美國2025 財年研發優先領域及啟示

■文/袁志彬（中國科學院科技戰略咨詢研究院）

一、美國2025財年研發優先領域備忘錄

以財年為周期，美國聯邦預算包括四個階段，分別是機構預算、白宮管理與預算辦公室（直接向總統負責的預算編制機構）審查、國會撥款和預算執行。其中前三個階段是預算編制工作，預算編制一般開始于該財年之前的那個春季。

2023年8月17日，美國白宮管理與預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）主任Shalanda D.Young、科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）主任Arati Prabhakar簽署2025財年（2024年10月1日至2025年的9月30日）預算多機構研發優先領域備忘錄（本文簡稱備忘錄）。該備忘錄是美國聯邦政府研發計劃的預案，基本反映了美國政府來年科技創新發展的方向和重點。該備忘錄對美國聯邦政府各機構的研發預算的重點方向進行了戰略部署。本文對該備忘錄的有關內容進行詳細分析。

二、美國聯邦機構研發優先領域要點及啟示

2025財年聯邦預算多機構研發優先領域備忘錄提出了七個方面的內容，分述如下。

（一）推進值得信賴的人工智能技術，保護人民的權利和安全，并利用它來加速國家的進步

·建立工具、方法和社區參與，以指導監管和執法制度的設計，以減輕人工智能對真相、信任和民主的威脅；安全保障；隱私、公民權利和公民自由；以及所有人的經濟機會。

·設計、試驗和評估應用人工智能來改善政府職能和公共服務的新方法的結果。

·開發可靠、強大的先進人工智能系統，幫助實現國家的偉大抱負。

啟示：美國聯邦機構高度重視人工智能技術的安全性和可靠性

近年來，許多美國聯邦機構制定了自己的人工智能計劃，并在其部門內創建了以發展人工智能為中心的辦公室。例如，美國能源部人工智能和技術辦公室與美國國家標準與技術研究院于2022年4月成立了人工智能促進委員會（AIAC），美國專利商標局（USPTO）創建了人工智能和新興技術工作組。與此同時，美國白宮、國會和一系列聯邦機構，包括美國聯邦貿易委員會（FTC）、美國消費者金融保護局（CFPB）和美國國家標準與技術研究院（NIST），提出了一系列與人工智能相關的倡議、法律和政策。

人工智能部分在備忘錄的優先領域里單列，并且列為第一項，這表明這一領域的特殊地位。備忘錄不僅把人工智能技術與國家抱負緊密相連，而且突出強調了可信賴的（trustworthy）人工智能技術。此前的2022年10月，美國白宮科技政策辦公室（OSTP）發布《人工智能權利法案藍圖：讓自動化系統為美國人民服務》。該文件中列出了五項原則，以“指導自動化系統的設計、使用和部署，保護人工智能時代的美國民眾”。這些原則涉及技術的安全性和有效性、防止算法歧視、保護數據隱私以及人類參與決策等。

這些舉措和備忘錄都表明在以往加快發展人工智能技術的基礎上，對其安全性和可靠性有了更多的需求。對我們的啟示是，中國是否也應該考慮人工智能技術領域的深層次問題，如安全可靠性和隱私保護等。我國的優勢是技術研發和市場應用，但底層技術相對薄弱，建議我國適時優化和調整人工智能技術研發的重點和方向，確保在新一輪的技術競爭中立于不敗之地。

（二）面對巨大的地緣政治變化和不斷演變的風險，在維護全球安全與穩定方面領導世界

·推進關鍵和新興技術領域的發展，如微電子、生物技術、量子信息科學、先進材料、高性能計算和核能。

·緩解新出現和不斷演變的國家安全風險，包括與生物安全、生物安保和核武器相關的風險。

·通過彈性架構緩解網絡安全風險；安全建筑設計；加強關鍵基礎設施的安全性和彈性，并整合社會、行為和經濟研究。

·解決自主系統和人工智能對國家安全的影響。

·利用研發投資，包括聚焦于先進制造業、數字工程和機器人技術的投資，提高政府和行業的能力和靈活性，以加快新的國家安全能力從示范向大規模應用的過渡。

·利用科學技術情報和分析能力來評估和衡量美國的競爭力。

啟示：美國聯邦機構特別強調安全與風險領域的領導力

備忘錄強調了面對巨大的地緣政治變化和不斷演變的風險情況下，持續不斷強化其在安全和風險領域的領導力。這里的風險包括關鍵和新興技術領域（如微電子、生物技術、量子信息科學、先進材料、高性能計算和核能）的風險、新的國家安全風險（如與生物安全、生物安保和核武器相關的風險）、建筑設計安全、關鍵基礎設施的安全性和彈性、自主系統和人工智能對國家安全的影響等。

這表明，美國雖然作為世界頭號強國，在許多高技術領域具有絕對的優勢地位，但其面臨的全球安全和風險也在不斷加大，正在積極布局相關領域的技術研發。我國作為發展中大國，面臨的安全和風險形勢更多更大，要認真檢視我們在更多的安全和風險領域還存在哪些問題，需要未雨綢繆，早做部署。

