三重戰略邏輯視域下的德國國家安全戰略

鄭春榮 林卓然

【內容摘要】??德國出臺的首份《國家安全戰略》報告引起了國際社會的廣泛關注。以大戰略、機會主義、風險管理三種制定戰略的政治邏輯為視角，系統檢視德國的首份《國家安全戰略》報告，可以發現，德國國家安全戰略目前仍屬于一種較為模糊的原則性規劃，其詳細行動計劃還有待觀察。同時，從長期的歷史角度看，德國國家安全戰略還存在有限的機會主義特征。此外，德國的國家安全政策以防范風險為主，重點是對軍事、經濟和制度的風險管理。在這種混合性質的國家安全戰略引導下，未來德國外交中克制文化的約束力將進一步弱化，跨大西洋伙伴關系會進一步鞏固，歐洲戰略自主也將在北約框架下艱難推進，但德國國家安全戰略的實施將受到其失穩的內政和美國大戰略變動等因素的多重影響。

【關鍵詞】??德國??國家安全戰略??大戰略??風險管理??機會主義

【作者簡介】??鄭春榮，同濟大學德國問題研究所/歐盟研究所教授（上海??郵編：200092）；林卓然，同濟大學外國語學院國別和區域研究專業方向碩士研究生（上海??郵編：200092）

【中圖分類號】?D751.6???D851.6???????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）02-0024-23

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202402002

在經歷了一系列波折之后，2023年6月，德國政府發布了其歷史上首份國家安全戰略文件《防御性、韌性、可持續性：德國的綜合安全——國家安全戰略》（以下簡稱“《戰略》”）。德國各界期待該文件能全面指導其未來幾年的安全行動，國際社會則關注《戰略》是否體現了德國在塑造國際事務方面的意愿。然而，各方對于《戰略》的評價存在巨大差異。贊許者認為《戰略》有助于德國有效且平衡地實現在安全問題上的整體抱負，?標志著德國克制文化發生了重大調整，德國政府積極有為的安全政策有了系統的理論指導，?將使德國進一步擺脫二戰遺留問題的束縛，更加深度參與國際競爭，并減少對國際秩序中其他“極點”的依賴。?但批評者指出《戰略》缺乏具體行動計劃，其落實面臨德國軍事建設能力、綜合國力、民意基礎等多方面的制約。?確定一國在國際博弈中應當如何作為是多數國家安全戰略的核心。?《戰略》作為德國的現實需要和各層級妥協的復雜產物，顯然未能明確此類要素。這些批評者固然看到了《戰略》的局限，但忽視了一國的國家安全戰略往往具有多重屬性。

探討國家安全戰略的多重屬性，就必須認識到國內外戰略環境是制定國家安全戰略時最基礎的變量之一，因為“戰略旨在對環境產生特定影響，以推進有利的結果，排除不利的結果”。?戰略環境的改變將導致戰略中其他要素發生根本改變。烏克蘭危機的爆發意味著德國的國家安全利益面臨重大變化，其國家安全戰略也勢必遵循新的政治邏輯。雖然軍事威脅依然是國家安全的終極威脅，但由于世界局勢存在不確定性，風險逐漸成為國家安全戰略的重要考量因素。以風險界定的綜合安全要求對各種風險進行考量，以決定應對風險的資源投入與配置，?并塑造制定國家安全戰略新的政治邏輯。因此，分析一國的國家安全戰略遵循的政治邏輯，有利于判斷該國對其戰略環境的感知，也有利于理解其戰略目標、資源及手段。據此，我們需要分析德國的國家安全戰略是宏大且目標明確的戰略謀劃，還是隨波逐流的權宜之計，或者是一份風險管理文件。在此基礎上，才能更好地研判其實施前景及面臨的挑戰。

一、制定國家安全戰略的三種政治邏輯

制定國家安全戰略的政治邏輯來源于對“國家安全”這一概念的思考。在論及“治理性”（governmentality）時，米歇爾·?？拢∕ichel?Foucault）提出經典的統治“船喻”，即國家的統治如同管理一艘船，除了船本身（領土）外，還有船員（人口）及其相互關系、船上的貨物（事物），要考慮風暴和巨浪，確保船只能平安到達港口。?從這一思想出發，彼得·雷爾頓（Peter?Layton）提出了“船喻”的三種情形。一是國家之船以平安到達港口為目標，船長所作的努力皆為了實現這一目標；二是國家之船并未被引向任何特定的目的地，而是將注意力集中在最大限度減少海洋對船員、貨物和船只的傷害或損壞；三是國家之船沒有目的地，船長掌舵，尋找并利用可以創造利益的機會。雷爾頓綜合分析了多國在不同歷史階段的國家安全戰略，總結了決策者在制定國家安全戰略時使用的三種政治邏輯，即大戰略（grand?strategy）、機會主義（opportunism）和風險管理（risk?management）。

