全球數字治理赤字：表現、成因與中國的應對

蔡翠紅 李煜華

【內容摘要】??隨著數字技術與數字經濟的高速發展，當前全球數字治理體系遠不能滿足國際社會對全球數字治理的需求，全球數字治理赤字已然顯現。全球數字治理赤字集中體現在兩方面：一是器物、制度及理念等治理基礎的供給赤字，主要表現為全球數字鴻溝進一步拉大、制度建設缺失嚴重、主導理念嚴重滯后；二是治理運作中的效果赤字，主要表現為數字霸權主義、數字保護主義和數字帝國主義。全球數字治理赤字的形成來自治理環境、治理主體和治理對象的共同作用。面對嚴峻的全球數字治理赤字，中國挺膺擔當，通過深化數字基礎設施、數字貿易和數字人才合作來提升全球互聯互通水平和彌合全球數字鴻溝；通過主動創設治理機制、先行探索治理規范以及積極參與國際數字規則對接來提升全球數字制度建設水平；通過倡導共商共建共享的全球治理觀，推動數字命運共同體的構建，在全球數字治理理念方面貢獻中國智慧。

【關鍵詞】??全球數字治理??治理赤字??數字善治??數字命運共同體

【作者簡介】??蔡翠紅，復旦大學美國研究中心教授（上海??郵編：200433）；李煜華，復旦大學國際關系與公共事務學院碩士研究生（上海??郵編：200433）

【中圖分類號】?D822???D5????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）02-0065-20

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202402004

全球數字治理是全球治理的一個新興領域，隨著數字技術的進步以及數字化成為當前全球化的主要驅動力，數字經濟飛速發展，同時諸多數字風險及危機也備受關注，全球數字治理成為全球治理日益緊迫的重要議程。然而，當前全球數字治理存在非常嚴重的赤字，全球數字治理赤字不僅會擴大數字不平衡、惡化數字風險、延阻數字經濟發展，而且可能會外溢到其他領域引發更為深遠的全球性問題。全球數字治理赤字何以產生、怎樣表現以及中國應如何應對，已經成為亟待研究的重要問題。

一、全球數字治理及其赤字：概念與內涵

治理赤字是當前全球治理面臨的重大挑戰。2017年5月，習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上指出，和平赤字、發展赤字、治理赤字，是擺在全人類面前的嚴峻挑戰。?“赤字”本是一個表示財政上入不敷出的經濟學概念，將其運用到全球治理中，形象描繪了當前全球性問題增加而全球治理體系、規則和能力不能有效應對的狀態。?至于全球數字治理赤字，則是這一問題在全球數字治理領域的集中體現。盡管治理赤字在諸多領域廣泛存在，但對比傳統的全球治理而言，全球數字治理有其自身特點，有必要對其定義和內涵做出更清晰的界定。

全球數字治理可以被理解為全球治理在數字領域的應用和延伸，是數字活動與治理關系的反映。學界目前對于“全球數字治理”的定義尚有爭議。一種定義側重于對全球數字問題的解決，比如中國信息通信研究院在其發布的《全球數字治理白皮書（2023年）》中，將全球數字治理定義為“各方為解決數字領域全球性問題而達成的塑造各方行為預期的規范、規則、標準、程序及執行機制的過程”。?另一種定義范疇更廣，將為更好實現數字經濟效益進行的合作也囊括其中，比如賈開和陳少威認為，不僅數字化轉型的經濟效益需要全球合作，日益增長的社會和政治挑戰也需要全球利益相關方共同應對，這兩者都推動了全球數字治理的出現。

結合上述觀點，本文認為全球數字治理可被定義為：在數字全球化的背景下，相關各方在數字技術的發展、應用及其規范以及數字經濟的合作與促進等方面，通過協調立場而達成的制度、規則與規范及其運行的過程。全球數字治理涉及信息網絡、數據主權、跨境數據流動、新興技術治理等諸多議題，需要政府、國際組織、企業、民間團體等多種主體參與。全球數字治理的基本目標是防范化解全球性數字風險、解決全球性數字問題，以維護國家的數字利益與安全以及國際社會的基本數字秩序。其最終目標是建立一個開放、有序、公平、高效、普惠、非霸權性、非歧視性的數字世界，在維護國家的數字利益與安全的同時，增進全球數字福祉，達成全球數字善治。

