道阻且長,“行”者將“治”:公共事務的行為治理之道

張書維,汪 彥,秦梟童

(中山大學 中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院,廣東 廣州 510275)

一、引言

近年來,行為洞見應用于公共管理及公共政策的研究顯著增加,學界及實務界借助行為視角探析公共管理現象,運用行為洞見設計公共政策工具,催生出行為公共管理(behavioral public administration)和行為公共政策(behavioral public policy)兩個新興領域[1-4]。行為公共管理將來自心理學和行為科學的相關認識融入公共管理研究,以微觀視角描述、分析、預測和引導公共管理情境下個體或群體的心理與行為規律,主要關注政民互動中公民的感知與態度,公共部門組織行為、公共決策心理等研究議題[2][5-6]。行為公共政策主要關注干預措施的設計,強調行為研究理念在政策干預中的作用,利用有關行為科學的見解為公共政策的決策過程提供信息和方案[4][7]。行為公共政策為改善可持續發展、公共衛生、公眾教育、政務媒體等公共部門重要領域的舉措提供助力[8-11],在化解“致廣大有余而盡精微不足”的公共管理固有研究困境、實現“以小撥大”的政策目標上發揮獨特貢獻[5][ 12-13]。

隨著公共事務的復雜性日益加劇和公民社會的不斷發展,政府職能和行政模式發生轉變,公共管理逐步從傳統管理范式更新至公共治理范式。治理成為詮釋這一時代趨勢的政治主流話語[14]。在此進程中,也出現了公共治理模式的“行為轉向”,即“行為治理”(behavioral governance):通過關注個體和群體的行為心理和反應認知,聚焦治理過程中與行為相關的問題,分析個體的心理機制如何影響其行為和行為互動,幫助政府更好地治理社會事務,實現政治愿景[1][ 15-16]。行為治理是行為公共管理在治理場域的應用,并吸收了行為公共政策的兩大工具:“助推”和“助力”[17]。然而,本文認為以往研究對行為治理的零星探討仍然囿于公共管理或公共政策的范式框架,如在研究中多習慣采用政府主導公共管理活動的視角而未充分考慮公共治理理念所強調的多元主體角色,沒有真正在行為層面達成公共治理與公共管理或公共政策的分野。同時,現有以行為科學理論為基礎的相關研究少有涉及通過制度安排和環境改善聯動個體行為來改變治理條件。因此,當前的行為治理研究與“治理”本身的關聯不夠密切,也未能借助這一新提法有效回應行為公共管理和行為公共政策持續面臨的質疑和批評。

因此,本文結合公共治理范式,首先賦予行為治理更加精準的界定,隨后從多元互動主體、環境行為關系兩個方面詳細闡釋行為治理的核心研究內容,之后從實踐角度提出行為治理的工具組合路徑,最后總結行為治理與傳統治理、行為治理與行為公共管理和行為公共政策的區別,強調行為治理對公共事務治理實踐的作用與價值。本文將成為系統論述行為治理的首篇(中文)文章。

二、行為治理的概念內涵

對“行為治理”的解釋可以溯源至斯特拉斯堡(Stra?heim)和科林斯(Korinek)基于歐洲國家現實展開的分析。兩位學者將行為治理表述為“通過關注個體和集體的心理和認知行為機制,來了解、設計或實施的每一種治理模式”,并指出行為治理通?；趦蓚€核心見解:其一,當面臨復雜或模糊的情況時,個體行為往往受到自身啟發式思維和認知偏差的影響,采用心理捷徑解決問題;其二,處于決策環境中的選擇架構無處不在,不可避免地影響著個體的決策[15]。與此同時,他們剖析行為治理獲得合法化的過程,認為行為治理的興起并非源于對有限理性行為模型的理論思考,而是形成于通過強調選擇架構、運用研究證據和模擬決策行為模式來培養“政治—認知權威”,及將行為科學知識應用于實現特定政治愿景,助推公民增進個體和集體利益的實踐過程[16]。

隨著行為公共管理和行為公共政策各自的快速發展,有學者試圖將行為治理視為促進這兩個子領域直接對話的場域,基于這兩者的內在關系來界定行為治理:“關注政策決策者、政策執行者和目標人群對公共政策的形成和反應的認知和決策過程,以及分析這些過程對個體和群體行為的影響”[1]635,并指出行為公共管理學為行為治理提供理論基礎,行為公共政策為行為治理打造實踐路徑[18]。這些對行為治理概念的初始探討將行為科學的分析視角帶入治理視域,加快了公共治理理論的“行為轉向”。然而,盡管上述概念冠以“行為治理”之名,但其與公共治理本身的關聯性似乎較弱:行為治理的“行為”色彩得到有力強調,“治理”內涵卻未被充分凸顯。

治理理論興起于對傳統公共行政和新公共管理的理論批判和范式重構,試圖解答如何更好地協調多元主體之間有效互動的核心問題[19]。公共治理范式認為政府不是唯一的權力主體,因此研究者不僅關注政府如何創造公共價值,還關注如何讓公眾等其他主體參與公共價值共創[20-21]。治理過程不是由政府主導,而是強調多元主體的參與和互動的權力向度[22-23]。此外,日益增長的復雜社會事務需要高質量的公共治理,實現良好運作的公共治理即“善治”(good governance)愈發受到重視[24]。善治高度依賴于具體的社會文化和政治背景,沒有統一的操作藍圖,也不能簡單遵循其他文化或社會背景下的解釋和標準[25]。顯然,當前行為治理相關研究并未涉及這些內容。鑒于此,本文將行為科學的核心洞見融入公共治理,重申公共治理的核心思想,對“行為治理”進行如下定義:行為治理是將行為科學洞見應用于公共治理場域,為解決治理難題而發展出的治理新模式。具體而言,行為治理以“行為”作為研究視角,借鑒行為科學相關的理論和應用,在理解主體認知過程和決策心理的基礎上,預測和引導公共治理過程中的多元主體行為,并透視主體互動關系的微觀元素特征。同時,行為治理以“治理”作為研究主題,關注治理主體互動和環境—行為關系等公共治理的核心議題,破解基層治理的痛點和難點,深入剖析不同主體的動機、態度、意愿和行為,精準利用不同主體差異性特點,充分釋放主體參與活力,通過對這些微觀過程的分析,為公共治理范式提供更多理論支持和治理指南。

