帝國時期普魯士鄉村治理的轉型

岳偉

摘? 要：18世紀普魯士盛行農奴制，國家既與領主結盟，又限制領主過度壓榨農奴。19世紀上半葉王權下探，領主交出部分權力，鄉鎮自治獲得法律承認，但領主在縣長任命、鄉村治安等領域仍保有特權，東部、北部鄉鎮也未獲得自治權。1871年后，普魯士王家政府意識到鄉村治理隨著農奴解放必須調整，制定了針對東部、北部省份的縣級和鄉鎮條例。這些條例通過警察國家化、縣長專業化、擴大資產階級和農民參與權，在規范鄉村自治的同時確立了國家的權威，促進了鄉村治理體系的現代轉型?？h鎮條例實施后，以容克地主為代表的大地主仍在鄉村治理中占有明顯優勢。

關鍵詞：德意志帝國 普魯士 《縣級條例》 《鄉鎮條例》 鄉村治理

德國學者馬克斯·韋伯認為，集官僚化、民主化、法治化于一身是現代國家最突出的特征。我國學者王浦劬等認為，國家治理現代化涉及優化和完善政治權力關系、公民權利關系以及兩者之間的互動關系。綜合中外學界的理論，筆者認為鄉村治理體系的現代轉型主要表現為：（1）官僚化，即由受過專門法學訓練的職業官僚代替原先鄉紳貴族控制縣和鄉村基層單位，強化和擴大國家的鄉村治理職能；（2）鄉村自治的法治化、規范化、民主化，即通過立法規范鄉村自治，鼓勵鄉紳貴族以外其他階層參與鄉村自治；（3）明確國家與鄉村自治之間權力邊界。

德意志帝國時期的普魯士王國，國家地方機關由縣（Kreis）、縣轄區（Amtbezirk）和基層自治單位三級構成。王國政府為強化國家治理，制定了一系列《縣級條例》（Kreisordnung）和《鄉鎮條例》（Landgemeindeordnung）。德國學者從反封建和民主化的角度，對帝國時期普魯士的縣級和鄉鎮條例展開研究。保羅·施密茨（Paul Schmitz）認為，1872年的《縣級條例》消除了東部農村中“基于社會地位的舊世襲行政秩序和組織的最后殘余”。二戰后，許多學者對此提出質疑。赫爾曼·馮·阿尼姆（Hermann von Arnim）認為，這一條例雖然“在法律上”取消了世襲警察權（Patrimonial Police Power），但“事實上”傳統地方自治制度的權力結構并沒有發生根本性變化?？柡Ｒ虼摹せ撸↘arlheinz Kitze）則強調，帝國時期容克家族通過普魯士的縣鎮條例確保了他們在東部省份的統治，這對自由派來說是一場決定性的失敗。日本學者大野英二（Eiji Ohno）也認為，這些縣鎮條例維持了普魯士莊園區（Gutsbezirk）與鄉鎮并立的結構，而獨立的莊園區則是封建勢力殘余的象征。我國學界對帝國時期普魯士鄉村治理的研究仍非常少見。

筆者認為，從國家治理的角度看，帝國時期普魯士實行的縣鎮條例，不僅僅是一次資產階級自由派對封建土地貴族的挑戰，更是國家自上而下、穩中求進地實現鄉村治理體系現代化的一次突破。因此，本文以普魯士的議會速記報告、法律文件集等原始文獻為基礎，從王權、領主（Grundherr或Gutsherr）和農民三者權力關系的角度，以針對東部和北部省份的縣級、鄉鎮條例為核心，分析王國政府的動機，以及政府與各派議員在鄉村治理問題上的斗爭與妥協；通過考察縣鎮條例的規定及執行情況，闡釋普魯士鄉村治理體系的現代轉型及其不足之處。

一、1871年前普魯士的鄉村治理

18世紀初普魯士王國建立，當時鄉村地區主要由領主自治，易北河以東地區尤其如此。德意志農民戰爭后領主權不斷擴大，自治性的農民公社（b?uerliche Gemeinde）逐漸萎縮，絕大多數自由農民都淪為依附于領主的農奴、雇工和仆人。與此同時，普魯士王權也越來越多地進入到縣及縣以下的農村地區。為了維護鄉村社會的穩定，獲取充足的兵源和稅收，王權一面與易北河以東、以容克為代表的領主結成聯盟，承認領主在莊園里的各種自治權利；另一方面，又不準容克恣意擴大權力，欺壓農奴和自由農民。

與流行租佃制的萊茵地區不同，普魯士易北河以東的省份，包括后來吞并的石勒蘇益格ˉ荷爾斯泰因（Schleswig-Holstein，以下簡稱石荷）的鄉村地區在16世紀后主要實行農奴制，這些地區的領主們不斷擴大司法權和封建義務。自德意志騎士團征服以來，整個東德地區幾乎都是領主統治的大莊園，貴族莊園（Rittergut，又譯騎士莊園）的面積更為廣闊。與莊園并存的是自治的德意志農民公社，但是百年之中，農民逐漸喪失了政治和社會自由。三十年戰爭期間，許多“廢棄的”農舍被莊園兼并，農民公社的自治權被進一步剝奪。 三十年戰爭后農奴制再現，18世紀普魯士東部的農奴制甚至出現“黃金時期”。與德意志其他地區相比，原本就比較弱小的勃蘭登堡農民公社，此時在領主的排擠下法律地位不斷惡化，莊園與農民公社并存的鄉村雙重結構逐漸被破壞。

