生態環境協同治理機制的構建與創新

鄒慶華，馬黛丹

（海南醫學院 馬克思主義學院，?？?571199）

生態問題實質上是人類社會文化與價值觀選擇的結果。 在現代社會，社會體制或社會機制在生態環境決策中的失效和在生態環境管理中的缺位是造成生態環境問題或生態危機的主要原因，只有全社會生態意識的覺醒才是技術手段與法律制度得以暢行的保證。 黨的二十大報告指出：“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化?！保?］23生態環境治理是中國式現代化的實踐樣態與終端考驗之一。 生態環境治理是一項復雜的系統工程，不僅要面對紛繁復雜的自然生態環境的挑戰，還要克服傳統的政府管制型治理模式的弊端，只有充分調動生態環境協同治理利益相關者的治理熱情，協調多方要素，“多面向發力、多角度審視和多主體共治”［2］107，協同推進生態環境治理，才能形成生態環境協同治理的合力，實現“政府主導—利益相關者的治理”模式的穩健運行，進而推進我國生態環境治理的發展，改善與優化生態環境。

一、完善生態環境協同治理公眾參與機制

在生態環境協同治理中，需要政府、企業、社會組織以及公眾的共同參與，只有各主體之間實現平等對話和協作，才能有效協調各利益主體之間的矛盾沖突，從而形成合力。 公眾是生態文明建設的重要主體、最直接的參加者和受益者。 公眾廣泛參與到生態環境治理中，能夠讓公眾在參與中升華生態文明情感，踐行生態文明理念。 因而，在生態環境協同治理中，必須尊重民意、傾聽民聲，積極引導公眾參與生態文明建設的決策，從而保證決策更加科學化和民主化。 2018 年我國重新修訂頒布了《環境影響評價公眾參與法》，對公眾參與責任主體以及信息公開的內容、時限、載體等進行優化設計，這為新時代構建“以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”［3］，確保公眾參與有效性，提供了制度上的重要保障。 目前，我國生態環境協同治理中公眾參與意識不強，參與的積極性不高，參與的程度較低。 公眾習慣于各種動員式的“參與”，而不是主動的“參與”。 公眾生態環境保護參與行為大多停留在較淺層次，是與其自身利益密切相關的活動，大多在家庭生活層面，不具有全球視野和整體的生態觀，對于具有重大社會意義的生態保護活動參與不積極。 同時，由于公眾生態意識普遍具有較強的“政府依賴”特征，認為政府和環保部門是生態文明建設的主體。 這種過度的政府依賴性，使“公眾的環保行動力明顯弱化，與社會參與的預期效果上有差距”［4］251。 因此，優化生態環境協同治理中公眾參與機制顯得尤為重要和迫切。

生態環境協同治理中公眾有效參與的實現，首先需要進一步拓寬生態環境協同治理中公眾參與的渠道，實施公眾參與生態環境保護聽證制度，保證各方利益主體能夠平等地參與到公共決策過程中，以實現生態環境協同治理的民主化、科學化和法制化。 完善的生態環境信息公開制度，是公眾有效參與生態協同治理工作的必要前提。 新時代，要利用新媒體技術構建統一規范的環境信息公開平臺，進一步將生態環境“信息發布、解讀、回應一體化，形成信息公開工作的大格局”［5］20。由此，在政府、企業和公眾之間實現信息互通并形成良性互動關系，為公眾生態參與提供良好的社會環境。 其次，提升公眾生態參與的能力和水平。公眾生態參與意識轉變為生態參與行為，不僅需要建立完善的公眾參與激勵機制加以引導，更需要通過宣傳教育來增加公眾的生態環境保護知識，進而培養和提升公眾自覺參與意識，促使公眾生態意識經由教育逐步內化為自覺的生態文明行為習慣。 再次，完善基層社區的生態參與機制?；鶎由鐓^在生態環境協同治理中是有效預防“政府失靈”和“市場失靈”的主體力量。 基層社區生態參與制度是推進生態環境協同治理的有效途徑。 “正如社群的發展會導致對地球的直接的理解以致愛護，參與型民主讓人們獲得了把那種愛護轉變為公共政策的力量?！保?］163以社區為單位的公眾生態參與，能夠使基層社區居民有權選擇對生態和社會負責的生活方式，并能夠使基層社區民眾積極參與到建設自身幸福生活之中。 因此，要建立有效的激勵機制，激發社區居民生態參與的積極性和主動性。 最后，要繼續完善我國公民生態參與法律制度，完善和修訂與生態環境參與有關的具體法律法規。 生態環境協同治理公眾參與的途徑、形式、程序等具體細節都要在法律法規中予以規定和落實。 在憲法中要進一步明確規定公眾的環境權，并在立法層面全面貫徹公民的環境權保護規定，從而使得公眾參與有法律依據，促進生態環境政策科學化和民主化。

