鄉村治理法治體系構建問題研究

宋才發

（廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006）

鄉村治理是國家治理的基石和鄉村振興的基礎。鄉村治理最核心、最重大的任務，就是調動村民的積極性；鄉村振興最根本、最要緊的工作，就是造就鄉村的“人氣”，促使鄉村重新活躍起來。鄉村治理既要重視基礎設施“硬件”建設，也要重視行為規范“軟件”建設，這是實現農業農村現代化的必由之路，必須把鄉村振興的“鄉村治理”和“鄉村建設”兩個方面的任務同時抓起來。自秦始皇置郡縣制肇始，中央派遣到地方的官員到“知縣”為止。幾千年以來，我國一直沿襲“皇權不下縣”的陳規陋習。以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）第九十五條規定，在“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”[1]（P11)為起點，鄉（鎮）就成為我國最基層的國家政權機關。這不僅突破了“皇權不下縣”的舊規矩，而且破解了鄉村治理的困境和發展瓶頸。提升鄉村治理和鄉村建設的質量，扎實有序做好鄉村治理、鄉村建設工作，是鄉（鎮）政府在當下和未來一段時期內的中心任務?！吨腥A人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱為《鄉村振興促進法》）提出，要“夯實鄉村治理基礎”，“把鄉鎮建成鄉村治理中心”[2]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“提升全面治理能力和管治水平”[3]。

一、鄉村治理的一般法治理念詮釋

（一）重構鄉村振興中的社區治理共同體

構建鄉村社區治理共同體的目的是為了維護良好的社會秩序。我國農村社會是從“土”里生長出來的鄉村社會，“土”是鄉村社會最牢靠的基礎和穩定的核心。在中國實行改革開放之前，農民定居多以傳統村落為單位，流動遷徙屬于非常態，這就是費孝通所說的空間上的“孤立和隔膜”[4]。利益是體現公民權利和維護社會正常秩序的基礎，人民群眾在社會主義初級階段的利益，包括公共利益和個人的合法利益，需要逐步實現個人利益與公共利益的有機統一，避免出現不應有的利益失衡甚至發生利益沖突。實現良好社會秩序是新時代鄉村社會治理的主要目標，社會秩序的背后是社會的公共利益和個人的切身利益，這就需要通過法律和行政的善治手段，維護好包括公共利益在內的人民群眾利益，實現社會公共利益均等化和社會服務完善化。無論是公共基礎設施建設，還是各項具體的民生事業，地方基層政府在任何時候、任何情況下都不能缺位。在老百姓的醫療、教育、養老等社會事業中，只要任何一項出現政府缺位，都會導致大規模的看病難、教育亂象、留守老人等社會問題。所以，黨的十九大報告提出，要建立“人人盡責、人人享有”的“公共服務體系”[5]。鄉村的“村”通常有兩層含義：一是指自然村的村莊或傳統村落；二是指“撤區并社”后的行政村。我國南方由于山多、平原少等地理條件的原因，農村居民居住地大多比較偏遠和分散，自然村落戶數不多、人數較少，一個行政村往往由多個甚至十來個自然村組成，北方的行政村大部分與自然村同構。南方和北方、東中西部不同區域自然條件、經濟社會發展水平的差異，決定了村莊共同體的歷史文化、經濟社會狀況的差異?！多l村振興促進法》規定鄉村治理的重點在行政村，但是最終的落腳點在村莊[6]。值得一提的是，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，從頭到尾沒有使用過“村莊”或“村民委員會”的概念，而以“社區”這個概念代之，形成了城鄉社會治理一體化的政策語境[7]?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》強調，要構建基層社會治理新格局，為新時代鄉村社會治理奠定了堅實的政策基礎[8]。構建鄉村社區治理共同體，維護鄉村良好的社會秩序，是各級地方政府的應有職責和應盡義務，地方政府是實現鄉村社會治理目標的“第一責任人”?；鶎诱剿鬓r村社區、居委會、村民治理運行機制的真諦，地方領導和基層干部要學會做“人心”的工作，深刻理解“人”在鄉村治理中的價值和意義，從理論上深刻詮釋并形成自己的話語體系[4]。黨的十九屆四中全會強調，社會治理的根本任務是“確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”[9]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要建立“共建共治共享的社會治理制度”[3]。各級地方政府都是為老百姓服務的機構，在任何時候、任何情況下都不得與民爭利，更不得在人民頭上作威作福。應當履行職責、科學配置政府掌控的公共資源，盡最大努力改善農民群眾的生產生活狀況，維護好農民群眾正常的生產生活秩序，保障個體和廣大群眾正當的合法權益，為建設更高水平的平安中國而努力。各級地方政府要通過全方位改革優化內部流程，重構鄉村社區治理共同體，從體制機制上完善鄉村治理的目標、質量和績效管理。只有依法依規建立社區治理共同體和服務型政府，才能最終形成完善的社區治理體系和服務體系，否則就會影響執政黨和人民政府的形象，甚至導致上訪和群體性事件的發生，最終影響社區治理共同體建設和良好社區秩序的形成。