到19世紀農奴制改革前，領主尤其是帶有貴族頭銜的領主始終是普魯士鄉村治理的關鍵角色。貴族領主不僅在自己的莊園內享有自治權，而且還可以通過等級會議（Landst?nde）選出代表控制縣一級的鄉村治理政策。這種情況在容克占優勢的易北河以東地區尤為明顯：在經濟方面，許多莊園都擁有100公頃或更多的土地，主要種植谷物，莊園的手工制造業往往在當地具有壟斷地位；在社會治理方面，領主通過世襲領主權（Erbuntert?nigkeit，又稱Patrimonialhierarchie 或Grundherrschaft）強迫依附于莊園的農奴在土地上勞作，并為領主家庭做傭人；但是，領主也為沒有財產的老年農奴提供一定的生活保障；在行政司法方面，領主擁有世襲的警察權力和領地法院（Patrimonialgericht）管轄權；在東德地區，領主們甚至還使用武力來攫取“世襲和封地村長（Erb-und Lehnschulzen）”的行政管理權?？傊?，貴族在社會政治領域享有特權，普魯士大部分鄉村地區都處于領主統治之下。農奴幾乎沒有任何權利，在無土地的情況下還可能被出售，且無訴訟權。隨著莊園在易北河以東的擴張，原先在中世紀和近代早期具有鄉村治理職能的自治性農民公社逐漸淪為莊園的附庸。

領主對農奴和自由農民的控制，影響了國家對兵源和勞力的需求，18世紀普魯士政府逐步加強限制領主權。1739年3月14日，弗里德里?！ね皇溃‵riedrich Wilhelm Ⅰ）規定，任何領主都不得在無理由和不能重新填補莊園勞動力的情況下驅逐農奴和自由農民。國王認為，本國的農奴和自由農民是最適合擔任士兵的人選，他們既廉價又熟悉風土人情，是國土防御的有力保障。同時，國王還將貴族推選產生的“縣長（Landrat）”視為國家官員。

16世紀初，縣長已成為連接國家和鄉村自治的橋梁，必須向“國家統治者和國家”負責。自1702年起，國王依據縣貴族等級會議的推薦任命縣長，這使縣長具有地方領主代表和“王家隨從（k?nigliche Gefolgsleute）”的雙重身份。隨著時間的推移，縣長逐漸承擔起更多的國家職能，成為鄉村居民眼中的政府代表，地方領主代表的職能則逐漸減弱。國王逐步賦予縣長管理警察、衛生、救濟、教育、獸醫和農業等多項任務。盡管縣長是國王的官員，但其候選人（Landratskandidaten）卻是由縣議會（Kreistag）三位貴族提名，國王批準后，再由議會選舉縣長，而選舉結果必須獲得國王的確認?？h長任期并不固定，且從國家領取的薪酬較少。國王弗里德里?！ね溃‵riedrich Wilhelm III）認為，縣長是一種榮譽職位，薪水主要用于彌補公務開支。這種情況一直持續到19世紀末。

領主的世襲司法權也開始受到了限制。領主所屬的世襲領地法院，傳統上只有民事和輕微刑事案件的裁判權，且大多數只有一審權。18世紀時，領主、自由農民和農奴都可以向位于柏林的普魯士最高法院（Kammergericht）提出上訴。1782年，國家為司法人員設立了聽讀測試、法律實習考核以及實習期間的培訓。時任司法部長強調，未來的領地法院法官必須經過嚴格的審查，只有合格的法律專家才能任此職位。他們將享受固定薪水，而不再依賴于利潤分成。此外，定期的檢查機制將確保世襲領地法院的正常運作和管理。從18世紀中葉開始，大多數領地法院都有文化程度較高的市民參與。在莊園舉行的法庭審判，領主會聘請市民擔任法官，并給予他們相應的報酬。

在19世紀之前，由于東部貴族領主與王權保持著緊密的聯盟關系，因此他們在鄉村地區仍保持顯著的優勢地位。村莊與國王距離遙遠，二者之間存在多層機構，王權只在特殊情況下才能直接“下縣”。18世紀末期的《普魯士一般土地法》（Allgemeine Landrecht für die Preu?ischen Staaten）將領主的世襲司法權和警察權視為一種法定權利，這不僅承認了領主的社會地位，而且加重了農奴和自由農民的負擔。在18世紀，普魯士國家原則上維持領主、自由農民和農奴之間的平衡，要求各方遵守規則并履行義務；但在實際操作中，王權往往偏向領主，甚至利用軍隊等國家機器鎮壓自由農民和農奴的反抗。這種狀況到19世紀農奴制改革開始后才有所改變。

1807年開始的農奴制改革對普魯士北部和東部鄉村地區產生了巨大沖擊。改革開始后，雖然普魯士國家對鄉村的管控能力明顯增強，但以容克為代表的領主們仍握有過多的權力。為使改革順利進行，國家權力更深入地滲透到縣及以下的鄉村地區。隨著一系列國家法令的頒布，普魯士的鄉村治理逐步走上了由國家統一監管和規范的道路。這也意味著領主在鄉村的許多傳統權力將會受到進一步限制，尤其是在行政、司法和治安等方面。

在農奴制改革中，普魯士成功地解除了農奴對領主的土地和人身依附關系，并使鄉鎮不再受領主的支配。但是，領主對鄉鎮行使的公共權力并未完全解除。海因里?！な┨┮蚰芯簦℉einrich Reichsfreiherr vom und zum Stein）認為，鄉鎮應擺脫領主的統治，獲得政治上的自治。他的構想是，縣議會應包含貴族莊園主和來自城市、鄉村的民選代表?？h長應由縣議會選舉產生，世襲司法權力應該廢除，在縣一級設立法院?？枴ゑT·哈登貝格（Karl von Hardenberg）在1807年9月的《里加備忘錄》（Rigaer Denkschrift）中也提出，將縣行政長官（Kreisvorsteher）的任命權完全交給政府，不考慮其社會地位。隨著農奴制改革的推進，普魯士王國頒布了一系列法令，推動國家權力向縣及縣以下鄉村地區延伸，許多原本屬于領主的權利轉交給國家。然而，由于領主的強烈反對，直至1871年帝國建立前，普魯士的鄉村權力尤其是東部和剛剛吞并的北部石荷省，權力仍然掌握在容克等土地貴族手中，主要表現在以下幾方面：

