宅基地發展權轉移交易:邏輯、演進與機制

劉聰 高進

摘 要：宅基地發展權轉移交易通過閑置土地資源的優化配置，煥發“沉睡資產”的生機與活力。運用雙案例對比分析方法，比較宅基地發展權轉移交易“集地券”和“復墾券”的共性與異質性。研究發現：宅基地發展權轉移交易是“集地券”和“復墾券”的實質核心，蘊含著增減掛鉤占補平衡、土地節余指標交易、土地增值收益分配、票券利用和再利用的核心特征;“產生—交易—利用”的運作范式搭建了“集地券”和“復墾券”的邏輯流程框架，刻畫了宅基地發展權轉移交易的故事線;“人—地—權—利”四維要素和誘導、整治、競合、契約、分配、共享的六大機制貫穿于整個運作流程之中。各要素、各機制、各階段之間的相互耦合確保了政策的長效運作和目標實現。因此，應厘清宅基地發展權轉移交易的邏輯、演進與機制，助推閑置宅基地的再利用和資產價值發揮，從而為政府深化土地改革提供智力支持。

關鍵詞：宅基地發展權;指標交易;集地券;復墾券;增值收益

中圖分類號：F321. 1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2024）02-0075-09

解決城鄉人口與用地矛盾是中國土地綜合利用和科學發展的重要任務。如何打通人地矛盾的堵點、痛點，破解城市建設用地緊張、農民“兩棲占地”、農村“空心化”等問題，實現城鄉土地資源“帕累托最優”，成為轉型期土地改革的核心命題。其中，閑置宅基地退出復墾，通過土地節余指標的增減掛鉤與占補平衡[1] ，實現宅基地發展權的轉移交易[2] ，切實保障農民財產權和宅基地發展權，具有重要的意義和價值。

宅基地發展權轉移交易建立在增減掛鉤、占補平衡原則基礎之上，不僅僅是對土地節余指標的交易，更是對土地增值收益的再次分配，從而實現土地資源的利用和再利用[3] ?！捌比闭求w現宅基地發展權轉移交易內在機理和邏輯機制的重要產物。很多地區積極探索嘗試各自相對“適配”的模式，“集地券”與“復墾券”作為“超常規”的政策嘗試，對于促進宅基地發展權轉移交易，實現“資源”轉變為“資本”具有極其重要的價值。因此，“集地券”與“復墾券”作為不同地區以票券助推宅基地發展權轉移交易的試點探索，凸顯了地方政府的治理智慧。通過比較雙案例的共性和異質性，有助于不同地區宅基地發展權轉移交易模式經驗的借鑒和推廣，有助于為中央深化宅基地“三權”分置改革提供實踐淵源，提升土地資源的綜合利用效率，解決土地供需矛盾。

一、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

宅基地發展權的概念脫胎于土地發展權，是伴隨著中國土地改革進程衍生出的專業術語，土地發展權的引入為破解閑置宅基地的利用難題提供了解決思路[4] 。既有的研究主要聚焦宅基地發展權的內涵、歸屬、配置、轉移等方面的內容，為后續的宅基地發展權深化研究奠定了理論基礎。

對于宅基地發展權的概念，官方尚未給出明確的界定，學者們對此展開了不同程度的闡發和詮釋。如宅基地發展權是土地發展權的一種形式，是宅基地變為更高經濟效益用途的權利[5] ;宅基地發展權在發揮宅基地居住功能的基礎上，不斷開拓其他利用途徑，持續挖掘潛在價值，從而產生了超越其居住保障功能的宅基地發展性權利[6] 。對于宅基地發展權的歸屬，研究認為權利歸屬是宅基地發展權的核心問題之一[7] 。目前主要有三種不同的觀點———集體主體論、個體主體論和混合主體論，分別對應了“漲價歸公”“漲價歸私”和“公私兼顧”的論斷。對于宅基地發展權的配置，研究揭示了宅基地發展權配置的內在理論邏輯，總結出面積配置、人口配置和人地結合配置三種模式。對于宅基地發展權的轉移，研究認為發展權轉移的主要形式是權利的“空間轉移”，即用地指標在“發送區”和“接收區”之間的轉移，理論上可概括為宅基地發展權的“城鄉” “跨村” “村域” 三種市場化轉移類型[8] 。此外，就宅基地交易模式來看，目前除常規的宅基地出租、轉讓、流轉等形式外，政府在結合地方實際的基礎上也探索出宅基地跨村置換、抵押貸款、產權拍賣、作價入股、信托運作等地方特色模式[9] ，從而助力宅基地改革的創新發展。