（一）大戰略邏輯

大戰略邏輯是國家面臨利益競爭和如何配置稀缺資源問題時作出的權衡。學者們普遍認為，大戰略在時間上是長期的，其內容涉及國家最優先的事項，并應囊括治國理政的所有領域。?巴里·波森（Barry?R.?Posen）認為，大戰略是軍事、經濟和政治資源與目的之集合，其最終的目標是實現國家安全。?較早對戰略進行研究的學者將“戰略”定義為“縮小設想與現實之間的差距的行動藍圖”。

大戰略邏輯因其強目的性（ends-oriented）而適用于分析國家安全問題。在該邏輯指導下，戰略的制定旨在某個方面實現理想的秩序狀態。國家應當調動一切可能的資源以實現理想中的目標。需要指出的是，以大戰略邏輯為指導的戰略并非總是成文的詳細行動綱要。尼娜·斯洛維（Nina?Silove）對大戰略具有“宏大計劃”“宏大原則”“宏大行為”三重含義的思考十分具有代表性。若國家安全戰略是一項“宏大計劃”（grand?plan），則該戰略要求在確定計劃實現的目標時對軍事、外交、經濟等各個方面進行通盤規劃。在理想狀態下，這種計劃應當是深思熟慮的詳細計劃。國家安全戰略還可能是一種“宏大原則”（grand?principle），即明確應優先考慮的長期安全目標和在追求這些目標時有意識堅持的總體性思想。國家安全戰略亦可能是一種“宏大行為”（grand?behavior），是即使在沒有文本的情況下也能被觀察并總結的各類資源配置模式。

在政治實踐中，安全會受到經濟、社會、生態、價值觀等條件的影響。突如其來的自然災害、恐怖襲擊難以預測，不會以確定的形態出現在戰略規劃中。況且，描繪理想未來的秩序藍圖要求統籌物質與非物質、國內與國際等因素，但這些因素難以被量化與評估。不確定的戰略環境可能同時帶來機遇與挑戰，使本就不明朗的理想未來更加模糊，國家安全戰略也因此包含著非目的導向性質的思維模式。

（二）機會主義邏輯

當巨大的帶有上升趨勢的機遇出現時，國家可以采用機會主義的安全戰略模式予以應對。機會主義往往與自私、搭便車甚至背叛掛鉤，但對于國家自身來說，對機會主義的價值判斷并不重要。機會主義的國家政策和行動隨著形勢的需要而改變，以尋求可觀的回報。?同時，存在一種可能的長期機會主義模式：一國依靠他國的大戰略，并審時度勢、認清自身的能力，從而借助他國制定的大戰略議程實現自身的目標，盡管其所依附的大戰略也有失敗的可能。

機會主義思維的一大代表是日本的大戰略。在明治維新時期，日本朝野認識到當時西強東弱的“世界大勢”，選擇“明智地適應國際形勢以確保其國家利益”。?機會主義思維要求盡可能靈活地配置國家資源，以便“見風使舵”，適應快速變化的現實。但是，如果被依附國家的大戰略發生重大調整或失敗，那么奉行機會主義的依附國家將陷入難以轉換自身戰略的困境。

（三）風險管理邏輯

戰略環境不僅會帶來具有上升趨勢的機遇，而且還可能帶來挑戰。因此，維護國家安全需要有效的風險管理。由于危害安全的事件無法預知，也難以避免，風險管理思維下的國家安全戰略目的在于減少損失。?國家應著力應對預期發生的不幸事件，而非主動追求大戰略思維設定的目標。需要指出的是，“風險”一詞并不指代某個完整的危險事件，而是多種可能導致危險事件的因素?！帮L險的產生并不是因為某個具體的個人或群體存在某種特定的確切危險……新的預防性政策主要針對的不再是個人，而是各種因素……主要目的不是面對具體的危險情況，而是預測所有可能發生的危險”，?以至于似乎到處都有難以捉摸的敵人。

風險因素的識別具有較強的主觀性。風險并不是易于量化或明確定義的事物，而是由社會構建的。風險這一概念的出現反映了生活中的危險和不確定性。?理想中的風險管理是排列事物優先次序的過程，優先處理可能導致最大損失及最可能發生的情況，風險較低的情況則可后續處理。但何種因素屬于風險因素及其先后次序，都極易受到社會、文化和道德可接受性的影響，并被夸大或最小化。

總體而言，大戰略思維指導下的戰略因其較強的目的性而具有較高的穩定性。就凝聚力而言，大戰略無疑是最高的，不僅能指導調用國家全方位的資源以實現目標，而且能確定目標子項及其所需資源的優先次序，甚至要考慮戰略資源減少的情況。風險管理和機會主義思維則不具備這樣的穩定性和凝聚力，但具備較強的靈活性。風險管理思維帶有假定戰略資源較為充足的傾向，機會主義思維則要求決策者隨著變化的局勢迅速識別機遇、挑戰及國家自身能力，從而確定短期目標以獲取最大收益。表1呈現了三大政治邏輯在戰略目標、實施對象和實現方法等方面的區別。