首先，明確縣長的國家公務員身份和鄉村治理職能。但是，該職位仍然主要由未受過專業訓練的土地貴族擔任。1812年的《設立武裝警察敕令》（Edikt wegen Errichtung der Gensdarmerie）第VI條規定，縣長應由國家直接委派，而不再通過選舉產生。然而，這一規定引發了貴族和其他領主的強烈反對，內閣被迫于1814年5月19日宣布暫停執行。轉年，普魯士（除霍亨索倫地區以外）又通過頒布《改進省級機構法令》（Verordnung wegen verbesserter Einrichtung der Provinzial-Beh?rden），再次明確縣長是縣級國家行政機關的領導人。根據該法令第36條，位于同一縣界內的所有地方均接受縣長的監督?？h長及其所轄的警察機構負責直接稅收和工商業警察的監管工作。盡管如此，直到德意志帝國建立之前，普魯士的縣長一職基本上還是貴族出身的人包攬。根據19世紀20年代東部省份的《縣級條例》規定，縣議會仍舊有權提出3名候選人供君主任命。由于縣議會遵循對領主有利的選舉制度，因此提名縣長往往傾向于維護土地貴族的利益。

其次，承認鄉鎮的法律地位，部分省份鄉鎮獲得自治權。18世紀末，鄉鎮是農奴的經濟組織，“直接受領主統治，間接受國家管理”。繼1807年“十月敕令”廢除農奴對領主的人身依附關系后，1811年的《管制敕令》（Das Preu?ische Regulierungsedikt von 1811）進一步將農奴土地從領主莊園中分離出來，從而為鄉鎮和莊園并立奠定了基礎。隨后，1812年的《設立武裝警察敕令》開始將鄉鎮與貴族莊園的農莊（Dominialhof）相提并論。在德意志帝國建立之前，一些普魯士中西部省份的鄉鎮已經逐步獲得了自治地位。1856年，威斯特伐倫省頒布《鄉鎮條例》，允許鄉鎮富裕居民投票選舉鎮長（Vorsteher），并在縣長的監督下自主處理本鄉鎮的事務。同年修訂的萊茵省《市鎮條例》（Gemeindeordnung für die Rheinprovinz）確立了該省城鄉一體的基層自治體系。該法第7和第8條規定，作為有限的自治機構，這些市鎮擁有自己的領導者和市政委員會。但是，在東部和北部省份，領主對鄉鎮的政治統治一直持續到1872年。

再次，司法權收歸國家，但警察權仍在領主手中。19世紀上半葉，普魯士逐步將領主的世襲司法權收歸國有。原先作為領主統治工具的世襲領地法院主要用于規范農奴、小佃戶和雇工的行為，以確保他們依賴領主。而改革進一步“向下”進行國家機構建設，將那些原本王權無法觸及的莊園臣民置于國家的監管和保護之下。聘請合格法律專家被視為重要義務，農村司法逐漸改由國家和受過大學教育、通過國家考試的資產階級控制。1848年革命后，普魯士和其他德意志邦國正式廢除了領主的世襲司法權，并將司法權交給指定的國家司法機構行使。1849年1月2日普魯士頒布相關法律，實現了1848憲法中廢除與特定土地相關的領主司法特權的意圖。但是，世襲警察權轉交國家的改革計劃卻未能實現。改革中雖然提出了統一警察隊伍的設想，并在1848年短暫實現世襲警察權轉交國家的改革計劃，但在隨后的反革命運動中，這些措施都被撤銷。在1812年7月30日，普魯士決定組建隸屬于內政部的鄉村武裝警察，由戰爭部長負責指揮。然而，1825年對東部《縣級條例》進行修訂時，領主本人或其代表在莊園內仍保有世襲警察權。普魯士憲法和1850年1月31日的憲法修正案第42條明確規定廢除領主的警察權力，但第114條又規定，在新的鄉村自治法頒布之前，有關警務管理的現行規定仍然有效。1856年4月14日的法律恢復了領主在東部莊園區和鄉鎮的世襲警察權，還授權領主任命鎮長（Schulz）。直到1872年，普魯士東部和北部的鄉村治安仍停留在封建社會的狀態。

總之，在1871年之前，普魯士通過將縣長轉變為國家公務員、承認鄉鎮的法律地位并在西部省份實現鄉鎮自治、將領主的世襲司法權轉交國有等措施，開啟了鄉村治理體系現代轉型的大門。隨著農奴制改革的深入，鄉村地區的封建行政管理逐漸被現代自治原則取代。然而，由于領主特權的持續存在以及農民在普魯士東部面臨的復雜依附關系，鄉鎮獨立并沒有完全實現。在保守勢力“小而強大”的普魯士國家中，縣和鄉村自治法的制定阻力巨大。

