/機械化改造”等相關需求，安徽省發布了“新能源汽車和智能網聯汽車”“生命健康”等相關需求。同時，部分省份也將民生領域的科技需求作為“揭榜掛帥”的對象，如河北省于2018年首次發布的就是民生領域的科技重大需求，山西省于2022年實施的“揭榜掛帥”也將民生公益需求作為張榜對象。

(2)組織流程。根據媒體公開報道，貴州省科技廳是我國第一個實施“揭榜掛帥”的省級科技部門，但在2017年實施“揭榜掛帥”時并未明確提出“揭榜掛帥”組織流程，而是作為傳統的科技重大項目進行申報管理。2022年，貴州省最新組織實施的“揭榜掛帥”項目仍然按照傳統的科研項目組織流程進行管理。河北、廣東、浙江三個省份均在2018年實施了“揭榜掛帥”，其中河北省仍然按照省級科研項目組織“揭榜掛帥”；浙江省借用比較成熟的賽事活動“中國創新挑戰賽”，采用聯名實施“揭榜掛帥”的形式，組織流程主要包括賽事發布、參賽注冊、需求征集、需求發布、解決方案征集、現場賽、總決賽和頒獎儀式；廣東省提出了區別于傳統科研項目組織的“揭榜掛帥”模式，分為需求征集、論證張榜、對接揭榜、資金撥付、項目管理、責任追究六個環節。除了江蘇、浙江、貴州以外的全國其他主要省份在后續年度組織的“揭榜掛帥”中，其關鍵環節均與廣東一致。江蘇是利用現有的成果轉化平臺交易結果進行補貼，因此組織流程不同于其他省份。

(3)需求類別?，F有的13省市需求類別可分為三類：一是純粹以技術攻關為需求類別，如貴州、安徽、山西、浙江、上海、北京6個省市；二是純粹以成果轉化為需求類別，江蘇是13省市中唯一的一個；三是同時設有技術攻關和成果轉化兩類需求類別，包括廣東、遼寧、海南、湖北、內蒙古5個省份。值得注意的是，河北在2018年首次實施“揭榜掛帥”項目時只征集了技術攻關類需求，而在最新的2022年項目組織實施過程中增加了成果轉化類需求，可能是受了以廣東為代表的全國其他省份的影響。

(4)榜單定價。根據現有的13省市數據，現行最普遍的項目定價形式是由需求方與揭榜方共同協商確定項目投資總額，財政資金按照一定比例給予定額補貼，并設置財政投入的上限。廣東是最早采用這一定價方式的省份，浙江按照獲獎等級不同分別給予不同額度的獎金，貴州、湖北等省份采用定額資助的方式。河北省經歷了兩種“揭榜掛帥”定價方式的改革，2018年采用定額資助方式，2022年采用不同需求類別不同比例的財政資金資助方式。

3.6 案例討論

2018年廣東省提出“揭榜制”以后，因機構改革以及政策實施過程中發現了一些問題，省級科技部門后續未再對外公開發布“揭榜制”榜單。但是，借鑒廣東“揭榜制”組織經驗的許多地方也陸續出現了和廣東相似的問題?！敖野駫鞄洝碧剿饕矎目萍疾块T延伸到發改部門、人社部門甚至司法部門，“揭榜掛帥”在組織實施過程中仍然存在諸多問題。

(1)政策設計定位不準。廣東“揭榜制”政策提出，攻克廣東產業發展亟需解決的技術難題，加快推動重大科技成果轉化。在實際申報與最終立項的項目中，成果轉化類占主要部分，而現有的科技成果轉移轉化平臺并不稀缺，這偏離了“揭榜掛帥”聚焦常規方法無法解決的難題的本質。在具體的技術攻關需求中，也不是所有的技術需求都適合作為“揭榜掛帥”模式，如在廣東“揭榜制”最終成功揭榜資助的需求中，京信通信系統 (中國)有限公司提出的“面向5G的高增益毫米波有源天線技術研究”與傳統的技術攻關科研項目區別不明顯，全國其他科技部門在需求類別以及具體榜單表述上也存在與廣東相似的問題?？萍疾块T以外的其他政府部門發布的“揭榜掛帥”許多只是冠以“揭榜掛帥”名義，未對實際內容是否適合“揭榜掛帥”模式進行考究，表2中人社部門將人才技能培訓項目冠以“揭榜掛帥”名義，社科聯將常規的社科研究項目納入“揭榜掛帥”中，司法部門將“指派律師辦理法律援助群體性案件難”歸為“揭榜掛帥”等，這些都只是停留在對“揭榜掛帥”的字面理解，未深刻理解“揭榜掛帥”的內涵與本質特征?！敖野駫鞄洝闭咦咝蔚脑?，一方面是“揭榜掛帥”探索時間較短，部分地方政府對其內涵把握不夠準確；另一方面是在政績觀影響下政府行為出現異化，為了落實中央政策、為了完成領導交代的任務，部分地區“為了推動而推動”“為了落實而落實”[25]，以至于在人社、社科、司法、發改等部門均出現了“揭榜掛帥”。

