“以弱協強”何以成功?
——基于“程序—認知”框架的案例研究

徐國沖,夏 瑜,劉巖松

(1.廈門大學 公共事務學院,福建 廈門 361005;2.清華大學 公共管理學院,北京 100084;3.中國人民大學 公共管理學院,北京 100872)

一、引言

20世紀70年代末,為解決政府的財政與信任危機,一場強調“競爭”和“效率”的新公共管理運動席卷了全球。然而,越來越多的棘手問題似乎是“邪惡和難以控制的”[1],原本被寄予厚望的新公共管理運動反而在日益嚴峻的治理挑戰中捉襟見肘。因此,在超越新公共管理理論指引的同時,一種新的理論研究與實踐——“合作治理”應運而生。合作治理理論起源于西方,作為一種新的范式受到學界的持續關注。已有文獻普遍認為,一旦合作真正生根發芽,行動者將形成集體身份意識以及集體行動承諾,匯聚各自的資源、技能、知識等,以期實現共同目標。誠然,合作雖好卻不易實現。首當其沖的問題就是,如何讓利益相關者走上談判桌?外部力量強制是當今最為常用的合作治理發起策略,其治理績效亦表現斐然。然而,這一策略也內含缺陷:在上級強制型合作背景下,上級指定的部門往往面臨擁有充足的外部合法性(泛指上級領導和社會需求等部門外部的因素所帶來的合法性)、但內部合法性(特指橫向部門之間的合法性)欠缺的問題[2]。這對合作治理提出了不小的挑戰:能否有效動員組織成員形成共同愿景、培育集體行動承諾與內部合法性關聯甚深。在上級提出合作要求后,如何建立內部合法性就成為獲得上級授權的合作主導者需要思考的問題。

此外,盡管目前合作治理的研究大多都設想合作中的各方是處于平等地位的,但在實際的合作過程中,合作者之間的關系往往處于不平衡即權力不對稱的狀況。我國同一層級的政府組成部門之間在法律規定上是平級的,即部門領導人是同一級別的。實際上,由于各個部門的職責范圍不同、執法權限不同、審批事項不同等各種差異,部門之間掌握的資源實則肥瘦不均、差異極大,從而造成了同一級別的行政部門在橫向上的差序格局[3]。進而,在官僚體系內部,由于權力位階差異所形成的政治能量、資源、權限等差異即會構成巨大的“勢能”[4],通過密集的文件指令發布、任務布置與強約束的實施,該部門的勢能會不斷得到強化,這一過程展示了公共管理中各種權力要素和資源的運作邏輯。簡言之,同級政府各部門盡管名義上級別地位平等,但實際上存在權力差序格局即存在強勢能部門與弱勢能部門之分。當然,這一比較區分是就整個政治體系結構相對而言的,因為“勢能”會發生能量轉換。弱勢能部門通常包括兩類:一類是擁有的法定權力沒有得到充分實現的部門,以往的人大常委會等是典型代表;另一類是以服務為主而非管制為主的政府部門,民政部門、婦聯、工會等是典型代表。強勢能部門通常擁有實質性的決策權、資源分配權以及行政審批權等權力,發改和財政等部門是典型代表。

對于強勢能部門而言,內部合法性問題似乎并不嚴峻,因為其所擁有的結構影響、聲譽或資源足以為他們獲取內部合法性提供充足資源。但對于弱勢能部門而言,這一問題則可能是致命的。由于政府內部不對稱權力的存在,弱勢合作者或是被擯除于合作進程之外,或是被強勢方吸納[5],難以發揮實質性作用。然而,很少有研究從弱勢能部門的主體角度出發,探尋在面臨強制型合作的困境時,弱勢能部門能否以及如何構建內部合法性,以推動跨部門合作。為此,本研究嘗試構建一個弱勢能部門何以推動強勢能部門成功合作的理論分析框架,聚焦于一個發生在中國情境下的弱勢能部門推動強勢能部門合作的反常案例,試圖在強制型合作的理論背景下,探尋弱勢能部門采取何種策略獲取內部合法性,以主導推動跨部門合作的成功,為講好中國故事提供新的理論視角。

二、文獻綜述與分析框架

本部分首先簡要回溯合法性研究的歷史脈絡以及概念界定的不同學科視角;然后,闡述合法性與跨部門合作的緊密聯系——跨部門合作治理需要獲得雙重合法性支持,并提出不同內外部合法性水平下的跨部門合作狀態;最后,聚焦于強制型跨部門合作情形下面臨的困境——外部合法性充裕、內部合法性不足,并提出“程序—認知”分析框架闡釋內部合法性的獲取策略。

(一)合法性的不同學科意蘊

合法性概念在社會科學中扮演極其重要的角色,貫穿于政治哲學、組織社會學、心理學等眾多學科之中。由于各學科的側重點不盡相同,因而有關合法性的理解亦有所差異。其中,影響力最為深遠的當屬政治學與組織社會學。政治學領域關于合法性的探討,深受韋伯“任何權力……都有為其正當性辯護的必要”[6]觀點之形塑,強調合法性與統治活動密切相關。其本質上是一種可接受性或正當性評價,源自個體對統治者或統治者與其臣民之間的等級制度的正當性,以及下級對統治者或統治者的義務之判斷。它構成了每一種權威體系的基礎,也是每一種服從意愿的基礎。借由合法性,權威行使者可以獲得威望。因此,合法性的客體亦即“擁有”合法性的行動者或實體,通常是政治機構或政治制度。

與之不同的是,組織社會學特別是新制度學派,則將目光從具有統治意味的政治實體轉向一般性實體,合法性不再獨占性地與統治活動掛鉤。與此同時,追求合法性亦不再是為了統治的正當性辯護,而是尋求獲得生存所需資源的重要策略。值得注意的是,雖然合法性客體發生了轉換,但“可接受性、適當性”仍然是合法性的內核。毛勒(Maurer)嘗試將合法性概念化為 “一個組織向同級或上級系統證明其擁有存在權利的過程”[7],并認為合法性水平是可以評價的。普費弗(Pfeffer)等學者沿襲了合法性可評價的觀點,但更強調文化一致性而不是公開的自我辯護,并據此指出合法性意味著“組織活動的社會價值與其外部社會系統行為規范之間的一致性”[8-9]。其后,薩奇曼(Suchman)提出了最具影響力的合法性定義——“合法性是指在特定規范、價值觀、信仰和定義系統內,組織行為被普遍認為是可取的、恰當的”[10]。