總體來看，學界對于宅基地發展權理論層面的研究日臻完善，但是對于從實踐操作層面探討宅基地發展權的實現路徑，特別是對宅基地發展權轉移交易的具體模式、可行舉措等方面的研究亟待深化。一方面，既有研究多集中在發達地區，對欠發達地區的探索嘗試稍顯不足，缺乏從全國視閾下研討宅基地發展權轉移交易的嘗試，多樣化的應用場景尚需深入探索。另一方面，研究多聚焦于單個案例的分析，而對于雙案例對比研究的拓展稍顯遲滯，難以揭示不同模式之間同質、異質特征及實效性舉措。因而宅基地發展權轉移交易研究尚處于起步階段，存在較大發力空間。以此為基礎關注宅基地發展權的轉移交易具有一定的研究價值。

（二）分析框架

宅基地發展權轉移交易是建立在對土地經濟學經典理論精準把控基礎上的探索嘗試，契合市場供求理論、產權經濟理論、地租地價理論等相關經濟理論的邏輯機理。其一，市場供求理論。土地供求分析是土地經濟學研究的起點和終點，宅基地作為重要的土地資源，從土地供求關系來看，必須通過兩者的相互作用，并借助價格信息予以體現，才能形成有效需求和有效供給。其二，產權經濟理論。土地經濟運行實踐都是以具有一定產權的土地資源為單元進行資源配置的。宅基地產權要素對于宅基地資源配置效率產生直接的影響，并且還引導著宅基地資源配置的方向。通過明晰宅基地的產權歸屬和操作范圍，從而最大程度喚醒“沉睡資產”，進一步深化宅基地改革。其三，地租地價理論。作為土地收益分配關系合理確定的重要依據，地租地價直接關系到宅基地權利人的合法權益。參照地方發展合理設定地租地價標準，厘清其間權利結構及其時空特性無疑是探索分配正義之核心，也是合理維護各方應有權益的關鍵。以地價為載體、以地租為核心[10] ，從而實現宅基地交易增值收益的合理分配和再分配。綜上，宅基地發展權轉移交易厚植于土地經濟學的理論體系之上，契合相關理論的論述和當下宅基地改革的發展趨勢。

此外，宅基地發展權的轉移交易作為極具發展潛質的探索嘗試，是權力下放與市場機制相結合的模式創新，是市場經濟背景下宅基地“擴權+轉權+分權”三位一體的制度設計[11] ，最終受益者必然是廣大農民群體，具有廣闊的發展前景。然而，通過文獻梳理發現，不同模式之間的對比研究既無體系化的成果可鑒，又缺乏成熟的研究框架可循?；诖?，本研究從各自的“生命周期”入手，結合宅基地發展權轉移交易實踐過程中涉及的人、地、權、利的主要內容，嘗試構建起四位一體的框架體系，從而細化、深化對不同模式的理解和認識，如圖1 所示。

宅基地發展權轉移交易模式“人—地—權—利”的分析框架，從產生、交易、利用的階段論出發，緊緊圍繞土地節余指標的實質核心，構建了一個以“人”為主體，以“地”為客體，以“權”“利”為產品的框架體系，實現了“從人到地”“從地到人”的宅基地發展權轉移交易的閉環，清晰刻畫出邏輯脈絡和故事路線圖，彰顯了探索宅基地發展權轉移交易模式的意義和價值。

二、研究方法與案例選擇

（一）研究方法

參照研究主題并結合不同案例分析法的特征，選取雙案例對比分析作為本研究的方法論來源。具體原因如下：

首先，雙案例比較研究旨在梳理事件來龍去脈，研判案例背后蘊含的機理，尤其適用于尚未深耕的“處女地”。宅基地發展權轉移交易模式作為新的前沿熱點，學術成果相對較少，亟需深入研究，從比較分析入手能夠低成本、高質效地盡快豐富研究成果，構建較為完善的研究體系。

其次，本研究重在探討不同宅基地發展權轉移交易模式之間的空間分異，進而歸納二者之間的共同點和特色舉措，從而相互借鑒、取長補短，以期總結可推廣、復制的實踐經驗，因而契合雙案例對比研究的設計初衷。