二、1871年后普魯士鄉村治理權之爭

為了理順和完善鄉村治理體系，在德意志帝國建立后，普魯士政府先后起草了1872年《普魯士、勃蘭登堡、波美拉尼亞、波森、西里西亞和薩克森省縣級條例》（Kreisordnung für die Provinzen Preu?en， Brandenburg， Pommern， Posen， Schlesien und Sachsen）、1891年《王國東部七省鄉鎮條例》（Landgemeindeordnung für die sieben ?stlichen Provinzen der Monarchie）、1892年《石荷省鄉鎮條例》（Landgemeindeordnung für die Provinz Schleswig-Holstein）等有關調整東、北部省份鄉村權力結構的法案。在立法機構討論這些條例的過程中，政府及各派議員圍繞鄉村治理權的分配問題展開了激烈斗爭。

二元制君主立憲制之下的政府是普魯士調整鄉村權力結構、推動鄉村治理體系現代化的決定性力量。王國有憲法但君主掌握主要權力，直接對君主負責的王家政府一直在普魯士現代化進程中扮演著關鍵角色。在德意志帝國成立之初，普魯士王家政府起草了針對東部省份的《縣級條例》，首先是為回應自由派的訴求，避免國家分裂，維護社會穩定。1850年代中期以來，自由派不斷呼吁國家繼續對縣級代表機構進行改革。1865年，自由派代表威廉·萊特（Wilhelm Lette）等人在普魯士議會提出了一項縣級法規草案，草案主要由兩部分內容組成：正文部分是關于縣議會選舉；附加部分是關于將原屬于領主的警察權轉交縣轄區和鄉鎮負責人。1867年，萊特再次遞交了一份關于重組縣級國家機構的備忘錄。他建議，東、西部省份的縣級代表選舉將適用不同的規定。俾斯麥領導的普魯士政府接受了這一提議，并于1867年和1869年向眾議院提交了在石荷省和東部省份實施《縣級條例》的草案。19世紀末，普魯士政府起草針對東部和北部省份的《鄉鎮條例》，仍在某種程度上是回應自由派的訴求。高速工業化增強了資產階級自由派在政治上的話語權。同時，高速工業化也導致各類鄉村問題不斷增多不斷激化，普魯士政府也認識到繼續推進鄉村治理現代化的必要性。1890年，普魯士內政部長路德維?！ず諣柛Ｌ兀↙udwig Herrfurth）明確表示，包括自由派在內的多黨請愿是推動政府盡快出臺東部七省《鄉鎮條例》的重要因素。他在任職初期即將制定和實施《鄉鎮條例》法案作為首要任務。

通過1888年7月27日行政命令以及后續法令，赫爾福特要求各省級和地區行政機構全面調查現狀并提交報告。這些報告進一步凸顯了出臺《鄉鎮條例》的必要性。經過充分準備，適應鄉村現代化新形勢的《鄉鎮條例》草案順利完成。赫爾福特主動提出法案，目的在于改革鄉村治理體系，理順并擴大鄉村基層單位職責，提高鄉村治理效率。俾斯麥下臺后，普魯士內閣推行了有利于資產階級自由派的“新路線”，赫爾福特的改革成為內閣“新路線”的重要組成部分。1890年11月9日，赫爾福特在向普魯士眾議院提交東部省份《鄉鎮條例》時明確表示，現行有關鄉村自治的法律“對于有效管理鄉鎮來說是不夠的。對于一系列事務，如獲得和失去鄉鎮居民權利，界定鄉鎮領導人、鄉鎮大會（Gemeindeversammlung）和鄉鎮代表會議（Gemeindevertretung）的權限，特別是對于征收和分配鄉鎮稅款等事務，經常缺乏最為必要的規定?！彼J為，地方自治制度的變革源于“社會和經濟形勢的發展”。他強調，要大力擴展鄉鎮在提供“行政服務（Leistungsverwaltung）”方面的職能，例如為貧困人口提供福利、修建道路以及對學校提供補貼等。

基于上述原因，普魯士政府先后制定了一系列主要針對北部石荷省和易北河以東省份的《縣級條例》和《鄉鎮條例》草案。在政府草案中，不僅國家對鄉村的治理權得到進一步擴大和強化，而且三級選舉制度亦使莊園主以外的資產階級和農民得以更深入地參與鄉村治理。同時也明確了國家與莊園、鄉鎮等鄉村基層自治單位的權力邊界。然而，這些草案在立法機構中卻遭到自由派和保守派議員的激烈批評。自由派議員認為，政府草案的本質是“新瓶裝舊酒”，鄉村治理的主要權力依舊保留在容克地主手中。他們主張擴大鄉村選民對基層官員的影響力，改革對大地主有利的三級選舉制度。鑒于自由派在普魯士憲法沖突中的失利以及1871年帝國憲法的頒布，地方行政改革問題對他們已不再僅僅是自治權問題，而是具有更深層次的意識形態問題。代表容克地主利益的保守派議員則對草案中某些過于“激進”的內容進行攻擊，迫使法案在最終出臺時做出有利于容克地主的修正。他們強烈反對新的縣鎮條例，擔憂這些變革會使他們在基層的政治權力顯著削弱。中央黨等中間派議員基本上支持政府的改革草案。政府及各派議員主要圍繞強化和擴大國家職能、修正“三級選舉制”，以及國家與鄉村自治單位的權力關系等問題展開了激烈的斗爭。

關于強化和擴大國家職能的問題。1867年萊特提案中明確要求將原屬于領主的警察權交給國家基層官員。這些條款為政府草案所接受。自由派非常贊成剝奪領主的世襲警察權。如民族自由黨議員魯道夫·格奈斯特（Rudolf Gneist）認為，該法案解決了一個世紀前就應該解決的問題，即廢除封建法庭和封建警察權力。但保守派卻反對強化和擴大國家職能，反對將領主的世襲警察權交給國家指定的基層自治機構。如該派議員本諾·馮·尼貝爾許茨（Benno v. Niebelschütz）指出，自由主義代價高昂。莊園警察取消后，農民需找縣轄區行政長官（Amtshauptmann）解決問題，所以農民在“享受自治的奶酪”的同時，也需支付雙倍稅款。他認為這是一種偽善的禮物。保守派的觀點遭到自由派的反駁。尤利烏斯·馮·亨尼希（Julius v. Hennig）堅定地表示，莊園區的警察管轄權必須被廢除：“這是我們時代的緊迫需求，人們普遍承認當前的狀況是完全無法忍受的?！?/p>