現有的關于全球數字治理的研究還處于相對初步的階段。第一類研究從較宏觀的全球數字治理出發對其特點或進展進行追蹤，比如保建云等學者對數字全球化及其伴生的數字風險進行了初步考察，?張郁安梳理了二十國集團（G20）、經濟合作與發展組織（OECD）等國際組織參與全球數字治理的態勢。?第二類研究聚焦于全球數字治理的某個子領域，比如王璐瑤等學者對當前全球數字經濟治理的現狀與中國的參與對策進行了分析，?王金波等學者從規則本身出發以及各國圍繞其展開博弈的態勢進行探討。?第三類研究則將全球數字治理與傳統國際政治領域結合起來，比如姚璐和何佳麗研究了全球數字治理對國家安全的多重影響。?現有研究對全球數字治理的內涵以及總體上的全球數字治理缺乏關注，也沒有專門針對全球數字治理赤字這一現象進行分析。因此，本文旨在厘清全球數字治理的概念基礎上全面分析全球數字治理赤字的表現及其成因，并結合中國的應對實踐探討中國對全球數字治理作出的貢獻。

二、全球數字治理赤字的主要表現

當前全球數字治理赤字主要體現在靜態的整體性的治理基礎的供給赤字以及動態的實際運作層面的效果赤字。

（一）治理基礎的供給赤字

“欲筑室者，先治其基”，?全球治理的順利開展必須依托相對全面充實的治理基礎。然而，當前全球數字治理的治理基礎存在嚴重的供給赤字。需要說明的是，供給赤字作為一種整體性表現，并非僅指數量不足導致的絕對供給赤字，還包括由于分配不均或供給競爭產生的相對供給赤字。

治理基礎含義豐富，為了方便分析，本文將全球數字治理的治理基礎分為器物、制度以及理念三個類型來展開討論，這三類即使不能完全覆蓋，也在相當程度上足以代表全球數字治理最主要的治理基礎。三者并非相互孤立、涇渭分明，而是相互關聯、相互影響，應對三者及其之間的相互作用進行綜合考察。

第一，器物基礎：全球數字鴻溝進一步拉大。全球數字治理的器物基礎既包括有形的物品，如網絡帶寬等數字基礎設施的建設及其互聯互通，又包括創建器物所涉及的各類條件，如必要的資金、技術與人才資源。當前全球數字治理的器物基礎存在著巨大的供應缺口與分配失衡問題，集中表現為全球數字鴻溝的進一步擴大。

數字鴻溝這一概念最早源于1995年美國商務部下屬的國家電信和信息管理局（NTIA）的調查報告，而后引起國際社會的廣泛關注。?根據OECD的定義，數字鴻溝主要指的是不同社會經濟水平的個人、家庭、企業和地理區域之間在獲取信息和通信技術的機會以及使用互聯網方面的差距。?全球數字鴻溝主要表現為全球層面不同國家和地區之間的數字差距，這一差距曾一度被寄希望于通過落后國家或地區的經濟發展逐步得以消弭，?但現實情況是全球數字鴻溝不僅未得到有效彌合，反而越拉越大。

根據國際電信聯盟（ITU）的統計數據，截至2022年底，全球互聯網的使用率才達到66%，其中歐美國家的互聯網使用率均達到80%以上，非洲卻只有40%。?與2015年相比，2022年最不發達國家的用戶帶寬水平與世界平均水平之間的差距從45千比特/秒擴大到195千比特/秒。?在移動網絡覆蓋上，一些發達國家在5G網絡上快速發展的同時，阿拉伯國家和非洲國家還有相當一部分人口只能接入3G甚至2G網絡。

以上還僅僅是硬件方面的差距，要想真正彌合數字鴻溝，可負擔的資費和設備、必要的數字技能和素養、安全可持續的使用環境等條件都需要考慮在內。隨著數字化深度嵌入社會生活以及數字經濟的蓬勃發展，數字鴻溝已經從傳統的“第一道溝”（即“接入鴻溝”）和“第二道溝”（即“使用鴻溝”）進一步發展到“第三道溝”（指“產出鴻溝”或“紅利鴻溝”）。?數字網絡越發達，其對社會與經濟不平等的投射效應與放大效應也就越明顯，進而造成發展赤字與治理赤字的相互強化。

第二，制度基礎：供給缺失與供給競爭共存。治理并不是一種等級制或權威性的命令，而是一種引導機制。?對于全球治理而言，這一引導機制的載體便是國際制度。全球數字治理的制度基礎赤字是由供給缺失與主體間供給競爭共同作用產生，主要包括如下幾個方面。

一是在領域覆蓋層面，新興數字議題相關的制度遲遲未能建立，無法適配現實的需要。當前的數字治理制度，主要還是依托于以聯合國（UN）、二十國集團、亞太經合組織（APEC）為代表的國際多邊治理機構，比如二十國集團自2016年杭州峰會后每年都會發布有關數字治理的成果文件，亞太經合組織下屬的數字經濟指導組推動建立了跨境隱私規則（CBPRs）。但是，當前仍缺乏單獨的數字治理組織，制度推進不僅遲滯，而且可能受到非專業性的影響。

