民辦職業教育現狀及經費投入體制機制創新研究

歐詠梅,許 諾,崔亞楠,邱志興,解福泉

(廣州華夏職業學院,廣州 510935)

0 引言

著名教育家D.B.約翰斯通(D.B.Johnstone)于1986年提出教育成本的分擔與補償理論。教育成本應該由國家、受教育者個人、社會企業分別承擔,原因在于教育是需要投資獲取社會效益的活動,滿足多個主體的需求,受益人包括國家、受教育者個人、社會經濟活動主體[1]。按照誰受益誰支付的原則[2],教育的收入來源包含政府財政支付、受教育者個人學費、社會捐贈。職業教育屬于一種選擇性教育,具有準公共產品的類型特征,職業教育根據資金的來源分為公辦職業教育、民辦職業教育。陳紅等認為對于民辦職業教育融資問題,民辦高?？梢酝ㄟ^市場化方式獲得資金支持[3]。沈高峰認為資金短缺問題是制約民辦職業教育健康發展的瓶頸之一[4]。劉芳等認為教育投資不足是限制民辦職業教育進一步發展的主要原因之一[5]。破解民辦職業教育融資存在的問題,和震認為民辦職業教育經費收入從主要依賴生源學費轉型為多樣性融資等[6]。張德文認為要落實政策制度,拓寬融資平臺[7]。冉云芳提出要引導民辦職業學校多元辦學,就要在政策上加大扶持力度[8]。楊淑晶認為緩解民辦高等教育的經費不足,強化政府投入的力度,出臺政策引導企業和個人的各種投入,創新經費投入的方式[9]。上述學者的觀點,多從學費收入與社會捐贈等方面論證了民辦職業教育投資的不足?；诖?在全面分析我國民辦職業教育現狀的基礎上,從體制機制兩個方面論述投入不足的原因,并提出破解民辦職業教育投入不足的途徑。

1 我國民辦職業教育現狀

我國第一所民辦職業學校是1918年黃炎培先生在上海創建的中華職業學校,經過100余年的發展,民辦職業教育體系日臻完善,無論在辦學質量、辦學規模、辦學層次上均得到了長足的發展,為我國經濟社會發展培養了數千萬高技術技能型人才。目前,我國各級各類職業學校有2837所,其中民辦中等職業學校2073所、民辦高校764所,占全國中等教育在校生的20.63%,占全國普通、職業本?？圃谛Ｉ?5.27%。但由于民辦職業學校享受國家公共教育資源較少,同時要體現教育的公益性,因此在實現高質量發展中受到一定制約,存在需要破解的諸多問題。通過調查,歸納民辦職業學?，F狀如下:

1.1 重“筑巢引鳳”,淡“內涵建設”

民辦職業學校長足發展的根本在于學費收入。為了吸引學生報考,學校投資者和領導層深知“筑巢引鳳”的道理,努力打造靚麗的校園環境,包括建筑、道路、綠化、餐廳、宿舍等方面。這些方面的投資往往見效快,能夠直接提升學校的吸引力。盡管學校深知“內涵建設”對于學校的高質量、可持續發展具有重大意義,甚至起到決定性作用,但是,內涵建設需要大量的人力、財力和物力的投入,并且短期內難以見效。因此,學校往往難以將“內涵建設”放在首要位置。

首先,內涵建設需要大量的人力投入。學校需要培養和引進高素質的教師隊伍,提升教師的教學水平和專業素養。這需要學校進行長期的師資培訓和教育教學改革,以提高教師的教育能力和教學水平。此外,學校還需要加強學生管理團隊的建設,提高學生的綜合素質和管理能力。這些都需要學校投入大量的人力資源,包括招聘、培訓和管理等方面的工作。

其次,內涵建設需要財力、物力的支持。學校需要進行教育設施的改善和更新,提供良好的學習和生活環境。這包括修建新的教學樓、實驗室、圖書館等教育設施,購買先進的教學設備和教材,以及改善校園的基礎設施和公共服務設施。這些資源是學生學習和發展的必備條件,也是學校提高教育質量的重要保障。

由于內涵建設的投入較大且短期內難以見效。相比之下,一些能夠迅速提升學校形象和吸引力的工作更容易受到關注和重視。例如:學校的宣傳推廣、校園環境的美化、招生政策的優化等都是學校在短期內可以見到成效的工作。因此,學校往往會將更多的精力和資源投入到這些方面。