國家安全戰略往往既非絕對大戰略思維的產物，也非絕對機會主義或風險管理思維的產物，而是帶有混合性質的綜合戰略。例如，19世紀時，澳大利亞視英國為理所當然的安全提供者，亦跟隨英國參加了20世紀的兩次世界大戰，其軍隊接受英國調配。1941年英國“新加坡戰略”的失敗、美國為澳提供軍事保護，以及二戰后英國實力下降、美國取代英國成為世界第一強國，最終促使澳大利亞從依賴英國轉向依賴美國，其國家安全戰略完成了機會主義式的轉變。?此后，澳大利亞不僅參與了每一場美國主導的戰爭，還同曾侵略本國的日本締結了準同盟關系。?但與此同時，澳大利亞識別并管理了包括極端主義、恐怖主義等在內的威脅國家安全的風險因素。?因此在分析一國的安全戰略時需避免采用單一視角，而應從大戰略、機會主義和風險管理三種政治邏輯出發來進行分析。

二、大戰略邏輯下的德國國家安全戰略

大戰略邏輯試圖為不確定的戰略環境增加確定性與連貫性。因此，大戰略不僅在于目光長遠，而且在于主動塑造未來。德國是否試圖塑造某種理想的目標是大戰略邏輯的關鍵問題。長期以來，德國受歷史記憶影響推崇克制文化、謹言慎行，刻意避免出臺明確的有效利用國家資源實現國家利益的“戰略”。2023年版《戰略》是否對“理想的未來”提出設想，是判斷其是否不同于以往發布的集中關注軍事的《安全政策白皮書》（以下簡稱“白皮書”），以及是否有大戰略思維指導的根本所在。

（一）有序的戰略目標

《戰略》中以“防御性”“韌性”“可持續性”三個詞勾勒了當前德國對未來安全秩序的構想，這種秩序可劃分為三個層級，即德國國家安全、歐洲安全及全球安全。

在國家層面，德國有三個戰略目標。一是最為直接的國家安全目標，即通過強化與北約和歐洲伙伴（主要是歐盟國家）的聯系，“確保德國未來能夠在和平、自由與安全中生存”。?在“債務剎車”機制要求結構性財政赤字不超過國內生產總值（GDP）的0.35%的背景下，為了補充國防開支，德國聯邦政府設立了特別基金（Sonderverm?gen）。2024年，德國的國防總開支將達到717.5億歐元，占國內生產總值的2.01%，?反映了德國堅持實現國防預算占GDP的2%的北約標準的決心。此外，德國還將統籌歐洲防務訂單規劃，增強歐洲防務工業合作。二是確保德國全社會擁有應對突發危機的能力。近年來，新冠疫情、極端天氣以及烏克蘭危機帶來的能源危機都給德國造成巨大損失，這一系列事件促使德國空前重視保護民眾及其生計免受影響，并極力增強民眾的恢復能力和適應能力。?三是增強德國的民主韌性，防范各類社會風險。德國的反極端主義政策已有較長歷史，而且德國政府已于2016年發布了《極端主義預防與民主促進戰略》的報告，但極端主義勢力在難民、新冠疫情等危機的沖擊下仍愈演愈烈。對此，2021年《聯合執政協議》中首次提出制定一項廣泛的多部門合作戰略以“預防、去極端化和有效應對威脅”，?這體現出較強的綜合性戰略色彩。

在歐洲安全層面，德國將堅定支持歐盟擴大與進一步一體化，推動必要的改革以吸納西巴爾干國家、烏克蘭等加入歐盟，?將歐盟塑造為“地緣政治上更具影響力的角色”，以“確保歐洲在和平與自由中的一體化”。?西巴爾干國家加入歐盟一事因歐盟委員會認為該地區各國國內改革進程不盡如人意，無法滿足入盟標準，一直進展緩慢。但2022年6月，烏克蘭危機促使歐盟將烏克蘭和摩爾多瓦列為歐盟候選國，這使歐盟向西巴爾干國家擴大的政策受到質疑。德國的立場與歐盟保持一致，一方面，它們承認西巴爾干地區國家的歐洲身份，描繪了入盟的樂觀前景；?另一方面，歐盟堅持輸出自身的規范，輔以設定指示性截止日期以激勵該地區國家向歐盟期望的方向改革。德國認識到歐盟的擴大政策亦對其本身提出改革的要求，但入盟標準難以改變，否則將會把不穩定因素輸入歐盟。

在全球安全層面，《戰略》強調構建以《聯合國憲章》為基礎、主權平等、尊重人權、和平自由的國際秩序。同時，《戰略》也強調德國主要致力于維護西方主導的“以規則為基礎的國際秩序”，擁抱多邊主義、增強聯合國的能力并努力為德國爭取聯合國安理會常任理事國的席位。此外，《戰略》強調統籌非傳統安全，著重關注意識形態安全、知識產權安全、網絡安全、太空安全、糧食安全和公共衛生安全，反映德國追求“綜合安全”（integrierte?Sicherheit）的目標，“體現了較為長遠和宏觀的安全視野”。