從上述定義不難看出,無論是政治學還是組織社會學視域之下,合法性意味著實體獲得所處環境的支持。這對于保證實體生存、存續而言至關重要:在私人領域,擁有合法性的企業不僅能夠贏得消費者的青睞,還能夠成為優選的聯盟對象,從而在激烈的市場競爭中拔得頭籌;在公共領域,擁有合法性的公共部門既能形成良好的社會聲譽,還能在資源分配中占據優勢[11]。循此思路,跨部門合作治理的有效運轉同樣離不開合法性支撐。合法性直接關系到其能否吸引額外資源、被內部和外部認可[12]。

(二)合法性與跨部門合作的理論關聯

跨部門合作治理需要獲得雙重合法性支持——內部合法性和外部合法性[13]。內部合法性指合作參與者彼此認可、支持合作活動,可作為動員組織成員圍繞共同的道德、戰略或意識形態愿景的一種工具[14],使得合作更容易應對不斷變化的外部環境挑戰。外部合法性指合作治理獲得外部環境的認可與支持,包括跨部門合作治理在內的任何特定組織形式(form of organizing),均有賴于合法化以吸引外部資源和支持,以獲取所需的權威、資源、技能和知識。不僅如此,作為一種相對新穎的組織形式,跨部門合作本身可能遭遇合法性的質疑。雖然成立新政府機構可能會激起關于該舉措必要性之爭論,但正式組織的形式本身很少受到質疑。相比之下,跨部門合作則可能為“新形式缺陷”(1)本文效仿組織制度主義研究中的“新進入缺陷”(liability of newness)提出“新形式缺陷”。裹挾?？傊?無論是內部合法性還是外部合法性,均扮演著不可或缺的角色。如果說前者關系到能否形成集體行動承諾,后者則關乎合作能否長期存續,乃至生成創生能力(regenerativity)、不斷擴展(2)需要說明的是,這種擴展是多維度的:著眼于成員資格、互動形式、戰略視野等的時間、數量、地理、管轄權、職能維度。演化。

無疑地,當內部合法性與外部合法性處于不同水平時,合作參與者為實現政策目標所表現出的跨部門合作狀態也有所不同,因而將合法性按合作內外和水平高低兩個維度構建跨部門合作的合法性分析框架,跨部門合作狀態則可據此劃分為四種主要類型(圖1):1.當合作網絡的外部合法性與內部合法性均處于低位時,即外力推動與內生動力均不足時,合作無法啟動。2.當外部合法性高、內部合法性低時,由于合作部門內部缺乏共識和信任,因此跨部門合作雖然在上級政府的強制力作用下開啟,但合作處于貌合神離狀態。3.當內部合法性處于高位、外部合法性處于低位時,由于內部合法性由合作網絡內部生成,因此合作具有持續進行的內驅力。此時若合作部門自身擁有足夠支持合作運轉的資源,則可達到自主治理狀態;若合作部門自身資源無法達成合作目標,便需要借助上級政府支持,假如此時外部合法性低,那么合作依然無法啟動。4.當內、外部合法性均處于高位時,跨部門合作同時具備外部認可與內部支持,便可達到真誠合作狀態。

圖1 內外部合法性與跨部門合作狀態

值得指出的是,上述根據合法性對跨部門合作類型的解剖只是特定一段時間的靜態描述。隨著合作過程的演進,內外部合法性水平的改變會使跨部門合作狀態發生變化,即隨著時間的推移,原初的合作狀態可能向其他狀態類型發生積極或消極的轉化。例如,內部合法性高而外部合法性低的自主治理狀態并不穩定,如果合作長期未得到上級政府認可,外部合法性長時間處于低位,就會損害部門合作的內部合法性,使部門喪失自主合作動力,從而滑落至無法啟動狀態。但如果跨部門合作的自主治理取得一定成效,從而獲得上級政府的注意力,向積極方向轉化,便可成為真誠合作類型[12]。

具體到本研究的關注點——強制型跨部門合作,由于我國實行中國特色的單一制國家體制,領導與被領導關系、命令與服從是縱向府際關系之間的核心內容[15],上級行政命令對下級往往起著決定性作用,因此由上級政府要求進行的強制型合作就賦予了外部合法性;加之我國政府一貫強調“以人民為中心”,合作行動順應社會需求,與社會系統規范相適應。因此,在中國情境下強制型合作一般會擁有充足的外部合法性。然而,盡管外部合法性充分,但內部合法性的獲得并不容易,因為內部和外部合法性獨立發展、且不一定會相互兼容或相輔相成[16-17],甚至行動者之間缺乏對彼此的了解和信任,也不具有共同的愿景目標[18]。如前所述,內部合法性可為組織提供認知與態度支持,影響到成員在組織活動中的資源投入[12]。綜上,強制型跨部門合作往往處于外部合法性高而內部合法性低的狀態[2],即屬于上述框架中的貌合神離類型。

那么,為實現政策目標,牽頭部門又如何突破這些阻礙,經歷怎樣的過程來獲取內部合法性,將跨部門合作由貌合神離躍升為真誠合作呢?這是本文重點探討的問題。值得說明的是,由于政治體系結構中存在權力地位和資源的差異,合作部門存在強弱之分。對于強勢能部門而言,相對穩定的高位權力地位和資源優勢,使其在獲取內部合法性時具備諸多優勢。但是,強勢能部門獲取合法性的策略,卻未必適用于正式權威不足、資源基礎薄弱的弱勢能部門?；诖?本文選擇從弱勢能部門的立場出發,剖析其內部合法性獲取策略。

(三)內部合法性獲取策略:“程序—認知”框架

縱觀現有文獻,雖然內部合法性被認為對維持長期合作和發揮合作優勢至關重要[19],但關于內部合法性如何獲取問題,少有文獻說明闡述。為此,本文從內部合法性著手,聚焦于內部合法性的獲取策略。目前,合作治理有關合法性的闡述大多遵循兩種思路,即程序論與認知論。

