促進民營經濟發展政策效能提升的路徑研究

王超　杜明潤　陳芷怡

摘 要：民營經濟是促進經濟社會發展、優化產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的重要力量。本文借鑒馬斯洛需求層次理論，基于民營企業視角構建了“信心、能力、行動”的政策需求層次模型。通過對江蘇省徐州市的調查，發現當前民營經濟發展政策體系主要存在資金紓解功能弱、助企惠企政策落實難以及政策環境保障不足的問題。民營經濟發展政策效能不足的關鍵原因在于民營企業等市場主體未能有效持續地參與政策體系的制定。建議從強化財政政策融資功能、推進政策落地落實、構建親清政商關系三方面入手，不斷提升民營經濟政策效能。

關鍵詞：民營經濟；發展政策；政策需求層次；效能提升

民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，在推動發展、改善民生、促進創新等方面發揮著不可替代的重要作用。近年來，黨和政府出臺了一系列穩經濟、促投資、降稅費的政策措施，努力為民營經濟健康發展創造良好的宏觀政策環境。黨的二十大報告指出，要“促進民營經濟發展壯大”。2023年7月，《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》（以下簡稱“民營經濟31條”）的出臺，給我國民營經濟發展注入強大動力，也標志著我國民營經濟迎來新的發展階段。與此同時，江蘇積極響應國家政策需求，密集出臺了《關于促進民營經濟發展壯大的若干措施》《關于促進經濟持續回升向好的若干政策措施》等系列政策。然而，一分在部署，九分靠落實。民營經濟發展政策的生命力在于執行效果。民營經濟發展政策效能如何？民營經濟主體政策獲得感如何？這些問題關乎民營經濟發展政策設計的科學性以及執行效果。鑒于此，本文通過調查江蘇省徐州市民營經濟發展現狀，探討民營經濟發展政策體系存在的問題，為民營經濟發展政策體系優化與民營經濟發展壯大提供政策參考。

一、研究綜述

關于民營經濟政策，國內學者主要從政策效果、政策目標、政策建議等方面進行了系統研究。在政策效果上，于小悅等采用量化分析法構建了省級民營經濟扶持政策強度指數，發現民營經濟扶持政策能夠有效改善民營企業資源配置效率，且對于欠發達地區、高新技術企業和規模相對較小的企業扶持效果更顯著[1]。在政策目標上，民營經濟發展政策旨在給予民營經濟更多生存空間，釋放更多經濟活力[2]。改革開放以來，我國民營經濟政策不斷完善，政策力度持續加大。政策目標體系主要圍繞保障公平競爭環境、完善良好輿論環境、堅持社會主義性質以及堅持以人民為中心的發展方向等方面予以設計[3]。在政策優化建議方面，支持民營經濟發展壯大需要在大力弘揚企業家精神、健全推進民營經濟發展的體制機制、培育國際一流民營企業、構建富有活力的科創生態、優化營商環境等方面持續發力[4]。民營經濟發展離不開國有經濟的布局優化，要靈活運用政策設計讓國有經濟與民營經濟在不同的領域發揮各自優勢，相互促進，共同發展[5]。

總的來看，學界關于民營經濟發展的研究成果較為豐富，為我們理解民營經濟的定位、作用、價值及發展方向提供了理論參考。然而，目前學界關于民營經濟發展政策及其效能的探討仍顯不足。一是在研究視角上，主要以政府的政策制定與執行為主，一定程度忽視了對政策對象——民營企業的關注；二是在研究方法上，多以規范研究為主，缺乏基于實地調查分析的研究成果。鑒于此，本文以江蘇省徐州市為例，聚焦民營企業的多元政策需求，通過深入調查訪談來回應以上不足。

二、研究設計與理論模型構建

（一）研究思路與方法

本文以民營經濟發展政策效能提升為出發點和落腳點，遵循“理論闡釋、現狀剖析、問題診斷、路徑設計”的研究思路。其中，理論闡釋在于構建我國民營企業的政策需求層次模型，厘清民營企業政策需求層次的內在邏輯；現狀剖析在于厘清民營經濟發展政策體系存在的主要問題；問題診斷是基于理論分析和現狀調研，分析江蘇省民營經濟發展政策存在的問題；路徑設計則是著眼政策效能的提升，提出具有可操作性的政策優化建議。