（二）多維的戰略手段

德國的首份《國家安全戰略》在國家、歐盟和全球層面均顯示出較強的綜合性和前瞻性，在落實戰略的手段方面亦有大戰略的特征。首先，著眼于國內國際戰略資源?！稇鹇浴沸蜓灾兄赋?，歐洲根基、跨大西洋聯盟、德國強大的經濟實力和社會凝聚力是其實現戰略目標的堅實基礎。除了與北約和歐盟協調國防政策，德國的安全政策也將先進技術、發展政策等戰略資源明確納入工具箱。其次，重視跨部門、多層級協作。此前默克爾政府時期的“白皮書”完全由德國國防部統籌，而《戰略》則由德國外交部負責統籌，之后經過多輪部長級討論和部委磋商。再次，強調未來政策的持續性。朔爾茨在《戰略》發布會上表示，該戰略“不是終點而是起點”。實際上，《戰略》列出的政策措施多數都是德國已在實施的政策。例如，2022年9月，朔爾茨在出訪沙特阿拉伯、阿聯酋和卡塔爾三國時，就已在尋求能源供給多元化以降低對俄羅斯能源的依賴；又如，有學者指出，《戰略》強調依托既有的行之有效的機制，?這在一定程度上可以降低落實的難度，避免過度開支，提升穩定性與延續性。

（三）“宏大原則”特征

德國的國家安全觀經歷了從關注軍事安全、政治安全等傳統安全觀到注重保障國家所有方面和層級安全的綜合安全觀的轉變。德國統一后的安全觀從充當冷戰中陣營對抗的橋頭堡逐漸轉化為綜合安全觀，后又融合了“防御性”和“韌性”等新特點。?一方面，這一轉變豐富了《戰略》的內容，使其區別于“白皮書”，覆蓋了軍事安全、經濟安全、制度安全等多個政策領域，真正具備了大戰略的綜合性；但另一方面，《戰略》存在過度強調以防務為代表的“防御性”、以經濟安全為代表的“韌性”，而忽視了其他方面的需求，這是《戰略》被批評的重要原因，也是德國各界對《戰略》的落實表示擔憂的原因。

《戰略》在何種程度上能夠得到落實，需要將其置于大戰略視角下進行審視，即《戰略》是一項“宏大計劃”，還是一種“宏大原則”，或是一種“宏大行為”。首先，《戰略》不具備“宏大計劃”的特征，因為其鮮有提出更詳細的關聯戰略目標和戰略資源的計劃，而是將希望寄托于未來的細分戰略。表2歸納了《戰略》中提及的、目前執政的“交通燈”聯盟正在制定或計劃更新的子戰略。

另外，《戰略》的發布并不代表德國已確立了一種新的“宏大行為”。長期以來，德國的安全政策以克制文化為基調，既不擴充軍備，也不大規模參與域外軍事行動。1963年以來，（聯邦）德國軍費占GDP的比重總體呈現顯著下降趨勢。2022年，軍費占德國GDP的比重也并未顯著增加，僅為1.39%。?即使設立了用于聯邦國防軍現代化的1?000億歐元的特別基金，如果不持續提升國防預算，德國的國防總開支仍將在特別基金使用完之后大幅下降，產生長期缺口。

相比之下，《戰略》更具有“宏大原則”的特征，明確了德國應優先考慮的長期安全目標和在追求這些目標時應遵循的總體性思想。表2中列出的11項制定中或更新中的戰略，以及已在《戰略》框架下出臺的《中國戰略》《氣候外交戰略》等表明德國政府正積極推進戰略目標的實現?！昂甏笤瓌t”的特征表明德國在安全政策方面的行動趨勢穩定，在落實過程中經歷的波折不能說明戰略的失敗。例如，2023年8月，雖然有報道稱德國聯邦政府刪除了2024年預算草案中關于軍費占GDP?2%的承諾，但實際上該目標已經實現，而且德國政要就特別基金使用完之后德國國防開支始終保持在占GDP的2%以上也作出了原則性表態。

三、機會主義邏輯下的德國國家安全戰略

機會主義邏輯下的國家安全戰略要求國家的政策和行動要隨勢而變，但因戰略環境改變所做的政策調整不一定是機會主義思維的產物。機會主義是更加靈活地實現國家利益的方式，其所指導的政策注重的是形勢的上升空間，并從其中獲取利益。