做人要實，就是要清清白白做人，老老實實干事。為人處世要表里如一、知行合一，仰不愧天，俯不愧地，內不愧心，打牢修身做人的根基，夯實為官從政的基礎，做官要經得起道德良知的拷問，要經得起歷史后人的評說，做一個高尚的人和有益于人民的人。

表2 科技部門以外部分其他政府部門的“揭榜掛帥”

(2)龍頭骨干企業參與有限。目前國內的“揭榜掛帥”探索主要分為政府主導型、政企合作型以及企業主導型[11]，三者的主要區別在于發榜主體以及榜單需求來源不同。前兩者主要是政府發榜，企業主導型則是企業自主發榜。榜單來源方面，政府主導型更關注影響社會民生的公共事件問題解決，或者影響經濟產業發展的共性問題，而政企合作型是以企業的需求為榜單，政府代為發榜。廣東省以及其他多數省份的探索均屬政企合作型，這種模式一定程度上為企業發布需求提供了更廣闊的平臺，有利于在更廣泛的范圍內征集到解決問題的方案。但是在實踐中也容易遭冷遇，龍頭骨干企業積極性不高[26]。在廣東的政策實踐中，部分龍頭骨干企業害怕競爭對手知曉自己的技術軟肋，不愿意將自己的核心技術難題公布于眾，于是撤回前期已經提出的“揭榜制”需求?？梢?，科技創新生態系統中不同主體的利益目標并不完全一致，政府部門希望通過“揭榜掛帥”的方式解決本地區龍頭企業的“卡脖子”問題，以實現本地區主導產業的產業鏈與供應鏈安全穩定，實現科技自立自強；龍頭企業則害怕在參與“揭榜掛帥”過程中泄露自己的研發方向而失去未來競爭力，最終導致生存危機。

(3)項目篩選機制有待進一步完善。廣東省探索由需求單位預選揭榜單位，再由科技主管部門對需求單位遴選出的一家或幾家揭榜單位進行咨詢論證的方式選擇項目，湖北、河北、遼寧等省份也將供需對接作為政府資助的必要條件。但在現實管理中，需求提出單位傾向于選擇與自己有合作基礎的單位，而不一定是最合適的揭榜單位。這不僅會影響項目評選的公正性，也存在一定的騙取財政資金的風險。因為部分市場主體存在機會主義行為傾向，需求方為了獲得財政資金，沒有需求創造需求，或者與其他市場主體合作，分飾甲方與乙方，而現有的制度設計很難將這部分“假需求”剔除出去。

(4)“英雄還是問了出處”?？萍疾吭凇笆奈濉眹抑攸c研發計劃2021年首批啟動的重點專項中，將“揭榜掛帥”榜單單獨列出，并且提出榜單申報“不設門檻”，項目牽頭申報和參與單位無注冊時間要求，項目 (課題)負責人無年齡、學歷和職稱要求。但是，在廣東省對外發布的 《關于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》文件中，無論是技術攻關類還是成果轉化類，都對揭榜單位相關研發實力、人員隊伍等資質提出了一定要求，而且明確優先支持具有良好科研業績的單位和團隊對技術攻關類揭榜，優先支持龍頭骨干企業對成果轉化類需求進行揭榜。在最后資助的8個項目中，揭榜方也全部來自廣東省內，沒有充分發揮“不拘一格降人才”的政策設計初衷。全國許多地區在具體組織“揭榜掛帥”項目過程中也都對項目單位、負責人等提出一定的要求，這既不符合“揭榜掛帥”的初衷，也不利于榜單問題的解決。究其原因，一方面是現有甄別篩選項目的科學體系并未完全建立起來，“英雄不問出處”“問什么”是實踐中的難點問題，為了降低財政資金損失的風險，部分地區仍然設置一定的門檻；另一方面，地方政府險隘的地區發展觀強化了“揭榜掛帥”的地域限制，既希望“揭榜掛帥”真正招來“英雄”解決問題，也希望在解決問題過程中帶動本地區經濟、科技等方面的發展，“財政經費不能出省”成了各省“揭榜掛帥”項目資助的潛規則。

4 新時期實施“揭榜掛帥”優化路徑

2023年3月印發的新一輪 《黨和國家機構改革方案》提出組建中央科技委員會，統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革，重組科技部，更加聚焦核心技術攻關，研究改進以“揭榜掛帥”為代表的新型科研項目組織形式必將成為新一輪科技體制改革的重點之一。與此同時，全國主要省市“揭榜掛帥”實施范圍已從科技領域延伸至農業領域、社會科學研究領域等，改革逐步進入矛盾凸顯期。本文基于對“揭榜掛帥”內涵的探析，結合廣東省級科技部門“揭榜掛帥”改革探索以及其他地區的改革經驗與問題，提出未來“揭榜掛帥”的改革優化路徑。