本文主要采用網絡調研和深度訪談法，調研時間為2023年7月到10月，有效問卷樣本數為445份。樣本設計涉及民營企業的地域分布、員工規模、資產規模、營業收入、經營年數、行業分布等基本特征，并聚焦政策知曉度、政策獲得感等。

（二）理論模型構建

馬斯洛需求層次理論以人的行為激勵或動因為研究重心，闡述了人類需求的五級層次及其關系。人的需求可以分為五個層次，從低到高依次是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。馬斯洛指出，動機是行為的先導，人們需要動機實現某些需求，且這些需求之間存在層次之分，有些需求優先于其他需求。本文將該理論引入民營經濟發展政策分析，認為在民營經濟發展過程中，多重政策需求之間同樣存在著一定的層次與邏輯，這就要求政策體系的制定與執行具有層次性、漸進性與系統性。

民營經濟發展與企業家、企業組織和市場三大主體密切相關。企業家是民營企業的核心，其經營信心與發展預期直接影響整個企業的經營動力；企業組織是民營企業賴以生存與發展的構成細胞，是各種生產要素得以有效運轉的重要載體；市場是民營企業生存與發展的外部環境，也是調整民營經濟發展不可或缺的指向標，企業所有的經營行為都離不開市場機制的調控?；谝陨侠斫?，民營企業存在三種基本的政策需求。一是基于企業家信心的生存需求，這是企業經營最基本的需求。民營企業家健康成長，民營企業才能健康發展。特別是在宏觀經濟下行壓力增大時，“信心比黃金重要”，提振企業信心、增強企業家的安全感成為政策制定與實施的首要目標。二是基于組織能力的發展需求。民營企業發展依賴于勞動力、土地、資本、數據等要素的有效組合，提升要素的組合效能必須依靠企業內部各類組織的有序運轉。三是基于市場環境的發展壯大需求。親清政商關系與優質高效市場環境是民營企業健康發展的重要外部基礎與先決條件。

基于以上三個邏輯，本文從“個體、組織、市場”不同層面的政策需求分析出發，構建由信心、能力、行動三個維度構成的民營經濟發展政策需求層次模型。從模型可以看出，民營經濟發展政策效能來自是否增強了民營主體信心、是否提升了企業生產能力以及是否促進了企業擴產行為。實質上，無論哪個層次的經濟運行，都離不開民營企業的參與。因此，充分釋放民營經濟發展政策效能的關鍵，在于有效吸納民營企業參與政策制定，并圍繞民營企業的多重需求來優化政策體系。

三、民營經濟發展政策的現狀分析——以江蘇省徐州市為例

（一）民營企業發展的特征

對于民營企業發展特征的系統把握，是精準制定與實施民營經濟發展政策的基礎與前提。調查顯示，當前江蘇民營企業呈現以下特征。

一是企業規模較小。83.59%的民營企業員工數量在100人以內，超過300人的僅占5.39%。57.08%的民營企業2022年營業收入在1000萬元以下，23.37%的民營企業在1000萬元至5000萬元之間，超過1億元以上的企業占比為9.66%，超過10億元以上的企業僅為1.12%。

二是用工本地化。民營企業用工存在明顯的本地化傾向，有62.92%的民營企業用工面向本地人。

三是經營年數較短。民營企業經營年數在10年以內的比例達到67.64%，經營超過20年的民營企業僅占11.46%；處于創業期和成長期的分別占24.27%和36.63%，這反映出本地民營企業普遍較為年輕。