（一）機會主義的戰略目標？

《戰略》是否意味著德國試圖借助“時代轉折”尋求可觀回報？從目標來看，《戰略》提出的三個層次的目標既是此前歷史進程的延續，也是德國抓住“時代轉折”戰略機遇的結果。首先，《戰略》在國家層面是國防戰略轉型這一過程的最新發展。德國國內已經進行了三十余年的安全觀辯論。海灣戰爭促使德國的安全觀開始發生變化，盟國也對德國安全觀的塑造發揮了作用。海灣戰爭爆發后，時任德國總理科爾已意識到，聯邦國防軍無法承擔與德國經濟實力相稱的責任。?直到默克爾政府時期，德國對外政策開始轉向積極有為，但在聯邦國防軍作為對外政策手段方面并無實質性突破。其次，雖然“時代轉折”伴隨著緊迫的安全威脅，但卻是德國根本解決聯邦國防軍能力低下問題的戰略窗口。冷戰結束后，德國聯邦國防軍無論在兵力還是預算上都受到較大幅度的削弱，導致在多次對外行動中均深感力不從心。直至烏克蘭危機爆發前，提高國防預算在政府議程中的優先級依然不高。在“交通燈”聯盟達成的《聯合執政協議》中，聯邦國防軍、國防預算等問題也并不占據重要地位。?烏克蘭危機爆發后，德國軍備的緊缺和聯邦國防軍資金不足的問題日益凸顯。

《戰略》反映出德國政治精英希望抓住烏克蘭危機提供的戰略契機，為國防力量注入更多資源。首先，“綜合安全”包含三重含義，加強“防御性”排在首位，其核心內容是加強軍事防衛力量。除了設立特別基金和實現軍費占GDP?2%的目標外，《戰略》特別強調了國防工業和物流的戰略意義，并為德國向世界其他國家和地區提供軍備奠定了基礎，即“聯邦政府將繼續擴大和鞏固其在聯盟地區的軍事存在”。?如今，在軍備出口方面，德國已取得了很大進展。截至2023年12月中旬，德國已批準出口117億歐元的軍備物資，比2021年峰值時期的軍備出口增加了約25%。?對德國而言，這一切在“時代轉折”之前都是無法想象的。

在歐洲層面，《戰略》設定的目標體現出德國對歐洲戰略自主的態度，“時代轉折”也是這一主張的有力證明。由于特朗普政府給西方盟國帶來了巨大的不確定性與不安全感，歐洲各國開始反思歐洲在世界地緣政治中的角色。德國時任總理默克爾于2017年公開質疑美國安全保護傘的可靠性，并敦促歐洲掌握自己的命運。不過，與法國總統馬克龍曾宣稱的“北約已經腦死亡”，從而追求更為完整的歐洲自身防務能力不同，德國追求較為有限的戰略自主。近年來，即使德美關系處于低谷期，德國也從未表達過反對跨大西洋聯盟的態度，而是始終視這一關系為保障歐洲安全的支柱，堅持尋求“在北約內部具備行動能力”，而不是在跨大西洋框架之外行動。?在北約方面，《戰略》多次強調北約對歐洲安全防務具有不可替代的作用；在歐盟發展方面，《戰略》顯示出德國希望將歐盟轉變為一個“具有全球政治行動能力的地緣政治歐洲”的雄心。?在烏克蘭危機持續的背景下，歐洲眾多國家都意識到以美國為首的北約對歐洲防務的重要性，有限的歐洲戰略自主才是現實的方案。德國也將通過把聯邦國防軍打造為“歐洲防衛支柱”，在弱化他國對自身擴大國防投入的疑慮的同時，小步推進地緣政治在歐洲防務層面的進程。

在全球層面，德國清醒地意識到其主要利益在于維護西方主導的“自由國際秩序”，德國長期受益于這一秩序。在歐洲一體化和經濟全球化深化的過程中，德國經濟蓬勃發展；北約和歐盟內部提供的多邊安全保障使德國在冷戰結束后大幅削減了軍費開支；?德國的多邊主義規范性外交模式也為其贏得了極高的國際聲譽。作為“嵌入式”大國，德國只有努力維護西方主導的國際秩序，才能維護好自身的國家利益，這可被視為一種長期的機會主義行為選擇。

但是，以中國為代表的新興國家的群體性崛起，使德國感到戰略空間受到擠壓。德國將自身視為國際局勢變動下既有世界秩序的捍衛者。在《戰略》中，德國也決心與試圖改變這一國際秩序的國家展開競爭。不僅如此，《戰略》表明德國將繼續追隨美國，強化價值觀層面的國際競爭。此前，德國理想的國際秩序是“開放的、基于規則的國際秩序”（eine?offene，?regelbasierte?internationale?Ordnung），而“自由的國際秩序”（eine?freie?internationale?Ordnung）這一措辭十分罕見。在《戰略》中，這一表述與“國際法”多次出現，意在表明不符合西方價值觀的國際秩序就是“不自由”“不合法”的，應當遭到抵制，以在觀念層面維護和推崇西方主導的國際秩序。

總體而言，與其說《戰略》反映出德國國家安全戰略目標在“時代轉折”背景下發生了機會主義式的大調整，不如說德國的戰略目標因“時代轉折”提供的戰略機遇而得到了強化。在國家層面，克制文化加速弱化，聯邦國防軍和防衛產業建設順理成章地獲得了空前關注；在歐洲層面，與北約協同的有限戰略自主獲得了更多理解；在全球層面，德國愈發堅定地維護西方主導的自由國際秩序。