三、行為治理的研究內容

在分析“行為治理”的研究內容之前,有必要明確“行為治理”與“行為的治理”(governance of behaviors)的區別。從霍爾斯沃思(Hallsworth)對“行為科學”(behavioral science)與“行為的科學”(the behavioral sciences)的辨析中獲得啟發[26],本文關注的“行為治理”是指將行為科學的見解融入公共治理,通過關注治理主體的認知機制和行為機理,從微觀的行為視角推動公共領域的“善治”。而“行為的治理”存在于多學科,主要表現在以行為作為研究切口來探討各種治理模式,其中以公司治理[27-28]和建筑規劃治理[29]為主,這些實際與行為治理無關的治理議題并非本文涉獵范疇。

(一)行為治理視角下的多元互動主體

不同于傳統公管理論將以政府為代表的公共部門作為核心的行動主體,治理理論認為國家與社會、公共部門與私人部門的界限已模糊不清,任何行使權力得到公民認可的行為主體都可以成為公共治理的權力中心,承擔治理行動[23]。因此,借鑒里瑟(Risse)對公共治理主體的分類[30],本文區分國家行為主體(state actors)和非國家行為主體(non-state actors),其中國家行為主體主要指政府主體,非國家行為主體涉及公民和組織(包括營利組織與非營利組織)。根據以上分類,本文將行為治理主體分為政府、公民、組織三類,從微觀視角關注其在互動過程中的認知規律如何影響反應和行為。具體而言,分析政府主體的認知偏差如何影響其對政策方案的設計與決策,以及在政策執行過程中與公民和組織的互動;思考公民在接受和體驗政策輸入的同時,如何為政府和組織的干預提供反饋,利用公民的經驗和智慧優化行為干預措施,提高公民在行為治理中的參與度和影響力;探討組織主體如何被一系列基于行為洞見的干預措施所影響,以及如何發揮自身獨特作用去洞察公民偏好,引導公民行為,為解決治理難題提供經驗。隨后,本文進一步聚焦治理主體互動關系的元素特征,分析行為治理對培塑良性互動關系的價值。

1.政府主體

盡管公共治理強調多元主體共同承擔公共事務治理的責任,但政府始終是關鍵的行動主體,不僅能有效調整治理結構以適應新的要求,而且有能力支配其他行動主體無法享有的重要權力和資源,在兼顧相互沖突的利益和確定治理優先級方面的優勢尤為明顯[31]。政府公職人員是政府行為主體,在公共治理的主體互動中,其個體認知特征影響著政策的決策和執行。

根據間斷均衡理論(punctuated equilibrium theory),政策變遷長期保持穩定和停滯狀態,部分原因是在政策議程設置階段,核心決策者排斥或拒絕對變革必要性的認知,即產生認知摩擦(cognitive friction)[32-33]。當問題被界定并進入政策議程時,決策者對待任務信息的選擇性處理方式[34]、政治議程與決策者注意力之間的聯系[35]以及不同敘事框架對決策者信息理解的干預[36]都已經被證實會影響政策議程的變化。同樣,進入政策制定與采納階段,政策信息來源和呈現方式、決策者的認知偏好和對所接收信息的解讀都可能深刻影響決策者對政策方案的考慮[37]。公共政策制定的機會成本忽視現象,同樣源于個體對替代方案的關注程度較低[38]。此外,現狀偏好、社會認同、自我保護動機[39]以及以可得性和代表性為主的啟發式認知過程[40]都可能影響公職人員的政策決策。

當決策者制定的政策傳達至執行者后,執行過程偏差和政策異化等問題可以基于行為治理的觀點進行理解。莫斯利(Moseley)和托曼(Thomann)從街頭官僚對公民的感知屬性、街頭官僚的自身屬性、信息呈現方式三個角度,系統總結了親緣偏見、確認偏見、框架等街頭官僚政策執行過程中潛在的認知偏差,這些偏差可能導致街頭官僚對公民的差別性對待,因此進一步提出以一種認知偏差來對抗另一種認知偏差等創造性緩解方案[41]。其他實證性研究也發現政策執行者的心理機制和認知偏好,如對政策目標群體的刻板印象[42]、對新興技術的注意力差異[43]、個人動機[44]等會顯著影響執行者對政策執行工具的選擇偏好,并引發政策目標群體的不同反應,包括遵從意愿[45]、公眾支持[46]等。