4.1 調整政策定位，進一步聚焦區域產業共性難題

本文認為，政府牽頭組織的“揭榜掛帥”(包括政府主導型與政企合作型)應重點回歸制約區域與行業發展的共性需求，其主要特征是影響面廣且是較大范圍的共識。對于部分制約龍頭骨干企業發展的關鍵核心技術，如果尚未形成行業內的共識，可以通過定向組織等常規科研項目組織方式開展攻關。企業主導型的“揭榜掛帥”，如華為設置的“難題揭榜”火花獎，需求來源明確，由企業自行組織，政府做好服務保障即可。

4.2 厘清“揭榜掛帥”需求，突出終端產品

厘清“揭榜掛帥”需求是做好“揭榜掛帥”的第一步，也是最重要的一步。本文認為，“揭榜掛帥”的需求描述應該是抽象的、概括的，是非專業人士能夠理解的，而非具體的、詳盡的，需要專業學習才能夠清楚明白的。區別于一般科研項目前段的基礎研究或者中段的技術攻關，“揭榜掛帥”的需求更傾向于終端產品的描述，其技術就緒度等級應處于7～9級，而不是基本原理或者原型。在古代通過“揭榜”招攬良醫為人看病的實踐中，病人的癥狀是一清二楚的，看好病的標準是要系統性、全面性解決問題，而不是只消除部分癥狀。國防科技創新快速響應小組 (大連)2020年第一批需求中“可重復消毒使用防護服”，可以作為“揭榜掛帥”需求描述的重點參考。

4.3 完善項目遴選機制，依靠市場而不是依賴市場

一是借鑒科技部火炬中心與地方開展的中國創新挑戰賽，可以采用公開比賽的形式遴選最終應榜的競爭者，從而提升項目遴選的透明度與社會關注度。組建包括需求方、技術專家、投資專家、管理專家等在內的綜合評審專家組。需求方對競爭者提出的方案是否完整覆蓋其需求進行評估，技術專家對項目的技術可行性提出意見，投資專家對項目的市場應用場景與投資價值進行研究，管理專家則對項目實施團隊配置、實施計劃、經費設備情況等進行分析。通過創新項目遴選形式，豐富專家組成員，發揮市場作用，保障項目質量。二是在廣東現有探索模式的基礎上組建需求用戶聯合體，通過多家需求方聯合評價的方式降低騙取財政資金的風險。

4.4 破除門檻地域限制，實現“英雄不問出處”

4.5 完善獎勵體系，探索物質獎勵與榮譽獎勵相結合的模式

一是“揭榜掛帥”的資金支持方式應區別于常規科研項目，可將過半的獎勵資金在完成榜單要求后給予，按照分期撥付的方式發放資金，在中榜時撥付10%～20%，在中期評估時撥付20%～30%，剩余經費在兌現榜單要求后撥付，在激發揭榜者積極性的同時降低財政資金風險；二是除了獎金激勵外，“揭榜掛帥”項目可探索采取更多的榮譽性獎勵措施。例如，對于完成榜單成果并且取得重大經濟社會效益的在全社會范圍內進行嘉獎通報；對于通過“揭榜掛帥”解決社會和行業重大問題的給予其績效考核優秀等次、職稱申報“綠色通道”等待遇。

4.6 加強成果的市場考核，保障“揭榜掛帥”項目實施成效

區別于常規的科研攻關項目，“揭榜掛帥”更偏重于應用導向。無論榜單來源于哪里，解決特定場景下的問題是所有“揭榜掛帥”項目設計的初衷，也是檢驗“揭榜掛帥”項目成敗的唯一標準。解決“揭榜掛帥”成果應重視市場考核，要按照“下家考核上家、系統考核部件、應用考核技術、市場考核產品”等原則進行考核，充分尊重需求提出方與用戶的意見，按照用戶檢驗、市場考驗的方式保障成果應用效果，杜絕單純以論文、專著、專利、研究生培養數等為主要指標評判項目成敗。

5 結論

本文從“揭榜掛帥”的內涵及其本質特征出發，以廣東“揭榜制”為主要分析案例，結合全國其他省市的探索情況，剖析“揭榜掛帥”項目組織模式的主要特點以及現實困境，并提出優化實施路徑。本文認為，目前我國在“揭榜掛帥”的探索實踐中存在政策設計定位不準、項目篩選機制有待進一步完善、對揭榜單位或團隊的資質要求沒有充分體現“英雄不問出處”等問題。立足“揭榜掛帥”本質特征，結合廣東“揭榜制”探索以及全國其他地區的改革經驗與問題，本文提出未來的“揭榜掛帥”改革可從厘清“揭榜掛帥”需求、改革“揭榜掛帥”榜單來源與中榜評審機制、完善“揭榜掛帥”獎勵體系、加強“揭榜掛帥”成果市場考核等路徑實施優化。

實施“揭榜掛帥”對我國現有的科研項目組織模式是一種重大的突破，如何為榜單合理定價，如何激勵需求提出方與揭榜方，如何在“揭榜掛帥”實施過程中降低項目失敗與財政資金低效風險等，需要學界與社會各界共同探索。