日本核污水排海凸顯的核安全治理困境與應對方略

陳 佳

（湖南師范大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410015）

核開發利用是人類科技進步的重要成果之一，其給人類帶來福祉的同時，也帶來一系列安全風險。2023 年8 月24 日，日本將福島核事故的核污水排放入海，對人類安全和發展造成了難以估量的惡劣影響。其本質是日本政府將2011 年福島核事故的后果，從日本國內轉嫁給太平洋島國及沿岸國家乃至全世界。清華大學海洋工程研究院的專家對日本核污水排放入海的風險進行了研究。據測算，在洋流的作用下，日本排放的核污水將在8 個月后直接影響我國，隨著時間的推移，核污水將在整個太平洋擴散，3 年后到達加拿大和美國的西海岸。核污水進一步擴散之后，包括澳大利亞在內的南太平洋同樣會受到影響，甚至印度洋也不能幸免[1]。日本核污水排海惡劣行徑的發生，警示我們需要重視全球核安全治理所面臨的困境，并且從價值、理念和行動等方面提出可行的應對方略。

一、核安全內涵與核安全治理

核安全，從安全屬性來看，屬于一種交織性安全；從安全問題領域來看，既涉及傳統安全問題，又涉及非傳統安全問題。核安全造成的威脅是人類面臨的各種安全問題中的復雜威脅，常被稱作危及國家安全的“第三種威脅”。

（一）核安全的內涵

1.日本核污水排海所涉核安全內涵明晰

20 世紀40 年代，英國和美國首先在其國家安全政策中涉及核材料的利用與保護，之后其他國家陸續跟進，將核安全列入國家安全的內容[2]。核安全既是國家性課題，又是全球性課題。從其涉及的問題領域來看，核安全既有傳統安全領域的核戰爭和核武器擴散威脅，又有非傳統安全領域的核安全事故與輻射危害、核材料與核設施的安保問題及核恐怖主義威脅等。

核安全的內涵具體包括三個層面：一是核保障（Nuclear Safeguards），主要是確保核材料與設施的非軍事化使用，目標就是對核材料與設施的軍事化利用加以管控，防止核擴散的發生，并且掌握擁有核武器國家的相關信息。二是核安全（Nuclear Safety），主要以核設施、核材料等作為監管對象，防止因為技術、其他人為因素和自然災害引發核安全事故，目標是在民用核開發利用中保護人類的生命財產安全，使人類社會和自然界免遭核輻射的傷害。即使發生了核安全事故，也要最大限度地減少核輻射傷害。三是核安保（Nuclear Security），主要以人的活動為管控對象，目標是禁止發生一切人為破壞行徑，確保核材料和相關設備不發生人為偷竊、破壞和非法獲取及運輸等[3]。

綜上，日本核污水排海事件主要是涉及核安全第二個層面的內涵。日本核污水排海行為是福島核電站因為在地震引發海嘯災難引起反應堆爆炸的核安全事故的后續結果。福島核事故的發生及核污水排海，自然災害是最初誘因，但最主要的還是人為因素。

2.日本核污水排海的核安全特征分析

日本核污水排海造成的核安全威脅，從安全屬性上來看，屬于多源性非傳統安全。因此，它帶來的安全威脅特征既有非傳統安全的一般性特征，又有多源性非傳統安全的類別特征。

一是廣義性與擴散性。正如清華大學的研究成果顯示，日本核污水排海所導致的安全風險不僅是日本本國承受，隨著時間的推移，會影響周邊國家乃至全世界。福島核事故已經由國家性議題徹底轉變成了全球性議題。日本核污水排海的安全威脅傳遞迅速、變化隨機，不僅核輻射危害會迅速蔓延擴散，而且會引起經濟安全、生態安全和政治安全等連鎖反應，在全球化、信息化的當下，各種關聯安全問題的影響會迅速傳播開來。

二是復合性。日本核污水排海雖然是一件非傳統安全事件，但是隨著影響的擴散，軍事性、政治性等傳統安全因素會在事件演變和轉折的各個階段起到不同作用，因而使安全威脅變得更加錯綜復雜。