2.公民主體

公民在公共治理中的作用不言而喻,隨著“公民治理”這一理論譜系的發展,治理研究愈發強調公民自主治理能力和參與管理能力,這是實現公共管理向公共治理演進、復歸公共治理原初價值的必然要求[47]。行為科學研究旨在改變目標群體面臨的選擇架構如何引導其行為發生預期改變,而公民是最常見的治理目標群體[15]。因此,當前聚焦公民主體的研究主要關注政民互動中的“公民體驗”[5],包括公民滿意度[48]、政府信任[49-50]、合法性感知[51]、政策可接受性[52]、政府績效評價[53]、公共服務獲得感[54]等,以及如何通過簡化辦事流程[55]、匹配信息框架[56]、利用社會規范[57]等更有效的干預措施,向公民提供選擇方面的改變,引導公民有利于治理成效的方式行動。

此外,治理視角下,公民不只被動地接受政策輸入和治理,還通過自下而上的方式參與治理過程。這與行為科學的新趨勢相映成趣,成為行為治理研究的突出亮點[26]。行為洞見研究為突顯政府“選擇架構師”的身份曾試圖將公民描述為不可靠的治理對象,以削弱公民在治理過程中的行動者角色。后來,這種觀點受到批評,學者強調行為干預措施的設計應該考慮目標群體的能動性,以提高民主性與合法性程度[58],這打破傳統的主張,與治理強調的多元向度不謀而合。在行為治理的視角里,公民通過兩種途徑主動參與社會治理。首先,公民和選擇架構師建立雙向溝通渠道,雙方可以就行為治理措施的設計和實施進行交流合作。在政策出臺之前,公民主動與選擇架構師溝通和透露自身偏好,向其發出明確信號,幫助其優化對行為的見解,使政策干預更加符合公民的行為規律,并減少公民在后續面臨干預措施時的認知負擔。在政策實施之后,公民同樣可以參與到對干預的回顧與反思之中,為政策的延續或轉向提供智慧與經驗。例如,學者們提出“助推+”(nudge+或nudge plus),建議在“助推”干預實施的前后嵌入公民的“思考”,在公民和政府選擇架構師之間建立反復的、長期的、良性的溝通項目[59-63]。另一條途徑則更進一步地直接將公民授權為選擇架構師。公民在學習自身行為與所處環境之間的聯系以及提升修改這種聯系的技能的基礎上,設計和構建自己的決策環境,在合理的情況下進行有效的自我管理,并自主仲裁相互排斥的目標和相互沖突的偏好,即新興的“自我助推”(self-nudging)策略[64]。當前研究已經證實了“自我助推”對可持續消費[65]、健康飲食[66]等個體行為的促進作用,未來可期待在治理事務中產生廣泛效能。提升公民主體在行為治理中的積極性與自主性,必定對治理措施的透明度提出較高要求[63][67]。一方面,公民的“思考”需要更多信息作為決策依據,減少不必要的認知負擔,才能更好地與政策制定者合作溝通;另一方面,公民作為“自我助推者”,自然必須知曉干預措施的存在和目的,以及理解這些措施會如何影響自己的行為。因此,強調公民在行為治理中基于主動思考與選擇架構師搭建交流渠道,甚至為公民直接賦予選擇架構師的身份,看似與行為干預依賴直覺的“隱性”做法背道而馳[68],但是,越來越多的研究表明,提高透明度并不會抑制,甚至反而提高了行為干預措施的效果[67][ 69-72],而且能減輕公民對干預措施操縱性負面影響的擔憂[73]?？梢?增強公民在行為干預中的能動性與維持行為干預措施的有效性可以共生,我們需要擴大公民在行為治理模式中的影響力。

3.組織主體

在非國家行為主體中,除公民外,組織同樣是影響公共治理成效的重要主體[74]。然而,行為科學傾向于以公民個體作為分析單位,忽視對組織機構的研究?？赡艿脑蛟谟诮M織傳統排斥新興手段、以組織作為實驗單位可能遇到因樣本量不足而產生的統計檢驗力問題、組織更難受到認知偏差影響而導致行為干預難度更大等[75]。毋庸置疑,組織在治理公共事務的過程中扮演著必不可少的角色,相較于以公民為單位的分析,以組織為單位解決治理事務的效果有時會更優,因此學界也逐漸強調通過消除障礙、提供資源、重塑環境等方式來“助推”組織行為(1)此處的“組織行為”是指組織作為一個整體而實施的行為,即organizational behaviors,而非組織內個體成員或子群體的行為,即behaviors of members or subgroups within an organization。的改變[76]。

當前聚焦組織的行為科學研究主要關注對營利組織的行為干預,發現簡化信息內容和行為流程[77]、提供其他組織的行為相關信息[78]、披露非預期行為會招致的后果[79]、輸入社會規范信息[80]等措施可以有效引導這些組織的期望行為,且行為干預措施的影響效果與組織的規模呈顯著正相關[79]。這些實證經驗為行為治理視角下的組織行為研究提供寶貴啟示:可通過細微低成本的干預措施,改善組織行為,并最終對公共治理產生重大影響。

除了上述將組織視為“被助推者”(nudgee)的研究視角外,以組織為分析單位的行為科學研究還存在另一種關注視角,即將組織視為與政府相似的“助推者”。治理強調多元主體互動,行為治理視角下的組織同樣可以扮演“選擇架構師”的角色,在自身事務范圍內引導更佳的治理效果,突破當前學界僅僅關注政府“助推”策略的瓶頸。例如,阿爾貝托(Alberto)提出“良性私營組織助推”(benign corporate nudging)的概念,發現私營組織在保護環境和促進公眾健康等方面能夠發揮長期的、積極的、基于習慣的影響效應[81]。最新研究證實了私營組織在用戶餐具選擇界面的助推實踐能夠有效減少一次性餐具消費,激勵消費者環保行為的改變,產生巨大的環境效益[82]。因此,私營組織憑借強大的品牌效應、專業知識和客戶行為研究,有望在改善個體行為、實現治理目標方面發揮獨特作用。此外,非營利組織能夠綜合當地居民的信念、文化、行為方式等特征,為創設精準有效的治理措施提供豐富經驗,比如考慮公眾的捐贈動機[83]或原有觀念[84],因人而異地設計對應的組織宣傳信息,最終能夠有效提升公眾的捐贈意愿?？梢?組織主體在行為治理模式中不可或缺,是解決治理難題的重要行為力量。需要注意的是,相較于政府主體,行為治理視角下組織或機構所設計的行為干預策略應該更多考慮規范性和合法性,只有以可控制和透明的方式推進,才能實現預期的治理效果[85-86]。

