公立醫院采購體系的“采”“管”分離新模式

劉東宇 鐘志勇 戴紹秀 諶燕清

中山大學中山眼科中心 廣東廣州 510060

從國家政策和醫院的管理的角度上看,招標采購部門負責全部采購業務是采管分離的最終目的。只有從多角度剖析“采”“管”分離與原有采購模式的區別,才能更好地落實采管分離制度,提高采購效益。

1 公立醫院原有采購模式的現狀

1.1 采購主管部門分散,職能不明確,職能劃分不合理

在原有的采購管理模式下,公立醫院采購業務一直由不同職能部門自行承擔,采購主管部門分散,如基建科負責工程項目采購,設備科負責設備采購項目,信息科負責信息項目采購等。不同部門對采購工作的安排方式,采購人員對醫院采購工作的要求、理解與執行等均會存在一定差異,導致醫院難以統一協調管理。另外,公立醫院采購工作全流程主要分為采購預算編制、采購執行、驗收及出入庫、付款等幾個環節,均由職能部門一手包辦,缺乏對采購過程和采購時限的監督[3],經常出現采購信息公開不充分、合同簽訂不及時等情況。采購全流程的職能應有明確區分,各階段職能劃分沒有予以科學、合理的界定,導致采購范圍交叉,引起采購管理的混亂。對于分類界定模糊的項目,會導致無人管理或者多頭管理,有違醫院精細化管理要求。同時職能部門還承擔項目后期的合同管理、項目的實施等管理職能[4]。

1.2 人力資源配置不合理,工作人員的業務素質參差不齊

無專職采購員,采購工作基本由各項目經辦人員兼職,工作人員對自身要求不高,對新業務沒有主動學習,對政府采購業務系統操作不熟練等原因[5],容易出現對采購政策和不同來源資金使用規定了解不透徹,從而導致采購流程和資金使用不規范等采購和財務管理上的問題[6],嚴重影響采購管理的效率和質量。容易引起投標人對醫院采購管理的質疑和投訴[7],產生醫院采購項目檢查風險。

1.3 內部控制與內部監督機制不完善,易出現內控風險及廉政風險

采購管理工作涉及到的部門較多,有的醫院工作職能劃分不明確,采購流程不完善,或是因為部門之間溝通、信息傳遞不及時,容易導致項目推進緩慢、責任相互推諉的現象發生[5]。加之,由于采購主管部門通常都掌管著醫院采購計劃的制定和審批、物品的采購與驗收、管理與發放等權力,采購渠道不公開,采購方式不透明[8],缺少內部監督機制,極易出現內控風險及廉政風險[9]。

在國家衛健委對各大三甲醫院執行“2019—2022年政府采購三年專項檢查工作”中,上述幾個方面的問題是專項檢查工作中所發現的公立醫院“采管不分離”采購管理共性問題,體現了采購職能由各職能部門分散執行的通病和弊端。

主要的交通數據包含交叉口信息、道路現狀、周邊情況3個方面.①交叉口信息包括交叉口小時交通量、進口道延誤、有無渠化以及信號燈配時等；②道路現狀指道路的路幅、路寬、道路等級、設計車速、路段流量以及飽和度等；③周邊情況主要指是否有平行道路、有無商業區、道路網是否發達等.

2 “采”“管”分離的優勢

公立醫院的采購管理流程是由項目立項、預算編制、執行采購、合同管理四個主要流程組成[10]。成立獨立的招采中心,就是把執行采購從采購管理流程中獨立出來。職能部門與招采中心的業務范圍應明確地劃分,做到職責分明、各司其職。職能部門負責采購項目的立項審批、預算編制、市場調研、采購需求論證及參數的設置或審批、合同模版的擬定等并形成采購需求[11]。招采中心根據職能部門提交和確認的采購需求按國家和醫院統一的采購管理規范進行采購方式的選擇、采購文件的編制以及采購流程的啟動,以上的改變使得執行采購環節更加獨立客觀,在整個“采管分離”的管理模式中招采中心發揮了采購管理專業化和規范化的作用[12]。

2.1 業務專職落實,三層審核采購管理

招采中心對采購業務進行分類,分為通用物資采購、設備采購、耗材采購、服務采購、工程采購,業務由不同的專職采購員承辦。采購員和招采中心業務分管負責人按規范統一進行采購文件的編制和審核,招采中心負責人統一對項目進行終審并實施采購,從而形成了三層審核的流程[12]。采購業務分類,由不同的專職采購員承辦,有利于采購人員專業能力的培養和加強[13],有利于采購政策的落實和規范實施,更有利于完善內部控制規范。

