學校優化內部控制的方法探究

劉亞玲/文

我國對教育的重視程度有目共睹,伴隨著綜合國力的不斷提升,我國高等教育也進入高速發展階段,取得了較為顯著的成果。但同樣,高速發展也導致學校規模的迅猛膨脹,除了反映在財政投入的大幅增長,還反映在學校內部經營管理的復雜性明顯提高上。因此,學校不得不關注自身的內部控制管理,希望以此達到提升學校管理水平的目的。從外界政策頒布來看,從2012年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范(試行)》,到2015年的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》,再到2016年《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》,都充分驗證了我國對學校內部控制管理的重視程度,相應地,學校在經過不斷應用與優化后,也形成了一套個性鮮明的內部控制管理體系,但從其應用成果上來看,與預期尚存差距。本文從內部控制基本解釋出發,結合學校內部控制現狀,有針對性地提出相應的優化方法,希望能夠幫助學校更好地應用內部控制,助力學校實現可持續發展。

我國的內部控制最早出現在20世紀末,經過長時間的發展與建設,我國關于內部控制的理論逐漸成熟,內容越發豐富,形成較為健全的理論體系。但就其適用對象來看,內部控制多以企業為主,面向學校這類行政事業單位的研究還較少,故而在學校優化內部控制時,其理論的指導作用不足。本文對相關內容的分析,旨在基于前人研究的基礎上,從學校特性出發,完善學校內部控制理論,構建實用性更強的內部控制管理框架。同時從學校內部控制具體實踐環節出發,能夠更直觀地發現其中存在的長短板,進而加以調整,保證內部控制的實行質量。

內部控制基本內容介紹

內部控制就是經濟單位和各個組織在經濟活動中建立的一種相互制約的業務組織形式和職責分工制度,旨在實現企業的戰略目標,保證經營效率和效果,為決策層和利益相關者提高真實準確的財務信息,并確保經濟主體的一切活動都在國家法規和相關監管要求下進行。目前,較多認可的內控理念當屬美國COSO委員會在1992年提出的《內部控制——整合框架》,其中明確指出了內部控制的五要素,即內控環境、風險管理、控制活動、信息溝通及內部監督。

就本文闡述的學校來看,其內部控制具有以下基本特征。

第一,內部控制覆蓋面廣。學校的經濟活動雖不復雜,但其牽涉對象諸多,這使學校內部控制邊界范圍較為廣泛。同時,如果學校與其他附屬單位有合作,其內部控制邊界需要進一步延展,如出版社(企業)、改擴建(政府)、采購(供應商)等。

第二,內部控制關注點較特殊。相較企業來說,學校實行的內部控制不以盈利為目的,對成本收益和財務管理較為松散,更重視內部控制在學校社會聲譽、科研項目研究等方面帶來的效益。

學校內部控制現狀

內控環境不理想

內控環境是學校進行內部控制管理的基礎,是決定內部控制管理是否有效的基石,但目前學校內控環境并不理想,主要表現如下:一是學校組織結構不健全。學校并未嚴格按照要求構建組織體系,且人員兼任現象明顯,無法滿足職能分離的基本原則,橫向部門間和縱向上下層級間無法形成相互制衡的關系,不利于內部控制工作的下沉。二是學校教職工內控意識淡薄。盡管諸多學校在政策要求下紛紛開始了內部控制的探索,也逐漸形成了系列內部控制規章細則,但從內部控制意識的全面認識上來看,多數人員都認為其是管理層、財務部的工作,并未認識到自身在其中的角色與職責,導致其參與度不高,內部控制無法如實開展。

風險管理不到位

學校屬于行政事業單位的一種,通常情況下都是根據政府要求開展教學或相關科研工作,隨著行政事業單位改革進入深水區,學校的經濟活動也發生較大變化,財政撥款不再為其兜底,學校勢必面臨一定的經營風險,但目前學校對大環境下的風險認識明顯不足,因此,也未成立獨立的風險管理組織,缺乏風險應對措施,無法充分識別學校潛在的各種風險因素,如資產盜失、財務信息失真、法律風險、監管風險等,一旦出現風險和危機,會直接影響學校的持續運作。

控制活動待強化

控制活動問題也是學校內部控制中較為突出的問題,各個學校的規模不同、實際需求不同,其控制活動也各有差異,總體來看,學校的控制活動問題表現如下:

第一,預算管理存在問題。一是學校預算編制規范性差,彈性過大,且學校每年的招生數量或其他經濟活動的不確定性大,但大部分學校都以上一年度數據為預算參數,一定程度上雖能提高編制效率、節約時間,但由此得出的預算編制計劃或無法滿足學校的實際需求,降低了預算的實用性,不利于學校提高控制能力。二是預算執行不徹底,就學校而言,其控制活動仍以主觀意識為主,預算編制的客觀約束力不足,且部門分散嚴重,協調作用未發揮,不利于預算計劃的如實開展。

第二,實物資產管理待提升。目前,學校并未就實物資產管理形成專業的管理體系,尤其是一些單價較低的資產,如打字機、飲水機等,且多部門都在使用,歸屬管理部門不明確,大量低價設備集合在一起的總價值較高,但學校并未重視該方面的管理,直接降低了實物資產核算的準確性,也不利于各項設備的日常維護。

信息溝通不通暢

良好的信息溝通能夠幫助學?？v向、橫向間保持高度的信息對稱,提高學校整體的內部控制管理力度,但目前學校信息溝通呈現明顯的局部流轉,學校各部門間明顯缺少信息溝通。一方面,在學校推進內部控制過程中,僅將相關的文件、政策等發布在學校內網上,卻并未發揮學校的宣講作用,導致很多人對相關制度理解不到位,再加上信息置換得不及時,內部控制效果大打折扣。另一方面,學校的信息披露工作不徹底。在信息溝通傳遞中,其信息質量是被逐層削弱的,且學校信息公開范圍小,公開程度有限,像物資設備、財務信息等,并不會完全披露,導致外界難以了解學校的實際情況,也間接阻滯了內部控制工作的開展。

內部審計不專業

學校的內部監督就是對內部控制建立與實施的檢查,對其有效性進行評價,并督促相關部門和人員及時改正。學校內部監督不專業主要表現在以下方面。

第一,學校內部審計監督獨立性不夠。獨立性是保證內部審計監督結果公正有效的根本,但目前其受管理層的約束,依附于學校的行政權力,不具備較高的權威性,沒有發揮內部審計應有的震懾力。再加上學校各部門也沒有端正對內部審計的態度,配合度較弱,不利于內部審計的監督作用的完全發揮。

第二,學校內部審計專業性有待考察。就學校內部審計人才分布來看,其人員數量與質量與學校日漸擴大的規模和業務量不匹配,且因為內部審計的地位不高,現仍存在財務人員兼任行為,未嚴格秉持不相容職位相分離的原則,既是內部審計的執行者,又是審計內容的提供者,從根源上降低了內部審計的準確性。

學校優化內部控制的方法

優化學校內部控制環境

要想做好學校的內部控制管理工作,就必須從基礎的內控環境建設入手,具體可從如下角度展開。

首先,完善學校的組織機構,明確權責分配。學校要根據自身的規模和實際需求,實行垂直化管理,減少上下管理層級,精簡程序。同時,學校在橫向部門設置上注重彼此間的制衡與牽制,明確具體部門、人員的職務職責。學校還可據此制訂相應的手冊、崗位說明書等,提高學校工作人員的理解力。

其次,提高學校全員對內部控制認知的準確性。內部控制是由人推動的,因此,準確客觀的內控認知能更好地指導其行為,一方面,是管理層的理解,實踐證明,任何得到管理層支出的決策、任務等其執行的成功率更高。學?？赏ㄟ^專家咨詢、專題會議等,不斷提高管理層在內部控制上的參與度,奠定學校內控環境基礎。另一方面,學校要從具體的執行人員入手,做好內部控制的宣傳工作,普及內部控制基本內容,可選擇綜合性強的人員率先進行培訓,進而由點到面,逐步培養其學校整體范圍內的內部控制管理氛圍。

提高風險管理質量

風險管理也是學校內部控制中一項重要的工作,學校必須提高風險管理能力,構建科學實用的風險管理體系。

第一,切實制訂學校發展目標。學校在進行風險管理之前,必須明確自身的發展目標,而風險就是影響這一目標順利實現過程中的意外因素。因此,學校必須明確自身定位,確定其發展規劃,制訂發展戰略,并在此戰略引導下確定學校的業務活動,結合各部門具體職責進行分解。

第二,科學識別學校風險,即盡可能精準地發現風險。學?？稍O置風險管理委員會,全權負責收集和整理學校各類信息,并采用流程分析、調查分析等方法發現學校運轉中存在的潛在風險,并與相關部門進行交流,置換風險信息,協助其進行業務梳理,將風險點對應到具體環節上,便于后續采取具體的風險應對措施。