二是在制度構成層面存在著硬法嚴重缺失的情況。在國際法上，諸如宣言、倡議等不具備法律約束力但又具有一定法律效果的國際文件，通常被稱為國際軟法。?當前全球層面的數字治理規則主要由《突尼斯議程》和《塔林手冊》之類的軟法性文件構成。而軟法性文件既沒有得到國際社會普遍的認可，也無強制執行力，因而缺乏在全球范圍內展開協調以及有效約束行為體的能力。正如約瑟夫·奈所言，“現在重要的問題不是是否需要更多的規范，而是如何實施這些規范，以及它們是否、何時會改變國家行為?！?/p>

三是在區域間缺乏全球性的數字治理機制，制度建設呈現嚴重碎片化。以數字貿易治理領域為例，由于各方均希望推行有利于本方的制度，于是紛紛與利益相近的國家建立區域性或雙邊的機制。然而，不同的數字貿易協定存在大量的相互抵觸與排斥的情況，一國如果長期執行雙邊或區域性的數字貿易治理規則，并據此進行國內政策和法律的調整，很容易形成具有該區域特征的制度，進而難以與域外經濟體談判以建立全球多邊數字貿易治理體系。?碎片化的制度只能為特定國家或地區的數字治理提供保障，但從長遠看削弱了各國建立更廣泛的全球性制度的意愿。

第三，理念基礎：主導理念的滯后。全球數字治理的理念基礎主要是指國際社會就全球數字治理的路徑、方法、組織方式所提出的思想、觀念與知識體系。相比器物與制度，理念基礎是無形的，也是更深層次的，不僅影響治理主體對前兩者的供給，還會影響其合理性與均衡性。理念基礎不存在絕對意義的“缺失”，理念基礎赤字指的是缺乏與時俱進的具有統領性與包容性的能切實解決問題的理念，也即主導治理理念的嚴重滯后。正如秦亞青所指出的，如果全球治理陷入過往的治理模式及其背后的治理理念而無法更新，就無法解決當今面對的重大問題。?概括而言，當前全球數字治理理念滯后主要表現在如下幾個方面。

首先，霸權治理理念陰魂不散。傳統的西方國際關系理論大都強調霸權國提供了治理所需的公共產品、建立了國際秩序。由此形成的霸權治理理念，突出由霸權國主導全球治理的“正當性”與“優越性”，默認等級制的治理秩序和“中心—邊緣”的治理格局，將其視為無政府狀態下全球治理的最優解。然而，要解決當今的全球性數字問題，絕非單憑霸權國和大國就可以做到。例如，網絡恐怖主義、網絡病毒之類的問題，如果沒有多元各方的協力合作，即使霸權國重拳出擊，這些問題又可能在世界其他應對措施相對薄弱的國家和地區死灰復燃或是滋生發展，更不用說霸權國本身可能憑借這種霸權地位破壞數字治理秩序。

其次，無政府治理理念大行其道。全球治理的出現主要針對國家或國際治理的失靈，因此其自問世以來就被打上了“去政府化”的烙印。盡管在長期的發展實踐中，尤其是經歷了2008年國際金融危機、新冠疫情等全球治理的現實危機之后，國際社會開始重新認識并強調政府主體的作用，但不同于傳統的全球治理領域，互聯網非中心式的分布結構、普遍的匿名制以及區塊鏈等新興數字技術及其應用，使得數字空間天然成為滋生無政府主義的溫床，進而衍生出網絡無政府主義。?無政府治理理念使得本應發揮主導作用的政府主體在全球數字治理中處處受到掣肘，難以施展拳腳。

（二）治理運作的效果赤字

以上從治理基礎角度對全球數字治理赤字進行了相對靜態和深層的考察，除此以外，全球數字治理的實際運作層面還存在嚴重的效果赤字。這種效果赤字一方面是由于治理基礎不足，另一方面也是治理過程中諸多因素共同作用的結果，主要表現在如下幾個方面。

第一，排他性發展與數字霸權主義。國家在技術發展中希望取得領先是一種普遍的心態與政策目標，為實現這種目標一般有兩種政策選擇：自強與排他。自強即通過加大資源投入、優化研發體系等手段來強化本國的技術發展與創新；而排他則通過壓制甚至破壞其他國家的技術發展與創新從而獲得優勢，這種行為往往會惡化國家間關系甚至破壞國際秩序，由數字技術領先國家實施的排他政策就表現為數字霸權主義。美國是互聯網技術的發源地，長期掌握關鍵網絡資源的控制權與產業鏈核心環節的主導權，本應發揮示范作用并承擔治理責任，但隨著中國等新興國家的發展，出于對被趕超的恐懼以及對霸權的護持心理，美國利用自己的數字技術與產業優勢推行數字霸權主義，竭力打壓新興國家的數字技術與產業，其中對中國的打壓尤為突出，主要手段包括以下幾個方面。