二、構建生態環境協同治理反饋機制

人類社會自身內部的各子系統之間以及人類社會與自然生態系統之間普遍存在著反饋機制。任何一個開放系統，要維持一定的穩定性并實現其自身的目標，都離不開反饋調節。 從生態環境協同治理的角度出發，以生態文明建設促進公眾生態意識培養發展目標的實現，同樣需要建立有效的反饋機制，從而使各種偏離生態協同發展目標的社會活動和行為被及時地調節和控制。 生態環境協同治理反饋機制在保證生態文明建設和公眾生態意識提升互動機制中具有基礎性作用，其反饋因子主要體現在兩個方面：一是公眾生態意識提升度因子，二是生態文明建設目標因子。 這兩個反饋因子是評價生態文明建設決策的指標，決定著下一步生態環境協同治理決策調整的方向。 目前，在生態環境協同治理與公眾生態意識提升的互動發展上，各主體之間沒有形成整體協調、互動發展的意識，存在著評價反饋制度缺乏可操作性、標準缺乏全局性、制度缺乏權威性、回應機制低效、績效評估機制缺失等問題。 由于缺乏總體設計和有效協同，因而在實踐中導致互動發展機制功能運轉不佳、社會評價不高。 實現生態環境的協同治理，需要多元建設主體的協同與合作，建立科學的評價機制和良好的信息反饋機制，從而有效推進生態環境協同治理與公眾生態意識提升兩者之間的優化與平衡。 為此，要持續開展對生態環境協同治理和公眾生態意識培育狀況與效果的調查評估及反饋，暢通信息反饋渠道，以便于保證公眾能夠將自身的生態感受以及對生態文明傳播的生態認同度及時順暢地反饋給相關決策者，同時決策者能夠依據評估與反饋結果及時發現問題，對生態環境協同治理諸要素和生態文明傳播方式給予有效調整與優化，改善各要素之間的微觀和宏觀結構，從而更好地發揮其對于公眾生態文明意識養成的基礎性作用，保證系統機制良性運行。

生態環境協同治理與公眾生態意識的提升是一種雙向互動過程。 在生態環境協同治理中，公眾必然會對生態環境協同治理過程及效果產生一定的認知與反饋，生態環境協同治理主體會根據反饋回來的信息調整和修正生態文明建設活動，從而推動生態文明建設更加符合中國特色社會主義生態文明建設要求，更加貼近公眾需求特征。為此，必須保證生態文明理念能夠被順利地傳遞給公眾并讓公眾理解與接受，同時將公眾在生態實踐中的感知度、認知度和接受度反饋給生態環境協同治理的研究者、組織者和實施者，真正達到信息雙向交流，提高公眾參與的責任感和積極性。一是要合理利用好各種媒體反饋平臺。 在生態環境協同治理中，公眾對中國特色社會主義生態文明觀的認知、接受和認同，不僅決定了公眾生態意識的水平，同時也會影響生態環境的協同治理。這就需要一個完善的反饋機制，動態跟蹤，及時反饋，根據事物發展規律進行動態地調節與控制，以實現生態環境協同治理與公眾生態意識形態提升穩定持續協調發展。 信息反饋的實現需要不同的平臺，新媒體時代，社會媒體平臺發揮著重要的作用。 對于有價值的反饋信息，媒體有責任及時全面地傳達給政府、環保社會組織等相關責任主體。 同時，通過信息反饋，媒體能夠及時地了解和掌握公眾的需求傾向，進而確保生態文明理念的有效傳播。 二是要建立多層次反饋信息研判機制和科學調控機制。 在生態環境協同治理中要廣泛發動政府、企業和社會力量，充分利用現代信息技術，建立多層次的信息研判機制，提高信息獲取和信息分析能力。當生態文明建設過程中出現某些不和諧或失衡狀況時，及時反饋、及時研判、及時準確地掌握發展動態，防止失衡狀態的進一步惡化。 同時根據信息研判結果，及時實施政策引導和輿論引導，以保證互動發展系統平穩協調運行。