（三）通過重新構筑美國的基礎設施，改善美國與自然的關系，確保環境正義，迎接應對氣候危機的全球挑戰

美國和世界面臨著深刻的氣候危機，避免氣候變化最災難性影響的窗口迅速縮小。機構研發計劃應推動政府氣候目標的實現，包括利用自然的力量，重新構筑和更新美國的基礎設施，加強和保護社區的健康，降低家庭的能源成本，保護生物多樣性，以及在美國創造高薪工作。這些投資應通過減少脆弱性和提高應對氣候變化的能力，促進實現經濟與環境正義、公平和公共健康。

·支持有助于國家在2050年前實現溫室氣體凈零排放的研發工作，包括《凈零游戲規則改變者倡議》中確定的優先事項、《海洋氣候行動計劃》和美國全球變化研究計劃的十年戰略計劃中闡明的目標，以及提高國家測量和監測溫室氣體排放和清除能力的投資。

·在第六次國家氣候評估（t h e 6 t h National Climate Assessment）之前，解決氣候觀測、監測、建模和研究方面的差距，包括美國以外的部分地區；為子孫后代，包括2100年以后的子孫后代應對風險和機遇；促進和利用地方知識和社會科學研究來實現氣候目標。

·通過與美國全球變化研究計劃（the U.S.Global Change Research Program）的協調，推進符合聯邦框架和行動計劃（the Federal Framework and Action Plan）的可操作氣候服務的開發，以支持社區、政府和企業增強抵御能力并采取行動。

·資助研發工作，以改進對難以貨幣化或量化的政策選擇和技術（如生態系統服務）的分析，通過新興的國家環境和經濟統計系統跟蹤自然資產，支持國家自然評估（the National Nature Assessment），并在基于自然的解決方案路線圖中提出建議。

啟示：美國聯邦機構已經開始重構應對氣候變化方面的基礎設施

相對于我們這樣的發展中國家，美國等西方發達國家同樣面臨著深刻的氣候危機，已經認識到避免氣候變化災難性影響的機會和窗口正迅速縮小。備忘錄提出，必須采取有力措施促進政府的氣候目標實現，包括利用自然的力量，重新構筑和更新相關的基礎設施等。這些措施將通過減少脆弱性和提高應對氣候變化的適應能力，促進經濟和環境正義的持續發展。這給我們的啟示是，美國應對氣候變化的決心和行動是明確的、堅定不移的，我國應該清晰地認識到這一點，不要誤判形勢，錯失良機。為此，我們應積極與美國在應對氣候變化方面加強合作，緩解中美科技冷戰的張力，促進相關領域的科技交流與合作，共同推動人類命運共同體的構建。

（四）為每個人帶來更好的健康結果

目前美國的健康狀況令人無法接受?？茖W、技術和創新必須為扭轉這一趨勢開辟道路。

·通過強有力的穩定支持，通過癌癥登月計劃（the Cancer Moonshot）幫助美國早日實現結束已知癌癥的目標，包括預防、早期檢測、新療法以及護理和支持方面的努力。

·增強緩解當前和新出現的健康威脅的能力，包括解決抗微生物耐藥性問題，并在傳染病暴發成為流行病之前識別和消除傳染病暴發。

·支持所有美國人的身體和心理健康，包括退伍軍人、護理人員、醫療專業人員、青年和LGBTQI+（男女同性戀、雙性戀、跨性別者、酷兒和間性者等）社區成員等高危社區。

·在疾病預防方面，改善公共衛生、衛生公平和創新。

·在改善臨床試驗、增強營養、推動罕見病治療、減輕神經退行性變（neurodegeneration）和解決其他高需求領域方面取得進展。

·減少環境負擔的累積影響，通過防止接觸有害化學品（如鉛和全氟烷基和多氟烷基物質），減輕氣候變化對健康的影響，特別是對承受這些負擔過多的社區，促進環境正義。

啟示：美國聯邦機構高度重視健康和公平問題

備忘錄認為，目前美國的健康狀況令人無法接受?？茖W、技術和創新必須為此做出努力。備忘錄提出的研發優先資助內容包括：癌癥登月計劃、疾病預防、傳染病防治、疑難病癥治療和特殊人群的身心健康等。對比我國，在健康中國建設過程中，健康問題一直是全民關注的關鍵問題。美國提出的這些研發方向（特別是疑難病癥治療和特殊人群的健康問題）需要我們認真參考和借鑒。

另外，備忘錄還特別提到了衛生公平問題。2023年8月，美國國家科學院、工程院與醫學院發布《邁向健康和醫學領域的公平創新》（Toward Equitable Innovation in Health and Medicine）報告，認為COVID-19大流行期間暴露出的疫苗和治療藥物分配不公平等問題揭示了醫學進步程度與人民健康獲益程度的不平等。這些問題在我國也不同程度地存在，需要引起我們的重視。