關于縣長專業化的問題。1869年政府在《縣級條例》草案中規定，縣長由國王任命；但縣議會有權從大地主和縣轄區行政長官中推薦合適人選。該條最終為1872年《縣級條例》所接受。之后政府又提出了修正案，提高了縣長任職資格的專業性。但保守派堅定地認為，縣長必須與本縣有密切的利益聯系，必須獲得當地居民的信任。保守派議員威廉·馮·海德布蘭德（Wilhelm v. Heydebrand）明確表示，期望未來能將實際與地區利益密切相關的人士安排為縣長。自由派支持政府，認為專業化培訓和相關行政能力對于擔任縣長一職才是最重要的?？h長具備法律知識或高級行政能力，才能在復雜的環境中履行職責。

關于鄉村自治中的“三級選舉制”。所謂三級選舉制，就是根據財產和納稅狀況將選民劃分為三個等級，每級選民分別選舉1/3的代表。在政府提出的縣鎮條例中，縣議會、鄉鎮大會的選舉采取的都是對地主，尤其是大地主有利的三級選舉制。在制定東部《鄉鎮條例》時，政府雖然堅持將鄉鎮的投票和選舉權與適度的財產普查掛鉤，要求將三級制度用于選舉鄉村代表，但同時也改變了對地主的偏愛，在選民資格上做出了有利于資產階級租地者而非地主的調整。根據草案第42條，每年收入少于660馬克，且在本地不擁有住房或雖擁有住房但繳納土地及建筑稅不足3馬克的地主，限制擁有選舉權；而收入高于660馬克的非地主則將和其他地主一樣獲得選舉權。而自由派認為三級選舉制不公平，應該廢除。議員利奧波德·馮·霍弗貝克（Leopold v. Hoverbeck）認為，《縣級條例》中每個享有公民權利并做出貢獻的居民，應該享有平等的選舉權。 在討論東部《鄉鎮條例》時， 自由派議員海因里?！だ锟颂兀℉einrich Rickert）也主張賦予鄉鎮內所有居民選舉權。不過，大多數自由派議員愿意在這一問題上與保守派妥協，他們只要求讓更多的二、三等級選民擁有選舉權。但是，保守派在討論縣鎮條例時，卻以中下層村民無法履行選民職責和擔負公共義務為由，維護三級選舉制度。他們尤其反對個別自由派議員所要求的普選制度。保守派還對《鄉鎮條例》草案中調整選舉人資格的做法表達了強烈不滿。居于兩派中間的中央黨議員雖然支持政府貫徹三等級不平等的選舉制度，但同時也認為，應該適度調整這一制度，使權力的天平略微由地主向資產階級租地者傾斜。政府代表則堅持只要收入超過660馬克，無論在本鎮是否擁有土地，都可以擁有選舉權。政府的觀點得到以里克特為代表的自由派的支持。不過，在保守派的壓力下，政府也不得不做出妥協，讓那些沒有住房且僅支付3馬克年度土地和建筑稅的地主，即使他們總收入低于660馬克仍享有選舉權。盡管保守派不支持，《鄉鎮條例》仍然在議會投票中獲得了自由派議員和大多數中央黨、自由保守黨議員的贊成票?！多l鎮條例》的順利生效，標志著自由派的勝利和保守派的失敗。

關于國家與鄉村自治的權力關系問題。自由派認為鄉村自治對國家大有裨益，應進一步擴大鄉鎮自治權。在1869年討論《縣級條例》時，該派議員魯道夫·菲爾紹（Rudolf Virchow）強調了縣級自治的必要性。他同時還指出，《縣級條例》在賦予鄉鎮自治權方面存在不足。民族自由黨議員約翰內斯·米克爾（Johannes Miquel）同樣認為，雖然該條例在分權和鄉村自治方面取得了重要進展，但仍需更全面的地方改組計劃來解決城鄉自治差異，要相信民眾的自治能力，德國城市自治就是成功的榜樣。1880—1892年討論《鄉鎮條例》時，自由派議員也明確要求通過改革擴大自治機構權力，希望上級國家機關重視鄉鎮選舉結果，并對獲得大多數選票的鄉鎮長予以公正對待。在保障鄉鎮自治權的前提下，左派也接受國家對鄉村自治進行必要的監督和控制。保守派也要求維護莊園作為鄉村基層單位的傳統自治權利。弗里德里?！ち直ぁナ﹫D姆伯爵（Friedrich Graf zu Limburg Stirum）希望賦予莊園更多自主權，“因為它們已被證明能平衡地方自治和國家監督的需求。內政部長應對地方自治機構保持信任”。保守派尤其反對由國家決定鄉村基層自治單位的存廢，要求將政府對自治莊園的監督權轉給容克地主占優勢的縣委員會。中間派議員雖然支持政府草案，但也認為鄉村基層單位缺少真正的自治權。