4.互動元素

不同治理主體看似扮演獨立角色,但始終處于互動的環境之下。例如,政府在執行政策時,其認知偏差會導致政府公職人員與公民的互動過程出現差異化現象;公民與政府、組織合作,學習如何設計有效策略實現自我管理,并共同參與到對治理措施的反思與改善中;組織以“助推者”身份,在與公民互動過程中識別公民行為偏好,創設有效的干預措施提升治理成效。本部分進一步聚焦于“互動”本身,探討行為治理如何分析治理主體的互動關系,深入剖析互動的元素特征如何影響主體參與和體驗,這也與學者有關互動研究應轉向微觀機制的觀點不謀而合[87]。

互動交流以語言為載體,因此行政語言是行為治理視角下研究互動關系的首要議題。通常認為,書面行政語言可能阻礙互動關系中的信息獲取,口頭語言對于政社互動的質量和有效性更為關鍵[88]。聚焦于口頭語言,近期?？斯?Eckhard)等人結合傳播學見解,提出公職人員的口頭行政語言包含信息和關系兩大成分,并解析出可理解性、具體性、情緒性和服務性四類維度[89]。他們通過調查實驗發現由高水平的情緒性和服務性構成的積極關系性語言能夠有效提升公民滿意度,但由高水平的可理解性和具體性形成的積極信息性語言不能獨立地提高公民滿意度[90]。此外,有關移民問題的研究發現互動過程中的語言種類會影響公民接收的服務質量,盡管公民存在多語言需求,但公職人員仍傾向于使用母語提供服務,甚至歧視非母語申請者,導致其難以獲得與母語申請者平等的權力和資源[91-92]。

除語言外,互動頻率同樣是關鍵的互動元素,但目前研究對互動頻率的影響的觀點尚未達成一致。持“接觸性不信任”假設的學者認為,基層公職人員與公民的高頻次互動一方面會損害公職人員對公民的信任[93],另一方面也會由于經驗錨定、偏好選擇、信息發酵和顧慮確認等公民的認知偏差降低公民對政府的公信力[94]。然而,最新研究以“接觸假說”理論為基礎,發現公務員與公民之間的頻繁互動能正向促進公務員對公民的信任,進而培育公務員的合作生產態度[95]。因此,盡管有關互動頻率的研究結論有分歧,但不可否認關注互動的頻率元素具有重要意義。行為治理視角下的研究有望為此提供更多見解,在探其然后釋其所以然。

在信息革命的驅動下,媒介成為廣受關注的互動平臺?；ヂ摼W作為新的互動媒介引起治理領域學者的討論。相較于傳統互動媒介,互聯網技術在提高信息傳播的扁平化、多中心化、流動性方面具有絕對優勢。因此,多數研究認為互聯網能夠沖擊權威文化心理、重塑政民關系、改善政府工作、強化政策實施效能、促進多主體參與和協商[96-98]。然而,也有學者警告互聯網媒介的運用并沒有真正實現提高透明度、增強參與性等與治理相關的目標,反而會導致權力的重新集中,強化行政管理的傳統特征[99]。但無論結果如何,在信息社會的數字化時代,互聯網作為新興媒介在治理主體互動關系中的發展態勢難以阻擋[97]。行為治理研究則可以從主體心理偏好和行為特征等角度探析互聯網發揮作用的機制與邊界,為互動媒介的運用提供精準建議。

綜上所述,行為治理能夠豐富治理主體互動的研究,通過關注語言、頻率、媒介等互動元素對治理主體感知和行為的影響,促進主體間關系優化,實現治理成效。但是,當前多數研究仍停留于對互動元素與行為或體驗的關系分析層面,未能深入挖掘其中的作用機制以及不同元素特征發揮作用的邊界條件。此時,行為治理可以進一步發揮其在探究主體心理、認知、動機等方面的優勢,為治理互動關系研究提供微觀證據。

(二)行為治理視角下的環境與行為

1.環境對行為塑造產生影響

人類活動形成于且嵌于社會環境和關系之中,人類社會為行為研究增加了復雜性。中觀和宏觀的環境系統因素深刻影響著個體或組織的決策和選擇架構,考慮這些因素對于研究行為至關重要[15]。然而,行為科學研究通常重點關注行動者行為的微觀基礎,探尋干預工具的有效性,傾向于人類行為的“非社會化”[100-101]。行為取向所面臨的常見批評是:較少關注行為對環境的依賴性和嵌入性,以及忽視觸發行為的社會結構和政治條件[100][102-103]。盡管部分行為干預策略,如社會規范,利用了社會環境和行為之間的關系,以環境因素作為改善行為的線索,但批評人士認為這種干預策略背后反應的“環境”思考相當淺薄[104]。相比于早期行為科學研究,治理理論對社會環境作用的表述則更加深湛。治理更強調在不同社會文化和背景下如何解決公共事務復雜問題。高質量的治理成效依賴于社會文化和政治背景[25]。