（二）“見風使舵”式的實現手段？

從實現手段上看，德國事實上依附于美國的大戰略。這既是歷史的結果，也是德國當前的安全需求和國家利益訴求。德國曾以機會主義邏輯指導自身的安全政策。聯邦德國成立之初，恢復國家主權、保障自身安全是最重要的需求。?彼時，杜魯門主義為聯邦德國提供了絕佳機會。阿登納因此堅定支持倒向西方的政策，接受了大量美國援助和北約的軍事保護，也導致了德國對美國的依賴。如今，德國選擇繼續維護美國主導的國際秩序，跨大西洋聯盟始終是德國外交和安全政策的支柱。

但是，目前德國的安全政策同美國的立場相近，并不完全是“見風使舵”的邏輯使然。西方價值觀從最初作為實現安全的手段逐漸被德國內化為其安全政策的指導原則，無論是對內還是對外政策，西方價值觀都占據重要地位。這充分體現在《戰略》具有的“宏大原則”的特點上。在《戰略》的序言中，“保衛民主與自由”是僅次于軍事安全之后的第二優先事項，足見價值觀對《戰略》的重要性。有學者從本體安全角度指出，“西方國家”敘事已經成為德國外交身份三角框架之一角，亦是德國外交的底線。?這既是當前德美價值觀相近的原因，也是德美共享的價值觀所塑造的結果。當德國認識到西方價值觀受到威脅時，會自發扮演“衛道士”的角色。因此，《戰略》反映出德國國家安全政策對美國的依賴，這是德國內生的安全需求的結果，而不能再被簡單地視為對跨大西洋聯盟的權宜性依賴。

自施羅德政府以來，德國試圖擺脫過于依附美國的外交政策，走上“正?；钡缆?，在不少重大議題上與美國出現分歧，如2003年是否對伊拉克動武等。德國越來越從依賴“文明力量”轉向使用“建構力量”，試圖以維護西方主導的國際秩序為基礎，巧妙運用國家實力與資源，發揮超越自身實力的領導力。?但這無法從根本上改變德國總體上依賴跨大西洋聯盟的事實，也無法促使德國實現真正意義上的戰略自主。

（三）有限的機會主義特征

綜合戰略目標和實現手段，筆者認為德國的國家安全戰略具有有限的機會主義特征，但這并不是由于德國希望借助《戰略》在“時代轉折”背景下大幅調整其政策以實現國家利益的最大化，而是由于當前的國際局勢為德國延續和強化既有的政策提供了戰略窗口。同時，《戰略》所體現的機會主義色彩有著清晰的價值觀導向，這意味著德國國家安全戰略很難發生根本性調整，并制約著更強烈的機會主義因素在德國政治中發揮作用。議會民主制的政體也決定了德國任何大幅度的政策調整都需要民意的支持，否則執政聯盟和各執政黨的支持率無法得到保證，其執政地位亦無法穩固。?多黨聯合執政的現實也制約著冒進機會主義政策的落地。例如，雖然財政部部長林德納（Christian?Lindner）非常支持提升國防預算的計劃，但這很可能導致政府部門的其他預算減少，從而遭遇聯盟內部的強大阻力。

四、風險管理邏輯下的德國國家安全戰略

如前所述，風險管理邏輯下國家安全戰略的主要目標是減少風險因素可能造成的損失。這一過程分為三步：風險因素識別、應對措施制定、結果處理。對于具有規劃性質的國家安全戰略，前兩步更為重要。因此，《戰略》識別了何種風險、指出了風險的具體內容、提出了應對措施，這成為從風險管理視角理解德國國家安全戰略的基礎要素。

（一）風險因素及應對措施

通過全面歸納總結，《戰略》共提出了六類風險（見表3）。

德國國家安全面臨多重風險，首要挑戰是烏克蘭危機引發的軍事風險。歐洲安全環境的嚴重惡化與自主防務的滯后使得德國對美國的依賴進一步加深，推動德國為防范軍事風險將國家安全戰略與北約緊密綁定。其次是緊迫的經濟風險。受到美國對中國的高科技封鎖和能源危機等事件的刺激，德國政府極其強調“去風險”，表現為對外部的關鍵依賴、單向依賴和新依賴高度敏感，但是，德國還希望保持市場開放和創新能力，從而形成了一種矛盾狀態。再次是制度風險，德國強調價值觀在國家安全政策中的角色，但在國際層面對防范制度風險的立場搖擺不定，其雖拒絕冷戰式的集團對抗，但未明確拒絕制度對抗，僅表示會在政策制定中考慮相關后果。另外，可持續發展風險的定位頗高，諸如切爾諾貝利事件等環境危機推動了德國強化環保和氣候政策。在國際上，德國長期奉行以防范風險為目的的發展政策，已在《氣候外交戰略》框架下出臺了一系列政策。在社會安全方面，《戰略》將重點置于對國內民主造成威脅的因素上，包括極端主義、恐怖主義和虛假信息，政府需制定相關戰略以應對這些威脅。最后，《戰略》關注太空風險，特別是信息保護，包括衛星通信和基礎設施安全、地面監控信息數據的保護、可靠備用基礎設施的建設、國際太空合作和太空利用規則的制定。