政府對擴大鄉村自治權，尤其是鄉鎮自治權持有異議，認為國家已給予自治機構最大限度的參與權，不希望由縣委員會對鄉村自治實施監督和控制，而要將最終決策權留在自己手中?！氨M管自治機構在各類事務中被賦予廣泛的參與權利，但在涉及地方自治組織的整體組織原則問題上，決策權不能完全交給自治機構，國家必須保留干預的權力，以確保原則得到實施?！比欢?，在保守派的壓力下，政府不得不做出妥協，同意原本需要由自己批準的莊園區強制合并案件，改由縣委員會做出決定；而對于整個鄉鎮與莊園區的合并，包括將鄉鎮改造為莊園區，鄉鎮與莊園區合作組織的解散和重建，需聽取有關基層單位的意見和縣委員會的意見，最終仍需國王的批準。

總之，普魯士政府總體上站在自由派一邊，提出的法案雖然保留了以容克為代表的大地主在官僚體系和自治機構的權力，但也賦予了鄉鎮法定的自治地位，保證了國家對鄉村事務的最終裁決權。自由派支持政府接管部分原領主權力并在鄉村基層單位面前握有最終決定權，但他們同時也希望擴大鄉鎮的自治權力，并在三級選舉制度中做出有利于鄉村資產階級和農民的調整。保守派則代表大地主利益，反對國家過多剝奪原屬領主的特權，要求維護莊園的傳統自治地位。中間派總體支持政府，但要求擴大鄉鎮自治權并調整三級選舉制。

三、縣鎮條例推動普魯士鄉村治理轉型

經過與各派政治力量的激辯，尤其是與保守派的深入交鋒后，普魯士王家政府才逐步推出針對東部和北部省份的縣鎮條例草案，以此加速鄉村治理體系的現代轉型。1872年，東部省份《縣級條例》草案在普魯士眾議院引發保守派反對，歷經長期沖突后才通過。東部七省《鄉鎮條例》也是經審議和吸納各方意見后，于1891年6月通過。以此為范本，普魯士次年又出臺針對北部石荷省的《鄉鎮條例》。在這些條例的促進下，帝國時期普魯士鄉村治理體系具有了諸如加強國家監管、規范基層自治、擴大社會參與、限減貴族特權等現代性色彩，同時它又保有明顯的封建殘余，不同于英美的基層民主自治。

縣鎮條例擴大和強化了國家在鄉村治理中的職權，進一步打擊了以容克地主為代表的傳統封建貴族勢力，在確保國家握有最終決定權的前提下，賦予且規范了鄉村基層單位的自治權：其一，推進警察國家化和縣長專業化，進一步將原屬于領主的特權收歸國家，擴大和強化國家的鄉村治理職能，實現鄉村治理體系的官僚化。普魯士政府擴大了自身在鄉村治理中的職權范圍，正式將原屬于領主的世襲警察權收歸國有。德意志帝國建立之前，普魯士廢除領主世襲警察權的計劃一直未能實現，直到1872年才通過頒布針對東部省份的《縣級條例》，將領主警察轉交給內政部領導下的縣、縣轄區行政長官掌控?！犊h級條例》確立了“警察以國王名義無處不在”的新公共法律原則。為了實現有效的管理，單個或多個鄉鎮、莊園聯合組成縣轄區，并由鄉鎮居民和莊園主選舉的委員會進行管理。該委員會的主要職責是承擔警察管理的費用?？h轄區行政長官由省長根據縣委員會的提名進行任命，作為縣轄區警察管理的負責人，無薪履職。這樣的安排標志著警察權力的國家官僚化進程在德國基本得以實現?！皬纳鐣茖W中的現代化理論來看，帝國時期的警察參與了一個長期的發展進程，該進程旨在拓展官僚國家的制度和干預手段，并使其法治化和有效化?！?/p>

與此同時，普魯士政府還提高了縣長的任職門檻和專業化程度，從而在一定程度上將貴族通過把持縣長所擁有的鄉村治理特權收歸國家掌控?？h長是普魯士王國最重要的地方官員，掌握一縣之內諸多鄉村事務的決策權。自1872年起，縣長職位逐漸由具備專業背景的公務員所主導?？h議會不再需要提名三位縣長候選人，但可以向上級政府提出建議或請求推薦一位候選人。通常情況下，這位候選人是由上級政府指派至該縣擔任代理縣長的官員。1881年改革明確了縣長候選人所需的資格條件，包括通過高級行政或司法服務的資格考試，或在法院、行政部門擔任候補官員（Referendar），或在地方行政機關工作至少4年?？h議院越來越依賴上級機構選擇的臨時官員，政府則積極尋求將適合該縣的專業人員任命為代理縣長，以加強地方行政管理的專業性和穩定性?？梢哉f，在1872年的法律中，縣長弱化了半封建性質，原則上消除了封建主義在縣級行政中的影響。與此同時，他們也完全成為一個官僚機構的工具。