三是不可逆性。日本核污水排海所帶來的安全威脅是一種不可回溯的鏈式災難，它的影響會持續很長時間，是人類總體性的災難。日本東京電力公司計劃排放入海的核污水總量超過137 萬立方米，排放時間超過三十年。據東京電力公司公布的數據顯示，截至2023 年11 月16 日，仍有1 325 045 立方米的核污水等待排放[4（]注：此數據處于實時變動中）。雖然日本現在排放的核污水總體上已經過處理，但是仍然有一些核輻射物質無法去除，稀釋后達到排放標準的核污水中仍然存在某些輻射物質。核輻射物質的“富集”現象，最終會導致一些海洋生物核輻射超標，進而對海洋生態安全和人類安全產生不可逆的影響。

四是潛在性。日本核污水排放入海的危害與后果不會立即顯現，但是核輻射物具有半衰期，持續的微量核輻射影響最終會導致嚴重的后果。比如，在日本排放的核污水中，氚的半衰期為12.43 年，銫的半衰期為30 年，而碳14 的半衰期長達5 700 年，這些輻射物質的長期累積和影響對人類和大自然將是災難性的。

中國常駐聯合國大使耿爽在聯大會議上就日本福島核污水排海問題發言時指出，“核污染水處置具有跨國影響，絕不是日本一家私事。日方這一舉動無視公共利益，公然向包括太平洋島國在內的全世界轉嫁核污染風險，極其自私自利，極其不負責任?！盵5]

（二）日本核污水排海對應的核安全治理機制

由于日本核污水排海的核安全威脅具有以上特征，所以在核安全的治理方面需要綜合性治理。首先，體現在跨領域的綜合治理，以應對核安全威脅發生之后與其他各種安全相互轉化和交替帶來的安全威脅。其次，體現在跨區域的綜合治理，即全球性綜合治理，以應對核污水排海給整個太平洋區域國家乃至世界其他區域帶來的安全威脅。日本核污水排海主要涉及的是核安全層面，因此，本文重點從這一領域來分析在當前的核安全治理機制下的適用規制。

1.核安全治理的國際組織

聯合國和其分屬的國際原子能機構是在核安全維護上最重要的國際組織。自從核在軍事和民用領域被人類利用之后，聯合國作為目前覆蓋范圍最廣的國際組織在核安全治理上發揮著一定的積極作用。最早可以追溯至1946 年，聯合國大會通過了關于建立聯合國原子能委員會的決議，由于當時美蘇爭霸的關系，這個委員會發揮的作用有限。此后，在艾森豪威爾提議的“和平利用原子能”計劃之下，1956 年聯合國的分屬機構國際原子能機構正式建立。

1957 年，《國際原子能機構規約》正式生效，標志著國際原子能機構正式開始運行。該機構的目標是推動原子能利用對世界和平、健康與繁榮的作用，促進國際社會在核科學與技術方面的合作，在國際范圍內保障核科學與技術的安全、穩定與和平利用，限制原子能的軍事運用，促進國際和平與安全，從而實現聯合國的可持續發展目標。國際原子能機構依據《國際原子能機構規約》開展各項工作，在核安全維護上不斷進行管理架構和制度規范的完善，出臺了三個層次的安全標準文件：第一層，安全基本原理（ safety fundamental）；第二層，安全要求（safety requirement）；第三層，安全導則（safety guides）。從2009 年開始，國際原子能機構從核能發展的實際情況出發，重點推進新加入成員國的相關核能與核技術利用的安全建設，并且制定了“響應援助網”進一步加強成員國的核應急能力建設。

日本是國際原子能機構的成員國，自從福島核安全事故發生以后，國際原子能機構一直跟蹤推進相關工作，在事故處理和減少核輻射傷害方面發揮了一定作用。但國際原子能機構在制止日本核污水排海方面并沒有發揮應有作用。今后，對日本核污水排海的行徑，國際原子能機構應該加大監管和監督的力度。