最后，宅基地發展權轉移交易模式尚處于“摸著石頭過河”階段，不同試點成果是否可復制、能推廣、廣適用尚需時間檢驗，因而不能盲目開展單案例典型性推介和多案例“準實驗”驗證。綜上所述，本研究宜采用雙案例對比研究方法。

（二）案例選擇

雙案例研究選取應遵循兩大原則：典型性，即案例具有代表性，能夠反映各自現狀;可比性，即案例既要相似，更要兼具差異化。秉持上述原則，本研究選取“集地券”和“復墾券”作為研究對象。具體理由如下：

從典型性來看，兩種模式都屬于宅基地發展權流轉交易的先進典型，取得了令人矚目的實際效果，具有研究價值。義烏借助國家宅基地改革試點的政策紅利，創造性出臺了“集地券”政策，體現了“義烏智慧”，打通了城鄉資金、土地交換的堵點、痛點，實現了資源的更優配置。河南為實現并鞏固扶貧脫貧、易地搬遷的“戰果”，出臺了包括“復墾券”在內的多項配套政策新舉措，喚醒沉睡資產的同時，形成了農民宅基地退出復墾換券交易的熱潮。

從可比性來看，二者具有高度相似性的同時也存在多方面的差異性，因而具有對照研究的先天優勢?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ倍际堑胤秸疄榫徑獬青l用地矛盾，提升土地資源利用質效，“刀刃向內”進行的“自我革命”，二者相似度較高。此外，兩種模式又各具特色。例如：“集地券”是宅基地改革試點地區進行的探索嘗試，實現了臺賬登記的創新，具有市場化程度高等特質?！皬蛪ㄈ眲t是脫貧攻堅和土地利用有機結合的創舉，具有拓展資金來源渠道等優勢。

三、宅基地發展權轉移交易的邏輯

宅基地發展權轉移交易是地方政府為解決農村土地閑置，促進資源優化配置所進行的有益嘗試?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ奔扔泄餐?，更具異質色彩。通過雙案例對比分析（如表1 所示），發現宅基地發展權的轉移交易具有以下特征。

（一）遵循增減掛鉤、占補平衡的原則

增減掛鉤和占補平衡是“集地券”和“復墾券”兩種模式運作所遵循的共同基本原則。增減掛鉤注重城市建設用地和農村建設用地指標的動態平衡[12] ;占補平衡強調任何土地改革嘗試都應該符合土地總體規劃，守住“耕地紅線”。宅基地退出復墾成券實則是在城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡的基礎上對土地節余指標進行的合理配置和利用，是將土地發展權從農村用地轉移到城市建設用地。守住耕地紅線的同時，以土地指標轉換的方式實現了城鄉資源的優化配置，促進了閑置土地的利用和再利用，激發和釋放了農村土地的活力和紅利，達到了合作共贏的效果?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ睂崿F了閑置農村土地資源再利用的用途轉換、空間變更和時間調控，其實質在于宅基地發展權的轉移。首先，政府要將農村閑置宅基地、集體建設用地復墾為耕地等農用地，從而實現土地用途的轉換。其次，復墾后形成土地節余指標可以在城市置換相應的建設用地指標，從而貫通了城鄉土地資源交換的渠道，實現了節余指標的空間變更。最后，相較傳統城鄉二元用地的割裂，土地節余指標利用更具彈性，更能實現時間調控。義烏土地節余指標覆蓋全市，只要合理、合法、合規都可生成和利用節余指標。河南土地節余指標的增減掛鉤、占補平衡主要涉及需要搬遷扶貧的農村地區，而對于一般其他宅基地的退出則尚未覆蓋，因而“復墾券”在一定意義上僅是為扶貧搬遷籌措資金，帶有明顯的“土地扶貧”特色。增減掛鉤、占補平衡的原則為地方政府盤活閑置農村土地資源，實現土地再利用指明了方向，為“集地券”和“復墾券”的試驗提供了合理依據，從而確保政策的持續性和穩定性，真正取得資源優化配置、農民權益保障、城市有序建設等一舉多贏的實效，契合了制度設計的初衷，破解了土地困局。

（二）圍繞土地節余指標交易的中心

土地節余指標交易是“集地券”和“復墾券”動態運作的中心環節，涉及交易平臺、主體、方式、范圍等多方面內容。

1. 交易平臺。為確保交易雙方權益的實現，政府為之搭建了公平交易的平臺。義烏產權交易所作為政府指定的交易平臺，主要負責交易活動。申請交易的持券人必須經由平臺審批并及時發布公告，意向競買人需要提出申請并交納保證金。國土資源開發投資中心主要負責“復墾券”拍賣工作，平臺對其交易標的、交易起始價、最高封頂價等進行限定，確保交易按照統一的“招、拍、掛”流程進行，從而維護交易雙方的合法權益。