1.2 師資隊伍結構不盡合理,穩定性差

民辦職業學校普遍存在師資隊伍年齡、學歷、職稱、學緣結構方面的不足,總體呈現啞鈴狀,中堅力量、核心團隊難以形成,這是影響人才培養質量的關鍵因素。培養高質量人才,提高學生就業質量,是職業學校立足之本、發展之基。教學科研、人才培養模式創新、社會服務、品牌打造均需要素質優良的教學團隊。工作壓力方面,除了與公辦教師同樣需要處理教學、教科研、學生管理等方面的工作,民辦職業學校還普遍面臨招生壓力和就業壓力,這些工作無疑也會安排到教師身上,“全員招生”“全員指導就業”,容易導致教師身心疲憊,失去工作動力,更難以靜下心來做教科研工作?？蒲衅脚_方面,相比公辦職業學校,民辦職業學校在科研經費、實驗室設備等方面的投入相對較少,導致教師在科研方面的條件受限,難以開展深入的研究工作。

發展空間方面,民辦職業學校的職業晉升通道較為狹窄。有的民辦學校職稱評審機制不完善或職稱評審標準較為簡單,重視教學成果而忽視科研成果,這使得教師對科研的積極性不高,影響了創新研究氛圍的形成。盡管目前某些省份在職稱評審工作上已經有所改革,但是教師在民辦職業學校所取得的職稱,在求職中存在不被認可的情況,職業發展面臨一定的限制,缺乏長期穩定的職業發展前景,也會影響教師的穩定性。

此外,缺乏良好的工作環境和福利待遇也是造成教師隊伍不穩定的原因之一。一些民辦職業學校在教學設施、科研支持以及教師培訓等方面的投入不足,導致教師無法得到應有的支持和關注,影響教師對學校的認同感和歸屬感。相比于公辦學校的大部分老師有比較穩定的薪酬待遇,民辦職業學校教師的薪酬水平普遍較低,難以滿足生活和發展需求,導致教師流失率較高。因此,民辦職業學校在工作壓力、職業發展、科研平臺、薪酬待遇、人文關懷等方面難以給出誘人條件,難以引進優秀人才。同時,現有教師團隊中,退休人員、年輕教師占多數,并且人員流動性大,這些制約民辦職業學校高質量發展的問題亟待解決。

1.3 專業結構優化不及時,發展速度與可持續不協調

專業建設以量取勝的理念尚在,專業跟著產業建,課程跟著崗位變的機制不夠健全。對于企業有需求,招生形勢好的專業,不能正確評估現有教學資源,盲目大量招收學生,出現由于教學資源匱乏致使人才培養質量不高,發展速度與可持續方面的不協調,過多考慮辦學成本,服務國家戰略、區域經濟發展的能力較弱。

職業學校無論是公辦還是民辦,在以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的進程中,都擔負著為國育才的重任。破解制約民辦職業學校高質量發展的問題,需要創新,在廣泛調研與分析的基礎上,對存量進行分類,實施差異化管理,助力優質民辦教育資源高質量、可持續發展,形成我國民辦職業教育品牌,助力民辦職業學校的全面發展。

1.4 生源數量有所提升,質量依然不高

經過多年辦學積累,民辦學校的辦學質量和教學質量不斷提升,社會認可度不斷提高,吸引了越來越多的考生報考,但從近三年的錄取成績來看生源質量依然不高。以廣東省為例,不管是“依學考成績錄取”普通類(總分450分),還是“3+證書”?？浦新毶?總分450分),或是普通高考(總分750分),其最低錄取分數線一直處于200分以下(如表1～3所示)。加之公辦職業院校學費遠遠低于民辦職業院校,考生出于學費考慮優先選擇公辦職業院校,導致公辦職業院校錄取分數線遠高于民辦職業院校。學生的起點過低,讓民辦職業學校的教育工作面臨更大的挑戰。

表1 廣東省高職院校依據普通高中學業水平考試成績招生錄取最低分數線統計

表2 廣東省普通高等學校(?？?招生中等職業學校畢業生統一考試招生錄取最低分數線統計

表3 廣東省近三年普通高校(?？?招生錄取最低分數線統計

2 民辦職業教育經費與公辦職業教育經費的比較

公辦職業教育的資金來源主要有政府資助,同時收取一定學費補充教育經費的不足。由于不同地域對職業教育的需求不同、財政收入不同,各地對公辦職業教育提供的經費有所差別。而為社會提供職業教育的民辦職業教育,教育經費的投入主要來源于舉辦者、受教育個體、或社會的捐贈[9-11],政府對民辦職業教育在專項教育、科研項目等方面提供補貼。通過查閱歷年中國教育的經費統計年鑒(如表4所示),在民辦職業高等教育的經費來源中,以2014—2020年為例,國家財政教育投入民辦職業總投入的平均比例為12.90%、舉辦者投入平均占比7.60%、事業收入平均占比75.70%、捐贈收入平均占比0.41%;其中,學費收入占事業收入的88.00%。由此可見,我國民辦職業教育中學費收入是民辦教育收入的主要來源,捐贈收入只占收入的很小一部分。而公辦高職高專教育(如表5所示),國家財政教育投入平均占比為64.30%,事業收入平均占比為31.74%、捐贈收入平均占比為0.12%。通過對民辦職業教育和公辦職業教育的對比不難發現,公辦職業學校財政經費收入的比例遠大于民辦職業學校教育的財政經費收入,同時有一定的學費收入補充,民辦職業教育的收入主要來源于事業收入中的學費收入,社會捐贈占比較小,說明我國在職業教育領域的社會捐贈機制有待完善。