2.核安全治理的國際條約或公約

對于日本核污水排海的行徑，可以從國際法的視角予以審視。日本作為一系列國際條約或公約的締約國，應該嚴格遵守相關規定，即使是面臨福島核安全事故這樣的重大災難，也應該履行國際法規定的相關義務。

1957 年，日本加入《國際原子能機構規約》，該規約提出，“應謀求加速和擴大原子能對全世界和平、健康及繁榮的貢獻”[6]。根據存在狀態的不同，放射性廢物處理可劃分為放射性氣載廢物處理、放射性液態廢物處理以及放射性固體廢物處理。1972 年公布的《防治傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》規定，禁止向海洋中傾倒核廢料，日本作為該公約的締約國應該受到相關條款的約束。

1994 年，日本締約加入《核安全公約》，其條款明確提及“各國有保護和保全海洋環境的義務”[7]。2015 年2 月9 日，國際原子能機構總部舉行了《核安全公約》締約方外交大會，討論了福島核事故與加強全球核安全的問題，并且通過了《維也納核安全宣言》。

對日本將福島核事故的核污水排放入海，除了適用相關核安全治理國際公約與條約的監管之外，有國際法研究學者指出，日本的行徑同時“涉及環境污染相關的海洋法和生態環境保護法”[8]，這其中就包括日本已經簽署的、于1982 年通過的《聯合國海洋法公約》要求：“各國應采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動不致使其他國家及其環境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不至于擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外?！?/p>

從現有的國際核安全治理及其他相關國際公約和條約來看，人類已經在核安全治理上達成了某種程度的共同目標，在核開發過程中能夠有效避免或應對可能出現的核安全威脅。

二、日本核污水排海凸顯的核安全治理困境及原因

日本核污水排海是在人類核安全治理歷史上犯下的不可原諒的罪行。日本核污水排海帶來的不僅是核安全威脅，還有經濟安全、食品安全等連鎖反應。從核污水排海方案提出之初到落地實施，一直受到各方的反對。其中，有來自福島民眾的激烈抗議，多個社會群體進行了反對游行，反對聲最大的是當地漁民。日本福島縣的漁民小野春雄在核污水排海計劃實施前曾對新華社的記者說：“核污水排海對我們來說是關乎生存的問題?！备腥毡久癖娭赋?日本政府核污水排海決定是對國民情況說明不充分下實施的暴行[9]。日本核污水排海的新聞在世界各地傳播，引起了包括中國、俄羅斯、韓國和太平洋諸島國官方或民間的反對。即便是面對國內外的諸多反對聲音，日本政府在眾多可選的方案中仍然堅持選擇將核污水排放入海，并且最終將這一方案付諸實踐，這凸顯了當前核安全治理機制面臨的困境。

（一）核安全治理機制缺乏約束力

首先，現有核安全治理機制對日本政府的“失范”行為缺乏約束力。福島核事故的發生誠然是由于2011 年3 月11 日發生的大地震這一自然災害直接引發，但是在事故發生的當時和后續處置中，都出現了謊報和隱瞞信息的情況。在事故發生時，東京電力公司就以“堆芯損傷”來掩蓋“堆芯熔毀”的事實。2013 年，福島核電站一系列高濃度核污水泄露事件被曝光，東京電力公司在當年7 月才公開承認有泄露的發生。2015 年2 月，東京電力公司再次被曝光在2014 年4 月將高濃度放射性核污水持續排入大海[10]。日本作為系列核安全治理的國際公約和條約的簽署國，這些接連發生的惡劣行徑嚴重違反了有關條款，但是日本政府和東京電力公司都沒有因此受到相應的懲罰，且一犯再犯。