2. 交易主體?！凹厝苯灰字黧w較為多元，包括政府、農民、農村集體經濟組織，競買人范圍也較為寬泛，只要能夠承擔獨立民事責任行為的人員都可以成為受讓人參與競買活動?！皬蛪ㄈ笨蓜澐譃锳 券和B 券，相對而言，“復墾券”交易雙方則較為單一，持券人多為縣級政府，競買人按照票券種類對應不同群體。其中，房地產企業是A 券的主要競買人，其他縣級政府及政府批準的園區則是B 券的購買者，而其他市場主體則沒有競買的資格。

3. 交易方式?！凹厝钡慕灰追绞绞艿娇山灰酌娣e和競買人數量的影響。申購面積大于可交易面積時進行拍賣交易，申購面積小于等于可交易面積時多采用掛牌交易的方式。而“復墾券”交易方式多以競拍為主，交易平臺根據實際情況也可采取適當的交易方式，同樣具有一定的靈活性。

4. 交易范圍?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ钡慕灰追秶紝崿F了市域的全覆蓋。但是相比而言，“復墾券”流轉范圍更廣?！皬蛪ㄈ睂崿F域內統籌調劑的同時，也能夠適當進行省內跨域流轉。除預留自身城市建設用地指標之外，對于剩余的土地指標可以通過省、市交易平臺實現跨市交易，促進土地資源的最優配置，進而實現全省一盤棋，全面打贏脫貧攻堅，全員實現共同富裕。

（三）堅持土地增值收益的合理分配

宅基地發展權的核心在于增值收益的合理分配，收益分配也是確保農民利益的關鍵[13] ?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ钡氖找嬗嬎愎娇杀硎緸椋航灰變r格減去一系列復墾、交易等成本?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ钡慕灰變r格需要交易平臺根據市場情況進行確定，兜底回收價、初始交易價、最高封頂價等都需按規定明確說明?！凹厝焙汀皬蛪ㄈ背杀臼艿貐^、復墾面積、施工難度等一系列因素影響，需要政府進行測算?！凹厝苯灰變r格隨市場波動而變化，兜底回收價一般在每畝40 萬元以上?！皬蛪ㄈ钡膬r格則明顯低于“集地券”成交價，以2016 年為例，初次“復墾券”拍賣以每畝30 萬元的熔斷價格全部賣出，但遠低于義烏的兜底回購價格，二者之間差距較大。此外，“集地券”初次交易的增值收益，應當按規定返還相應主體，“集地券”屬于村集體經濟組織的歸集體經濟組織所有，宅基地權利人的收益集體經濟組織應當扣除10%提純收益，剩余部分歸個人所有。村級經濟組織的收益應當按照規則使用，實行臺賬管理，?？顚Ｓ?，主要用于農民社保、村莊建設等方面。而“復墾券”的收益主要歸政府和農戶所有，溢價部分一次性返回貧困農戶，用于后續搬遷和安置活動，剩余部分交由政府統籌使用，主要用于償付建檔立卡農戶復墾費、搬遷貸款等活動，取之于民，用之于民，實現一舉多贏。

（四）探索票券利用和再利用的方式

“集地券”和“復墾券”的利用可分為直接方式和間接方式兩種。直接利用主要是指項目建設，進而消耗土地節余指標。義烏的直接利用方式較為多元化，申請項目建設只需簡單進行臺賬登記即可，對于無法通過交易取得“集地券”的可以申請預支，從而極大釋放了“集地券”的活力。相較“集地券”而言，“復墾券”直接利用的方式相對單一，且必須“持券準入”，缺乏靈活性。A 券的購買者主要是鄭州房地產開發企業，因而只能用于商品住宅建設，從而限制了其他用途;B 券的購買者主要是縣級政府和政府批準的園區，因而同樣限定了土地節余指標的用途和項目建設類型。從短期來看，“復墾券”無疑能夠發揮籌措資金的功效，但是能否長期持續有效尚待進一步觀察。對于不愿從事項目建設的持券人，可以通過市場流轉的方式實現土地指標的間接利用。間接利用的成效取決于市場化程度。義烏市場化程度較高，持券人可以將“集地券”存儲到管理平臺，獲取利息收益;可以持券向金融機構質押貸款，獲取信貸資金;也可根據政府規定進行兜底回收、轉讓等。存儲、質押、回收、轉讓等有效嘗試豐富了“集地券” 的內涵和功能，開辟了“集地券”價值實現的渠道和路徑?！皬蛪ㄈ钡氖袌龌潭容^低，購買A 券的房地產企業僅可兜底回購或收儲不可私自轉讓，缺乏質押的嘗試。但是，“復墾券”實現域內統籌調劑的同時，能夠適當進行省內跨域流轉。除預留自身城市建設用地指標之外，剩余的土地指標可以通過省、市交易平臺實現跨市交易，對于促進政策質效提升具有重要的作用。