表4 民辦高職高專教育經費來源

表5 公辦高職高專教育經費來源

3 民辦職業院校經費投入的體制機制分析

3.1 經費的標準不同

目前,國家大力發展職業教育,公辦職業院校積極擴招,按照生均經費的撥款方式獲取更多的資金資源。而民辦職業教育作為高職教育的一部分,盡管具有一定的規模,由于不能從財政上爭取生均補貼,辦學經費有限,需要向受教育者收取高額的學費,致使學生在報考時優先選擇公辦高職院校,導致民辦職業教育的生源質量較差。國家頒布的《民辦教育促進法》,對政府支持民辦職業教育的政策措施有了明確規定,民辦學校依照國家有關法律、法規,可以接受公民、法人或者其他組織的捐贈。但在向民辦職業教育捐贈時,能否獲得稅收優惠,如何落實稅收優惠,在相關的文件中缺乏可操作的路徑。在對民辦職業教育項目支持中,由于對民辦職業教育存在“辦學掙錢”的偏見,導致支持項目少、資金支持比例小,實際受到的支持力度有限。

3.2 教育經費投入體系有待完善

現代職業教育體系的建設發展不僅需要經費支持,還需要相對完善的體制機制作為保障。改革開放以來,我國職業教育的投入內容不斷豐富,初步形成了較為完備的經費保障體系,覆蓋中、高等職業院校,涉及職業院校建設、機構運行、學生補助等多個方面。但還有一些職業教育財政支持機制需要進一步細化,以保證政策切實落實到位。首先,《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》為民辦職業教育的發展提供了政策指導,可以實施股份制、混合所有制辦學,探索政府購買服務的機制。在制度探索過程中,建議明晰規范相關主體的職責、行為和利益分配方案,既要防止國有資產流失,又要保證社會各主體參與積極性。其次,鼓勵多元辦學的過程中,建議政府職能部門提高監督有效性,完善對民辦教育經費投入資金使用的監管,打消社會個體、組織在捐資時存在的顧慮,從而有效引導社會資金投向民辦職業教育。

3.3 辦學成本與收入的差距限制了民辦職業教育的發展

職業教育人才培養強調培養技術技能人才,人才培養需要建立實訓基地、購置專業實訓裝備。所以,職業院校的健康發展需要投入更多的辦學經費,職業院校是一種高投入、高成本的學校類型。根據《普通高等學?；巨k學條件指標(試行)》,對高職(?？?學生培養進行了測算,要達到教育部規定的各項指標,廣東區域內,在教室、食堂等公共基礎設施投入均攤情況下,加上教師薪酬費用、儀器儀表、機械設備、日常管理等費用,職業學校要投入的人均經費在21,000元左右;文科的高職教育經費在17,000元左右。隨著物價的上漲,培養高職學生的經費會越來越高。相對而言,廣東省民辦職業教育的收費在每生12,000～18,000元之間,為了收支平衡,有些民辦職業院校以降低培養質量為代價來降低學生的生均成本,導致社會對民辦職業教育存疑嚴重。

4 完善民辦職業教育經費投入的體制機制

4.1 優化民辦職業教育投入環境

根據多年來“校企合作、產教融合”的合作經驗,出臺相應的規章制度,健全規范民辦職業院校管理、運行、監管等機制,提升民辦職業教育的辦學質量和聲譽,提升民辦職業教育的整體形象。提高社會資金參與職業教育積極性,加強引導社會力量參與職業教育的力度,為社會主體參與興辦職業教育創造良好環境。首先,做好立法保障,出臺民辦職業教育管理法規,讓社會力量參與民辦職業教育的監督與管理,對辦學者的行為、責任進行約束。其次,明確規范社會捐贈與民辦職業教育投入的行為,設立專門的服務機構定向監管捐贈資金的用途,同時鼓勵和引導社會力量參與和監督民辦職業教育的發展。最后,民辦職業院校應注重與各類媒體合作,加強宣傳捐贈人的捐資助學義舉,不斷擴大捐贈人和職業院校的知名度。應定期籌辦學院發展說明會,邀請社會熱心人士和優秀校友參加,在互動中宣傳籌資辦學的政策和意義,通過多種渠道獲得更多的辦學經費。此外,還要與現有捐贈人保持密切聯系,建立捐贈人服務平臺,及時通報捐贈人辦學經費使用、管理等情況,并授予捐贈人相應的榮譽稱號等精神激勵或服務激勵,提升捐贈人捐贈辦學的積極性。

