日本國立公園發展歷程比較研究及其啟示
——以富士箱根伊豆國立公園和知床國立公園為例

朱恩卿，段克勤

（北京林業大學，北京 100083）

日本學界對國家公園的研究，代表性的有1993年出版由伊藤太一撰寫的博士學位論文「アメリカにおける自然環境保全空間の成立過程に関する研究」及1996 年由敷田麻實寫著的「今後の沿岸域管理システムに関する社會経済學的研究」，二者均揭示了日本國家公園早期，即明治末期學習美國的宣揚特定區域的環境保護，前者則進一步點明了該時期是以觀光經濟為主要目的的國家公園發展模式。據此，日本人對于國立公園最初的認知是以旅游觀光為主，更多偏向了資本盈利的方向[1]。知床半島自2005 年列入世界自然遺產名錄后，面臨大眾觀光經濟與環境間的尖銳矛盾[2]，成為《自然公園法》頒布以來國家公園的發展縮影，從中可以窺見此時日本國家公園的發展走向，即通過地域自主管理，努力做到自然無害的觀光及其他可控的經濟活動。英國同日本一樣面臨著國土面積小、人口密度較大、國家公園的設立難度大的問題，對此英國政府近些年一直堅持環保優先的理念[3]，始終將環境放在首位。美國研究國家公園的時間最長，為世界上許多國家提供了參考范本。20 世紀60 年代前，美國土地私有制曾是設立國家公園統一管理的主要障礙，但最終基本以政府的利益博弈取得勝利，國家公園自然生態環境保護的壓力是當今美國所要面對的首要問題。

目前，中國對國家公園的研究基本從實際問題出發，在國際相關案例中采取直接明了的研究方式，即 “尋找類似問題的解決路徑，汲取其中的經驗”，該方式研究效率高，且見效快，但由于部分先進國已在類似問題的研究方面有所建樹，所以極有可能導致我國在這方面繼續深入研究的思維方式受到一定約束和限制。例如，中國迄今對于日本國家公園的研究中自然科學類占據大部分，社會科學類的研究則明顯不足。有關研究大部分停留在日本國家公園制度及政策的表面，沒有深入分析其精神內涵以探究該研究對象得以成為成功案例的根本原因。

本文主要采用比較研究法，以日本富士箱根伊豆國立公園和知床國立公園為研究對象，從公園發展相異側入手，結合對外來物種的態度差異表現，分析其特有的國家公園發展模式及其對應的精神內涵，比較該對象對應精神內涵與發展模式為基礎表現出的與外界（個人、團體、政府）的經濟互動行為，分層次歸納出兩個公園與外界的經濟互動模式，最后從二者比較中探尋契合我國國家公園經濟互動的相關啟示。

1 各國學者對國家公園的定義與辨析

1994 年，世界自然保護聯盟（IUCN）將國家公園定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特征，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。但早在1969 年該機構就已對國家公園的基本特征進行了定義，所以IUCN在1994 年正式定義之前，許多國家已參照其他標準設立了國家公園，由此各國對于國家公園的定義存在一定差異。

1.1 日本關于國家公園的定義與辨析

2013 年（平成25 年）8 月，日本關于國家公園的社會調查中得出如下結果：了解國立公園的被調查樣本數占到總調查數的90.4%[4]。由此可見，國家公園在日本已是家喻戶曉。根據日本環境省的報告，日本對國家公園的定義如下：所謂國立公園，是在保護靚麗自然風景的同時，以能夠利用公園幫助國民保健和休閑，并起到一定的教育作用為目標的公園。國立公園是自然公園制度體系中的一部分，自然公園制度中，還包括國定公園和都道府縣立自然公園[5]。日本的國立公園，相當于其他國家的國家公園，而日本的國家公園，除了國立公園外，還包括國定公園。

日本這三類自然公園相互之間有著明顯的異同點：首先，國立公園和國定公園中都能夠代表日本國家的美麗景色，而都道府縣立自然公園只被要求能夠代表當地的景觀即可。其次，都道府縣立自然公園的指定者是各個相應都道府縣的當地知事，而國立公園與國定公園的指定者都是環境大臣。最后，雖然國立公園與國定公園都有著足以代表日本的美麗景色，但是在管理和維護上國定公園與都道府縣自然公園卻是相同的，即國定公園的管理和保護都是由對應的都道府縣進行而非國家負責。

1.2 美國關于國家公園定義的概述

1872 年，美國建立了世界上最早的國家公園，當時沒有官方的國家公園定義。這一時期國家公園的概念是由一名畫家喬治·卡特琳最早提出的，其概念與現在的官方定義完全不同，他只是強調希望通過建立一個公共公園保護公有土地上的風景奇觀。