規范和保障鄉村自治權，進一步擴大了資產階級和農民參與鄉村治理的可能性。1872年12月13日的《縣級條例》賦予并規范了普魯士東部省份各縣的自治權。該條例和東、北部省份的《鄉鎮條例》使鄉鎮和莊園這兩類鄉村基層單位的自治權得到了國家認可。東部《縣級條例》規定，鄉鎮長應由鄉鎮大會或代表會議選舉產生，并經上級行政當局確認。所有與這些新規定相悖的領主權均已廢除。條例賦予鄉鎮自行處理征稅、用地等本地事務的權力，并將其置于行政法院的保護和監督之下。鄉鎮由此擺脫了莊園的統治，成為在公法和政治上獨立的實體。后續針對東部和北部省份的《鄉鎮條例》則進一步明確了這些省份鄉鎮的自治權，促進了不同階層之間的合作和整體利益的實現。該法律沿著1808年《市鎮條例》和1872年《縣級條例》的方向，為未來鄉鎮和整個國家的發展打下了堅實基礎。與此同時，東北部縣鎮條例還讓莊園承擔與鄉鎮公共利益相同的職責和義務。莊園主可以擔任莊園行政長官，但需獲得縣長的確認。如果莊園主無法擔任莊園行政長官職務，他可以指定一名有資格的代理人，代理人的費用由莊園主承擔。莊園主還負責維護公共秩序和安全?？傊?，1872年的普魯士《縣級條例》及1891年的《鄉鎮條例》確實“標志著地方自治實踐過程中的一個重要轉折點”。確立了東北部省份鄉鎮和莊園的法定自治地位。普魯士國家依法賦予和規范鄉村自治權，讓鄉鎮和莊園逐漸成為鄉村地區國家治理體系的基石。到19世紀末，這兩類基層自治單位通過調整其任務和組織形式，承擔起越來越多的國家職能，顯著提升了普魯士鄉村治理的能力和效率?！?9世紀最后30年，基層自治在任務上經歷了從靜態資產管理到動態績效管理的轉變，在組織上則是從兼職名人治理演變為法人自治?！?/p>

此外，在鄉村自治中，資產階級和農民的參與權也得以擴大。根據《縣級條例》，由不屬于大地主的所有獨立財產所有者組成的鄉鎮選舉聯盟（§86）將和大地主選舉聯盟平分除去城市選舉聯盟以外的縣議會選舉名額。東部七省和石荷省的《鄉鎮條例》規定，不僅將按照財產和納稅多寡推行三級選舉制，而且被納入國家所得稅或鄉鎮地方稅征稅范圍的年收入超過660馬克的資產階級人士，將與在該鄉鎮擁有住房或為地產支付了3馬克以上土地及建筑稅的地主和農民一樣擁有選舉權。1894年11月26日，在石荷省鄉鎮格林德（Glinde）選出的第一屆鎮代表會議的11名成員中，只有1人是莊園主，剩下的10人分別是：1個農莊主（Hausbesitzer）、 1個磨坊主、1個商人、1個獨立農民（Hufner）、2個租地農民（K?tner）和4個小農（Anbauern）。

鄉村自治的轉型是反對傳統封建勢力的結果，也符合現代國家建設的要求。普魯士政府首先在鄉村基層自治單位的存廢問題上擁有控制權。政府在起草東部《鄉鎮條例》時明確要求，未來鄉鎮和莊園區的調整須經王家政府的批準。經過眾議院的激烈辯論，政府吸納了左右兩派提出的修改建議。最終頒布的《鄉鎮條例》第2條規定，鄉鎮或莊園若無法履行公共法律義務，國王可解散它們；若政府認為公共利益需合并或改組鄉村基層單位，但未獲同意，縣委員會可依據“公共利益”原則做出決定。受影響的基層自治單位可逐級上訴，但王家政府擁有最終裁決權。上述規定表明，即使面臨反對，國王仍可以公共利益為首要考量，采取必要的國家行動對莊園和鄉鎮做出調整。而在實踐中，當上級政府認為需要解散、調整鄉村基層自治單位時，縣委員會的決議通常已經過慎重考慮并確認其必要性。因此，相關基層自治單位通常會選擇放棄進一步上訴的權利。

帝國時期出臺的縣鎮條例還明確規定縣長、縣轄區行政長官和鄉鎮負責人，需分別由國王、省長和縣長任命或確認。這導致鄉村基層官員，尤其是在鄉村治理中權力最大的縣長，在很多時候已成為國家而非地方自治機構的代言人?！犊h級條例》本質上并不自由。它反映了俾斯麥在形式上給予讓步但實質上未作出讓步的“天才”手段。實際權力集中在行政官員——縣長、區行政長官和鄉鎮長手中。表面上，這些官員對選民負責；實際上，《縣級條例》進一步完善了從中央政府延伸到縣和鄉鎮層面的權力指揮鏈條。盡管選舉制度更加自由，但縣議會實際上擁有的權力很少。此外，當上級國家機構的權力與鄉村自治權發生其他沖突時，王家政府也擁有最終決定權。根據《鄉鎮條例》，由于基層單位受國家控制，上級國家機關有權暫停每一項違法的基層行為。對于這樣的暫停，有關鄉鎮、莊園可以在行政法院提起正式的訴訟，上級國家機關在這些情況下也會審查暫停行為的正當性。

在有效推進鄉村治理體系現代轉型的同時，為減少改革的阻力，縣鎮條例還保留了一些大地主的傳統優勢。首先，縣長一職大多數情況下還是為容克地主所把持。東部省份的《縣級條例》提高了縣長任職的專業門檻，但容克地主仍然可以通過控制縣議會，從貴族成員中挑選一位未經專業訓練的本地縣長?？h長與地方利益的個人聯系得以保留，縣議員的保守性質也得到加強。直到1914年，東部省份的縣長中仍有超過一半是貴族。因此，除了少數例外，基本上是同樣的人繼續管理縣政府（即縣委員會）。在1890年波美拉尼亞省的28位縣長中，有26位屬于貴族階層。其中24位可以明確被歸類為容克家族的成員。而在1890年至1918年間，波美拉尼亞省任命的83位縣長，貴族的比例高達86.7%。除了縣長之外，大地主對縣以下官員也保持著巨大的影響。通常，原來的領主會被任命為縣轄區行政長官，其警察權力與以前相同，只是頭銜有所變化。