（五）減少障礙和不公平現象

各機構應進行研發并應用技術進步以改善不平等現象，并創造機會以加強美國的價值觀。

·支持美國各地科學、技術、工程、數學和醫學領域的區域創新和勞動力發展，重點關注新興研究機構和歷史上服務不足的社區。

·為實現國家目標，可以通過運用不同方法幫助美國在適當的隱私保護下更公平、有效、快速地進行比較，設計和實施嚴格的實驗和評估、數據共享協議和原型設計練習來回答關鍵的政策問題。

·在監管和公民程序以及研發方面，擴大公眾參與和社區參與。

啟示：美國聯邦機構強調支持公眾和社區參與

備忘錄提出，各機構應通過研發，推動技術進步，改善不平等現象。這里特別提出支持美國各地科學、技術、工程、數學和醫學等領域的創新與人才發展。備忘錄提出要在監管和公民程序方面加大研發力度，擴大公眾參與和社區參與。2023年2月，拜登總統簽署了《關于通過聯邦政府進一步促進種族平等和支持服務不足社區的行政命令》，以“指示聯邦機構在設計和使用包括人工智能在內的新技術時要消除偏見，并保護公眾免受算法歧視?！睂Ρ任覈?，在這方面面臨的問題并不突出，也可能是重視不足。我國的基層科技問題往往簡單與科普聯系，淡化了科技研發與創新到公眾與社區的“最后一公里”。

（六）支持研發和產業創新，從下到上、從內到外建立國家未來的經濟競爭力

全球競爭日益激烈，疫情嚴重暴露了全球供應鏈的脆弱性。在這種環境下，各機構應專注于利用科學和技術來提高生活水平，提高供應鏈彈性。

·支持應用研究、實驗開發、商業化前和標準相關的工作，以促進廣泛的新技術的采用。

·通過振興社區和傳統或新興產業來追求區域創新和韌性，以刺激增長并創造高回報的工作。

啟示：美國聯邦機構開始關注供應鏈和產業創新

以往，美國聯邦機構的研發主要集中在基礎研究和國防領域。技術創新領域往往交由企業或市場來完成。但這次備忘錄指出，全球競爭日益激烈，新冠疫情嚴重暴露了全球供應鏈的脆弱性。為此，各機構應專注于利用科技來提高生活水平，提高供應鏈彈性。近年來，美國重塑供應鏈體系涵蓋了大量的產業升級、技術創新因素，在某種意義上也可以認為是針對美國科技領域的一次巨大投資，目的就是確保美國在未來的大國競爭中繼續保持領先態勢。這表明，美國聯邦政府已經開始重視從科技研發的角度對供應鏈和產業鏈進行支持。備忘錄提出要支持應用研究、實驗開發、商業化前和標準相關的工作，促進廣泛的新技術的采用。這表明，一方面聯邦機構大力支持供應鏈和產業鏈的相關研發，另一方面也要界定是在商業化之前的階段。這里清晰劃定了政府與市場的邊界。

（七）加強、推進和利用美國杰出的研究來實現國家的偉大抱負

基礎研究和應用研究是美國創新能力的基石。預算應繼續改進美國豐富復雜的研究體系，使其在應對當今時代的最大挑戰時變得越來越有效。

·支持和加強基礎和應用研究，這是美國創新企業的標志，也是全世界羨慕的對象。

·協助新興研究機構有效競爭聯邦資金。

·為工業和學術部門識別和應對科研安全挑戰提供支持。

·支持基礎設施和能力建設，為公眾提供免費、即時和公平的聯邦資助研究成果，同時制定機制，激勵和獎勵開放、可復制和安全的研究實踐，使各地的個人、行業和創新者受益。

·通過設計、嘗試和評估新方法，如簡化流程以最大限度地減少行政負擔、吸引新的研發人員、探索新的研發方法和建立新的合作伙伴關系，試驗資金流程，以更好地完成機構的研發任務。

啟示：美國認為基礎研究和應用研究與國家精神密切關聯

備忘錄提出，基礎研究和應用研究是美國創新能力的基石。聯邦預算應繼續改進美國紛繁復雜的研究體系，使其變得越來越有效。備忘錄提出，支持和加強基礎和應用研究，這是美國創新企業的標志，也是全世界羨慕的對象。這里把研發和創新企業與美國的國家抱負和國家精神緊密相連。

備忘錄在這部分提出要協助新興研究機構有效競爭聯邦資金，為工業和學術部門識別和應對科研安全（research security）挑戰提供支持，支持公眾獲得免費、即時和公平的聯邦資助研究成果等。這里重點看一下科研安全。2021年12月20日，美國物理學會發布調查報告《美國科研安全政策影響：開放科學和國際合作優勢與美國安全》，認為美國現行科研安全政策可能會極大地影響美國打造STEM（科學、技術、工程、數學）國際人才庫。超過80%的物理學非美籍研究生和職場新人正在考慮或已經考慮在美以外的國家就業，而是否具備便捷的入籍途徑和歡迎外籍人才工作學習的環境是影響他們決定的主要因素。

備忘錄還特別強調，除了在優先領域進行研發資助外，還要在能力建設和公共服務方面提供支持。對比我國，政府科技主管部門主要負責研發項目統籌協調和管理，相關服務方面主要由市場主體來完成，今后在這方面需要不斷加強和完善。