定義美國國家公園主要分為前后兩個時期，前期的美國國家公園的目的是為了防止觀光資源的損壞而進行維護，或是過度打獵導致動物瀕危而不得不進行保護。此階段的動機停留在經濟層面，能動性的環保尚未萌芽。后期的美國國家公園，自然保護和保全意識開始萌芽，但經濟目的仍穿插其中。例如，防止紀念碑私有化開始的景觀保護、為了維護水運而進行的保護林種植等。

1.3 歐洲國家公園定義的概述

首先，歐洲國家眾多，近50 個國家擁有不同的政治體制與發展理念，所以歐洲國家公園定義多因國家的不同而相異。其次，歐洲人文景觀眾多，在許多國家公園中會有原住民的存在，因此農業景觀數量也相當可觀。在這一點上，歐洲的國家公園與世界大多數的國家公園不同，所以部分歐洲國家在國家公園的定義上相較于世界上其他注重自然保護的國家要更加側重人文景觀的保護。

1.4 中國國家公園的定義

2000 年，我國學者根據IUCN 的權威定義歸納了國家公園的定義：國家公園是一個土地所有或地理區域系統，該系統的目的就是為了保護國家或國際生物地理或生態資源的重要性，使其自然進化，并最小地受到人類社會的影響[6]。2022 年，我國學者提出國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分[7]。

排除國際權威定義的變量，全球幾乎所有國家或地區都會按照保護對象不同、管理目標差異和資源利用強度差異等方式建立自然保護地體系[8]，即定義由各國相關國情差異而不同，但同一國家也會隨著時間的推移，再認識國家公園的內涵。

2 兩類日本國家公園的發展歷程及其比較

日本國家公園于明治末期開始設立，已有100多年的發展歷史，其中富士箱根伊豆國立公園和知床國立公園是日本國立國家公園的典型案例。

2.1 富士箱根伊豆國立公園的發展歷程與其觀光業

富士箱根伊豆國立公園是日本第一類國家公園的典型代表之一，它于1936 年（昭和11 年）2 月1日設立。其后由于各地域的劃入等原因該公園范圍不斷被調整，根據資料顯示直至2022 年（令和4 年）9月16 日其區域范圍仍在變動[9]。該國立公園由富士山地域、箱根地域、伊豆半島地域及伊豆諸島地域四部分組成。

因富士山的存在，該國立公園在生態保全與環境保護上足夠重視。例如，2023 年（令和5 年）3 月2日，對園內《日本鹿的管理實施計劃》進一步修訂，富士山為該公園帶來相較于其他絕大部分國立公園更加突出的觀光業及周邊產業。在公園設立之初，由于日本高度發達的經濟，人們生活水平得到極大提高，私有汽車持有率也大幅上升。當時的日本全國都在進行觀光道與別墅開發，其中富士箱根伊豆國立公園也不例外。箱根和伊豆半島地域早在1957 年（昭和32 年）就共同建設了該公園的第一趟纜車，而代表該公園的富士山地域則分別于1964 年（昭和39年）和1970 年（昭和45 年）建設了多條收費觀光公路[10]。這些付費觀光設施為該地區帶來了極大的經濟收益，但也給當地環境造成了相當的壓力?，F在的富士箱根伊豆國立公園正在努力做到經濟與環境保護雨露均沾的公園發展模式。

2.2 知床國立公園發展歷程與其環境保護事業

位于北海道知床地域的知床國立公園，是日本第二類國家公園的典型之一，它于1964 年（昭和39年）6 月1 日被指定為國立公園。至今因政策和環境變化多次調整，最終規劃區域范圍橫跨斜里郡斜里町和目梨郡羅臼町，形成現在的知床國立公園。

知床國立公園十分重視自然環境的保護及生態系統的保全問題，在知床國立公園成立之初，該地域大部分土地并非由政府所有，而是被牢牢掌控在房地產商手中，加之由于國立公園的設立，原本知床地域的開荒者棄農而離開，此時的知床地域，早已遍布農耕和建筑等的開拓痕跡，但也以此為契機，1977年6 月，當地政府開始 “知床100 平方米運動”，該運動分為兩個重要部分：通過募捐進行土地收購及恢復遭到開拓破壞的森林和物種。