一是技術封鎖與出口禁令。利用技術和產品的進出口管控維護自身的技術霸權，是美國數字霸權主義最直接的體現。例如，2022年10月，美國出臺了禁止美國和任何采用美國相關技術的國家向中國出售高端芯片及芯片制造設備的禁令，就是希望借此遏制中國的高新數字技術發展。二是經濟制裁與司法干預。除了直接的技術管控與封鎖，美國歷來慣用經濟制裁的方法打壓對手，或是借助國內法來對其他國家實體或個人進行長臂管轄，2018年美國制裁中興事件以及2019年美國正式向加拿大提出引渡孟晚舟，都是典型例證。?三是利用聯盟政治建立數字藩籬。美國通過煽動“技術專制國家”（techno-autocracies）和“技術民主國家”（techno-democracies）的意識形態對立，拉攏甚至強迫盟友站隊，圍繞出口管制、投資審查等建立排他性的技術聯盟，希望把冷戰時期的陣營對抗重現在數字全球化的當下。除此以外，廣泛的網絡竊密、網絡攻擊都被美國用作維護其數字霸權的手段。

第二，過度安全化與數字保護主義。安全化是指一種“威脅”的話語建構行為，一個問題被安全化即表明其可以被運用超出政治程序正常限度的舉措優先處理。?數字安全本是各國的合理關切與全球數字治理的應有之義，但少數國家濫用安全概念，強化數字安全的內涵與外延，通過制造或夸大威脅，造成數字問題過度安全化。在這種安全化語境下，很容易催生數字保護主義。一些學者將數字全球化視為完全自由的全球數字流動，將所有數據本地化或數據監管的行為均視為數字保護主義，這是一種偏激的理解。?本文認為，數字保護主義是出于保護本國企業或增強本國企業競爭力的目的，在跨境數據流動、數字技術交流、數字服務貿易等方面設置壁壘或非必要限制措施。

當前的數字保護主義主要有兩種呈現形式。第一種與前文所述的數字霸權主義息息相關，實質上是美西方國家對其他國家進行打壓乃至封鎖的一種借口和手段。近年來，美國針對中國出臺了一系列技術封鎖與市場禁令，都是打著所謂“保護美國國家安全”的幌子。這種名為“保護”實為“遏制”的數字保護主義，由零和思維和相對收益思維主導，充斥著濃郁的霸權色彩。第二種數字保護主義則更多是一種防御性的措施，主要見于一些發展中國家為了應對外來威脅而設置的數字壁壘。

第三，數據殖民化與數字帝國主義。如果說數字霸權主義和數字保護主義主要還是國際政治層面主權國家的關系問題，那么數字帝國主義則是更廣泛、更隱蔽、更具欺騙性的國際秩序深層危機，通過數據殖民化伸向了當今數字世界的每一個人。在數字時代，數據像過去的土地、金錢一樣，數據平臺就成為帝國主義壟斷的新載體。?各大數字平臺通過占有源代碼、服務器、用戶數據等生產資料，最大限度將全球用戶集中在自己的平臺上，掠奪全球數字財富，形成了數據殖民，這種數據殖民不再局限于宗主國和殖民地之間，而是擴展到所有社會成員和社會關系中。

如同資本主義早期的圈地運動，各大數字平臺憑借自己的技術實力開拓市場以吸納用戶。同時，數字平臺通過鼓勵用戶“自由”分享信息，用戶無意間變成了“自愿被操控”的數據資本擴張工具，更遑論其面臨的個人隱私泄露等風險。值得警惕的是，當前以谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果和微軟（即“GAFAM”五家企業）為代表的美國數字巨頭，集中擁有和控制了全球數字生態系統的三個核心支柱，即軟件、硬件和網絡連接。?由此，各大數字平臺話語權幾乎完全被數字帝國主義國家掌握，服務于其意識形態擴張。近年來，美國屢屢利用互聯網在其他國家煽動“顏色革命”就佐證了這一點。

三、全球數字治理赤字的成因

在對全球數字治理赤字的主要表現進行梳理的基礎上，本文將針對赤字產生及惡化的原因，從治理環境、治理主體以及治理對象三個層面進行全方位考察。

（一）治理環境層面

治理環境主要指全球治理開展的國際戰略環境（主要包括國際戰略格局與國際戰略形勢）以及國際社會總體上對全球治理的認可度與支持度。當前全球數字治理的治理環境主要面臨大國戰略競爭持續升溫與逆全球化思潮甚囂塵上兩大挑戰。