程序論強調高質量的參與程序是獲得合法性的途徑,其與合法性的政治學傳統淵源頗深。如前所述,政治學視域下的合法性評價與可接受性、適當性密切相關。那么,可接受性、正當性又該如何衡量呢?常見做法是訴諸規范性標準——評估政治機構(制度)是否符合廣為認可、道德良好的標準。規范性標準內在的道德評價性特征,表明其具體內涵具有較強的延展性:有時以正義作為錨點,如布坎南(Buchanan)曾指出,國家的合法性,以及最終的國際法律體系本身,必須以某種接近完全或完美正義的閾值來定義[20];有時以公平性為參考點,強調“合法性的根源在于,人們對權威和機構所使用的決策程序之公平性的評估”[21]。然而,受選舉民主的“圣杯”情結驅使,許多西方政治理論家將視角局限于輸入端——公民意志的表達,甚至主張參與程序是政治合法性的唯一來源。根據程序概念,如果政府行為表達了有關各方進行沖突和達成妥協這一過程的結果,那它就是合法的[22]。關注焦點也自然放在了優化參與程序質量上,諸如擴大參與范圍、確保參與過程公平等,以之作為增進合法性的關鍵抓手。與此同時,合法性亦逐漸與民主合法性畫上等號。程序論正是脫胎于此,極力闡述合作參與的程序質量之于合法性構建的顯著意義。該觀點的代表性人物克林(Klijn)就指出內部合法性并非來自公共政策或服務決策內容,而是該決策是經過一定程序和過程后達成的[23-24]。同時,從民主治理(代議制民主、參與民主、協商民主)文獻汲取靈感[25],并將開放合作過程、廣泛納入利益相關者,優化程序設計、鼓勵充分協商等,視作程序質量改進的標桿。與之類似,安塞爾(Ansell)等認為須從保證合作程序公正、平等、開放等處發力[26],促使參與者認可合作意義以及生成集體意識,進而獲取合法性。如果說上述學者大多是較為寬泛地提及合法性,那么莫斯雷(Mosley)等則直截了當地將程序質量與內部合法性聯系起來[27]。具體而言,可以從合作輸入程序質量——行動者發聲的開放性、包容性,合作過程程序質量——透明性、協商性和代表性等維度勾勒內部合法性態勢。

認知論則側重于闡述內部合法性的獲取涉及參與者的認知層面。該途徑的倡導者指出,內部合法性生成于以下情境中——合作過程的參與者彼此信賴、認可對方的行為[12,28-30]。由此可見,內部合法性是合作伙伴之間可信賴性、可接受性的認知。值得注意的是,認知論脫胎于合法性的組織社會學研究傳統,這一點可從該領域的先行者與代表性人物普羅文(Provan)的分析中窺見一二:他本就是卓越的組織理論家,自然青睞以組織社會學的理論透鏡剖析合法性問題,其代表性著作亦從迪馬吉奧(Dimaggio)、迪普赫斯(Deephouse)、蘇查曼(Suchaman)等知名組織制度主義學者的作品中汲取理論養分[12,29]。

總體而言,上述兩種途徑較為充分地探討了獲取內部合法性需要注意的關鍵問題。而且,二者之間存在重要關聯,提供了融合分析視角的前景。畢竟,內部合法性或曰可信賴性認知的形成,在很大程度上與程序元素關系密切。誠然,二者存在一些亟待改進之處:一是程序論雖然意識到了參與過程的程序質量之意義,但其有關參與過程的界定較為寬泛,或明或暗地視其為單一階段,有悖于合作過程的多階段特性。二是認知論雖然捕捉到了認知發揮著重要角色,但其多著眼于闡述認知結果,即是否形成了可信賴性、可接受性認知,其內含的靜態性的觀點有違于認知形成的動態過程性。事實上,合法性是一個持續進行的涉及多個參與者的社會談判過程的產物[31]。換言之,應從合法化的角度審視合法性的構建。它隨著時間的推移逐步建立,在某個時刻達到了一個門檻或臨界點,從而確立了合法性。

因此,本文試圖建構“程序—認知”的整合性分析框架。與以往學者僅從程序或認知的獨立路徑解讀內部合法性不同,本文認為內部合法性在程序和認知兩種方向的定義是不可分割的,是理解內部合法性的兩種層面。雖然內部合法性可以在認知方面被認為是可靠度、可信度和效力,但是這些認知是由程序要素發展而來的[32]。此外,在程序層面,以往學者對程序的理解多基于過程質量,而本文認為可將程序的內涵擴展為過程階段和過程質量兩方面,過程質量可細化到各過程階段的質量中,即每個子過程階段生成子過程質量,換言之,過程質量可從各子過程質量進行評估,從而將泛化的過程質量具體化。而認知層面的內部合法性的獲取源自合作各子過程階段,符合過程質量要求的子過程階段可轉化為對應的認知角度的內部合法性。由此,隨著程序的推進,認知角度的內部合法性不斷深化。與此同時,認知的發展也會加速程序進程,二者相輔相成。如若某子階段質量并未達到要求甚至缺失,則會對內部合法性構建造成阻礙。

通過對文獻的歸納整合,并結合強制型合作下中國政府運作實際與強弱勢能部門因素,本文將弱勢能部門內部合法性建立的程序層面分為對話參與、協商談判和承諾協議三大階段,分別對應認知層面的共享認識、理解信任、內生認同(如圖2所示)。下文將從三階段詳細闡述內部合法性的獲取。

圖2 弱勢能部門內部合法性建立的“程序—認知”分析框架

第一階段對話參與。對話指在上級政府明確合作目標、說明合作意義后,各部門就合作相關重要信息進行確認[33]。以往研究表明,面對面參與例如會議有助于共享認識以及下一階段的信任建立[34-35]。在中國情境下,此階段便常常以會議形式出現。特定的時間、地點、人物背景,以及各級政府部門人員基于上述背景對任務的解讀將決定其對合法性承載程度的判斷[10]。由于弱勢能部門話語影響力較弱,為使公共問題在參與者的認知層面上形成共識,除上級政府召集有關部門對話外,弱勢能部門還需就此問題與其他部門溝通,并將問題界定、目標任務、價值追求等碎片化信息整合為整體性觀點。實現此質量標準,便可達到認知層面內部合法性的共享認識。

在明確共同的目標任務后,內部合法性建立程序進入第二階段即協商談判。協商談判階段即合作部門間的討價還價過程[36]。在合作參與者的利益觀點出現分歧甚至沖突時,由于自身權力資源有限,此時弱勢能部門需要進行所代表利益的技巧性辯護以及采取爭端解決策略,使得各部門達成一致性意見。而在協商談判階段,需保證談判過程透明,各部門平等且充分地表達自身理性的利益訴求,與此同時也傾聽其他部門的觀點,加深對彼此的了解程度。這有利于在互動中增進理解,建立參與者認知合法性層面的信任關系。信任可以通過減少不安全感和增加合作成員之間的統一身份,從而削減了主體多樣性對合作的負面影響[37],為內部合法性的最終建立奠定基礎。