2.2 標準規范化、統一化,統籌落實政策

招采中心統籌采購業務,除了對業務類型進行劃分,還針對不同采購金額項目的采購方式進行明確規定。招采中心對于中央財政資金、省級財政資金、單位自籌資金等不同資金來源的采購方式、發布平臺都有明確的規定。專職采購人員對資金來源的判斷和采購方式的選擇,嚴格按照相關規定執行,起到對全單位不同采購項目的執行政策和方式統一標準[14]。避免了在編制采購預算、確定采購需求、制定采購文件、答復供應商質疑等環節出現實施標準不統一等情形[15]。

2.3 采購信息公開化、透明化

按“采”“管”分離政策精神,職能管理部門負責確定是否要買、買什么、用多少錢買,招采中心不參與前期調研立項論證等決策,也不參與項目后續的實施管理,僅負責確定怎么買,因此在編制采購文件及發布采購信息和執行采購時不易受其他主觀因素影響[16],信息發布方式的選擇客觀充分,有利于促進競爭和提高采購效益,采購環節也更加透明規范,有利于提升采購效益和降低廉政風險。

3 實施“采”“管”分離工作中遇到的主要問題

在實際工作中,“采”“管”分離的實施導致公立醫院的采購工作規范透明,降低了腐敗風險,但由于改變了原有的做法和流程,采購職權重新劃分,采購流程形成相互制衡的局面,因此在推行過程中也會出現一些內在和外在的問題。

3.1 新舊模式的沖突

內在方面,主要體現為招采中心作為新事物的出現,統籌了各職能部門的采購環節,改變了各職能部門原有權限和工作方式,導致各職能部門對新的職權劃分、采購流程未能適應,存在思想認知未能及時更新從而出現與招采中心之間業務磨合、協調不順暢現象。

3.1.1 “采”“管”分離相互牽制的矛盾

在舊的采購方式中,采購項目由職能部門一手包辦。在采購文件的編制上受到方便本部門日后管理或傾向于比較了解的供應商等主觀因素影響,忽視了采購環節的嚴謹和規范性,往往會出現采購文件設置不合理限制條件、偏向性條款及不合理的評分標準等情況[17]。

在實施“采”“管”分離后,采購文件由招采中心根據實際用戶需求進行編制,招采中心因不參與項目前期論證等工作,不受主觀偏好所影響,采購文件的編制相對更加客觀[18],因此可能出現采購結果并不一定達到職能部門心理預期的情況,對此,職能部門容易產生抵觸,出現不配合的情形,如:用戶需求編制不清晰、預算編制不嚴謹、前期調研工作推諉、資料移交不充分不及時、不配合招采中心提出的合理配合要求等。

3.1.2 末端環節的被動因素

招采中心作為處在采購項目末端環節,采購信息傳遞的末端部門,承受更大的責任風險。采購項目從立項到完成采購需要經過預算編制、市場調研、需求編制、采購文件編制及實施采購等環節,期間根據項目復雜程度、職能部門前期審批時效以及采購信息發布規定時效等因素影響,正常采購時長需要兩至三個月甚至更長。

實施“采”“管”分離后,采購項目使用部門追蹤采購結果的對象從職能部門轉變為招采中心,采購時限的壓力也轉移到了招采中心。招采中心啟動項目采購工作,采購文件的編制是依賴于前段職能部門提交合規完善的采購資料,如因前期調研工作或用戶需求制定不清晰,則需要雙方反復修改核對;此外,一旦項目在采購過程中出現質疑或投訴,招采中心則需要承擔釋疑和應訴的責任,擔負著較大的責任風險。因此信息不對稱因素使招采中心處于采購流程中被動的位置,給保證采購效率和質量增加了難度,也容易受到采購項目使用部門誤解和投訴。

3.2 “采”“管”分離后風險的轉移

外在方面,在實施“采”“管”分離后,招采中心成為“采”的實施部門,除面對內部風險,也承受外在風險。

①招采中心承擔著采購項目受到質疑、投訴的責任風險,采購項目一旦受到質疑、投訴,招采中心是進行回復和說明的第一責任人,同時,單位內部其他部門也存在認為招采中心把控采購結果的誤解,容易對招采中心進行投訴;②招采中心人員屬于少數重點崗位人員,承受廉潔風險壓力,由于采購人員是采購活動的具體實施者,容易成為供應商圍獵對象;③存在面對內外勾結引起的采購業務風險,一旦使用部門或職能部門與供應商形成利益關系,招采中心容易出現由于信息不對稱及內部壓力等因素影響而出現采購結果不合理,從而出現采購業務風險。