審視當前日本核污水排海的行徑，即使有許多國家從民間到官方發出各種抗議，但是，核污水排海行徑依然暢通無阻，這進一步揭示了當前核安全治理機制對特定國家的惡劣行徑缺乏制止能力。在當前的技術條件下，日本福島核電站的核污水完全有比排海更安全的處置方式，但是日本沒有以最大限度降低核安全威脅為目標，而是選擇了成本最低的直接排放入海方案，并且試圖將這一惡劣行為視為如同核電站冷卻水排放入海一樣尋常。雖然核污水經過了技術先進的多核素處理設備（ALPS）的處理，但是經過處理的核污水仍然殘留大量放射性元素氚，甚至還有一些不被列入檢測范圍的其他放射性物質。日本政府作出了無視民意、無視歷史、無視未來的選擇。海洋雖然有一定的自我凈化能力，但是輻射物質的“富集”是必然結果，海洋這一人類共同財產必將遭到破壞。

其次，現有核安全治理機制對以美國為首的西方國家的“失聲”默許行為不具有約束力。在日本核污水排海的整個過程中，西方國家主流媒體和政客都沒有表示出對這一事件的安全關切，甚至是利用其在全球輿論上的主導權來掩蓋事件的危害性，美化日本的惡行。例如，美國國務院發言人內德 ? 普賴斯就公開表示：“我們對日本在決定處理福島第一核電站處理水上的顯著努力表示贊賞。美國政府期待日本政府向國際社會分享監測環境影響的數據?！泵绹鴩鴦涨浒矕|尼 ? 布林肯也公開對日本所付出努力表示感謝[11]。歐美等西方國家不僅在反對日本核污水排海方面“失聲”，同時混淆概念，將核污水簡單視為處理過的核電站廢水，還對日本政府所謂的“努力”進行大加贊賞，引導輿論方向?？梢哉f，日本核污水排海行為之所以進行得如此順利，在很大程度上是因為得到了歐美等西方國家的縱容與默許。西方國家慣用“雙重標準”的伎倆，對同一性質的問題站在不同立場上顛倒是非，無視日本核污水排海對全世界帶來的輻射危害。而現有的核安全治理機制對西方國家無視或者歪曲日本核污水排海的危害行為和立場并不具備應有的約束力。

（二）核安全治理機制“失靈”

在日本核污水排海事件中，現有的核安全治理機制本應該起到相應的協調和監管作用，但現實卻是以國際原子能機構為主的有關組織不僅對國際上的反對聲音不予回應，而且對日本的惡劣行徑給予了包庇和支持。

早在2021 年4 月，日本就已經宣布了關于福島核污水排海的計劃，隨后日本政府向國際原子能機構請求提供技術協助。這樣的決定一經公布就引起了各方的反對，然而，對于日本政府這種不負責任且并非最安全處置方案的決策，國際原子能機構并沒有提出質疑，而是欣然接受日本的“委托協議”。國際原子能機構總干事格羅西表示，“歡迎日本公開有關處理福島核污水的決定”，“國際原子能機構已經準備就緒為監視和審查日本核污水排海實施的安全性和透明度提供技術支持”[12]。實際上的“技術支持”并不是國際原子能機構組織專家團隊以獨立身份進行全面的核查和檢測，而是受日本政府的委托，僅對日本提供的經過多核素處理設備（ALPS）處理的核污水進行有限和針對性的檢測。

2023 年7 月4 日，國際原子能機構就日本的委托內容發布了《日本福島核污染水處置綜合評估報告》（下文簡稱《報告》）。這一《報告》使得國際原子能機構的公信力受到很大質疑，也是現有核安全治理機制失靈的力證?！秷蟾妗返慕Y論是，國際原子能機構認為日本將經過處理的福島核污水排放入海符合國際安全標準。然而，為了擺脫為日本政府決策“背書”的嫌疑，《報告》又聲明將福島核污水排海是日本政府的行為，《報告》并不是日本政府決策的推薦和準許[13]。從這份《報告》的發布可以看出，在日本核污水排放入海這一關涉全人類安全發展的事件中，以國際原子能機構為代表的核安全治理機制不僅沒有起到制止惡行的作用，反而成為日本政府的“幫兇”。