雖然信任可以促進參與者之間的合作,但這種合作是短期的[9],還需要第三階段即承諾協議使合作長期穩定化。承諾協議為合作參與者達成一致性意見后,各方根據合作關系中未來行動的職責義務和規則公開達成協議[35]。協商談判階段的相互理解和信任催生參與者對合作和彼此成員的認同,促發參與合作行動的意愿并為其提供積極的支持,從而同意簽訂契約協議,表示付出本部門資源并為最終結果承擔責任,承諾合作行動按“預期執行”[38]。至此,內部合法性獲取完成。

三、研究方法與案例選擇

基于上述分析框架,本文選擇X市學校體育場地設施對外開放的政策執行過程為個案,探究弱勢能部門如何獲取合法性尤其是內部合法性,從而將政策落到實處。在強制型合作背景下,目前以弱勢能部門協同強勢能部門從而實現政策目標的案例相對較少。X市體育局為落實政策而采取的諸多行動策略,可以完整展示弱勢能部門如何依托已有的外部合法性和相關資源條件獲取內部合法性的過程,為探究弱勢主導者如何在內部合法性欠缺的情況下,推動跨部門合作由“貌合神離”走向“真誠合作”提供一手素材。需要說明的是,該政策共經歷三輪政策執行,但前兩次以強勢能部門作為牽頭部門的跨部門合作均以失敗告終,而第三次弱勢能部門體育局卻成功與其他部門達成合作,其背后原因更值得深思。此外,以中國經驗的實踐導向分析這一跨部門合作過程,不斷提煉和建構符合中國情境的分析框架,更具理論和現實意義。

本研究采用深度個案研究方法。為提高研究的建構效度,所用數據主要來自筆者的參與觀察、會議記錄、政府文件、相關部門工作人員訪談以及新聞報道等其他二手資料。多種證據來源共同構成“證據三角形”,從而對案例中不同人物與資料來源的訪談和書面材料進行三角驗證,盡可能真實地還原案例發展過程。個案研究相對于多案例研究確有其劣勢之處,但個案研究通過理論與經驗之間的往返澄清理論要素發揮作用的情境性條件,進而在新的適用邊界下創新理論[39]。并且,具有典型性的個案有利于分析性的擴大化推理[40]。

X市是F省副省級市,體育設施數量、體育場地面積的嚴重不足,與人口密度大、居民健身需求強烈一直不相適應。而X市教育系統中的學校體育場地占比高,但其開放率低。那么,如何挖掘學校體育場地潛力,最大化發揮學校的社會服務功能,是緩解目前居民健身設施匱乏,助力全民健身計劃推進實施的重要舉措。在社會公眾的強烈呼聲下,X市學校體育設施對外開放政策就應運而生了。事實上,早在2002年,X市政府就曾任命市教育局為牽頭部門,負責學校體育設施對外開放政策的施行。教育局作為學校的主管部門,對學校有直接的管理和指導權,且自身掌握一定資金和資源,是實行該政策的適宜選擇。接到任務后,市教育局就曾印發《關于中小學校體育設施向社區開放的實施辦法》的文件,要求“除工讀學?；騻€別情況特殊、報經主管部門批準的學校外,中小學校的體育設施都必須向社區開放”。但在接下來具體的政策執行過程中,并不像X市政府預想的那般順利。由于該政策在X市仍屬于政策創新范疇內,政策實施方案、保障措施均需由教育局自行擬定,教育局作為牽頭部門面臨的政策執行難度居高不下。且學校層面反對聲音強大,加之安全、權責、經費等問題遲遲未決、配套資金設備不足,此次嘗試便不了了之。

2016年,X市人口規模較十年前大幅提升,居民健身需求激增,學校體育設施對外開放的呼聲愈加高漲。為此,X市G副市長將此政策再次提上日程,并將牽頭部門改為X市發改委,希望相較于教育局更加強勢的發改委能夠將此政策落到實處。2016年9月20日,X市政府出臺了《X市人民政府關于印發進一步推動學校體育設施開放實施方案的通知》,該文件明確了各區、各部門的責任分工,任務界定清晰,方案具有較強的可執行性。但發改部門本身事務較多,且多為宏觀上經濟政策的實施與統籌,開放學校體育設施只是排在諸多經濟發展類大項目后的小項目,不僅需要花費大量資金予以支持,還要和諸多相關部門溝通協調,得不償失,因而其積極主動性不強;且上級主要推動者G副市長并非發改委的主管領導。諸多因素交織在一起,使得在2016年后的兩年間,X市開放學校體育設施這一工作進展緩慢,歷經兩年仍未有任何一所學校正式對外開放;相關工作如學校進出閘門建設、管理系統、簽約保險等均未完成。

在教育局、發改委均以失敗告終的情況下,2018年G副市長最終選擇將此任務交給其分管的體育局。雖然體育局并不像教育局和發改委一樣掌握較多的資源和權力、具有較大的結構性影響力,但其部門業務與開放學校體育設施政策存在交疊之處。而此時的體育局局長剛從市政府辦公廳中調任而來,自身工作能力和積極性強,在考慮該政策社會意義的同時,也希望借此改變體育局在市政府中的邊緣地位,因而接受了此項任務。體育局的其他科室主任、經辦人也與局長持有相似的想法,全局上下對該政策抱有極大的熱情。此后不久,G副市長便在召開的專題會議上說明了目前X市體育設施的供需問題及國家和省里的相關指示,明確指出由市體育局作為牽頭部門承辦此項目,要求各部門之間相互配合,積極推進開放學校體育設施的政策,并隱晦說明若因哪個部門不配合、不認真工作導致政策推進不順就會受到追責。會后,體育局根據會議安排內容擬好政策實施方案初稿發給教育局、財政局等部門,征求相關部門意見。在征求意見過程中,教育局、財政局等部門根據自身利益對方案提出修改意見,體育局采納了大部分反饋的修改意見,但仍有少部分未予以采納。對于未采納的意見,體育局制訂補償措施,如針對市教育局不愿牽頭統一購買保險的問題,體育局最終按照屬地原則,以由各區和市教育局部門分別購買保險的方式解決教育局所擔憂的安全責任問題。另外,對于財政局,體育局也從體彩公益金中撥款來緩解財政壓力。經過多輪意見交換,最終形成正式文件,該文件明確且詳細地說明了涉及部門的各自職責,為之后的合作行動奠定了基礎。在各部門的努力下,從2018年8月30日起,X市14所試點學校室外體育場地設施開始向社會免費開放。