第一，大國在數字領域的戰略競爭持續升溫。大國戰略競爭不同于一般的國家競爭，對其他國家的行為乃至地區和全球局勢都會產生沖擊。?對全球治理來說，大國之間的互信與合作極為關鍵，歷史上全球治理推進較為順暢的時期，往往也是主要大國間關系相對穩定的時期。冷戰結束后，大國戰略競爭曾一度趨于緩和，各類全球治理議題紛紛興起。然而進入21世紀以后，短暫沉寂的大國競爭再度回歸，集中表現在美國挑起并不斷渲染和強化對華競爭。?大國戰略競爭的重新回歸，對全球數字治理環境造成極大沖擊。

一方面，數字領域成為大國戰略競爭尤其是中美競爭的重點領域。美國出于霸權護持的戰略焦慮把世界帶回大國競爭時代，將中國等國家視為戰略競爭對手，以零和思維處理國家間關系。?在此背景下美國強化對華打壓力度，并將數字領域作為重點領域。特朗普政府對華為、中興等中國企業進行制裁，拜登執政后也基本延續了特朗普政府的對華政策，在數字領域的政策更是有過之而無不及，通過構建技術聯盟的“小院”以及關鍵領域的“高墻”等多重措施對中國進行打壓。美國的數字霸權主義正是在這一背景下滋長泛濫。另一方面，這種大國競爭直接影響全球數字治理成效。中美兩國在全球數字發展上具有舉足輕重的作用，根據中國信息通信研究院發布的《全球數字經濟白皮書（2023年）》，美國和中國的數字經濟規模連續多年占據世界前兩位。?諸多亟待大國合作應對的數字問題缺少中美的協調與合作將寸步難行。中美關系的下滑，對全球數字治理的發展無疑是一種重挫。同時，大國競爭加劇使得整個國際戰略環境趨于緊張，也在一定程度上助推了許多國家的安全化傾向以及保護主義政策，進一步阻礙了全球數字交流合作。

第二，逆全球化思潮進一步惡化了全球數字治理環境。全球治理與全球化相伴相生，只有國際社會普遍認可全球化、支持全球化的環境，才能支撐良好的全球治理。但近年來逆全球化思潮甚囂塵上，使全球數字治理的治理環境進一步惡化。逆全球化與冷戰后初期加速推進的全球化進程背道而馳，是對地方和國家層面的重新賦權。?隨著全球化進程中的各類全球性問題的不斷出現，部分國家民眾對全球化的質疑也層出不窮，由此催生了此起彼伏的逆全球化思潮。

全球化出現問題，并不代表全球化應當被拋棄，恰恰相反，各國更應該堅持國際合作，協力解決全球性問題，維護和復興全球化。本輪逆全球化思潮的興起是隨著全球化的深入，一些發達國家在全球化中不對稱受益的能力變弱，同時由于全球化中資源分配不均造成嚴重的階層分化，底層民眾對現有的全球化以及建制派精英極為不滿，由此催生了民粹主義與逆全球化。但是，一方面，這些國家此前的不對稱受益本就是國際經濟結構不平等的體現，是難以持續的；另一方面，這些國家內部體制的拖沓低效、非理性的過度福利才是導致這種不對稱受益優勢下降的主因。然而，出于選舉政治的考慮，政客們紛紛將國內問題歸咎于中國等新興國家的興起以及全球化本身，進而導致極端政治勢力不斷壯大。逆全球化思潮非但沒有被有效遏制，反而被付諸政策實踐，愈演愈烈。這樣的治理環境嚴重侵蝕了全球化的根基，破壞了國際社會長期積累的共識與規范，使全球數字治理面臨重重困難。

（二）治理主體層面

治理主體是全球治理過程中最具能動性和統領性的因素，良好的全球治理不僅需要多元主體廣泛、積極參與，而且需要其承擔相應的治理責任。全球數字治理中非國家行為體的雙刃劍屬性，加之各治理主體間數字權力的嚴重不平衡，共同成為全球數字治理赤字形成的重要原因。

第一，數字時代的權力流散與非國家主體的兩面性。在冷戰后的全球化進程中，權力從民族國家日益向跨國公司、國際組織等非國家行為體進行流散。?治理主體多元化既是權力流散造成的客觀結果，也是全球治理的價值指向。由于數字技術和數字平臺的市場化以及網絡的去中心化與開放性賦權，相比傳統全球治理領域，全球數字治理中的非國家主體扮演著更為重要的角色，但其兼具治理主體與治理對象的兩面性，又對全球數字治理造成了很大的挑戰。