4.2 加大支持民辦職業教育的政策力度

營造公平的競爭環境,充分體現各種不同辦學方式的公平競爭。貫徹落實《財政部教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》和《財政部教育部人力資源和社會保障部關于建立完善中等職業學校生均撥款制度的指導意見》文件精神,建立生均撥款標準調節機制,將民辦職業教育生均投入不足的部分,由財政根據人才培養質量的狀況,按照核算成本進行生均差異化補貼。地方政府應當組織相關專家設計指標,并定期評價民辦職業院校的投入及辦學效益,結合當地居民收入、物價等因素,形成規范的生均經費撥款機制。營造職業教育公平競爭環境,進一步擴大民辦中等職業學校學生免學費范圍,民辦職業院校中農村學生、涉農專業的學生、家庭貧困的學生也應在財政上給予免學費補貼。

4.3 完善職業教育的資金社會捐贈機制

隨著全面小康社會的建成,社會資金不斷增多,社會有識人士捐贈的積極性明顯提高,社會捐贈已成為民辦職業院校經費來源的一部分。盡管我國出臺了《中華人民共和國公益事業捐贈法》,對鼓勵民間資金投資職業教育也起到了促進作用[12]。但是社會對民辦職業教育的質疑致使民辦職業教育的質量不被認可,社會捐贈資金較少。為改善這種現狀,一方面需要民辦職業院校提升服務質量;另一方面需要政府加快稅費改革的步伐,建立捐資助學的鼓勵機制,使捐助者獲得相應的社會名望及捐贈資金的監督權;對設立教育資金的企業實行稅收減免政策;個人捐資助學者可在已有的稅收征收中免去部分稅收、提升征信。需要政府督促職業院校通過社會捐贈成立校友基金會,使他們成為推動職業學校健康發展的有力支撐。

4.4 探索多元主體參與職業教育辦學機制

探索多元辦學機制,依據民辦職業教育機制的靈活性,提升人才培養質量。第一,規范民辦職業院校股權投入和利益分配機制,加快制定管理辦法或實施細則,規范職業教育辦學中各方主體的職責范圍和行為準則。逐步實現股權、知識、技術、管理等要素投入辦學。對涉及財政經費投入的混合所有制辦學,應當明確院校每年財政經費投入形成機制;對涉及知識、技術、管理要素投入的股份,應當聘請第三方獨立機構進行評估,按知識產權進行估值。第二,規范民辦職業院校公司治理結構。明晰投資各方的權責。由政府或各市場主體形成股東會,制定學校章程,確定院校執教定位和發展方向。在公司章程的框架下制定院校組織機構設置、各項管理細則,組織開展職業教學實訓工作。第三,探索民辦職業院校員工持股激勵機制。對職業院校中具有一定職稱、資格水平,或工作年限達到一定標準,對學校做出重大貢獻的教師,實行教師持股激勵機制。

4.5 積極探索民辦高校的資產證券化

《民辦教育促進法》明確提出民辦教育可以實現經營、知識產權等收入。地方政府金融機構可以為民營高校的資產證券化提供法律保障。民營高校具有穩定的學費、住宿費、培訓、科研等收入,為民營高校的資產證券化提供了充裕的現金流,完全可以從資本市場募集資金,從而減少了信貸融資出現的擔保、抵押等問題。資產證券化可以為民營高校的健康運營提供充足的資金保障。因此,支持民營院校的持續健康發展,期待政府充分發揮推動資本市場促進民辦高校健康發展的良性機制,掃除民辦院校的融資障礙,積極搭建民辦院校的融資渠道與平臺,為民營高校的運營創造寬松的資金環境。

5 結語

民辦職業教育人才培養質量欠佳的根本原因在于經費不足,化解民辦職業教育經費不足需要政府在法律上給予明確支持的法律依據,在投資環境上創造社會團體參與職業教育辦學的良好的社會氛圍,在財政生均經費上給予適當支持;對參與職業教育捐贈辦學的企業的優惠政策切實落到實處,積極拓寬民辦職業教育融資渠道,形成社會各界支持民辦職業教育辦學的良好環境。民辦職業院校積極宣傳,糾正長期以來社會對民辦職業教育的誤解,提升社會捐贈辦學的動力與積極性,努力提高人才培養質量;在政府、民辦職業教育舉辦者、社會組織等方面的支持下,期待民辦職業教育存在的問題會迎刃而解。