四、宅基地發展權轉移交易的演進

宅基地發展權轉移交易的流程模式大致包括“產生—交易—利用”三個環節。從階段論入手，梳理出“集地券”和“復墾券”的故事線，從而進行分析論述。二者共同的流程模式如圖2 所示。

（一）產生階段：土地整治復墾流程

宅基地發展權轉移交易的產生階段是“集地券”“復墾券”后續運作的首要環節。二者生成路徑大致可細化為：申請—審核—復墾—驗收—發券等具體步驟。

“集地券”的產生以復墾為前提條件。具有復墾意向的主體按照規定和程序向政府部門提交相應的材料。鎮政府或街道辦根據提交的資料進行初步審查，并通過實地考察研判是否具備復墾條件，能否取得預期效果。若符合復墾規定則委托專業的第三方機構進行現場測繪，并及時編制規劃，以便向上級部門報備。自然資源和規劃局作為負責“集地券”頒發的主體，在收到鎮政府審批請求后需要進一步審查。著重對鎮政府提交的規劃設計、項目資金概算、村委會提議進行研討，輔之實地調查走訪和勘探論證，并將符合條件的復墾申請報市政府批復。市政府作出復墾批示的同時，必須明確施工單位和監理單位，從而確保復墾有序開展。對于按期竣工的復墾項目，還需按程序進行驗收。鎮政府負責初次驗收，由自然資源和規劃局、專家等構成的驗收小隊負責二次驗收。對于驗收不合格的地塊督促進行整改，對于符合標準的出具合格文件，作為“集地券”發放的重要依據。

“復墾券”政策設定的出發點在于助力脫貧攻堅的實現，在于為易地搬遷籌措資金。對于符合規定的地區農民可以通過提出申請的方式退出復墾。權利人將申請材料遞交給政府以后，政府部門需要組織專人及時對材料進行審核。重點論證是否屬于扶貧和搬遷的政策設定范圍，是否具有使用權人主體資格，是否具備土地復墾條件及能否達到預期利用效果等內容。對于合規的申請及時組織專人實地測繪并編制規劃，對于未通過的申請予以駁回。根據政府制定的統一規劃有序進行騰退工作，從而確保易地搬遷和拆舊備墾的順利實現。復墾項目實施要與土地騰退工作相銜接，并實現專人負責、全程監督，以確保復墾工作保質保量完成。項目復墾完成之后成立驗收工作組，對復墾質量進行全方位測算，驗收不合格的進行返工再墾，驗收通過的出具合格證明以備發放“復墾券”。

（二）交易階段：權利轉移交易流程

宅基地發展權轉移交易的交易階段是“集地券”“復墾券”有序運轉的關鍵流程。票券交易必須在政府搭建的專門交易平臺上進行，從而避免“尋租”造成的市場秩序動蕩和資源的不必要浪費。

“集地券”的交易主要分為兩種：初次交易和再次流轉。具有交易意向的持券人，需要在政府搭建的“集地券”交易平臺按規定提交申請材料以備后臺審核、組織競買。意向競買人也需要根據平臺要求提交競買申請，并在通過平臺資格審查的基礎上按時參加交易平臺組織的競買活動?！凹厝钡膬r格應由自然資源和規劃局根據市場行情適當定價，以維護交易雙方的合法權益。競買方式主要分為拍賣和掛牌兩種，平臺可根據交易面積、競買人數等實際情況靈活調整競買方式。若交易成功則直接簽訂合同，及時結清價款，完成權屬變更登記并實現票券轉移。若未達成交易，允許持券人在“集地券”兩年有效期內擇期交易，或者政府進行兜底回購，以確保持券人的既得利益。而對于通過初始交易取得“集地券”且暫時無法直接利用的競買人而言，可以通過再次流轉的方式實現“集地券”的二次交易。