結合行為科學和治理理論兩者的見解,行為治理研究涉及更廣泛的社會結構,更加全面地考慮觸發行為的環境決定因素,深入了解治理主體的社會嵌入性,尋找行為背后更深層次的制度、社會和環境邏輯。對行為公共管理和行為公共政策的反思性和補充性文獻也強調了環境因素在行為研究中的重要性。如格羅斯(Grose)指出,一方面行為層面的微觀研究缺乏對制度、規則等系統因素的影響的探討,另一方面關乎政治制度的宏觀研究忽視了行政決策中的行為偏差,因此提出“制度—行為公共管理”(institutional-behavioral public administration)的研究議程,開展兼顧微觀行為規律和宏觀制度因素的理論和實證研究[105]。威廉姆斯(Williams)將政策干預的效果理解為是由機制(mechanism)和背景(context)相互作用而產生的結果;機制是指政策運作的過程或邏輯步驟序列,而背景則被定義為目標人群、實施組織以及開展研究時所處的地理、社會和時間環境。同時,該作者提出行為機制與背景因素相互作用的兩種途徑:在不同的環境中探索給定行為機制的異質性和規律性;在給定的環境下改變行為機制以分析其效果差異[106]。此外,埃沃特(Ewert)等人則更加詳細地構建了一個宏觀—中觀—微觀三層次模型,宏觀因素包括制度、文化、經濟等,中觀因素包括組織、網絡等,微觀因素涉及心理狀況和認知過程,最終個體行為由這些因素共同塑造的復雜系統所影響[107]。張書維以生育政策與生育意愿的定量研究為例,呼吁讓微觀層面的個體認知及行為嵌入宏觀層面的政策、制度、文化、經濟情境中去,并形成循環[108]。綜上,行為治理的研究應以“微觀行為”作為立足之本,擴大研究范圍,關注更廣泛的環境,收集有關這些因素的豐富信息,并在研究中重視和報告更多有關環境和背景的細節。通過闡明復雜環境對治理主體行為的影響,行為治理可為解決復雜的治理問題提供更深入切實的見解。

2.行為為環境結果提供解釋

除了關注環境對行為的作用,行為治理研究還應關注微觀層面的個體行為如何聚集為集體行動,引發中宏觀社會結構變動的蝴蝶效應,對更廣泛的綜合環境結果產生影響[4][ 26]。環境因素的“社會事實”為個體行動創造條件,反之,個體行動聚集為集體行動進而引起社會結構變動。二者的互動為研究者提供更廣闊的了解社會和政治現實的視野。無論從學術還是現實角度看,集體傾向的聚合結果往往比單獨的個體行動更有價值[107]。因此,喬治(George)提出“行為公共戰略”(behavioral public strategy)的概念框架,利用行為科學的理論解釋個體如何做出切實提高公共組織網絡績效的戰略決策,將個體與團隊層面融合,根本目的在于確定微觀層面的機制如何促成或制約中觀層面的現象[109]。

治理的任務在于解決多元主體在治理過程中所面臨的難題,這既包括如何動員各種社會力量,打破集體行動困境,形成治理的正向合力,也涉及如何防止個別失范行為演化為普遍效仿的社會失范行為,造成嚴重的治理危機[110]。行為治理為處理公共事務提供一種精準途徑,通過洞察不同治理主體的行為,引導微觀行為以改善集體行動,最終塑造治理的行為模式,實現治理目標。如街頭官僚對政策的認知偏差使得街頭官僚集體地遠離或者傷害部分公民而親近另一部分公民,導致社會不公平現象。通過理解個體行為響應啟發式思維并聚合成群體結果和社會結果的過程,街頭官僚可以采取一些方式緩解這些認知偏差,包括訓練、使用去偏差線索、重塑偏差、練習和反思等[41]。再如從行為視角切入開展合作生產(coproduction)研究,既可以通過借鑒行為科學的概念體系和研究工具,從合作生產主體的態度與行為層面透視和厘清合作生產的發生與實現機制,夯實合作生產理論的微觀基礎;又能激勵外部主體積極參與合作生產,推動合作生產向價值共創和社會共建轉變[111]。

當然,集體行為雖然由個體行為聚集而成,但與個體行為相比仍有很大差異,因為集體行為更有秩序、更注重長遠影響和更少源于沖動作用[112]。因此,對個體行為的干預并不一定能帶來預期的集體或社會結果。例如,通過對儲蓄心理的洞察,政策設計者引導家庭通過復制消費最高的鄰居的儲蓄率來更新自身的儲蓄率,原本希望實現經濟產出優化,但最終卻出現財富不均的社會現象[113]。這也說明了行為治理研究需要突破微觀視野,進一步厘清微觀行為聚合為集體行為的機制,分析具有普遍性的認知過程如何產生不同的社會影響,避免研究短視和集體失敗。

綜上,行為治理的研究內容圖示如圖1。

圖1 行為治理的研究內容

四、行為治理的工具組合

工具是實現目標的精準技術或措施,是連接政治愿景與現實的橋梁,具有組織社會關系、創造公共行動的功能[114]。因此,在介紹了行為治理的研究內容后,本文進一步分析行為治理的工具組合,為實現行為治理關注的議題提供解決方案,提高行為治理的實踐可行性。

(一)行為治理工具的內部融通:助推與助力

利用行為科學的發現設計干預工具,是行為治理視角下解決治理實踐問題的創新舉措。這些行為工具利用對治理主體心理過程和行為規律的洞察,避免行動者產生不合理行為,或者通過創設特定情境、改善主體能力,引導主體行為與治理目標保持一致。