除了國際原子能機構的立場搖擺不定之外，就《報告》本身而言也存在著明顯的漏洞和不合理之處。從《報告》檢測的內容來看，國際原子能機構審查的輻射物質僅限于日本政府委托的項目，沒有涉及其他可能存在的輻射物質的檢測，并且檢測的經處理的核污水還是由日本方面提供的，這與《報告》所宣稱的科學性和透明度嚴重不符。對此，中國和俄羅斯早就向國際原子能機構提出過對其采樣和分析的可靠性的質疑，但是國際原子能機構卻置若罔聞。

此外，《報告》在發布程序上存在明顯的不合理。國際原子能機構在《報告》發布的前期調研過程中，只邀請了為數不多的日本以外的專家參與審查，最終《報告》以國際原子能機構總干事格羅西的名義倉促發布。據專家團里的唯一中國專家劉森林介紹，雖然《報告》草案征求過技術工作組專家的意見，但是時間窗口有限，并且專家提出的意見也是僅供參考[14]。國際原子能機構擁有170 多個成員國，在涉及影響全人類的核安全威脅的《報告》發布時，并沒有征求各成員國的意見，而是以機構名義發布，這是明顯的程序不合理。

（三）核安全治理機制遭遇困境的原因

為了應對核開發利用過程中可能遭受的核安全威脅，國際社會從核材料的管理、放射性廢棄物的管理和核電廠安全運行等方面進行了規范與合作。雖然在很多領域取得了顯著成效，但是在世界百年未有之大變局的背景下，現有的核安全治理機制在實踐中遭遇困境，其原因主要有以下幾個方面。

首先，當前的核安全治理機制本身不夠完善?，F有核安全治理機制主要采取自愿加入原則，依靠國家主體的自覺意識。在運行過程中，仍然是美國主導、大國協商的機制，小國家的作用發揮較弱。國際核安全治理機制在國際法律框架方面還存在一定的缺陷。各國在實行核安全維護時的利益訴求不同和責任意識不強，使得現有機制遭到較大沖擊。

其次，在世界百年未有之大變局下，出現冷戰思維回潮。以歐美等西方國家為首，越來越多的國家重拾意識形態工具來處理國際事務。在核安全治理方面“小團體”“雙重標準”等現象也日益嚴重。歐美西方國家對不同意識形態和政治立場的國家任何細微的核安全問題和隱患實行最為嚴厲和苛刻的標準，對自己陣營內的國家相關活動則給予最大的寬容甚至是縱容。這就導致核安全治理機制的客觀性和公正性難以維持，致使核安全治理機制在某些議題上出現“失靈”狀況。

最后，世界各國在核安全治理方面尚未達成價值理念共識。雖然核開發利用經過數十年的發展，保障核安全是核事業的生命線已成為廣泛共識，并且形成了具有一定作用的共同治理機制，但是在核安全治理方面仍然存在價值理念的差異?？傮w來看，核安全還沒有真正上升到“類安全”的高度，還存在著意識形態差別的核安全和以國家為核心“筑小籬笆”的核安全。

三、應對核安全治理困境的方略

日本核污水排海的行徑警示我們，在未來的核開發利用中，核安全危機仍然是重大且緊迫的問題。然而，從此次事件的發展和結果來看，現有的核安全治理機制雖然在某些方面發揮了作用，但是也明顯地面臨著約束力不強、治理失靈的困境。核安全是關涉全人類的安全問題，需要從全球核安全治理的價值、理念和行動等方面尋求共識，塑造核安全治理共同價值理念，構建更加有效的核安全治理實踐格局。

（一）增強核安全治理的價值契合

核安全的特性決定了國際社會對核安全問題的治理應該以提倡共存、共建、共享、共贏的和合主義“共享安全”觀為價值依據，完善和加強核安全治理機制?！肮蚕戆踩庇^所提倡的優態共存價值能夠指導人類更好地去認識核安全威脅，使國家之間在雙邊互動時，堅持平等、互助的道德原則；在多邊互動時，以融合、規制為道德追求?；诖?，要以“核正義理論”作為核開發利用的價值坐標，“達到廣泛安全從而符合人類命運共同體的構建和發展，使人類在安全無虞的核利用環境中享受核技術帶來的受益”[15]。