2010 年，“知床100 平方米運動” 的土地保全率成功達到百分之百[11]，而恢復行動也在逐步進行。2005年知床地域被聯合國教科文組織正式列入世界自然遺產名錄后，作為知床地域主要保護措施的該國家公園，環境恢復與保護力度更上一層樓。例如，2010年（平成22 年），在公園計劃中補充的 “恢復生態事業” 一條，至今仍在該地域持續發揮著重要作用[12]?，F今的知床國立公園，在公園的生態系統保全與環境保護上繼續發力，始終將環境保護作為公園發展的第一要義。

2.3 發展歷程的比較研究

2.3.1 區域位置

富士箱根伊豆國立公園，地理位置靠近日本首都東京，在該公園建立初期恰逢日本經濟發展的黃金時代，人們對于生活的享受不僅停留在物質方面，精神需求也隨著物質生活的富足而逐漸膨脹。國家公園自然成為物質富足人群所投資的精神市場目標之一。首都東京附近人口增長速度快，富足人群數量多，富士箱根伊豆國立公園也以此為契機開啟觀光業的發展。

與富士箱根伊豆國立公園不同，知床國立公園位于北海道的知床半島地域，與東京相距較遠，經緯度差距跨越近半個日本，因此相較于富士箱根伊豆國立公園地域，知床國立公園地域受到人們 “入侵”的程度較低。

2.3.2 發展側重點

1957 年《自然公園法》的出臺，加之在知床國立公園設立早期，人們開荒帶來的開拓痕跡歷經千辛萬苦才逐漸恢復，讓知床國立公園將環境事業的優先級提到最高。在這之后，知床地域在環境保護層面所做出的努力，也成功讓知床地域入選世界自然遺產。

富士箱根伊豆國立公園在發展初期將重心放在經濟發展上，知床國立公園在發展初期則是將重心放在環境保護上。雖然發展側重點不同，但是富士箱根伊豆國立公園在環境保護方面也做出相當的努力。例如，由于園區觀光業的開發、別墅的搭建、利用人數的增加，為保證公園的自然環境和恰當的利用行為，從1955 年（昭和30 年）在箱根設立國立公園管理員事務所開始，陸續設立其他管理員事務所，之后于1962 年（昭和37 年）設立的 “富士箱根伊豆國立公園事務所” 負責管理公園全域。同樣，知床國立公園為游客能更好地體驗自然，在觀光業上也做出一定的努力。例如，2003 年加長北海道自然步道，同時還發展觀光巴士、增設游覽船等。

2.3.3 對外來者的態度

對于兩個國立公園各自的生物圈，游客等同于“入侵者”。通過分析生活在知床地區北狐的行為習慣及其糞便發現，在自然餌料較為缺乏的時期，不考慮游客投喂的飼料簡單易得這個特點，北狐仍會攝入相對更多的投喂所得飼料。因此，投喂飼料僅被當成自然飼料的替代之一，對于其采食習慣所造成的影響很小，但因為攝入的是投喂飼料，成年北狐的生存率提高，導致北狐的個體數密度增大，進而也有可能通過影響本來被北狐當成食物的動物種群及本來與北狐競爭食物的種群關系來對整個生物群落造成影響[13]。據此，對于游客這一主體公園有兩種應對方式：一是盡可能接納游客，但是在發展觀光產業的同時，不可忽視環境事業；二是一定程度限制游客數量，以環境事業為重。

同理，將范圍縮小到僅以國家公園內部的所有物種組成的群落作為研究對象時，本不屬于對應國家公園的物種便被稱為 “外來種”，即 “入侵者”。對此知床國立公園持支配和驅逐的態度，并且在公園管理計劃書中專門強調“必須推進針對外來種侵入的防止，早期侵入的發現及已定居下來的外來種的驅除和支配等各階段的應對政策”[14]，但是富士箱根伊豆國立公園在其4 個地域的公園管理計劃書中均沒有對外來物種采取強硬拒絕態度的政策，相反在其富士山地域的管理計劃中有提到“原則上在進行綠化的時候不采用外來種”，即在必要且滿足一定條件時是可以采用外來物種來進行綠化，但是對于已經有一定影響的外來物種，富士箱根伊豆國立公園同樣會采取對應手段。例如，在2016 年（平成28 年）富士箱根伊豆國立公園設立80 周年紀念活動中，有一項便是對外來入侵植物的清除活動。

據此，對于外來物種，兩個國家公園持有不同的態度：一種是強硬地支配甚至驅逐外來物種，以保證自身生態系統的穩定與安全；一種是除必要且滿足一定條件時，盡可能避免主動引進外來物種，且適時進行已侵入外來物種的消滅行動。兩者對于外來物種的不同態度與二者對于觀光業發展的不同選擇，即知床國立公園選擇更加保守重視原本生態的保全模式，而富士箱根伊豆國立公園選擇了相對更加開放的動態模式。