“復墾券”交易同樣需要由具有交易意愿的持券人提出申請。政府部門根據呈報資料的完整性、真實性以及可行性開展立項審查工作，邀請具有競買資格的競買人按規定程序參加拍賣活動。競拍機構原則上應當由政府指定，國土資源部門、發改委等部門協調配合，并根據市場情況指定最低保護價格。國土資源開發投資中心主要負責拍賣工作，明確交易標的，并對交易起始價、最高封頂價等實施動態調控，以確保交易雙方的合法權益。對于達成交易的合法行為，需要及時組織有關人員簽訂交易合同，并由國土資源部門作出相應的核銷登記，明晰“復墾券”臺賬變化，以備后續工作的開展。對于暫時未達成交易的“復墾券”，允許持券人延期交易，在規定有效期內仍未交易的“復墾券”，最后由政府兜底回購并用于自身發展建設，或者由國土資源開發投資管理中心兜底收儲，擇機投放市場再次交易。交易雙方簽訂合同后，“復墾券” 也隨之轉移，新的持券人也就獲得了相應的用地指標，從而獲得了持券準入和準用的資格。

（三）利用階段：土地盤活利用流程

宅基地發展權轉移交易的利用階段是“集地券”“復墾券”效應發揮的核心步驟。只有將其動起來、用起來、活起來，才能契合設計的初衷，真正激發土地活力，實現資源優化配置和社會共同富裕二者質效的雙重提升。

“集地券”持券人要想合法使用票券必須向政府提出申請。市政府首先根據持券人提交的審核材料進行審查，重點考察用途是否合乎土地整體規劃，是否遵守農地轉用條件等方面的內容。對于符合規定的申請，申請材料和審查意見被轉交到專門負責“集地券”管理的自然資源和規劃局。自然資源和規劃局根據持券人的設計規劃和土地用途，并結合市政府批復完成臺賬登記工作，即“集地券”數量必須與建設面積掛鉤，實現增補動態平衡。根據自然資源和規劃局臺賬對全市“集地券”進行統一管理，并對合規的持券人申請及時回復，從而確?！凹厝钡挠行?、有序利用。票券利用的形式和途徑呈現出多元化的發展態勢，除最基本的項目建設外，“集地券”的存儲、質押等新形式也逐漸被開發出來，極大豐富了“集地券”的功能。同時，這也反過來調動了村民退出復墾的積極性，進一步釋放了土地的紅利?！凹厝笔褂弥蟪秩艘残璧阶匀毁Y源和規劃局完成注銷登記，從而保證新“集地券”的有效進入;有效期內未用完的“集地券”可以申請政府回購，從而更好地保障權利人的正當權益。

“復墾券”的利用是煥發閑置土地資源生機與活力的關鍵。持券人根據自我規劃的發展“藍圖”向有關部門提交材料以供政府審查。在征得政府同意后，持券人需要在“復墾券”規定期限內進行使用，一般為2 年有效期。在此期間，申請人可以進行一系列的項目建設，如房產開發、民生安置等活動。無“復墾券”使用意愿的企業，也可以通過流轉的方式進行轉讓。轉讓必須以向國土資源部門提出申請并完成登記為前提，轉讓后也要在10個工作日完成。而有效期內未完成使用的“復墾券”可以通過申請延期繼續利用，或者政府直接兜底回收。其處理方式有兩種：一是政府購買并用于自身的發展建設;二是由國土資源開發投資中心進行收儲，并根據市場情況擇機進行投放，實現再次交易?？傊?，“復墾券”的有效利用使得土地真正發揮了“真金白銀”的作用，取得了實實在在的成效。

五、宅基地發展權轉移交易的運行機制

宅基地發展權轉移交易的核心在于土地節余指標，“集地券”“復墾券”二者的運作流程中蘊含著人、地、權、利要素，四維之間有機組合構成了不同要素組態，打造出誘導、整治、競合、契約、分配、共享等多種運作機制，機制之間的相互耦合為政策長效運作奠定了基礎，如圖3 所示。