第三,根據風險的危險程度對其分類,構建學校風險數據庫。在識別風險后學校就要對風險進行分析,明確風險的成因、發生概率及危害程度等,并將其錄入風險數據庫,對后續風險管控提供參考。學?？赏ㄟ^定性定量結合的方式對風險進行識別,將風險劃分為極低、較低、中等、較高和極高5個檔次,并設置針對性的風險對策。

第四,應對風險。在充分識別并精準定位風險后,學校要考慮風險可能造成的損失或帶來的收益,并向各部門分配風險任務,強調部門協作能力,共同應對風險,同時對風險管理后的結果進行分析,汲取經驗和不足,為后續的風險管理提供借鑒參考。

改進內部控制活動

內部控制活動是學校實行內部控制管理的重點,也是彰顯內部控制是否有效的關鍵環節,學?？蓮囊韵路矫孢M行優化。

首先,做好預算管理工作,提高學校內部資源的有效配置率,以此實現學校信息流、資金流及實物流的集中管理。其一,學?？沙闪⑴c風險管理委員會并列的預算管理委員會,全權負責預算管理事宜,如預算方案的審核、預算執行監督及預算管理細則、制度等的制定與實施等。其二,提高預算編制的規范性、標準性,學校要根據實際需求采用實用性強的預算編制方法,保證預算的全覆蓋性,同時督促各部門準確填寫預算申請單,積極配合預算工作的開展。其三,加大預算執行力度,保證預算管理權威。學校各部門、各人員都必須按照預算計劃切實執行,不得隨意變更預算使用,嚴禁未經審批的預算支出,啟用預算動態跟蹤管理,并定期反饋預算執行效果,若存在偏差,也要及時調整。

其次,做好學校實物資產管理。實物資產管理完善需要啟用全周期管理理念,從資產采購源頭入手,到資產報廢環節結束。實物資產采購環節要做好采購必要性評審工作,根據事業單位資產管理規定確定資產采購類別,配置專業采購人員,保證資產采購的性價比;驗收入庫環節,可啟用條碼化管理,一鍵更新資產狀態,根據資產屬性采用不同的管理模式,同時在儲存過程中財務部門要定期進行資產盤點,若在盤點中發現問題,也要及時解決,保證學校資產的安全性與完整性;資產調配環節,學校的實物資產調配主要在各部門進行,部門提交資產申請后,由財務部門和資產管理部門審批通過,同時在線上更新資產狀態,明確資產管理責任歸屬;資產報廢環節,在進入資產報廢處置階段前,使用部門需要提交資產報廢申請,財務部門及相關審核人員對資產價值進行核查,如實反映資產實際情況,若滿足報廢要求,則必須按照規定進入報廢流程。

暢通信息交流渠道

信息溝通是連接各內部控制要素的重要紐帶,充分高效的溝通能幫助學校人員明確自身的職責權利,更好地配合學校展開內部控制工作。就目前學校溝通現狀來看,可從以下方面進行調整:其一,擴寬學校內部的溝通渠道,實現信息共享。學?？山⑿畔⒒脚_,提供信息溝通置換載體,幫助學校教職工和外部社會人員更好地了解學?；厩闆r,但相應地也要做好信息保密工作,在此基礎上不斷延展學校信息共享邊界,提高學校橫向、縱向的信息透明度。其二,做好學校信息公示工作,加大信息公開力度,如學校的預算情況、財務狀況、招生情況及經費收支情況等,滿足基本的知情權,拉近學校與民眾的關系,同時便于學校后續監督工作的開展。

保證內審專業獨立

內部審計監督是個動態的過程,及時有效的監督能夠幫助學校發現問題,進而解決問題,保證內部控制順利運行的同時,維持學校的高速運轉。配備專業度高的審計人員,以保證學校內部審計工作的獨立性、專業性與權威性。學校必須注重提高內部審計在各部門間的地位,使全員充分認識到內部審計的重要性,在日常工作中積極配合內部審計工作的開展。此外,學校還要注重審計人員素質的持續提高,設置相應的培訓計劃,不斷增強其專業技能,以此提高對學校內部監督的質量與有效性。

學校在我國教育事業上發揮了重要的作用,再加上近些年各項政策及資源等對學校的偏向力度不斷加大,于是學校的內部控制管理等也逐漸提上日程。本文從內部控制五要素入手,就學?，F狀分別進行了分析,也從內部控制環境培養、強化風險管理、做好內部控制活動、提高信息溝通效率、保證內部審計監督質量等方面提出了相應的優化建議,希望能夠達到提升學校整體內部管理質量、實現學?？沙掷m發展的最終目的。