4 改革醫院采購模式的建議

從筆者所在單位實施“采”“管”分離的實際情況看,也出現上述內在和外在的問題。由于“采管分離”管理辦法的實施,是部門職權和工作流程的改變,必然打破以往的工作方式和思維方式,使得采購流程形成相互牽制的內部體系。但這正是“采”“管”分離管理的基本目的。作為新事物的招采中心應該如何制定相應措施,使得采購工作更加廉潔、規范、高效?

4.1 制定標準流程,強化培訓

內在方面,招采中心要吃透“采”“管”分離的精神和要求,根據本單位實際情況,合理設置好招采中心與職能部門業務銜接流程,并通過修訂制度文件明確整個采購流程中各方權責,明確招采中心與職能部門的業務界限,各方嚴格按照制度落實相關工作[19]。

4.1.1 采購資料嚴格把關,規范化

招采中心要對采購資料嚴格把關,嚴格按照規范流程實施采購;部門內部業務層面上,要求招采中心人員要有較高的政策和業務水平,熟悉采購項目從立項到啟動采購的各環節的資料明細,熟悉招采中心和職能部門職責,能合理制定采購材料清單和標準的方式,通過制度、清單和標準促進職能部門嚴格按照規范要求完善采購資料的編制和審核,提高采購質量,降低采購風險[12];

4.1.2 加強業務培訓

加強業務培訓是提升采購工作質量的有效方式,招采中心內部培訓外,應定期對申請部門及職能部門的人員進行培訓,針對不同部門對采購過程中遇到的問題進行收集和探討,并提供指導意見,從思想上提高單位內部對“采”“管”分離政策的認知和業務流程的了解[20],以提升招采中心與職能部門的協同性和牽制性,有利于降低本單位采購風險。

4.2 加強溝通,提升透明度

外在方面,招采中心要積極溝通,堅持規范,強調公開透明。采購環節,招采中心通過調研并指導使用部門規范編制采購需求,采購文件經各部門共同審核[21],使得采購環節各項工作溝通充分、監督到位、規范透明。

4.2.1 采購全流程透明

以保障使用部門實際需求為先,采購資料公開化、透明化。業務上招采中心應充分調研使用部門的實際需求,合理指導使用部門及職能管理部門規范編制采購參數及需求,嚴格按照職能部門提交的資料,根據規范進行采購文件編制,采購文件需經過申請部門、職能部門、監督部門及相關領導審批審定后發布[22]。

4.2.2 主動接受監督

招采中心內部管理做到上下溝通順暢,問題共同解決。招采中心應定期對業務中出現的問題進行分析并出具相應解決措施,定期接受監督部門檢查和紀律教育,不受外部影響,嚴格按照規范執行采購工作;對于發現采購工作中的異?，F象,應及時向監督部門反饋報備。

5 結論

在國家對公立醫院采購管理政策要求的新形勢下,“采”“管”分離管理模式讓公立醫院采購項目全流程更加透明,集中歸口采購易于監督,能從制度和流程上切斷采購工作中的腐敗鏈,從而達到有效提高醫院人力資源效率,節約醫院運營成本的目的[23]。

采管分離模式的實施關鍵還在于單位如何設置“采”和“管”部門之間的關系。招采中心只有保持其獨立性與話語權,才能與職能部門形成相互監督制約的關系,“采”“管”分離后,采購工作的主要風險集中到招采中心,因此僅憑招采中心難以完全起到風險防范的作用,監督部門在這種環境下作用更加重要,在加強對采購工作監督的同時,也需作為裁判員,對采購工作各部門的工作進行監督和評判。

因此,“采”“管”分離,既是采購中心與采購流程各職能部門的相互作用,也是有利于監督部門提高監督效力的三權分立模式。筆者單位作為?？漆t院,“采”“管”分離實施情況或許與其他綜合醫院會有所不同,但采購工作的流程和依據均按政府規定執行,在一定程度上能夠為其他公立醫院采購管理提供一些新思路和參考。

利益沖突

所有作者均聲明不存在利益沖突。