三、建立生態環境協同治理監督機制

生態意識屬于人的一種“內在”思想狀態。生態環境協同治理監督機制的健全與完善能夠起到“以外促內”的作用，用外在壓力促使人們形成自覺的生態保護行為習慣。 生態環境協同治理監督機制是所有利益相關者對生態治理決策、實施狀況、生態環境損壞程度實施檢查與控制的制度設計，是保障環境各參與主體主動參與環境治理的基礎。 只有建立生態環境協同治理利益相關者廣泛參與的監督管理機制，不斷強化政府監管主體的指導作用、發揮企業監管主體的主觀能動作用、突出公眾監督主體的信息優勢作用，增強環境社會組織監管主體的協調促進作用，才能真正實現生態環境監管體制的完備性，并能夠有效克服生態治理中存在的權力尋租和利益勾結等不良現象。

首先，建立公開透明的監督機制。 公開透明的監督機制有助于減少生態環境監管過程中的信息不對稱。 我國現有的生態環境治理監督機制的特點是監督主體眾多、渠道廣泛、方法多樣，尤其是當所有的監督機制協調一致、密切配合時，能夠形成多元化監督機制的監督合力，有效保證環境決策尤其是重大決策的有效貫徹實施，以及在促進環境保護和社會發展方面發揮重要作用。 但目前這些監督機制的運行存在著許多問題和不足，如監督主體之間的關系、監督職權、方式、程序和范圍不明確，權力機關內部監督缺乏力度等問題。 這些問題導致監督的力度弱化，嚴重影響監督的整體效果。 波普爾認為，“如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何國民或公眾團體更大的力量，我們可以設計各種制度來使這些權力被濫用的危險減少到最低程度?！保?］500為此，政府應逐步完善信息公開制度，對公眾、環境社會組織公開企業的生產行為、環保部門的環境監測數據、政府對環境污染事件的處理情況等。 同時，對公眾、環境社會組織參與環境監督中發現的情況和問題及時反饋給政府相關部門，以最大限度地發揮協同治理監督機制的整體能效。

其次，建立全程監督機制。 全程監督機制是通過對環境治理進行全程監督來促使政府和環保部門的環境決策科學化，確保決策功效的充分發揮。 全程監管主要針對企業、政府和環保部門的環境污染情況、環境保護政策、環境治理措施的落實情況和環境事件糾紛的解決情況等，通過政府監督、企業監督和公眾監督，以實現生態環境全程監督的目標。 黨的十八大以來，全國開展了全覆蓋的環保督察，督促各級領導干部全面落實生態建設主體責任，一系列突出的環境問題得以解決。 黨的二十大報告強調指出，要“嚴密防控環境風險。 深入推進中央生態環境保護督察”［1］51，要真正實現制度構建和目標責任的有機統一，必須建立全程監督機制，形成從源頭到結果的全過程監管。 通過政治約束、法律法規管制和產業政策等方式實現從嚴從緊的全過程管制。 在源頭上，要健全生態保護的目標體系和核算政策制度，嚴格生態環境準入政策，以及重大項目生態風險評估。 在過程中要嚴格環境監管與行政執法，建立以生態環境容量為基礎，以生態環境質量為導向的總量控制政策制度。 在結果上，進一步完善生態環境損害賠償和責任追究政策制度。