（二）優化社區自組織社會風險防范機制

鄉村社區自組織是農村社會力量的重要組成部分。鄉村社區是聚居在一定地域范圍內，所有村民生產和生活的牢固共同體，村民具有共同利益的廣泛性和相互依存性，這就為鄉村社區自組織的建立奠定了堅不可摧的基礎。鄉村社區自組織具有高度治理的效率，能夠促進社區成員之間相互認同、信任與合作。社區自組織在整合社區資源方面的功能，在于整合社區有限的資源開展有組織的合作，增強社區居民的凝聚力、向心力和社區韌性，有益于在整個社區范圍內進行有效的社會風險防范[10]。村民自治組織的孕育和發展過程，從本質上講是鄉村自組織變革的過程，自組織的全體成員是參與村民自治和鄉村治理的主體。幾千年鄉村封建社會形成的“禮”制，是聚居在一起的居民共同認同的行為規范，上一代人通過教化使“禮”內化于下一代人，年輕一代只要跟著年長一代“學而時習之”，就可以順其自然地接受其行為規范。這種行為規范的作用，就構成鄉土社會治理的基礎。在一個幾乎沒有正規社會規范的共同體里，法律規范是難以得到貫徹實施的，法律秩序更加難以穩固地建立起來。如果哪一家有人上法庭打官司，會被全村人視為家庭教育和教化不夠，是一件極不體面的事情，這就是費孝通所說的“無訟”的鄉土社會[4]。黨的十九屆四中全會提出，健全“自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[9]，開辟了“中國之治”的新境界，為鄉村社區自組織建設提供了重要指導，也為優化村民自治制度和治理效能提供了根本遵循。1980 年，我國第一個村民委員會在廣西河池市合寨村誕生，農民通過這種自組織形式，使自己的切身利益“聯產承包到戶”得以實現。作為一種基層民主制度，村民自治是實現鄉村基層自治落地的基本方式，而鄉村基層自治是落實村民自治制度的載體[11]。村民自治這種農村社區自組織形式，作為農民群眾創造的一種直接民主形式，得到了黨中央、國務院的高度重視與認可，已成為黨和政府聯系人民群眾的有效方式，對穩固農民群眾對執政黨和國家的認同及維護鄉村安定有序發揮了重要作用。鄉村社區自組織能夠增進社區成員之間的溝通與信任，增強村民的社區責任感，有助于社區社會資源的積累，更有利于提升村民對社區公共事務治理的熱情和積極性。鄉村社區是鄉村治理的基本單元，通過社區居民自主組織、自主整合實現鄉村社會有序治理，有效發揮社區防止社會風險的重要功能，這在一定程度上能夠彌補現有防范體系力量不足的缺陷，能夠助力形成更加科學有效的風險防范體系[10]。村民通過自主制定的鄉規民約、村規民約，形成村級治理的“善治”局面[12]。善治被視為鄉村治理的最佳狀態，它具有合法性、透明性、責任性等特性[13]，其核心要義在于鄉村公共利益最大化。只有以善治為目標的鄉村治理，才算得上是真正有效的社會治理。在鄉村振興過程中追求鄉村善治，本質上就是在國家與村民合作共贏的基礎上，尋求兩者之間最佳的平衡狀態，以加速村民自治制度優勢向治理效能轉變的進程[14]。村民自治是我國正在依法快速推進的鄉村治理的核心工作，對提升農村治理主體政治參與能力、實現鄉村善治目標，以及農村全面改革發揮著舉足輕重的作用。村民自治實踐的發展促使國家與社會、鄉與村（鎮）的權力邊界越來越明晰，推動并實現了鄉村有限社會資源的有效配置，推進了鄉村社會和諧有序發展。