當前對行為工具的討論大多集中于“助推”(nudge),即“以選擇架構作為切入點,在不禁止任何選擇或顯著改變經濟激勵的情況下,以可預測的方式改變人們的行為”[115]?！爸啤币詥l式—偏差程序(heuristics-and-biases program)為理論指導,認為人類由于固有的認知局限而無法進行理性計算[116]。此時,政策工具的制定者可以利用這種自動式系統的缺陷,設計選擇架構的外生屬性順應行動者偏好,有效引導其行為符合治理目標。泰勒(Thaler)和桑斯坦(Sunstein)開創性地提出六項“助推”操作手段,即改變誘因(incentives)、理解映射關系(understand mappings)、設計默認選項(defaults)、給予反饋(give feedback)、預判錯誤(expect error)和構建復雜選項(structure complex choices)[115]。據此,學者們不斷探索和總結更全面的行為干預工具。例如,摩爾斯(Mols)等人根據不同的心理暗示,將“助推”策略分為:利用人們選擇需要付出最少努力的助推、利用人們遵從主流群體規范或同伴壓力的助推、利用人們渴望被同伴群體或有價值群體所認同的助推[117];張書維等人將行為社會政策中的助推策略分為增加策略、減少策略和轉換策略[118]。英國行為洞見團隊(the behavioral insights team, 簡稱BIT)提出MINDSPACE框架,包括信息傳遞者(messenger)、激勵(incentives)、社會規范(norms)、默認選項(defaults)、突顯(salience)、啟動(priming)、情感(affect)、承諾(commitment)和自我意識(ego)九種助推手段[119]?！爸啤敝睋粜袨楸旧?其有效性在響應政策遵從[120]、改善公民身心健康[121]、促進合作生產[56]、倡導節能減排[122]、提高生育意愿[123-124]等諸多方面得到證實,并逐步擴展到更多領域。

在“助推”之外,還有另一種重要的行為工具——“助力”(boost)?！爸Α敝荚谂囵B個體的技能知識或干預個體的決策環境,滿足個體實施行為的先決條件,最終促進個體做出符合意愿的選擇或實現自己的目標[125]?！爸Α钡恼J知基礎是簡捷啟發式(simple heuristics program),認為行動主體是在缺乏計算能力及信息條件以及存在時間壓力的情況下,不得不依賴簡捷啟發式進行判斷[126]。因此,“助力”認為功能性認知過程和動機過程具有可塑性和可開發性,這其中的關鍵在于提升人們決策所需的核心能力和傳授簡單高效的認知策略[125]。由此可見,“助力”并非直接針對行為,而是聚焦于賦能,從而讓行動主體更容易做出期望的行為選擇。赫特維格(Hertwig)和格林斯-亞諾夫(Grüne-Yanoff)根據“助力”的時效,將“助力”區分為短期助力和長期助力,前者局限于特定環境的能力改善,通常針對具體單一性目標,后者涉及跨情境的能力提升,以促進多元目標的實現[127]。另外,根據被“助力”的能力,“助力”可以概括為風險素養助力、不確定性管理助力、動機性助力三種類型[127]。一些學者開展實證研究論證“助力”工具的作用,例如奧特洛夫(Ortloff)等人通過傳授網站侵犯隱私的信息和保護隱私的簡單策略,發現能夠有效提高用戶對隱私的了解程度和促進用戶對瀏覽隱私的保護[128];范羅克爾(van Roekel)等人的準實驗發現訓練醫院護士的風險推理能力,能夠顯著改善其對手部衛生政策的遵從性,且這種干預效果具有一定持續性[129]?？梢?有關助力的實證檢驗正在逐步擴展到更多領域,受益于對動機和能力的改善,“助力”工具有望對提升公共事務治理成效發揮長久影響。

“助推”和“助力”是行為干預的兩大“法寶”[13],但對二者融通的關注卻并不充分。少數文章討論了“助推”與“助力”的組合對提升家庭預防性儲蓄[130]、支持法律制度[131]、引導健康行為[132]、促進納稅遵從[133]等的作用,更多的學者致力于比較“助推”和“助力”的效果優劣[129][134-135],似乎將二者視為相互競爭的行為策略,期待選擇最具成效的單一工具。實際上,“助推”和“助力”是互補而非替代的關系?！爸啤笨赡艽嬖诘某掷m效果較短、過度依賴外部條件等問題可以通過“助力”彌補,“助力”可能存在的即時性弱、效果不明顯等缺點也可以通過“助推”緩解。因此,行為治理特別強調“助推”和“助力”兩大行為工具的組合使用。這種內部融通并不是簡單加總,而是需要分析不同人群和目標,識別合適的干預措施,以適應不同的治理情境[13][127]。例如:當受眾缺乏提升技能和知識的能力或動機時,“助推”能發揮有效作用;當受眾的目標不確定、異質性嚴重、干預被期望產生更持久和可推廣的效果時,“助力”是合適的干預手段[136]。另外,對“助推”和“助力”效果的衡量也不能只滿足于研究本身的統計顯著性(statistical significance),還要兼顧解決問題的充分性(sufficiency)、干預人群的可擴展性(scalability)和干預措施的主觀性(subjectivity)[137]。綜上,行為治理強調內部行為工具的融通,呼吁學界和實務界思考如何促進“助推”與“助力”的有效互補,在復雜的治理議題中實現協同增效。