最后，建立嚴格的獎懲制度。 獎懲制度是生態環境協同治理監督機制發揮作用的重要保障，監督機制的政府公信力取決于獎懲制度的健全程度和執行力度。 建立激勵與懲罰并重的生態制度，有利于進一步將資源消耗、環境損害和生態效益納入各級各類主體和責任人的工作績效考核之中，充分發揮綠色績效考核在經濟發展中的約束、激勵作用。 這對于促進廣大領導干部牢固樹立綠色發展理念和正確政績觀，規范引導公眾形成生態的價值觀和行為習慣，推動在社會形成綠色發展方式和生活方式具有重要意義。 漢密爾頓指出：“對法律觀念來說，主要是必須附有制裁手段。 對于各種不守法要處以刑罰或懲罰?！保?］75有法不依，執法不嚴，實際上等同于縱容環境破壞行為的發生。 為此，必須解決好法律法規執行不嚴和不徹底的問題，進一步完善環境保護法律法規懲罰制度的法律保障和可執行度，避免由于執法人員的專業能力和主觀態度影響環境懲罰制度，并形成剛性約束。 同時，環境懲罰制度的執行需要接受公眾的執法評價監督，要在法制安排上為公眾行使監督權提供合法的實現路徑和合理的法律程序，讓公眾的生態訴求和呼聲都有所回應。涉及群眾利益的規劃、決策和項目，要充分聽取群眾意見，并及時發布生態建設重點內容，擴大公民的知情權、參與權和監督權。 要發揮社會團體、各民主黨派以及新聞媒體等的綜合監督作用，對政府主體貫徹執行生態法律制度、履行生態保護職責進行嚴格監督，建立全方位的生態環境協同治理監督機制。

四、優化生態環境協同治理傳播機制

生態文明建設的核心內容是塑造人的生態價值取向和生態行為模式，從而使生態文明理念內化于人心并外化為人的自覺行為。 公眾生態理念的培養過程實際上就是生態文明理念的傳播、接受與認同過程。 現代社會，隨著科技的迅猛發展，大眾媒體日益成為生態文明理念傳播的主渠道。大眾媒體通過對生態文明理念和生態文化的傳播，極大地促進了公眾生態意識的養成和生態行為的形成。 但目前我國生態文明意識培養中的大眾傳播還沒有形成良好的運行機制，傳播機制中各要素和生態傳播功能沒有很好地發揮合力作用，尤其是不同利益群體之間，不同社會思潮和價值理念之間相互激蕩，使生態理念的傳播面臨更加復雜的社會環境。 同時，生態理念傳播過程中存在著傳播主體的整體素質不高、傳播客體以及需求的多層次性得不到重視、傳播內容適應性不足等多方面問題，導致公眾生態意識培養與提升乏力。 生態理念的傳播“需要傳播者、受眾的良性互動，需要相當質量的信息，需要暢通無阻的傳播通道”［9］157。 同時，生態理念的培養是一個相對復雜的生態價值觀傳播與接受的有機過程，需要引導參與傳播的各種積極因素構建一個有效的合作機制來共同完成，只有各要素共同協調運作，才能獲得滿意的傳播效果。 “當受眾接收到某項信息時，不僅對此表示認同，并在行為上表現出與此相一致的長期傾向，這就可以認定信息實現了有效傳播?！保?0］18公眾生態意識的培養是生態文明理念的傳播與認同的對象化社會實踐活動。 為此，要優化生態環境協同治理傳播機制，以實現有效傳播。