為了進一步保障開放學校體育設施的安全有序進行,2019年初體育局還牽頭成立了由體育局、教育局、工信局、各區政府組成的聯合招標小組,公開向社會征集建設方案,對學校體育場地設施管理系統進行優化。2019年,X市繼續加大開放學校體育場地設施力度,在原有14所校園的基礎上,新增35所學校、36個校園對外開放。2020年8月,在X市體育局的領導下,舉行2020年X市學校體育場地設施開放工作現場推進會暨集中簽約儀式,邀請多家媒體現場報道。X市體育局領導,各區政府分管領導,市教育局、市體育局、市工信局等相關處室負責人以及各區文旅局(體育局)、教育局相關領導、各學校代表、中標公司代表參加此次會議。推進會上,市體育局與中標企業簽訂運營合同,各學校代表上臺簽訂建設合同。簽約儀式后,38所學校進入場地改造和設備設施安裝調試階段,在2020年底前正式對外開放,全市開放學校將達到87所。目前,X市體育局正就這一政策積極申請F省年度改革創新案例,希望將這一成果經驗推廣至全省乃至全國。

四、案例呈現與分析:“以弱協強”何以成功

在開放學校體育設施的前兩次嘗試中,屬于強勢能部門的該市教育局和發改委均未成功推進跨部門合作,其外部合法性也隨著時間而逐漸消解,最終導致合作的內外部合法性均處于低位,合作宣告失敗。而處于弱勢地位的體育局卻能推動跨部門合作走向成功,實現政策目標。那么,弱勢能部門體育局如何依托外部合法性、采取何種策略成功獲取內部合法性,實現“以弱協強”的成功?

(一)“以弱協強”的啟動條件

在深入討論體育局內部合法性獲取的具體過程前,需要先簡要分析其擁有的外部合法性狀態和內部合法性建設條件,這是體育局進行內部合法性建設的基礎和啟動條件。

根據上文所述的X市學校體育場地設施對外開放的發展歷程,可以發現X市開放學校體育設施政策的三個牽頭部門盡管均是由上級任命而成為跨部門合作的主導者,但其內外部合法性情況存在差異。將三個時期各部門面臨的不同內外部合法性狀況進行對比分析,有助于進一步理解弱勢能部門體育局在內部合法性建設中采取的策略方式。本文將外部合法性狀態主要分為領導和社會需求兩個層面;在內部合法性層面,除列出原始內部合法性狀態外,還將各牽頭部門所具有的內部合法性建設條件展現出來,具體細分為組織內地位及話語權、部門資源狀況、部門主觀能動性三個方面,以更好地呈現弱勢能部門獲取內部合法性的艱辛和努力;不同階段牽頭部門隨時間推移后形成的跨部門合作狀態也一并展示(如表1所示)。

1.外部合法性狀態

(1)縱向權威:上級行政指令高位推動

相較于此前的牽頭部門X市教育局和發改委,弱勢能部門體育局所擁有的由上級領導縱向權威帶來的外部合法性更加強烈?？茖又频奶厣皇欠止ず蛯I化,這就導致合作的必然存在。而科層制又強調權力集中基礎上的高度統一,因此其合作具有對權威高度依賴的明顯特征[41]。中國作為單一制國家,地方政府接受上級政府及中央政府的統一領導,具有行政權力的命令與服從關系[42]。這種府際關系決定了上級政府及部門可通過行政權威(包括正式權力和非正式權力),推動跨部門合作活動的開展,為跨部門合作尤其是弱勢能部門作為牽頭部門的合作賦能。在本文的案例背景中,這一作用更加突出。上級領導G副市長的指令可以為弱勢能部門體育局帶來較強的外部合法性,從而為體育局進行部門之間的合作、獲取內部合法性提供助力。

在以橫向關系為基礎的組織結構中,“領導”對于各部門間達成共享目標是至關重要的?？梢哉f,在我國,高位領導是促進跨部門合作的首要條件。在訪談中L副主任多次強調G副市長這一關鍵人物的作用:

G副市長對該項目非常重視,在這半年多里至少召開過3次專題會議,還曾經親自到學校調研,看政策的落實情況。(訪談記錄:L20210715)(3)訪談記錄編碼規則:字母表示訪談人員代碼,字母后面前四位數字代表年份,后四位數字代表月份和具體日期,如20210715代表2021年7月15日。

由上級領導召開的多次專題會議以及現場調研均可宣示上級的意志與態度。一方面,這可以幫助弱勢的合作主導部門提供對話參與的舞臺;另一方面,上級行政指令使得學校體育設施對外開放的相關部門形成一個共識,即這是一件為民辦實事的好事,是“必須做的事”而非“可做可不做的事”。這使得這一政策實施具有較強的外部合法性,讓參與合作的強勢能部門對其重要性有了一定的認知。具有責任擔當的上級領導通過縱向權威將使命和意志傳遞給下級,使得下級產生解決復雜公共問題的內生動力。此時,居于弱勢能地位的體育局順勢憑借這一外部合法性,以X市人民政府發布的紅頭文件和上級指令作為依據,促使其他部門如財政局等強勢能部門盡快辦理相關流程和事務。除領導主觀意志灌注外,在自上而下的政策執行監控體系下,X市人民政府還通過績效考核、目標責任制、督辦等方式加大監控力度,為政策執行提供保障,并將該項目納入“為民辦實事”項目,每月通過督導進度不斷向各部門施加壓力。這有助于體育局與其他部門商談與合作,以實現政策目標。

(2)社會需求:公眾訴求日益凸顯

社會需求是外部合法性的重要因素。尤其在我國,人民對美好生活的向往是中國共產黨作為使命型政黨的奮斗目標。因此,公眾訴求以及社會輿論的關注度是影響跨部門合作的重要因素,也是外部合法性的重要來源。