一方面，不可否認的是，在面對新興技術治理、網絡輿情治理等問題時，主權國家往往力不從心甚至后知后覺，作為國家主體的補充，全球數字治理的確需要包括數字企業、網絡社群等非國家主體的深度參與。但另一方面，許多非國家主體本身也屬于全球數字治理的治理對象，正如蘇珊·斯特蘭奇（Susan?Strange）所指出的，在全球政治經濟變化的新背景下，除了國家與國家的權力博弈、企業與企業的市場份額博弈，還有國家與企業之間基于資源與生產的博弈。?典型的例子是一些掌控海量數據資源或是尖端數字技術的跨國數字巨頭，政府對其進行跨國監管難度極高，導致嚴重的稅基侵蝕與利潤轉移問題。除此之外，許多非政府組織或跨國公司打著“世界公民”的旗號，有意無意地充當了國家競爭的工具。比如，2015年美國參議院通過了《網絡安全信息共享法案》，允許私營企業將其用戶信息與國土安全部共享。?據《紐約時報》報道，2018年2月6日，蘋果公司就根據美國司法部的要求向其提供了與109份電子郵件地址和電話號碼相關的用戶信息，而這僅僅是蘋果公司當時平均每周收到美國執法部門發出的250多份數據信息請求的一部分。?非國家主體的兩面性無疑加劇了全球數字治理的混亂。

第二，治理主體間數字權力的非對稱與競爭性。無論是不斷加劇的數字鴻溝，還是大國數字競爭的劍拔弩張，無論是制度改革的不斷延宕，還是治理理念的長期滯后，背后都折射出治理主體間數字權力分配結構失衡的問題。這種數字權力的非對稱性首先造成治理主體的參與赤字。從國家層面看，許多數字技術落后、數字資源不足的發展中國家很難有效參與全球數字治理，其意愿和聲音也很難得到重視；從社會層面看，網絡社群、非政府間組織由于受到能力、合法性的制約對全球公共事務的影響也十分有限。嚴重的主體參與赤字，不僅會加劇治理基礎的供給赤字，而且會破壞制度基礎的合法性與代表性。同時，數字權力的非對稱性也是數字霸權主義的基礎。

數字權力的競爭性也是諸多亂象的根源。一方面，如上所述，數字權力的影響之大本身就催生了各國圍繞其展開競爭的意愿；另一方面，規模效應和“卡脖子效應”（chokepoint?effect）則加劇了這種競爭的零和性質。規模效應在數字領域體現為數字技術以及數字產業的領先優勢一旦形成，會由于成本分攤以及市場份額的網絡效應形成數字技術的正向刺激發展以及對數字產業的壟斷，?也就是形成贏者通吃、強者愈強的效果。當前美國都受益于數字技術的領先優勢和數字企業在世界范圍內的壟斷地位。?而“卡脖子效應”是指數字先發國家利用關鍵技術標準的制定權或話語優勢，將針對對象從產業鏈體系中排除或限制其發展能力。這又使領先國家獲得了一種支配性權力，使后發國家追趕的難度成倍增加?；诖?，圍繞數字權力的爭奪很容易引發數字領域權力政治的回歸，沖擊全球數字治理秩序。

（三）治理對象層面

全球數字治理赤字如此嚴重，固然有前述的治理主體的諸多問題，但還應該認識到，相對于傳統全球治理領域，數字治理的對象本身有其特殊性與復雜性。

第一，數字治理邊界的流動性與模糊性。全球數字治理邊界的流動性，一方面體現在治理行為是跨越國界的，需要世界各國、各治理主體的通力合作；另一方面則體現在治理客體跨越地理邊界的特性，數字貿易流通、數據的產生、應用及存儲都不局限在一國范圍之內。實物流動在某一時段有其依托的地理界限，數字活動則是在短時間甚至是瞬時完成的，與之形成鮮明對比的卻是跨國協調的程序繁瑣與效率低下。?以前文提及的國際合作打擊跨國網絡犯罪為例，從對接各方信息、掌握犯罪團伙犯罪事實到實施抓捕，十分耗時耗力，而在這一過程中犯罪行為還在數據流動中不斷進行，甚至通過虛擬貨幣交易實現贓款轉移。適用于傳統治理領域的組織方式與行為邏輯，面對流動的治理客體，顯得力不從心。

數字治理邊界的流動性還很容易引發各國間管轄權的爭端和執法權的沖突，進而導致數字治理邊界的模糊。設想一個場景：A國的數字企業在B國運營，B國民眾在使用A國數字企業的應用程序時產生了大量的個人數據，這一數據又存儲在C國的服務器上，這些數據究竟歸誰所有且由誰管理？這無疑是一個相當棘手的問題。全球治理最需要明晰的是規則，但是數字治理邊界本身的模糊性又讓規則的明晰變得非常困難。同時，數字技術與國際安全、國家治理以及大眾生活的深度互嵌，使得其面臨的風險也來自四面八方，對其的治理涉及不同主體、不同領域、不同部門，統籌與協調難度可想而知。