四是行業特色明顯。制造業、建筑業以及商貿和批發業等傳統行業占比較高，尤其是制造業占比為39.10%。

五是整體發展態勢平穩。37.80%的民營企業無負債，33.48%的民營企業負債率為1.00%至30.00%，負債70.00%以上的企業占比為4.49%。與2022年下半年相比，2023年上半年43.15%的民營企業經營收入基本持平，21.31%的企業經營收入增長，35.30%的企業經營收入下降。與2022年相比，民營企業信心有所提振，對未來發展壯大有信心的占比為23.37%，比較有信心的占比為33.03%，沒有信心的占比僅為8.54%。

（二）民營企業對發展政策的認知分析

當前民營企業對民營經濟發展政策的認知有以下特征。

一是民營經濟政策知曉度不高。針對“民營經濟31條”熟悉度調查，有26.96%的企業表示“不熟悉”或“完全不了解”，“非常熟悉”的僅占11.01%，反映出政策宣傳解讀不到位。

二是“發展環境”與“政策支持力度”是民營企業最關注的政策內容。針對“民營經濟31條”的調查，民營企業關注度最高的政策內容為“持續優化民營經濟發展環境”，占比為68.54%；其次為“加大對民營經濟政策支持力度”，占比為67.64%；關注度較低的為“促進民營經濟人士健康成長”，占比為33.26%（見圖1）。

三是“減稅免稅”與“服務指導”是民營企業享受到的主要惠企政策。在對2023年民營企業主要惠企政策調查中，享受最多的政策為“減稅免稅”，占比為57.53%，其次為“服務指導”，占比為43.37%，享受較少的為“財政資金支持”與“房租減免”，占比分別為24.94%和23.15%（見圖2）。

四是助企惠企政策實效有待加強。在對“政府惠企政策效果”的調查中，有55.05%的企業表示有效果，有23.15%的企業表示“沒有改變”，表示沒有效果的占20.23%。另外，還有1.57%的民營企業表示政策出臺反而增加了企業負擔。

五是政策實施效果影響因素復雜。在對“影響助企惠企政策實施效果的因素”的調查中，最高的為“政策細化不夠，難以落實”，占比為42.92%。（見圖3）。

六是營商環境滿意度不高。在對“當前江蘇省營商環境滿意度”調查時，發現營商環境總體評價一般，為3.52分。具體評價指標中，“政府關懷”評價最高，為3.59分，“信貸融資環境”評價最低，為3.46分（見圖4）。

四、民營經濟發展政策效能不足的表現

（一）資金運轉面臨挑戰，削弱企業發展信心

目前，不少民營企業仍面臨資金緊張、現金流短缺的困境，導致企業生產資源投入不足。調查顯示，有31.00%的企業明確表示“現金流緊張，資金壓力大”，具體如下。

一是市場需求疲軟。調查顯示，民營企業面臨的最大風險來自市場供求矛盾引發的資金鏈斷裂，主要表現為“行業風險”和“供求風險”，占比分別為56.00%和42.50%。有43.10%的民營企業認為“市場需求受到抑制，訂單減少”，對企業生產經營造成嚴重影響。

二是企業項目款被拖欠。目前，拖欠中小企業賬款的現象時有發生。調查顯示，企業呼聲最高的是“完善拖欠賬款預防和清理機制”，有55.80%的企業表示該機制“重要”或“非常重要”，有企業希望“盡快支付拖欠民營企業的工程款，否則會將企業拖垮”。

三是融資難問題依然突出。疫情結束后，企業投資意愿高漲，融資需求擴大，但較高的融資門檻和成本阻礙了民營企業投資意愿。調查顯示，有26.90%的企業表示“融資需求增加，融資難度大”，給企業帶來風險沖擊。在對營商環境滿意度評價時，“信貸融資環境”指標的得分最低。

（二）助企惠企政策落實難，制約企業發展后勁

近期以來，我國密集出臺了支持民營經濟發展壯大的政策措施，但調查顯示，仍有43.30%的企業表示惠企政策沒有改變企業狀況，或者效果不佳，甚至有1.60%的企業表示相關政策反而增加了企業負擔，產生了負面影響。產生這些現象的主要原因在于以下方面。