(二)行為治理工具的外部聯動:行為工具與傳統工具

行為治理視角下的治理工具雖然是以“助推”和“助力”為代表,但這并不意味著排斥其他工具。毋庸置疑,行為工具是有效可行的,且具備較高的效益,但“一刀切”地使用這些工具可能破壞治理活動的多樣性[138]。正如部分學者所批評的那樣,將行為工具視為唯一選項會導致狹隘地運用政策工具、分離行動科學洞見與現有政策方法,以及難以體現工具組合的協同效應[58][112]。行為治理應破除傳統工具和行為工具的對立,代之以更全面和更綜合的方法,使行為干預與傳統手段聯動起來,提高治理工具的可接受性,從而更有可能將治理主體行為引導至決策者期望的方向。

根據治理者干預的力度和被治理者可自由選擇的程度,傳統工具分為硬性工具(hard instruments)和軟性工具(soft instruments)兩種類型[46]。其中,硬性工具包括以立法、禁令、制裁等強力型措施為主的監管工具以及如稅收、罰款等有關物質資源移除的負性經濟工具,軟性工具涉及以道德勸說、政策宣傳、協商協議等自愿型措施為主的布道工具以及如補貼、獎勵等有關物質資源供給的正性經濟工具[46][139-140]。隨著“公共管理”向“公共治理”的范式轉變,政府不再完全依賴公共官僚機構來指揮和控制社會,而是尋求將公共任務委托給眾多非政府主體。由此,軟性工具成為主要的治理工具[139]。顯而易見,行為工具是非管制型措施,在保留治理主體選擇自由的基礎上,引導其以符合治理目標的方式行動,因此與軟性工具有更多相似性[141]。鑒于此,在思考行為工具的外部聯動時,首先可以考慮行為工具與軟性傳統工具的聯動。當前已經有學者在分析行為科學進入公共政策領域的觀點中顯現出這種趨勢,提出行為科學提升政策有效性的兩條路徑——運用助推原理和注重政策說服,前者基于對認知心理的洞察,創設符合目標群體日常行為習慣的干預工具,后者強調政策發布者與接受者之間的雙向信息溝通,注重政策的宣傳和說服力[142]。此外,恩格倫(Engelen)等人的討論為行為工具和軟性工具的整合提供了另一種思路。該研究關注如何將助推思想融入模范人物行為宣傳之中從而提高道德教育效果,提出兩種策略:一是相較于抽象描述,以更具象的方式描述模范人物的故事,能夠豐富宣傳信息蘊含的情感,激發受教育者的情緒認同;二是相較于推崇“遙遠的圣人”,宣傳“身邊的英雄”以增強模范人物與被教育者在特征上的相似性和在物理距離上的接近性,更能引發受教育者的情感共鳴[143]?？梢?行為工具與軟性工具的聯動具有可行性,一方面可以針對特定治理問題,從行為工具視角和軟性工具視角設計對應的治理措施,并在實踐中并用;另一方面可以利用行為工具的思維和特征,優化傳統軟性工具,提升其治理有效性,實現行為工具與軟性工具的交融。

軟性治理工具并非萬能的,在面對難以形成社會共識的治理困境或面對高風險突發事件的應急治理時,傳統硬性工具依舊發揮主導作用。例如,許多國家的公眾都支持在應對突發公共衛生事件中使用包括法律和監管在內的硬手段[46],政府應首選強制型工具以快速控制疾病擴散[144]。再如,對于垃圾分類這種市場和社會都難以自發形成良好治理秩序的難題,政府首要考慮采取高強度的干預措施,包括立法、行政監督、強制收費等,約束公民行為,緩解集體行動困境[145-146]?？梢?在公共事務治理場域下,傳統硬性工具仍然大有可為,如何實現行為工具與硬性工具的組合運用值得思考。當前少數研究已經開始嘗試同時分析行為工具與硬性工具,例如有學者指出在運用社會規范引導公民行為時,也必須使其意識到他們的行為處于權威機構的監督之下,如此才能帶來實際干預成效[117];另一項關于政策遵從的研究發現,街頭官僚執法風格的選擇需要充分重視公民的控制錯覺水平,當公民高估自身對情境的控制力時,街頭官僚嚴格依照規則執行政策能夠帶來更積極的實效[147]。因此,行為工具與硬性工具同樣具有聯動的空間。一方面可以通過兩類工具的“軟硬兼施”,使治理目標更容易實現;另一方面在設計和運用傳統硬性工具的過程中,應充分考慮目標群體的心理偏好和行為規律,減少可能引起的公眾不滿、政府公信力下降等風險,提高目標群體對傳統硬性工具的接受度。

需指出的是,行為治理工具的外部聯動并不是取代傳統治理工具,而是將“行為”融入“傳統”,實現相輔相成與優勢互補,既突顯行為工具作為新興工具的存在價值,也確保傳統工具的運用空間[137]?？紤]到工具屬性,我們建議首先考慮行為工具與宣傳、商議、經濟激勵等軟性工具的聯動,同時也不能忽視行為工具與立法、懲罰、稅收等傳統硬性工具的配合。我們可以將行為工具作為治理工具箱中的重要組成部分,針對特定治理對象選擇有效的工具組合,制定更全面的治理方案。此外,行為工具還可以作為一種鏡頭(lens)[26],利用行為洞見分析治理問題的性質,為傳統工具賦予新的內涵即提供信息、優化選擇[4][148]。