（一）誘導機制

宅基地發展權轉移交易的誘導機制是調動主體積極性最有效的柔性策略。閑置宅基地的退出復墾建立在自愿的基礎上，適當的激勵誘導是調動土地權屬主體退出積極性的重要手段，誘導機制的關鍵在于動之以情，曉之以理，許之以利。首先，“集地券”“復墾券”都是針對兩地土地利用現狀進行的有效嘗試。政策設計的初衷在于保障土地權屬的合法權益，改善農民的生活質量，邁向共同富裕的新征程，契合政府為人民服務的宗旨，富含人情味。多途徑、多樣化的政策宣傳推介能夠引發群眾的情感共鳴，消解阻尼因素，從而獲得主體的心理認同感和政策支持力。其次，閑置宅基地退出是國家土地改革的重大方略，是地方政府深化宅基地“三權”分置改革的政策規劃[14] 。自愿退出閑置宅基地不僅是對政府工作支持的體現，更是公民作為社會一分子為國家建設應盡的義務。從家國情懷、民族大義、社會責任等方面曉之以理，以柔性手段調動退出意愿。最后，宅基地閑置制約了農村用地價值和效用的有效發揮，造成了資源的嚴重浪費。以退出復墾流轉入市的方式能夠獲取豐厚的貨幣回報和投資收益，且政府的兜底機制能夠有效保障農民的合法權益，因而流轉入市不失為一條拓展農民收入的重要途徑。

（二）整治機制

農地整治是土地再利用的基礎[15] 。整治復墾的土地來源是指具有整治復墾潛力，預期符合驗收標準且具備耕種條件的農村土地，包括以閑置農村宅基地為主，廢棄工礦用地、集體建設用地等為輔的其他閑置土地。閑置土地資源只有歷經退出、復墾、驗收等環節才能最終實現土地整合。但是，兩地閑置土地的分散化、細碎化等問題加大了農民自我退出復墾的難度，完全依靠個人力量不僅成本較大，而且復墾質量、標準也難以有效把控。因而，亟需建立合理的資源整治機制。政府必須統一負責資源整合，統籌規劃土地整治工作，包括配置專門的勘探、監理、施工、驗收機構，從而確保標準的一致性、成本的最小化。土地整治的目的在于實現土地資源效用的最大化，完備的規劃設計既是資源整合的參照依據，更是農民權益的有效保障。閑置土地資源經過整合能夠生成土地節余指標，從而實現后續時間、空間上的轉移利用。土地整治機制能夠有效保障農地整治效力，從而為“集地券”“復墾券”的生根發芽開花結果打下基礎。

（三）競合機制

宅基地發展權轉移交易的競合機制是組織網絡中合作和競爭的關系集合[16] 。土地節余指標直接與城市建設用地指標掛鉤，競合機制的構建確保了交易的有序進行。一方面，土地節余指標作為一項重要的稀缺資源，需要通過競爭獲取。交易平臺統一負責競買工作，并結合實際情況采取招標交易、競拍交易的手段。保護價和封頂價的價格設定既保障了持券人的合法權益，又避免了過度市場化造成的失序。另一方面，競爭的同時兼顧合作共贏。持券人、競買人、交易平臺三方合作共促土地節余指標交易的完成。交易平臺作為交易主客體之間溝通的橋梁和紐帶，發揮了必要的中介優勢。交易雙方與平臺之間的合作是確保交易正常進行的基礎和前提。交易規則、競買時間與場所、成交價格等都需各方協商合作，交易的全流程建立在合作的基礎上，唯有合作才能利益共享。競合機制既強調公平競爭，更注重有機合作，進而實現“集地券”“復墾券”的有序交易。

（四）契約機制

宅基地發展權轉移交易的契約機制是保障交易主客體之間權利與義務，規范與約束彼此行為的制勝法寶。土地節余指標交易的最終達成必須落實在契約合同層面。持券人和競買人只有簽訂交易合同，才能實現二者之間權利的轉移和讓渡，交易雙方才能結清價款，并且也為后續可能存在的糾紛解決提供判決依據，公平保障雙方的合法權益。競買人與交易平臺同樣需要簽訂契約。意向競買人根據交易平臺發布的公告公示提供必要的資料，并簽訂競買合同、交納適當保證金，契約的存在意味著競買人必須遵守平臺交易規則，限制了暗箱操作、非法尋租的空間。違約成本和法律懲處的存在，能夠更好地規范交易活動，營造清朗的競買氛圍。由于人的有限理性和社會環境的復雜多變，契約機制極大降低了政府監管和治理的成本，保障了交易平臺的服務質量，維護了交易雙方的正當利益。