一是政策宣傳解讀不到位。民營經濟政策發布部門多、文件來源廣，加之政府部門對政策的宣傳、解讀與引導工作不到位，導致部分民營企業對政策了解碎片化，難以用好政策。調查顯示，當前對省內民營經濟政策非常熟悉的民營企業僅占11.00%，“不熟悉”和“完全不了解”的占26.90%。

二是政策門檻設置過高。目前，地方出臺的部分民營經濟支持政策缺乏具體的操作流程，申報附加條件多，流程設計繁瑣，政策表述不夠通俗形象，一定程度影響了政策惠及面。調查顯示，有30.30%的民營企業表示政策申請的門檻過高。

三是政策鏈條銜接不順暢。助推企業“輕裝快跑”的關鍵在于政策的時效性，但是各類惠企政策從“紙面”到“地面”需要經過層層分解、逐級細化、分步實施，不僅涉及政策執行部門之間的銜接協調問題，而且不同政策之間還存在摩擦沖突，影響政策及時落地。調查顯示，33.30%的企業認為，政府部門應盡快“完善支持政策直達快享機制”。

四是政策評估機制不完善。定期對政策落實的效果進行科學評估，及時發現問題并調整政策，對確保政策落實至關重要。25.20%的企業認為惠企政策缺乏相應的監督和評估機制。面對新出臺的政策，地方政府短期內缺乏相應的配套細則、監督考核與問責機制。政策評估以政府內部評估與專家評估為主，缺乏吸納民營企業參與的有效機制。民營企業反饋渠道局限于簡單座談、走訪，無法有效獲取整個企業家群體的訴求和意見。

（三）法治保障不充分，影響企業生產秩序

行政執法是營造公平誠信競爭環境和塑造親清政商關系的重要路徑。然而，一些政府部門在執法過程中頻次高、效率低、重形式，一定程度上影響了企業的生產經營活動。

一是一定程度存在執法“擾企”現象，行政執法方式有待優化，執法滿意度有待提升。民營企業對于一些頻繁、重復的執法檢查帶來的“擾企”現象感到不滿，表示某些檢查頻繁，會影響企業生產，希望“減少一些檢查的頻次”“減少不必要的檢查”。在執法方式上，部分企業希望“加強柔性執法”。

二是有些行政檢查表面化。部分企業反映，有些政府人員進企業調查不深入，傾聽企業心聲不夠，蜻蜓點水，走過場。一些企業希望相關政府部門能夠更深入了解企業真實情況，幫助企業解決實際問題。

三是行政審批效率有待進一步提高。目前，行政審批部門在為民營企業辦事過程中，有時還存在拖沓、滯緩等現象，導致行政審批效率不高，影響了政策執行的效率。有企業舉例指出，“由于征地建設的流程手續太過緩慢，導致企業錯過發展的最好時期”。同時，也有企業表示，對于企業上報的問題，一些政府部門信息反饋慢。

五、提升民營經濟發展政策效能的路徑

（一）強化財政政策融資功能，保障企業資金活力

一是提升財政政策準度。政府決策部門綜合施策，著力減輕企業稅收、社保繳納、用水用電用氣繳納等生產經營成本，降低相關政策適用門檻，讓更多政策惠及中小微企業，切實增強企業政策獲得感。

二是健全融資支持力度。運用貸款風險補償、貸款貼息、擔保業務降費獎補等多種財政支持方式，切實降低融資門檻和融資成本，探索建立面向小微企業的貸款服務中心，解決民營企業貸款難、續貸難、成本高等問題。

三是完善融資政策協同度。強化融資擔保相關政策的內部銜接，形成跨部門支持行動合力。加大政策體系協調性，增強政策制定標準化和科學化水平，優化政策配套支撐，從而提高政策執行效果。鼓勵地方商業銀行等各類金融機構繼續下沉服務，提高對小微企業的普惠力度。

四是建立拖欠企業賬款追溯機制。依法保護民營企業產權和企業家權益，建立政府失信責任追溯和承擔機制以及誠信履約機制，對拖欠中小民營企業款項的行為要依法問責，保障民營企業資金回籠。