第二，數字治理議題的復雜性與易變性。數字治理議題的復雜性主要來源于新興技術的高度不確定性，關于數字技術奇點的討論就是這種不確定性的體現。20世紀50年代，美國計算機科學家馮·諾依曼（John?von?Neumann）首次把奇點與技術發展關聯起來。?美國哲學家雷·庫茲韋爾（Ray?Kurzweil）認為人工智能可以全面超越人類智能，而且超越的速度遠超人們的預期。自此之后，技術奇點仿佛一把懸在人類頭上的達摩克利斯之劍，這種未知催生和擴大了國際社會對數字技術未來發展可能性的恐懼。2022年底由OpenAI研發的ChatGPT問世，又引發了人們對于奇點臨近的熱議。盡管技術奇點更多是一種非科學的猜想，但沒有哪個國家愿意承受被甩在后面的難以估量的后果。根植于潛在的“數字威脅想象”，數字技術的泛政治化與安全化自然成為許多國家的選擇。

全球數字治理議題的易變性是指數字技術的發展進階以及數字產業的更新換代非常頻繁，留給治理主體的應對時間極為緊迫。以ChatGPT為例，作為被普遍認可的巨大技術創新，圍繞其對社會倫理是否以及會帶來何種沖擊、是否會讓生產力獲得顛覆性突破乃至在何種程度上可以改變國際政治等一系列問題，同時出現在各國面前，并亟待國際社會來解決。與這種爆發式的問題相比，人們對新事物的認知過程又遵循客觀的規律，短期內對其進行準確評估幾乎是不可能完成的，更遑論對其治理，因為治理還需要在全球層面進行廣泛協調以達成一定共識。治理需求的出現遠快于治理機制的落實和治理能力的提升，這是全球數字治理客觀上的一大難題。

四、應對全球數字治理赤字的中國貢獻

作為世界上最大的發展中國家，中國近年來在全球數字治理中的作用也明顯提升，在器物層面、制度層面、理念層面全方位填補全球數字治理基礎的缺失。同時，面對當前不公正、不平等的國際數字治理秩序，中國始終為維護發展中國家的數字利益發聲，努力推動全球數字治理架構不斷完善。

（一）推動建設“數字絲綢之路”，多措并舉彌合數字鴻溝

面對巨大的全球數字鴻溝，中國充分體現自己的大國擔當，通過推動建設“數字絲綢之路”、加強與發展中國家在數字技術和數字經濟方面的合作等，為應對數字治理赤字作出積極貢獻。

2017年5月14日，習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上提出要建設21世紀的“數字絲綢之路”。?幾年來，中國以高度務實的精神積極實踐，讓“數字絲綢之路”碩果累累。截至2022年底，中國已與17個國家簽署“數字絲綢之路”合作諒解備忘錄，與23個國家建立“絲路電商”雙邊合作機制，?“中非數字創新伙伴計劃”等多邊合作計劃也順利推進。通過“數字絲綢之路”的開展，中國利用自身優勢，為相關國家的數字技術發展和數字化經濟轉型創造新機遇。

除了在數字基礎設施領域加大國際合作外，中國還大力通過數字經貿合作來推動全球數字經濟發展，推進包括中國—東盟智慧城市合作、中國—中東歐數字經濟合作，拓展與東盟、歐盟的數字經濟合作伙伴關系。?此外，中國還加強與發展中國家數字技術的交流合作，為發展中國家提供數字人才資源和數字技術支持。?以非洲為例，根據《中非合作2035年愿景》首個三年規劃，中國將通過“能力建設工程”“未來非洲——中非職業教育合作計劃”以及設立“魯班工坊”等舉措，助力非洲數字人才培養和數字化經濟轉型。?除官方層面的合作外，中國的民營企業也積極參與到這一進程中，比如華為在非洲多國開設“華為學院”，開設數字化技能培訓課程。?從數字基礎設施投資和技術援助，到數字貿易的合作與數字人才的培養，中國竭力讓自己的發展惠及世界，積極推動全球數字鴻溝的彌合。

（二）主動創設治理機制與平臺，推動治理規則創新完善

面對當前全球數字治理在制度層面的重大缺失，中國積極作為，通過創建治理平臺、創設治理機制和創新治理規則，有效彌補了全球數字治理的制度缺失。

第一，中國主動創建治理平臺，創設治理機制。世界互聯網大會就是中國為世界提供的重要公共產品，2014年11月19日，第一屆世界互聯網大會在浙江烏鎮舉行，截至目前已連續舉辦了10屆，2022年世界互聯網大會正式轉型為國際組織。10年來，中國高度重視互聯網大會這一平臺的作用，不斷深化和擴展議題，在推動數字經濟發展、數字技術創新、數字規則制定方面都作出了重要貢獻。除此以外，近年來中國還主動舉辦了全球數字經濟大會、世界人工智能大會等，議題涉及數字治理、數字經濟、人工智能等諸多領域，不斷為全球搭建數字問題治理與數字合作與交流的橋梁和舞臺。