（二）被動的風險管理

德國《國家安全戰略》大部分內容是針對風險的識別和風險的應對方案。這一戰略雖然注重預防手段，但更多反映出被動的姿態。這一點在經濟安全方面尤其明顯。烏克蘭危機爆發前，德國政府并未充分認識到對俄能源依賴的風險，沒有將其設置為優先事項，自然也無法管理此類因素，因此無法避免俄羅斯能源供應被切斷后造成的損失。烏克蘭危機的爆發波及了歐洲能源供應，使得“依賴”被夸大，由此，各種形式的“依賴”成為德國政府最緊迫的風險。

《戰略》制定的過程也盡顯被動。2022年2月初，德國外交部提交了一份羅列著籠統要點的戰略指導文件，其中對俄羅斯明顯的備戰狀態和歐洲與中國日益系統化的競爭只字未提。?但成文于烏克蘭危機爆發后的《戰略》初稿卻對軍事元素異常重視，甚至參與文件制定的官員表示，“初稿可能出自德國聯邦國防軍指揮與參謀學院的畢業生之手”。

風險管理邏輯意味著德國國家安全戰略同時具備了持續性和波動性。這一影響來源于高度不確定的風險因素。一方面，由于對可能產生風險的因素沒有可靠的信息，因此很難確定能否終止監控或預防威脅。風險總是存在的，這需要不斷增強風險意識。同時，由于無法確定風險管理是否真的有效，在同類風險中，可能存在越來越多的風險管理措施?？梢院侠眍A測，德國在相當一段時間內會繼續強化“去風險”“再軍事化”政策。另一方面，風險管理在極端情況下可能導致過度的預防性干預，這在德國國內可能引發決策者和民眾對風險認知不匹配的問題。雖然德國政治精英將俄羅斯視為歐洲安全的最大威脅，但是最新的“慕尼黑安全指數”顯示，對于德國普通民眾而言，俄羅斯已不再被視為最大威脅。?而且，由于當前的《戰略》過度強調俄羅斯的安全威脅和“去風險”，對民眾所關心的氣候變化等可持續發展風險管理的內容則有所弱化。安全戰略重心與民意不匹配的局限性很快得到印證：越來越多的民眾認為對俄制裁損害了德國的經濟利益，執政黨在民調中的支持率不理想，德國選擇黨則穩居民調支持率第二位。

五、德國國家安全戰略的混合性質及其實施前景

德國國家安全戰略既是德國政治決策者在戰略制定過程中主動做出的前景謀劃與政策選擇，也是對德國已有發展路徑的繼承，更是對德國所面臨的復雜內外環境的被動反應。因此，《戰略》呈現出兼具大戰略、機會主義和風險管理這三種政治邏輯的特征（見表4）。以下將總結《戰略》的這一混合性質，并分析《戰略》當前的進展與面臨的挑戰。

（一）德國國家安全戰略的混合性質

總體來看，作為大戰略邏輯的規劃文件，《戰略》明確了德國未來國家安全政策保障國家綜合安全、增強歐洲影響力、維護西方主導的國際秩序的目標和跨部門協作、長期連續的“宏大原則”，未來德國將形成由數個子戰略和總體戰略構成的德國國家安全戰略集群，大戰略邏輯也將由當前的指導原則逐步向更加詳細的“宏大計劃”轉變。因此，考察各細分戰略的落實過程，可為《戰略》的落實提供評估的依據?！稇鹇浴酚邢薜臋C會主義、偏重風險管理的特點則反映出德國國家安全政策未來將保持延續性。與此同時，這意味著在烏克蘭危機延宕、中東戰火再起、大國博弈加劇的背景下，德國將在經濟和軍事領域投入更多資源且進行政策傾斜，進一步弱化克制文化和“文明力量”的傳統。

（二）德國國家安全戰略的實踐進展

《戰略》反映出德國的“綜合安全觀”在長遠性和連貫性上已經得到體現，但在許多議題方面仍缺乏具體行動方案，僅停留在指導原則層面。其落實情況需通過觀察子戰略來了解。目前，德國聯邦政府已經先后發布了《戰略》框架下的兩個子戰略——《中國戰略》和《氣候外交戰略》。以前者為例，《戰略》中除了重申中國是“合作伙伴、競爭者和制度性對手”的三重定位之外，?沒有為對華政策提出具體計劃?！吨袊鴳鹇浴穭t標志著德國完成了對華政策的系統設計，從擴展雙邊關系、與歐盟協同一致、加強國際合作三方面確定了“去風險”、降低對華依賴的基調?！吨袊鴳鹇浴分胁环唧w的行動指南，如利用市場激勵手段、使德國企業減少單方面的對華依賴，德國不參與“一帶一路”建設等。盡管子戰略也飽受指責，但不可否認的是，隨著《戰略》逐漸下沉到各子戰略，德國在國家安全各領域都將更加明確自身利益、掌握更實際的政策抓手。