（五）分配機制

建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益和既得權利分配機制是保障土地權屬主體合法權益的前提，從而有效助力鄉村振興。其一，探尋土地節余指標更優的生財之道。一方面，土地節余指標交易產生的溢價收益應該根據“集地券”“復墾券”的制度設計按比例返還土地權屬主體。另一方面，土地節余指標直接利用和間接利用產生的項目建設收益、投資分紅收益等二次收益同樣需要合理分配。其二，完善具體權利的更優配置。利用階段的資格權是使用權的基礎，持券準入才能持券準用?！凹厝辟Y格權、使用權的范圍較為寬泛。農民、企業、政府等合法主體原則上都可獲得資格權。 “復墾券”在資格權、使用權的主體范圍、利用方式等方面相對狹窄。具有A 券資格權、使用權的主體特指房地產企業，而縣級政府則是B 券資格權的主體，具有明顯的主體單一性、應用局限性、行政強制性等欠缺。土地增值收益和資格權、使用權分配是土地節余指標利用的核心命題，打造公平合理的分配機制有助于“集地券”“復墾券”的長效穩定。

（六）共享機制

共享發展理念是黨的發展理念的新突破，信息資源共享才能實現發展成果共享。其一，土地節余指標的利用必然涉及信息資源的共享。農民、企業、政府等不同主體之間都擁有獨特的背景、資源和能力，服務平臺通過整合市場數據實現信息資源共享，實現了資源互補和利用，提升了個體和組織能力，為其有機合作打下了基礎。其二，發展成果的共享。土地節余指標的利用具有一舉多得的功效。一方面，土地增值收益為農村注入了發展活力，化解了資源閑置造成的浪費，提升了農村生活品質;另一方面，土地增值收益為城市提供了數量可觀的建設用地指標，打破了用地緊張的困局，“城市病”得到有效緩解[17] 。土地、資金能夠有效在城鄉之間自由流動，打破了長期二元對立格局，締造了城市反哺農村、農村支持城市的新型合作共贏模式。共享機制蘊含著共建、共享、共富的發展理念，契合了政策設計的初衷，真正實現了發展成果由人民共享。

六、結論與討論

本文運用雙案例分析方法對“集地券”和“復墾券”兩種不同的宅基地發展權轉移交易模式進行深入分析和研究，進而得出如下結論：

1. 宅基地發展權轉移交易作為“集地券”和“復墾券”的實質核心，蘊含著深厚的邏輯內涵。增減掛鉤、占補平衡是宅基地發展權轉移交易的基本原則;土地節余指標交易是宅基地發展權轉移交易的外在表征;土地增值收益分配是宅基地發展權轉移交易的內在核心;票券利用和再利用是宅基地發展權轉移交易的根本目標。

2. “產生—交易—利用” 的階段劃分是“集地券”和“復墾券”的邏輯脈絡。產生階段是前提基礎，完成節余指標的生成配置;交易階段是關鍵樞紐，保障相關主體的合法權益;利用階段是必要程序，完成盤活利用的政策使命。三大流程之間的無縫銜接、環環相扣助推土地資源優化配置和沉睡資產價值實現。

3. “人—地—權—利” 四位一體與誘導、整治、競合、契約、分配、共享機制之間的互嵌、耦合共同構建了“集地券”“復墾券”長效的運作機制。四位一體的理論和六大運作機制貫穿在宅基地發展權轉移交易的整個流程中。產生階段注重激勵誘導+土地整治機制的作用;交易階段側重競合發展+契約治理機制的運用;利用階段強調權利分配+共建共享機制的功效。各維度、各階段、各機制之間的相互銜接、有機組合確保了政策目標的實現。

總之，兩種模式各具特色?！凹厝笔钦馗母镌圏c地區進行的探索嘗試，實現了臺賬登記的創新，具有市場化程度高等優勢?！皬蛪ㄈ眲t是脫貧攻堅和土地利用有機結合的創舉，細致地劃分A、B 券，拓寬脫貧攻堅資金籌措渠道的同時兼顧促進指標跨域流轉等功能，走出了一條新道路。但是，兩種模式同樣存在短板和不足，需要在實踐中有針對性地繼續完善和改進，從而確保政策的長效性。宅基地發展權轉移交易的嘗試能夠有效助力農村閑置土地再利用和價值發揮，各地方政府既要因地制宜、相機抉擇，又要取長補短、相互借鑒，從而實現閑置土地資源的優化配置，煥發“沉睡資產”的生機與活力。

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責任編輯：張 然