經過四十多年的發展,X市經濟飛速增長,人口也迅速攀升,常住人口從本世紀初的205萬人增長至500多萬人[43]。隨著人民生活水平的提高,運動健身已成為居民日常生活的重要組成部分。然而,匱乏的體育場地與設施難以滿足日益高漲的全民健身需要。數據顯示,至2012年底,X市每萬人僅擁有14.99個體育場地[44],且體育資源集中分布,資源配置差異較大。此外,體育場館設施存在項目類型過于單一和集中、設施老化和標準化程度較低等問題。開放學校體育設施的社會需求日益凸顯。許多民眾通過市長熱線電話等渠道,不斷向X市人民政府反映健身訴求,使得學校體育設施對外開放成為一項亟待解決的公共問題。X市政府領導決心將解決該問題提上議事日程。在此背景下,無論是弱勢能部門還是強勢能部門均受到這一外部因素的影響。盡管體育局在政府內部的位階及影響力較低,但由于這一政策本身的惠民屬性及由此帶來的強大外部合法性,仍可為體育局增添助力。其他合作部門也受其影響,出于履行自身職責和為人民服務使命感的考慮,提高對體育局合作主導者身份的認可,合作的態度隨之適度軟化,從被動抗拒轉向有條件地配合工作。

2.內部合法性初始條件

(1)權力地位處于弱勢,話語權小

如前所述,體育部門屬于以服務為主而非管制為主的政府部門,是弱勢能部門的典型代表[45];相對而言,本案例中的發改委、教育局和財政局擁有較大的資源分配權以及行政審批權等權力,屬于強勢能部門的典型代表。

我們政府內部將各部門按在政府中的重要程度和與民生的相關程度分為三梯隊,發改委與教育局屬于第一梯隊,體育局屬于最低梯隊……有次在項目推行出現問題時,我們局長親自出面交涉,但是對方只是副局長出面協商,我們就覺得不太好。(訪談記錄:W20210710)

由政府人員對體育局的定位以及部門溝通時其他部門并未按照“級別對等”進行對接等細節也可看出,體育部門在政府系列中的權力地位處于低位,且體育局作為一個傳統弱勢能部門,其業務范圍相對較小,與其他部門的對接歷史也較少。

如果要說和其他部門的合作關系的話,可能和教育部門算是比較多的,但是對我們來說是多的,對教育部門來說和我們局之間的交流可能就只是他們工作的一小部分。(訪談記錄:L20210715)

由此可見,相比其他部門而言,體育局的存在感不強,話語權是相對弱勢的。

(2)部門資源稀缺,保障不足

資源的制約是推動部門之間合作或不合作的重要因素。當不同部門之間存在資源依賴關系時,就會產生合作意愿。此時,合作相當于一種購買與支付的合同關系。由于弱勢能部門處于低位,其擁有資源較少,可用于與其他部門合作的保障資源就更顯不足,不利于其合作主導者地位的維持和獲取內部合法性的努力。在本案例中,體育局所掌握的資源僅有體彩公益金一項,而體彩公益金作為該部門的主要資金來源,分散投入到部門的各項大小事務中,不能全部投入該政策。這使得體育局在與其他部門溝通時會缺乏“財氣”和“底氣”,增加了內部合法性的獲取難度。

為達成政策目標,弱勢能部門往往擁有強烈的合作意愿,而強勢能部門相對穩定的高位權力地位和資源優勢使其部門行為選擇可能會受部門利益的羈絆,因而合作動力不足。弱勢能部門通常沒有這種既得權力地位的束縛,這反而給予這些部門官員大有可為的空間。所以,如果該部門領導積極作為,較容易在短時間內取得成績。正如這些部門領導經常提及的“有為才有位”,反映了弱勢能部門的“后發優勢”[45]。本案例中,該市體育局負責人能力強、經驗豐富,并且富有責任心、愿意啃硬骨頭,是政府中的“能人”;在項目前期無果的情況下愿意擔此任務,作為精英主動開展工作,為體育局成功獲取內部合法性創造了有利條件。誠然,關系領導是合作中的重要資源條件。

(3)主觀能動性較強:收益大于成本

科層制下的部門間合作,除需考慮地位、話語權、資源等客觀因素外,部門及領導的主觀能動性也是不可或缺的要素。因此,可把這一政策執行視作理性選擇行為,從成本收益角度考量。

首先,除動用體彩資金和部門人力投入外,體育局推進該項政策基本上無其他執行成本;況且,體彩資金原本就用于體育設施建設,此次只是調整體彩資金的運用方向,無需體育局付出額外資金。而擁有更多資源權力優勢的強勢能部門就存在著合作動力不足的問題。因為其是合作資源的主要供給者,然而獲得的相對收益卻低于其他部門,并且這些強勢能部門都肩負著繁重的年度中心工作,使得一些涉及多個部門的合作任務難以進入該部門目標序列的優先位置。2002年,作為牽頭部門的教育局面臨著安全責任難題,一旦學校因此項政策發生安全事件,教育局便首當其沖;而對于發改委,其本身承擔著X市經濟社會發展的頭等重任,主要聚焦的政策領域為經濟建設,與開放學校體育設施所涉及的民生領域存在一定差別。我們在訪談中也了解到,發改委認為這一政策并不是經濟領域的一些重大項目,而是跟體育相關的一塊“硬骨頭”,需要花費精力協調各方利益,執行成本高,對于本部門并無多少收益。況且,前兩輪政策推進時上級領導的作用力較弱,教育局和發改委就抱著“多一事不如少一事”的心態,出現象征性執行行為。

但是體育局不同,它作為政府中的弱勢能部門,長期不受重視,話語權較小。此次的政策實施,則為體育局提供了提升本部門權力地位的契機——挖掘部門潛力,以在政府內部擁有更多的存在感和話語權。并且,開放學校體育設施作為一項民生項目,政治敏感性弱但政策責任性強。與其他創新改革相比,此項目沒有過高風險,又能體現部門的使命意識,容易獲得上級、同級以及社會民眾的贊揚和支持,可以更好展示部門為人民服務的社會形象。對于體育局內部人員而言,這同樣是展現自身能力、創造亮眼業績的寶貴機會。綜合以上考慮,選擇承擔此項目,積極進行跨部門合作成為體育局的理性選擇。

(二)“以弱協強”的內部合法性建設過程

1.對話參與——共享認識

建設內部合法性的第一步是,使相關各方走上談判桌,為獲取內部合法性提供前提條件。然而,弱勢能部門由于話語權不足,難以號召相關部門的關鍵人物到場,尤其是主動意愿不強烈的部門。此時,便需要縱向權威介入,賦予弱勢能部門作為牽頭部門進行跨部門合作的外部合法性。以此為契機,弱勢能部門打破僵局,借高位權威進入內部合法性建設的第一階段:對話參與——共享認識。