3 以各自對應發展道路為基礎的經濟互動模式

國家公園與外界的經濟互動，即公園整體與公園體系外的個體或組織進行經濟交流以盈利或發展為目的的一種行為。在前文基礎上將研究對象擴大到不局限于觀光業的經濟互動行為時，可以看到它們都映射著兩個國家公園相異發展模式的縮影。

3.1 公園與個人

與公園進行經濟互動的個人身份種類很多，包括游客、原住民、資本家等，本文以游客為研究對象。

作為一個國家的代表性公園，兩個國立公園都有著各自的游客接待方式。富士箱根伊豆國立公園的富士山地域，為迎合近期游客在公園進行垂釣等新 “潮流”，該公園計劃今后在園內修建充足的、迎合旅客及有關利用者需求的設備設施[15]。通過完善這些設施，該公園與特定的個人單位利用者的經濟互動將會隨之增加。例如，喜愛垂釣的游客將會因為垂釣環境、設施的改善而來到該國家公園進行有關活動，進而為該公園創造更多與垂釣活動相關的經濟互動時機，據此可以得出富士箱根伊豆國立公園在與游客這一個體單位經濟互動時，選擇的是 “迎合利用者潮流” 這一模式。

在知床利用地區調整制度導入之前，知床國立公園內的知床五湖地區因游客參觀時間過于集中，產生草坪踩踏、噪音污染等問題，同時由于五湖地區常有棕熊出沒，并且有游客主動拿食物引誘棕熊，游客人身安全存在隱患?？紤]到生態環境保護和游客的人身安全，該公園的五湖周圍部分地區被封鎖。在制度導入后，該地域修建了一條 “高架木道”，該游道立于知床五湖中，使游客在享受自然風光的同時，也能安全地觀察賞棕熊的活動。對于地上步道，該公園采取調整游客人數的措施，即限制每一單位時間利用人數及一天內總利用人數等措施[16]，這一舉措在很大程度上改善了先前的環境破壞問題，由此知床國立公園在與游客這一個體單位經濟互動時，選擇的是 “以環境保護為基礎，人身安全為保障” 的模式。

3.2 公園與團體

本文研究對象的團體，指在公園內外特定范圍存在的機構或組織。溫泉是富士箱根伊豆國立公園和知床國立公園均擁有的設施之一。富士箱根伊豆國立公園內的箱根地域因溫泉聞名全日本，且目前箱根地域每年的溫泉利用人數位居全日本第一。箱根地域的溫泉最早的歷史可以追溯到奈良時代前期（公元738 年）[17]，后來經過多個時代的發展，該地域孕育了十分悠久的溫泉文化，所以不論是經濟互動方面，還是社會文化方面，溫泉與富士箱根伊豆國立公園內的箱根地域已不可分割。

知床國立公園不同于溫泉數量眾多的前者，其附近溫泉數量相對較少，利用頻率較高的主要是兩處集團設施溫泉地域，一處是位于公園域內的羅臼溫泉，另一處是位于于公園外斜里町地域的，被稱為“知床國立公園玄關” 的宇登呂溫泉。坐落于園區內部的羅臼溫泉集團設施地區，除了作為溫泉設施外，還需發揮以羅臼游客服務中心為重點的功能，在羅臼處的公園入口進行適當的環境維護，發布為推進周邊地域環境正確利用的有關公告等多種作用[18]。

據此，富士箱根伊豆國立公園園內的箱根地域“溫泉經濟” 已與其融為一體；知床國立公園，在與團體經濟互動收獲一定利潤的同時，仍將環境事業放在非常重要的位置。

3.3 公園與政府

環境省作為日本中央省廳之一，可以在很大程度上代表日本政府的有關立場，而各地方的環境事務所由環境省設立，將環境省的總政策細化落實到各地方。

關東地方環境事務采取了 “連攜” 的方式管轄富士箱根伊豆國立公園，例如，伊豆諸島地域由其域內8 個地質公園同公園連攜進行管理。在政府與地方的連攜中，經濟發展的有關互動是其中的重要一環。2013 年（平成25 年），在東京政府支持下，伊豆諸島地域組建以培養觀光業有關人才為主要目的的 “東京諸島觀光連攜推進協會”。此后，伊豆諸島地域在政府一方的支持下，為作為該地域主要產業之一的觀光業的發展做出極大的努力。