第二，中國還積極參與國際數字規則的制定與對接。中國歷來重視保護數據安全，2020年9月，中國發布《全球數據安全倡議》，該倡議聚焦關鍵基礎設施保護、跨境數據存儲與流動等重大問題，就各行為主體在數據安全領域的行為規范提出了建設性方案。?自倡議提出以來，已經得到國際社會的廣泛認可，尤其是與廣大發展中國家產生共鳴，并先后在此基礎上達成《中阿數據安全合作倡議》《“中國+中亞五國”數據安全合作倡議》。

第三，在許多新興數字治理領域的規范建立上，中國也走在世界的前列。目前，人工智能技術的發展突飛猛進，同時技術突破帶來的風險也值得關注。例如，作為生成式人工智能技術的典型代表，ChatGPT在技術上的持續突破在全球范圍內引發強烈關注，但其也可能造成傳播虛假信息、侵害個人信息權益等風險，如何對其進行合理有效的監管和規范成為當務之急?；诖?，中國迅速行動，在廣泛征集社會意見的基礎上，國家互聯網信息辦公室等七部門于2023年7月聯合發布了《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，?這是一個全面監管生成式人工智能的立法文件，在統籌人工智能發展和安全以及推動人工智能創新向善上，為世界提供了經驗和可供借鑒的樣板。

（三）貢獻中國智慧，推動構建數字命運共同體

面對當前全球數字治理理念長期由西方主導、嚴重滯后于治理需要的現實問題，中國從宏觀構架到微觀實踐，提出了包括共商共建共享的全球治理觀和推動構建數字命運共同體等在內的一整套治理理念，為應對全球數字治理的理念赤字貢獻了中國智慧。

黨的二十大報告指出，“中國積極參與全球治理體系改革和建設，踐行共商共建共享的全球治理觀?！?“共商”強調參與全球數字治理的主體之間應該相互尊重、民主協商，使全球數字治理盡可能多地兼顧各方利益，而非由某個或某些國家說了算?！肮步ā睆娬{各治理主體要充分發揮各自的比較優勢和潛能，為全球數字問題的解決與全球數字福祉的增進而通力合作。中國一貫堅持大小國家一律平等，這是實現全球數字善治不可或缺的一環，大國不能肆意妄為，而應承擔大國責任；小國不能隨波逐流，而應積極主動參與治理。同時，非國家行為體也應承擔相應的責任，在各國政府的合理引導下積極參與、作出貢獻。最后，“共享”強調全球數字治理的成果要惠及更多的民眾，尤其是發展中國家的民眾，決不能讓數字鴻溝轉化為發展鴻溝，也決不能讓數字秩序演變為強國剝削弱國的“中心—邊緣”結構，要讓數字領域的發展成果造福全人類。

數字命運共同體是人類命運共同體理念在數字領域的重要延伸，這既是中國對當前數字世界現狀與性質的界定與描述，即數字全球化時代各國在客觀上形成了“你中有我、我中有你”的利益共同體，也是對未來數字世界的一種美好愿景，即人類應攜手并進，共同應對全球數字挑戰并消弭全球數字鴻溝，在數字領域構建人類命運共同體。數字命運共同體并非“損人利己”式的排他性聯盟，也非文化殖民主義“千篇一律”的同化器，并不追求統一的發展范式，而是高度關注和尊重各國的特殊國情與發展背景，是一種普遍性與特殊性相統一的理念。

在數字命運共同體的指引下和共商共建共享的全球治理觀的基礎上，中國還進一步提出了《中國關于全球數字治理有關問題的立場》，聚焦于當前全球數字治理中最迫切的問題，反映了廣大發展中國家的心聲，同時積極推進數字治理理念的實踐。除此之外，中國對當前危害全球數字治理的霸權主義、保護主義等行徑也進行了有力批駁，為全球數字治理的有序推進貢獻了中國智慧和中國力量。

結?束?語

在數字化高速發展的今天，全球數字治理絕非一個孤立的治理領域。全球數字善治的實現，不僅有利于全球數字治理這一領域的發展，而且也會對全球經濟治理、全球安全治理等諸多領域產生積極影響，具有深遠意義。反之，如果全球數字治理赤字不能有效改善，將嚴重影響和制約其他領域治理的開展與深化?？梢?，積極應對全球數字治理赤字具有極其重要的意義。

作為當今世界最大的發展中國家，同時也是世界網絡大國和數字經濟大國，中國在全球數字治理中扮演著重要的角色。為了應對全球數字治理赤字，一方面，中國在器物層面、制度層面、理念層面不斷作出貢獻；另一方面，中國還堅決反對和抵制美國等西方發達國家推行數字霸權的做法，代表著最廣大發展中國家的發展利益，不斷推動現有治理機制向公平、合理的方向發展，朝著實現全球數字善治和構建數字命運共同體的目標邁進。

[責任編輯：樊文光]