“時代轉折”為提升聯邦國防軍行動能力提供了戰略窗口，也促使德國與北約更深度綁定，推動歐洲有限的戰略自主主張得到初步落實。德國繼續堅定維護西方主導的國際秩序，以保障自身國家利益。這種帶有機會主義邏輯特征的國家安全戰略不僅是德國對自身歷史進行反思和現實評估的結果，而且還受到德國政治體制的制約，因此德國的機會主義不會出現劇烈的左右搖擺。

當前德國的國家安全戰略總體上側重于風險管理，注重全面識別危害國家安全的各類因素，盡可能減少損失、提升應對能力。其中軍事風險、經濟風險和制度風險是重中之重。在與北約協同方面，德國與立陶宛簽署協議，確定了向立派駐4?800名德國軍人和200名文職人員的方案，以“在聯盟和北約東翼承擔領導責任”。?在經濟安全方面，德國的“去風險”政策也在推進。2022年，在800個工業產品類別中，中國的進口份額超過了50%，而在2023年上半年，在560個產品類別中，中國的進口份額均已經出現了不同程度的下降。?在制度風險方面，德國重點加強了在“印太”地區的價值觀外交攻勢。2024年，德國計劃向“印太”地區派出兩艘軍艦，?展現德國的軍事存在和應對制度挑戰的決心。

（三）德國國家安全戰略實施面臨的挑戰

德國首份《國家安全戰略》是對其長期地緣政治競爭壓力和短期軍事安全威脅提出的一份系統性方案。盡管《戰略》在三種戰略邏輯下均取得了進展，但真正落實仍面臨來自德國內政和外交方面的雙重挑戰。

內政方面最大的挑戰來自德國失穩的國內政治?！稇鹇浴纷鳛椤敖煌簟甭撁撕献髋c博弈的產物，雖然在很大程度上反映了德國各界的共識，但其實施仍面臨德國國內各類行為體的制約。首先，聯邦政府各主要行為體爭奪《戰略》落實的主導權。此前，總理府和外交部在國家安全委員會的設置問題上就已經產生了明顯分歧，最終導致這一機構的設置計劃被取消。其次，執政聯盟內部紛爭不斷。除了國防預算，“交通燈”聯盟還在其他很多議題上存在分歧。鑒于嚴峻的安全形勢，德國國防部部長鮑里斯·皮斯托里烏斯（Boris?Pistorius）正在研究實行義務兵役制模式的可能性，卻遭到來自執政伙伴自民黨的批評，認為這是對擇業自由的干預。?再次，反對黨的阻撓。對《戰略》持強烈批評態度的德國選擇黨的民調支持率已經超過20%，僅次于聯盟黨（基民盟/基社盟）。?德國選擇黨的進一步壯大，將對德國未來政黨格局以及聯合組閣的可能性產生重要影響，從而對《戰略》的實施形成牽制。

子戰略的落實亦無法保證。在經濟方面，德國當前對華政策的重點在于降低經濟依存度，但其很難奏效。企業被德國政府看作是負有“去風險”責任的重要承擔者。據媒體披露，德國政府曾在一份草案文件中提出了對企業進行“壓力測試”的內容，這些內容雖然最終被刪除了，但仍對企業自主承擔在中國的經營風險提出了更高的要求，并強調在地緣政治危機出現時避免動用國家財政資源。?雖然受到政府政策收緊的影響，德國當前已有若干企業選擇轉到中國以外的國家投資，但總體來看德國企業缺少與中國“脫鉤”的意愿和替代選項。?在安全方面，政策轉型的民意基礎也不夠穩固。德國民眾對德國軍事上的新發展仍持保留意見?？茽柌饡?023年的民調顯示，只有少數德國民眾將俄羅斯視為對德國的重大軍事威脅（36%），而多數則反對德國在歐洲扮演軍事領導角色（71%），并傾向于在世界舞臺上繼續保持克制（54%）。?民眾所感知的來自俄羅斯的安全威脅相對于政治精英要低，這也許能夠解釋為何德國對烏克蘭的軍事援助被認為是出于政治正確而非“為了滿足烏克蘭的實際所需”。

在外交領域，歐盟國家難以團結、新一輪美國大選等都是影響德國落實《戰略》的不確定因素。尤其在能源獨立這一重大議題上，歐盟內部產生了巨大分歧。例如，法國、荷蘭等十余個國家達成一致，在核能方面展開更密切的合作，而德國、奧地利、盧森堡和西班牙則拒絕擴大核電的使用。?層出不窮的政治博弈明顯降低了德國自身保障能源安全的行動效率。同時，美國共和黨內的初選形勢表明，特朗普很可能再次成為該黨總統候選人，并可能再次回到白宮。如若這一情形成為現實，將對跨大西洋聯盟造成空前打擊?？紤]到特朗普近期重申“不出錢就不保護歐洲”的威脅，?包括德國在內的北約其他成員國已非常警覺。德國與美國大戰略深度綁定、依附跨大西洋聯盟的路線可能將再次面臨考驗。

[責任編輯：楊??立]