首先，傳播主體自身需具有較高的生態文明素養并熟悉受眾及傳播環境的現實狀況。 傳播主體是生態環境協同治理傳播活動的引導者和實施者，傳播主體擔負著規劃和實現傳播活動整體價值取向和培養目標的重要責任。 傳播主體自身所具有的以及所引導的價值方向，不但會影響傳播內容在公眾中的公信力，而且會影響公眾對傳播內容的接收和認同。 因此，傳播者信仰堅定、身心投入、感召力強，能夠恰當運用傳播渠道和形式是實現有效傳播的重要保障。 隨著我國生態文明建設的發展，傳播主體的綜合素質得到一定提升，但是仍然存在著部分傳播主體缺乏對生態環境熱點問題的理解力與解釋力，缺乏創新思維和媒體素養，以及表達能力和實際工作技能不足，不能有效運用現代化傳播話語體系，以富有民族特色、地方特色和時代氣息的語言文字科學解讀生態和環境問題，造成生態環境協同治理傳播工作難以找準切入點，傳播主體和公眾不能實現良性互動，難以引起公眾參與的能動性和積極性，最終導致生態環境協同治理傳播工作實效性和針對性不強。 為此，要加強傳播主體的專業化建設，建設一支既擁有堅實的專業知識又具有高度社會責任感的生態環境協同治理傳播專業隊伍，提高傳播主體的主動性和積極性，建立政府主導、社會支持、全員參與、多部門協同聯動機制。

其次，傳播主體要利用好現代傳播手段，采取靈活多樣的方式向公眾傳播科學的生態信息。 生態文明的傳播要以人為中心，構建以“對話”為主的互動傳播模式，建立一種傳播主體與公眾之間平等、開放、民主的“對話”關系，實現生態文明傳播者與公眾之間信息的互動共享。 隨著科技的發展，無論是傳統媒體還是新媒體在生態環境協同治理傳播方式上更加多樣化，更加具有活力。 但是，總體上仍然存在傳播方式單一，創新性不足的情況。 一些傳播主體鐘情于單調的說教和被動灌輸的方式，使傳播方式缺少吸引力和引導力，缺乏針對性和實用性，不能很好地滿足公眾的需求，活動質量和效果不佳。 為此，必須優化生態環境協同治理傳播方式，將公眾生態意識的提升作為生態文明傳播的價值遵循，堅持以公眾為中心與輿論引導的有機結合，實現單向“到達”機制與雙向“交流”機制相結合，促進生態文明傳播從傳統灌輸式和說教式的模式向人性化、互動式模式轉變?，F代新媒體的發展為開辟更多的互動式對話交流提供了一定的基礎，要借助新媒體技術，利用好現代傳媒“三微一平臺”構建更多的能夠開展自由平等、相互包容的對話溝通的生態環境協同治理傳播新模式。 融合多種媒體的大眾傳播為生態環境協同治理傳播方式創新提供了更多的渠道，提供了公開討論的平臺。 公眾在環保話題討論中、在環保事務的積極參與中，自身的生態意識以及責任意識在潛移默化地受到強化和影響。 同時，要利用好新媒體等多元化傳播手段增強生態環境協同治理傳播的實效性。 可以結合不同地區的文化傳統，采取公眾喜聞樂見的方式將生態文明傳播融進日常文化活動之中，推進生態環境協同治理傳播的渠道的多樣化。 “將生態意識培育滲透到旅游活動中”［11］58，這是一種將顯性教育與隱性教育相結合的新型生態文明傳播方式，能夠使人們在親近自然的綠色體驗中自覺接受生態文明理念，引導公眾在日益豐富多彩的高品質生態旅游活動中實現生態文明素質的提升。