綜上,行為治理的工具組合的框架示意如圖2。

注:①②③代表建議的工具組合應用順序;“A?B”表示工具A和工具B的組合應用,“A→B”表示利用工具A改善工具B。圖2 行為治理的工具組合

五、結語

公共事務治理的復雜化催生出許多新興的治理模式,“行為治理”應運而生。鑒于目前關于行為治理的探討與治理本身聯系不夠密切,本文回歸公共治理理論的核心思想,將“行為治理”定義為“將行為科學洞見應用于公共治理場域,為解決治理難題而發展出的治理新模式”。本文從“多元互動主體”與“環境行為關系”兩個方面為行為治理研究提供指引。一方面,行為治理關注政府、組織和公民三大治理主體的心理和認知過程如何影響其行為與互動機制,同時聚焦互動本身,分析互動元素如何影響主體行為和治理過程。另一方面,行為治理強調環境因素對行為研究的影響,不僅探討微觀治理主體如何受到制度、社會、網絡等中宏觀因素影響,而且為個體行為如何聚合為集體行動提供精細化解釋。本文進一步從實踐可行性的角度分析行為治理的工具,為實現行為治理提供解決方案。行為治理首先關注“助推”和“助力”兩大行為工具如何實現內部融通與優勢互補;之后是行為工具與傳統工具的外部聯動,并建議優先考慮行為工具與傳統軟性工具的結合,同時不忽視行為工具與傳統硬性工具的并用。

行為治理的提出并不意味著對公共治理范式的顛覆或替代。本文認為,行為治理關注的多中心治理主體、環境—主體行為關系等內容與公共治理理念一脈相承。行為治理同樣追求透明、參與、有效等“善治”目標。但是,本文強調應將行為治理視為公共治理范式下的一種新興治理模式,原因在于行為治理秉持的研究視角以及在解決治理難題中所提倡的實踐工具,與傳統的治理模式存在顯著區別。在研究視角層面,傳統治理模式主要關注治理網絡中主體的互相依賴關系,探討資源配置、領導方式、官員角色、宏觀機制、規章制度、治理技術等因素,推動形成治理共識和提升治理成效[19][21][149-150]。這些研究視角不可或缺,但往往缺乏精度[87]。行為治理聚焦于多元主體的認知過程、決策心理和行為規律,通過對此的分析設計相應的工具引導治理主體行為,改善治理成效,實則異曲同工。顯然,行為治理為公共治理研究提供了一種從小處著手的微觀視角,與傳統治理模式從大處著眼的宏觀視域既相區別又可互補。在治理工具層面,傳統治理模式認為政府通過伙伴關系、協商共議、經濟激勵等方式,兼之以立法、懲罰等權威性干預來達成治理目標[139]。盡管本文提出應促進行為工具與傳統工具的聯動應用,但行為治理首先要盡可能發揮“助推”和“助力”兩大行為工具的優勢。行為工具以其非強制、非放任和低成本的特色越來越受到實務者青睞,不斷有實證證據支持行為工具能在解決公共難題中另辟蹊徑,有望為實現“善治”發揮獨特作用。

盡管行為治理和行為公共管理、行為公共政策都屬于公共管理領域的“行為家族”,但是行為治理不是后兩者的交集。首先,行為治理更加強調各主體間的互動性,探索如何推動非政府主體參與塑造行為治理手段的能動性和自驅力,突破傳統行為科學研究的單一行動主體和單向作用局限,與參與式治理、合作式治理相呼應。其次,行為治理彌補行為公共管理和行為公共政策對環境復雜性的忽視,嘗試開辟行為科學與環境互動的新途徑,重視以更全面和系統的視野來了解行為運作背后的結構、制度和社會邏輯,以及分析微觀行為聚合為集體行動從而對環境結果產生影響的終極機制。最后,行為治理更主張建立治理工具在內外部、各層次上的融會貫通,結合特定情境設計持久有效的治理策略。

中共二十大報告提出“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”(2)具體請參見:https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm. (2022-10-25)[2023-09-21].,為公共事務治理奠定整體基調和提供方向指引。治理是多元主體對社會公共事務達成合作共治的過程,其本質是對人們行為的治理。行為治理更加凸顯這一點,通過對人類認知規律和行為特征的精準捕捉,強化多元主體廣泛參與公共事務治理的自主性、自治力與行動力。行為治理借鑒行為科學的概念體系和研究工具,致力于洞悉治理主體的行為規律,透視和理清治理的發生與實現機制,啟發建立完善的行為激勵、規制、協調與引導機制,增加治理的可操作性,為促進治理主體的善治善行提供行為方案。與此同時,行為治理與其他治理模式遙相呼應,或能為其提供“行為”經驗。例如,“柔性治理”(flexible governance)強調政府堅持以自主、平等、民主的理念,采用非管制型的柔性手段激發治理對象的自主性與創造力[151]。行為治理與此不謀而合,能夠為其補充基于行為規律設計的干預工具。再如,“參與式治理”(participatory governance)強調政策利益的相關者都參與到治理過程中,但常面臨運動式推動、形式化參與等“共同體難題”[152-153]。行為治理分析利益相關者參與背后的心理和認知機制,有助于破解參與式治理的困境。綜上,行為治理將行為科學嵌入宏大的治理背景和具體的治理場域之中,緊扣治理主體的行為要素,自下而上、從微觀到宏觀,豐富國家治理現代化的思想庫和工具箱。本文努力為行為治理研究提供藍圖和指引。未來研究者可進一步深挖不同主體在治理互動過程中的心理認知和行為偏好,闡明復雜環境對治理主體行為的影響,理清微觀行為聚合為集體行為的機制,分析如何實現行為干預工具的內部融通及其與傳統治理工具的外部聯動,為建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體走出一條公共事務的行為治理之道。