與富士箱根伊豆國立公園的 “連攜” 不同，知床國立公園由釧路環境事務所一方行使主要管理作用。在經濟互動方面，知床國立公園與政府的互動主要為以下兩點：受英國啟發舉辦的“知床100 平方米運動” 中，在募集私有地購置及環境事業所需的維護資金，并且購置后的土地，當地政府選擇進行復原，期間森林再生等恢復行動也花費相當的資金。

據此，政府一方與知床國立公園的經濟有關互動主要在于投資生態事業方面，而與富士箱根伊豆國立公園的互動有著連攜帶來的更多可能性與豐富性。

4 對中國國家公園建設的啟示

2021 年10 月12 日，習近平總書記宣布中國正式設立第一批國家公園。中國國家公園尚處于建立初期，但是中國國家公園在經濟互動模式方面有自身特色，即 “以當地原住民為本而進行衍生” 這一特征。這樣的經濟互動將十分有力地促進當地原住民的經濟收入，但是由于出發點和側重點多集于在原住民，可能會導致游客這一群體對國家公園的部分需求得不到滿足。

4.1 與個人之間的經濟互動啟示

近年來，由于新冠肺炎疫情的影響，在中國以國家公園為目的地，高速發展的生態旅游業勢頭受到一定的限制。不論是以個人，還是以旅游團體為單位，前往國家公園進行游玩的游客數量都有所減少。但是與之相對，人為造成的國家公園環境壓力也隨之下降。中國國家公園尚處于早期，除觀光業外，有著塑造其他分支的可能性。

參考富士箱根伊豆國立公園的多樣性和動態性，以及知床國立公園的保守性，可以在中國國家公園現有的觀光業基礎之上，衍生出部分可控的產業。例如，盡可能在不影響生態環境的范圍內修建纜車、收費觀景臺等以個人或少數人為單位的收費設施，刺激個人與國家公園的經濟互動。在刺激與個人互動的期間，互動頻率將會一定程度上升，所以在有利于推動有關產業經濟發展的同時，還能夠在很大程度上通過從有關設施展現給游客的美景等精神滿足層面激發游客對于美麗生態環境的熱愛，從而間接刺激游客環保意識的增強。

4.2 與團體之間的經濟互動啟示

目前，中國國家公園在與團體的經濟互動主要停留在商品銷售層面。例如，大熊貓國家公園組織遴選社區種植、加工類生態產品，進入 “大熊貓原生態產品” 系列，積極打造推廣 “熊貓茶”“熊貓蜜”“熊貓山珍” 等國家公園社區生態產品，即物質方面的經濟互動。

富士箱根伊豆國立公園的分地域管理模式為中國國家公園提供了另一種與產業團體間經濟互動的方法，即明確劃分公園區域，將某一區域的某一特征進行商業化，并與有關產業團體合作經營，從而進行精神和物質兩方面的經濟互動。例如，該公園內的箱根地域與各溫泉團體已在文化和經濟上融為一體，游客不僅能購買到該地域特有的物質商品，還能充分享受溫泉帶來的精神層面的 “商品”，但是考慮到中國國家公園相較于其他設立國家公園的先進國家有一定的不成熟性和不穩定性，故在富士箱根伊豆國立公園的基礎上，學習知床國立公園的 “保護環境為本，繼而發展經濟” 的理念，并進行一定程度的延伸，“保護環境為本，在地方政府這一抑制力存在的條件下與有關產業團體進行多方面的合作經營”。

4.3 與政府之間的經濟互動啟示

根據我國國情，政府與國家公園的經濟互動模式將會在整體上相對偏向于政府監督管控較嚴的知床國立公園互動模式，但正因為政府管控嚴格，政府與國家公園經濟互動時將會更加便利，所以在此基礎上，學習富士箱根伊豆國立公園的與政府經濟互動模式將會有一定的可行性。據此不論是經濟互動方面，還是制度完善方面，都為對應地區帶來更多的可能性和靈活性。

中國的國家公園，政府多是通過政策這一具有一定引導性和強制性的手段對國家公園進行管控，有利于政策落實高效性和準確性的同時，卻也一定程度上抑制了當地的自主想法，因此在政府可控范圍內，一定程度上允許各地通過合理的自主意志進行適度的經濟互動，以保護環境為本，采取因地制宜的經濟互動模式會是十分重要的參考建議。

5 結束語

目前，該模式在中國5 個國家公園中的三江源國家公園已有了初步的實踐。2016 年，該公園借助項目外包、特許經營和生態購買等手段實現生態產品的供給，從而解決了供給機制效率低下的問題，其中特許經營之一的自然體驗師便是該模式很好的體現。