核正義理論所勾畫的圖景是：“類安全”與“人類命運共同體”成為核開發利用活動的價值坐標，各行為主體通過公正、合法的手段和途徑推動自身核開發利用的同時，超越狹隘國家利益的桎梏，在核安全維護上實現精誠合作，確保在核開發過程中，人類不受核安全威脅的困擾，真正做到讓“核”造福于人類。

在核安全治理中，各國要超越政治體制與意識形態的差異，以人類生存安全為基本出發點，克服狹隘的國家利益桎梏。中國政府一直弘揚并且踐行這樣的價值追求。2019 年，國務院首次發布了《中國的核安全》白皮書，強調要營造“共建共享的核安全氛圍”[16]，推動各國在核安全治理價值上的契合。

（二）達成核安全治理的理念融合

隨著全球化的發展，人類開始對自身所處的狀態進行反思，“命運共同體”成為最佳理念。戴維 ? 赫爾德指出，“世界變成了一個‘重疊的命運共同體’，在其中，各國的命運緊密聯系在一起?！盵17]2011 年，在《中國的和平發展》白皮書中首次提出“命運共同體”的理念，進而在黨的十八大報告中明確提出倡導“人類命運共同體意識”。此后，“人類命運共同體”理念在世界范圍內不斷傳播開來，并且被聯合國等重要組織接納，成為大多數國家共同認可的理念?！叭祟惷\共同體”理念意在積極塑造一種新的國際秩序觀，本質上是提倡打破人類的地域性和狹隘性的障礙，實現人類的文明永續、共存共在和共享共贏。

在核安全方面，我們更應該樹立命運與共的理念，主張在核安全治理方面各國之間要相互依賴，在維護國際安全秩序上盡到本國應盡的義務和責任。世界各國加強在核安全方面的合作，能夠提升全球核安全水平，穩定核安全狀態，并且逐步擴大和深化在核安全領域的合作。中國始終是核安全治理理念和行動創新的先鋒，早在2016 年4 月1 日，習近平總書記在第四屆華盛頓核安全峰會上就提出了共同打造“核安全命運共同體”的倡議。

（三）實現核安全治理的行動聯合

非傳統安全的表現形式多樣，具有不確定性、不可逆性和復合性，這些都促使人類不斷地提升安全理念、優化安全維護方式。當前，人類的安全維護已經轉變到以人的安全、社會安全和全球安全為本位的“優態共存”階段。全球安全范式從狹義安全轉向廣義安全，目標是追求構建一個“你安全，我才安全”的安全模式，實現安全共同體中各行為主體的安全共享、共建、共治、共管，創造有利于全人類生存與發展的安全環境。

從日本核污水排海的影響，我們可以認識到核安全威脅一旦發生，會帶來超越國境的影響,國際社會必須在核與輻射的安全技術領域開展強有力的合作。而這種主要涉及核安防領域的核安全屬于非傳統安全領域，非傳統安全觀提倡“以整個人類社會的持續和平與良性發展作為安全的根本出發點與歸宿”[18]。

在觀念轉變的基礎上，各國應該大力開展“非傳統安全外交”，以“共同防止非戰爭危機的發生與應對地區性和全球性的非傳統安全威脅”為目標[19]。除了國家主體以外，各種國際組織、非政府組織和個人，都應該在應對核安全威脅上共同努力，最終推動構建起一個“核安全命運共同體”。

四、結語

日本核污水排海的行徑再一次為我們深刻揭示了核安全作為交織性安全的特性，以及當前核安全治理機制在應對日本核污水排海事件中所面臨的困境。世界各國之所以就日本核污水排海事件在態度和行動上存在差異，是因為各國在核安全維護上還沒有找到價值共識。因此，需要從價值、理論和實踐三個層面尋求統一，需要認識到在核時代，保障人類的核安全最終需要超越民族和國家的界限，從整個人類共存共在的狀態出發，聯合一切力量進行核安全維護。在核開發時代思考未來存在的安全狀態時，都應該以人的“類生存”為價值尺度，以全球視野和全球意識看待核安全問題，并且以全球利益和人類共同命運為價值取向。