合作初始,G副市長組織召開體育局、教育局、財政局等部門領導的跨部門專題會議。在會議中,G副市長強調學校體育設施對外開放項目的原因及該項目的意義和價值,并明確體育局為主要牽頭部門。這為作為弱勢能部門的體育局建立內部合法性提供了最基本的條件,完成了獲取合法性的舞臺搭建。上級領導通過會議的形式統一各部門以及下級政府的思想,明晰該項目的重要性和意義,賦予實施該項政策的使命感,從而使下級思想與上級意志達成一致,實現共享認知。

除借由外部合法性與相關部門平等對話、統一共識外,弱勢能部門還需充分發揮自身主動性,積極與其他部門商談,進一步明確政策的重要性和長遠安排。該專題會議后,借助外部合法性的“東風”,體育局便順勢和其他部門展開多次當面對話。面對忌憚于學校反對聲音的教育局,體育局局長曾多次出面與市教育局溝通協調,表示將積極協助教育局做好學校方面的工作,減輕其抵觸心理。此外,體育局經由政府內部金宏網與其他部門多輪溝通,并牽頭召開聯合小組會議,增進共享認識,推進工作進度。由此開始了體育局建設內部合法性、以合作主導者推動跨部門合作走向成功的第二階段。

2.協商談判——理解信任

在完成合作成員間的認識共享后,弱勢能部門便需要進入下一個合法性建設階段:協商談判。在這一過程中,各部門會基于自身部門利益的角度,對協商方案進行討價還價;此時的弱勢能部門則需在維護自身主導者地位的同時,盡力安撫各部門,實現爭端解決,促進各部門認知合法性層面的理解信任建設。

體育局若想真正推動跨部門合作,讓強勢能部門認可其主導者的身份并積極配合,就必須要兼顧各部門的自身利益。誠然,各部門之所以愿意參與跨部門合作,除公共價值層面的追求外,還包括對自身利益的理性考量,因此需要采取集體協商的方式,以公開透明的協商談判形式表達彼此的期望、說明需完成的任務,避免在后續合作過程產生分歧與矛盾,以致合作進度緩慢甚至合作破局。此外,在這一階段,潛在的受損者和得利者可以提前就補償性措施進行談判,從而為之后的以弱協強合作過程掃清潛在障礙,取得其他部門對體育局的信任和認可。這在建立起部門友誼和信任的同時,還可防止弱勢能部門因沒有強勢能部門的資源支持而寸步難行。

G副市長在召開專題會議后,體育局便根據會議紀要和與其他部門的初步商談,擬定了政策實施方案的初稿,并公開征求相關部門意見。然而,征求意見的過程并非一帆風順,教育局、財政局等均提出了諸多反對意見。為贏得認可與信任,體育局與各部門深入溝通,并提出了可能的補償方案,滿足了他們的合理訴求。但對于某些不利于合作的條款,體育局也堅決予以拒絕,展現了其應有的決斷和水平。如針對市教育局從自身利益出發,認為應當取消“由市教育局牽頭,統一為全市向社會開放學校購買居民進校健身公眾責任險”的相關表述;理由是學校體育設施向社會開放的對象主要是學校周邊社區居民,而不是學生,因此這方面不應該由市教育局牽頭,而應由鎮、街道、社區或體育局統一為全市向社會開放學校購買居民進校健身公眾責任險。體育局經過認真考慮后采納了該意見,將“由市教育局牽頭”刪去,在與保險公司溝通后,考慮到各學校開放時間、場地面積、設施新舊程度等因素,不同學校在費用水平上可能存在較大差異,于是決定按照屬地管理原則,由各區和市教育部門分別購買并落實。由此,為教育局所擔心的安全責任問題告一段落。此外,市教育局還就市屬開放學校場地設施管理人員、安保人員、社會體育指導員補助經費發放提出異議,但體育局并未采納其相關建議,而是認為按照與區屬學校對等原則,該項工作建議應由教育局負責。除教育局外,其他部門也對該方案提出修改意見。如市財政局對“資金保障”部分提出異議,認為市財政局的資金負擔過重,但體育局認為涉及學校補助經費具體金額等事宜,應盡量予以明確,市財政局作為專職部門應當承擔政策資金問題。為減輕市財政局的資金壓力,同時減少合作中的爭端糾紛,體育局根據自身部門情況,決定拿出部門所屬的體彩公益金作為額外的資金保障,使資金壓力并未完全壓在財政局一個部門身上。

至此,在體育局的牽頭下,各部門主體在集體協商中通過對話博弈,在公開透明的狀態下成功完成了協商談判的過程,促成了對問題解決方案的一致性意見,將目標任務、利益追求等碎片化信息整合為整體性觀點,形成了共同理解。在不斷的協商過程中,各部門的訴求也大體得到了滿足,加深了彼此的理解互信,消解了跨部門合作的抵觸心理和反抗情緒。認知層面的理解信任在不知不覺的程序化合作中得到了實現。需要強調的是,共同理解和相互信任能夠賦予體育局推動跨部門合作的內部合法性,而不只是因上級行政命令而產生的外部認可。這種內部合法性表示合作部門認可后續合作行動,并愿意為之付出必要的支持與資源,為形成承諾協議、加速項目落地打下堅實基礎。

3.承諾協議——內生認同

隨著集體協商的深入推進,共同理解及強勢能部門對弱勢能部門的信任關系不斷增強,促使部門間形成一種平等的承諾協議。這種承諾協議是對各部門行動職責和彼此權利義務的公開確認,并表達自身具有參與合作行動的意愿并愿意付諸實踐,即付出本部門資源并為最終結果承擔責任。而這種承諾協議的產生本身也意味著弱勢能部門在組織內的內部合法性的加強和形成,表明弱勢能部門在前期所做的努力得到了認可。

在協調各部門的利益后,X市人民政府根據體育局的提案正式公布了開放學校體育設施政策的實施方案,并在方案中明確了體育局、教育局、發改委等部門職責。如體育局負責統籌推進與各單位溝通協調,完善軟硬件設施建設;教育局負責校園前期改造和安保、保潔配套工作;發改委負責項目立項和資金批復工作等,由此實現了承諾協議的產生。這些內容是各部門通過集體協商后所共同確立,表明自身完成此項目的意愿,并會為此承擔責任。此外,該市體育局、教育局、發改委等部門多次聯合發文,公開明確各部門職責,促使職責細化且相互獨立運行。這既避免產生因職責交叉而在同一問題的處理上政令不一的現象,又使各部門依照此文件正常開展工作。在承諾協議產生后,合作成員之間已然認同該政策的實施,并對政策的未來愿景產生了共同期待。由此,經由程序上的承諾協議,認知層面的內生認同已然達成,作為弱勢能部門的體育局的內部合法性建設也大體完成。