最后，要保證傳播主體所傳播的內容能夠被公眾全面正確地理解、接收和認同，并轉化為自覺的生態行為。 理論要變成現實的時間力量，就必須通過廣泛的文化傳播讓理論被群眾所掌握?！袄碚撝灰f服人，就能掌握群眾，而理論只要徹底，就能說服人。 所謂徹底，就是抓住事物的根本?！保?2］11生態環境協同治理傳播內容不僅是科學的而且是大眾化的，要貼近公眾生活，讓生態文明傳播與公眾日常生產和生活息息相關。 只有這樣才能取得良好的效果。 生態環境協同治理傳播者要深入挖掘傳播內容，通過通俗易懂的話語將生態信息轉化為易于公眾理解和接受的生態議題，將生態理論知識轉化為易于公眾直觀感知的知識，引導公眾發現生態信息背后的價值，從而更好地理解和接受生態信息，提高公眾對生態文明意識的認知、接收和認同。 同時，為了增強生態環境協同治理傳播的針對性，傳播者要根據公眾在理解力、生態認知上的差異和需求傾向，分層次地開展傳播工作，“因地、因人靈活調整傳播內容，實現生態文明傳播內容的多元化”［13］49。 生態環境協同治理傳播要充分利用世界性、國家性環保宣傳節日和具有生態教育意義的民間傳統節日，向公眾傳播生態文明理念，喚醒公眾的生態保護和責任意識，從而進一步踐行綠色生活。

五、健全生態環境協同治理法律保障機制

沒有法律法規的強制性規范約束，生態文明就只能作為一種自在自發的理念而存在，無從進入更加廣泛的社會實踐之中。 生態文明的法治建設是一種強制型文化傳播，是國家將生態文明認同納入法律體系之中，并形成具有一定約束力的生態環境保護法律制度，從而為生態環境協同治理各參與主體提供必須遵循的標準與規范。 只有嚴格的生態法治才能在現實層面強制性約束與阻止人們的環境違法行為。 同時，生態環境協同治理是一個十分復雜的社會工程，在生態環境協同治理中的任何一個環節都包含著巨大的價值觀沖突的可能性，不同層級和不同維度的政策之間的銜接多種多樣，而且生態環境協同治理利益相關者之間也會引發一系列的矛盾。 “環境問題的根源在于多極主體在實踐中的現實矛盾?！保?4］66這一系列價值沖突與矛盾的調整和解決需要建立在健全的政策制度體系和法律法規基礎之上。 只有依托相關政策制度和法律法規才能實現生態環境協同治理的目標與要求。 為更好地發揮法律對于生態文明建設的保障作用，必須建立完善生態環境協同治理法律保障機制，明確職責權限，進一步加強生態執法力度。 黨的十九大提出，要在全社會實行最嚴格的生態環境保護制度。 這既表明了我國推進生態文明建設的堅定決心，同時也抓住了運用法治思維和法治方法這個關鍵環節，為推進生態文明協同治理的法治建設提供了理論指導和行動指南。

目前，我國的生態法制正在不斷地健全和完善，相繼修訂出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》《土壤污染防治法》《環境保護稅法》等多種生態法律法規。 同時，各省、區、市地方政府也制定了相應的法律法規和實施細則。 這些法律法規的制定與實施進一步推動了生態的可持續發展。 美國學者龐德提出，社會必須“通過經驗來發現并通過理性來發展調整關系和安排行為的各種方式，使其在最少的阻礙和浪費的情況下給予整個利益方案以最大的效果”［15］71。

目前，我國現行法律法規還需要根據新時代我國生態文明建設的新情況、新要求進行不斷的完善，對現有法律法規進行適時“升級改版”，構建生態環境協同治理法治保障“制度鏈”。 首先，要從立法上進一步明確“生態文明權”并確立其憲法地位，保證人們生態文明行為有直接和明確的憲法依據。 同時，在民法的權利清單中增加生態文明權，賦之與財產權、人格權等同等的法律地位。 其次，制定專門的生態文明建設綜合性法律，對建設社會主義生態文明的基本政策、法律制度和保障機制進行規定，特別是對我國現有的環境資源法的體系根據社會發展的實際需求進行重塑。 最后，加強“環境司法專門化”，建立健全各級環保法庭，推進“環保法庭制度化”。 同時要適時地重點推出一系列司法政策和司法解釋，建立完善專門的生態環境問題審判機構，建立生態保護公益訴訟制度，打破生態環境協同治理說起來重要、做起來次要的怪圈，為促進生態環境協同治理探索出一條具有中國特色的“綠色司法”之路。