（二）扎實推進政策落地落實，增強企業政策獲得感

民營企業發展政策好不好，既要考慮到政策的社會效果，也要考慮到民營企業的“認同感”。

一是加大宣傳解釋力度，提升政策知曉度。綜合利用新聞發布會、短視頻等傳統與新型媒介平臺，拓寬信息發布和解讀渠道，擴大宣傳覆蓋面。建設惠企政策信息服務“一站式”平臺，做好關鍵條文、新舊政策差異、操作方法等解讀。運用政策明白卡、惠企政策計算器等簡明有效的工具，使民營企業和個體工商戶便捷、全面地知曉政策、獲取政策、用好政策。同時，建立政策精準推送機制與“免申即享”平臺，確保企業應知盡知、應享盡享。

二是提升政策科學性，精準回應企業關切。建立民營企業家涉企政策制定機制，從政策源頭上提高涉企政策的針對性和可及性，充分反映企業的訴求。在市場準入、產權保護、營商環境等方面推出細化的、操作性強的政策措施以回應企業關切。

三是注重政策效果評估，持續完善政策體系。開展政策執行的專項檢查，建立涉企政策評估反饋機制。對可能增加企業成本、影響企業正常生產經營的政策要及時優化調整。及時糾正政策執行層面出現的偏差，避免政策執行的簡單化。

四是縮短執行鏈條，提升政策時效性。建立健全扶持民營企業的政策協調機制，加強跨部門間的溝通協作，明晰執行部門和操作流程，提高政策可操作性。加強政策體系的內部銜接與互補，避免政策條目重復或沖突。探索行政辦理流程數字化、網絡化，構建集約高效、自主可控的“數智”支撐體系，簡化申請環節與流程，壓縮審批時限，提高政策兌現效率。

（三）全面構建親清政商關系，營造良好政策環境

一是暢通政企溝通渠道，規范政商交往行為。推動各級黨政干部坦蕩真誠同企業家交往，幫助解決企業實際困難，同企業家建立真誠互信、清白純潔、良性互動的工作關系。鼓勵企業家積極主動同黨政干部溝通交流，引導更多民營企業家成為親清新型政商關系的模范。

二是深化法治護航。成立地區法治護航中心，專門為民營企業等非公有制經濟提供菜單式、一站式、全生命周期的定制服務，全力解決民營企業職工法律意識淡薄、職務犯罪頻發、產權保護不力等長期存在的突出問題。保護企業家人身和財產安全，對侵害企業家人身、財產安全的違法行為和違法案件，實行掛牌督辦制度。

三是暢通黨委政府與民營企業家聯系溝通機制。建立黨委政府與民營企業家溝通協商平臺，定期組織召開民營經濟發展情況通報會和民營企業家座談會，通報當地民營經濟發展情況，聽取企業家對黨委政府工作的意見建議，暢通與民營企業家的交流溝通渠道。

四是構建源頭防范和治理腐敗機制。全面落實行政執法責任制，完善涉企收費行為的監管辦法與治理長效機制，以制度化形式破除根源性、深層次的違規收費問題。

民營經濟高質量發展，需要精準、穩定、效度高的民營經濟政策支撐。當前，以人工智能、大數據為代表的新一輪科技革命蓬勃興起，國內外市場競爭格局深刻演化，民營企業能否順勢而為、實現更高質量的發展，既依賴于企業的自身轉型，也需要加快優化民營經濟發展政策體系，為民營經濟健康發展創造出更具競爭力的外部環境。

參考文獻：

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[5] 楊瑞龍.構建國有經濟與民營經濟協調發展的微觀基礎[J].經濟理論與經濟管理，2023（6）：4-12.

責任編輯：蔣建忠

收稿日期：2023-12-19

作者簡介：王超，中國礦業大學公共管理學院（應急管理學院）講師、碩士生導師，江蘇省統一戰線理論研究基地研究員，研究方向為基層統戰、應急管理；杜明潤，中國礦業大學孫越崎學院本科生；陳芷怡，中國礦業大學公共管理學院本科生。