在內部合法性建設完成后,由弱勢能部門主導的跨部門合作狀態也將由“貌合神離”邁向“真誠合作”。此后,各部門按照已經形成的承諾協議開展工作、履行承諾職責。在實施過程中,弱勢能部門同樣可以在前期合法性承諾的基礎上充分發揮主觀能動性,運用各種策略和技巧,鞏固完善其內部合法性,讓各部門之間的合作更加有序地開展。

五、結論與討論

本文關注治理中常見的跨部門合作問題,聚焦在強制型合作背景下弱勢能部門如何走出外部合法性強、內部合法性弱的困境,成功獲取內部合法性,推動合作走向成功?；诖?試圖構建弱勢能部門獲取內部合法性的“程序—認知”框架,以X市學校體育場地設施對外開放項目為典型個案,考察在弱勢能部門協同強勢能部門過程中如何由“貌合神離”轉向“真誠合作”的邏輯機理。研究發現,縱向權威、社會需求可以為弱勢能部門提供較強的外部合法性,作為其獲取內部合法性、主導跨部門合作的基礎,而在政治體系結構中的權力地位、話語權、掌握資源、主觀能動性等是弱勢能部門獲取內部合法性的重要初始條件。內部合法性的建設過程是一個由程序和認知雙軌并進的過程,大體分為對話參與共享認識、談判協商建立信任,以及承諾協議的實現產生內生認同等三大階段。在這一過程中,弱勢能部門經由上述步驟及采取各種策略進一步獲取內部合法性,最終實現內外部合法性的統一,推動各部門間真誠合作。

本文的特色之處在于將合作治理放置于強制型合作的理論背景下,探尋一種特殊的合作情景——即由上級領導授權的合作主導者往往會面臨著外部合法性高而內部合法性低的困境。因此,本研究重點聚焦于弱勢能部門如何突破這一困境、成功獲取內部合法性,與強勢能部門實現合作目標,并整合搭建了“程序—認知”框架來解釋這一過程。需要說明的是,本文的“程序—認知”框架雖然是在“以弱協強”這一約束性情境下建立,但由于弱勢能部門在建立內部合法性過程中面臨更多挑戰,如果弱勢能部門能夠據此構建過程獲得內部合法性,那么當牽頭部門變為強勢能部門或是在其他附加的支持性條件下,該建設策略將更有利于內部合法性的獲取。因此,本框架頗具可推廣性。

目前,國內對跨部門合作的研究更多集中在理論介紹層面,或者給出高度原則性的行動指引,而關于在強制型合作背景下,弱勢能部門采取哪些策略建立內部合法性,并推動跨部門合作狀態由“貌合神離”提升為“真誠合作”,現有文獻尚未給予足夠重視。而西方文獻雖然注意到了合法性在合作治理中扮演的重要角色,也敏銳察覺到強制型合作若想獲得成功,需給予建構內部合法性足夠的注意力[18],然而,多數研究并未深入探究具體的實現策略,或是沿襲組織管理領域的認知說傳統[11],忽視合法性認知的形成是一個層層遞進的過程;或是沿襲政治學領域民主合法性傳統,淺嘗輒止于“過程質量是合法性建構的關鍵”這一寬泛描述[24],忽視合作過程包含多個程序階段。而本研究的分析框架則結合了我國單一制的國家結構和政府運作的現實實踐,關注弱勢能部門協同強勢能部門的跨部門合作情形,整合了合作治理研究中相對割裂的政治學和組織管理的兩種路徑,將程序和認知這兩種獨立的路徑整合為理解內部合法性的兩個不同層面,認為內部合法性不僅是一種特質或認知,也可以將其理解為一種合法化的過程。在程序層面,本文引入了子過程的概念,拓展了程序內涵,而在認知層面,則將靜態特質論深化為動態過程論,從而為合法性概念的系統化作出微薄的補充。

實際上,在本文構建的分析框架中,“使命”與“能力”同樣貫穿內化于框架之中,是弱勢能部門成功獲取內部合法性的主客觀相結合的隱含要素?！笆姑奔礉M足人民需求,體現弱勢能部門展開行動、建設內部合法性的主觀意愿;“能力”即弱勢能部門自身具備的合作和建設能力,是弱勢能部門采取多種手段和路徑、成功建設內部合法性的保障。當弱勢能部門的使命感足夠強烈時,可以經由能力的催化傳遞至其他強勢能部門,激發擔當作為意識,實現認識共享,助力能力提升,開展真誠合作。組織“使命”的存在使得各部門能夠在共同愿景的驅使下達成一致認識,為增強合作網絡的內部合法性提供可能。當然,“使命”并非本案例中的弱勢能部門獨有,而是貫穿于中國的行政體系當中。上級領導的縱向權威可為“使命”的貫通提供合法性,使得上下級的“使命”實現一致,達成了“共享認識”,借此激發下級的擔當作為,為跨部門合作提供內生動力。與西方政治制度不同,我國國家制度和國家治理體系蘊含鮮明的人民性。以人民為中心,既是中國共產黨的初心使命,也是中國特色社會主義制度的內在屬性[46]。在面對社會民眾需求時,即使部門間存在利益沖突,也會置于次要地位。這表明,我國特有的制度優勢能夠為跨部門合作賦能。

需要說明的是,本文以“顯微鏡”式視角聚焦于X市以弱協強的跨部門合作案例,這種全過程式研究路徑適用于對典型個案進行深度剖析[47]。雖然本文的“程序—認知”框架汲取了西方諸多相關理論,但還應在積累更多經驗事實的基礎上對該模型進行補充驗證,在實踐與理論的交互過程中得出更具有包容性和解釋力的分析框架。此外,雖然使命感可以成為促進內部合法性建設、達成部門共識的關鍵因素,但部門合作的有序進行不能單純依靠“自律”和“覺悟”,需要構建法治化、規范化的機制予以保障,從程序方面為內部合法性的建設奠定基礎,維持“真誠合作”的理想狀態。