其次，眾多莊園得以保留，且莊園主仍在莊園內擁有實際的行政權力，并可借此對莊園內的其他成員（Gutsinsasse）施加經濟和社會上的壓力。普魯士議會中的保守派成功地阻止了內政部解散東部省份一半以上莊園區的計劃，同時成功地貫徹了城市和鄉鎮憲法、組織分離的原則，繼續讓莊園在法律上被視為和鄉鎮一樣的鄉村基層自治單位，維護了易北河以東地區世襲莊園主的統治。自由派指出，“我們的確致力于盡可能消除莊園區。然而，在當下，試圖實現這一目標是徒勞之舉”。到1918年之前，只有4%的普魯士莊園被解散。相當數量的東部省份農民都未能擁有自治權利。

莊園主及其代理人仍對莊園區的行政事務擁有控制權。作為莊園區內的行政長官，莊園主及其申請任命的代理人有權動用警力，維護公共秩序和安全。雖然他們在行使這些行政職能時需要獲得縣長的確認，但通常這只是形式上的。利用這些行政特權，莊園主及其代理人可以在經濟上對莊園內其他成員，尤其是雇工、仆人等進行壓迫。例如，有些莊園的成員被迫從莊園主擁有的發電站購買價格遠高于相鄰鄉鎮的電。為了減輕濟貧負擔，莊園主還采取限制雇工雇用時長和將臨近退休的雇工安置于莊園外鄉鎮等措施。此外，莊園主和莊園其他成員之間的稅負也存在明顯的不平等。

除此之外，大地主和其他有產者在三級選舉制度中仍相對占有優勢。德意志帝國建立之前，在普魯士憲法中，三級選舉制適用于眾議院選舉，并一直沿用到20世紀初期。這是保護有產者尤其是大地主特權，防止中下層勞動人民擁有過多政治權力的一種選舉制度?？h鎮條例將這一制度擴展到縣和鄉村基層。1872年的《縣級條例》要求按照三級選舉制選舉縣議院，盡管此舉廢除了貴族莊園主在議會中的特別選舉權，并提升了城鎮的代表地位，但實際上，該條例仍傾斜照顧大地主。根據這一條例，由支付最高稅款的大地主組成的選舉團是選舉縣議會的三大選舉團之一；按照各縣城鎮的多寡，這一選舉團可獲得縣議會議席的1/3—1/4。東部和北部省份的《鄉鎮條例》也給地主，特別是大地主賦予了更多的選舉權。例如在鄉鎮大會中，要求至少2/3的選票必須歸屬擁有土地的大會成員。在此前提下，大會成員擁有的土地越多，所獲選票數量也就越多。不平等的選舉制度導致中下層農民和無地者的自治權利受到限制，因而無法在“鄉村地區建立或維持和平與滿足感”。例如，在1894年9月24日舉行的格林德鄉鎮大會，共有15名擁有投票權的鄉鎮成員參與了26張選票的分配。15名成員中，有2名成員每人獲得了4票，2名成員每人獲得了3票，1名成員獲得了2票，而其他10名成員每人獲得1票。明顯擁有相對較多財產的人占據了大多數席位。而在另一鄉鎮萊茵貝克（Reinbek）的代表會議中，從來就沒有任何小農或雇工能夠成功當選。

結? ?論

帝國時期普魯士鄉村治理體系的現代轉型，是在國家推動下自上而下逐步開展的。早在帝國建立之前，國王通過任命縣長、保護和解放農奴、將領主世襲司法權收歸國有等措施，一方面實現王權下縣，削減領主自治特權；另一方面又與領主達成妥協，將以容克為代表的土地貴族納入鄉村官僚體系之中。1871年后，王家政府在自由派的推動下，制訂了一系列針對東部和北部省份的縣鎮條例草案，并促使草案在立法機構中獲得通過。在國家的主導下，普魯士鄉村治理體系的現代轉型呈現出穩中求進的特色。在議會討論的過程中，王家政府經與各派政黨，特別是保守派的協商和妥協，最終促成了針對東部和北部省份的縣鎮條例的通過。這些縣鎮條例出臺后，國家不僅通過接管原先由領主掌握的警察權和提高縣長任職的門檻和專業要求，擴大和強化了國家在鄉村治理中的職權；而且還正式賦予并規范了鄉村自治權，進一步明確了政府的最終決定權。在保守派的強烈要求下，以容克地主為代表的莊園主和其他地主仍然在鄉村保留了許多特權，從而減少了傳統勢力對改革的不滿和抵制，有利于保證鄉村治理體系現代轉型的穩定性和連貫性。

鄉村治理體系的現代化是普魯士實現國家治理現代化的重要一環，同時也是國家權力向鄉村地區延伸的必然結果?，F代國家構建的過程對普魯士鄉村治理體系產生了深刻影響，代表國家的專業官僚逐步在鄉村中崛起，取代土地貴族成為新的鄉村精英和地方治理體系的核心力量。雖然貴族在其莊園內仍保有相當的權力，并在邦國各級國家機關中占據特權地位，但隨著時代的發展，通過學習和實習獲得職業官員資格，對于他們社會地位的提升也起著越來越重要的作用。隨著權力逐漸轉移至國家，鄉鎮和莊園成為鄉村基層行政單位，承擔國家任務。與此同時，縣及鄉村基層單位在國家主導下享有一定的自治權，既促進了資產階級和農民參與鄉村治理，又保留了大地主的優勢地位。

帝國時期普魯士鄉村治理體系的現代化變革，為一戰后德國鄉村治理體系的完善奠定了堅實的基礎。從反封建和民主化的角度看，普魯士的縣鎮條例相較于同期英法兩國存在差距，但也展現出歷史的進步性。條例提升了國家治理鄉村的職能，同時賦予并規范了基層單位的自治權，擴大了選舉權，促進了民主化；明確了國家權力與自治權力的邊界，確保了國家的權威。

（責任編輯? ?任世江）