（三）構建新型鄉村社區“三社聯動”機制

穩定內部秩序、實現村民關系和諧是村民自治最基本的追求。鄉村社區是農民群體生產生活的共同家園，“三社聯動”治理機制已成為新型鄉村社區提升治理水平的重要舉措。但就其本質規定和規范而言，正在實施中的“三社聯動”治理機制，是2023 年3 月修正的《中華人民共和國立法法》規定的“協同立法”和“協同治理”[15]的一種表現形式。鄉村治理的基本條件決定了鄉村治理的基本形式，“自治有效”是一種或多種社會條件塑造的結果。由于村莊是最緊密的經濟共同體、社會共同體和文化共同體,其也就順理成章地成為村民自治的基本組織單元[16]?；鶎狱h組織是村莊治理的領導者，基層政府是村莊治理的主導者，村民自治組織則是受村民委托的自治者。雖然從形式上來看，鄉村振興推進的速度確實非?？?，但從鄉村治理和鄉村建設的實際效果來看，呈現的發展變化和根本轉變仍然不盡人意。因而，鄉村社區的“三社聯動”機制，事實上還沒有真正建立起來、聯動起來，當下正處在“非協同治理”和“協同治理”的過渡階段[17]?！叭缏搫印笔?013 年由民政部在《關于加快推進社區社會工作服務的意見》中正式提出來的，是指社區、社會組織和社會工作者在一定場域中圍繞服務居民形成的社區治理活動[17]。2017 年,中共中央、國務院在《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中強調，要大力推進社區、社會組織、社會工作的“三社聯動”，深化“三社聯動”的治理運作機制[18]。2022 年,國務院在《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》中，多次提到要運用“五社聯動”創新社區服務機制[19]?！拔迳缏搫印边@個新提法，標志著國家政策話語表達方式的改變，即實現新型農村社區治理從“三社聯動”向“五社聯動”的轉變[17]?！叭缏搫印敝卫頇C制是指鄉鎮基層政府，為充分調動社區居委會、社會組織和社會工作者的積極性，滿足鄉村社區居民的需求并改善社區治理狀況的運作過程[20]?！拔迳缏搫印睓C制是在原來“三社聯動”的基礎上，增加了“社區志愿者”和“社會慈善資源”兩個新的要素。隨著鄉村治理實踐的快速發展，由“三社聯動”轉變為“五社聯動”，是鄉村治理和鄉村建設實踐發展的必然趨勢。它不只是一個簡單的“量”的擴張，而是一個“質”的升級和飛躍，契合了未來鄉村治理現代化的客觀要求。在當下和未來一段時期內，鄉村振興的著力點仍然是“鄉村治理”和“鄉村建設”兩大根本任務，繼續構建和完善新型農村社區的“三社聯動”機制?！叭缏搫印弊鳛閯撔锣l村社會治理、建設現代社會服務體系的重要方式，對推動新時代鄉村高質量發展，為廣大農民群眾創造高品質生活具有積極的現實意義。鄉鎮基層政府既是當下“三社聯動”機制的組織者和實施者，又是對接“五社聯動”治理機制的組織者和實施者，社區居委會是保證聯動機制正常運行的協同中樞，社會組織是保證聯動機制正常運行的組織保障，社會工作者是聯動機制得以運行的人才保障，社區居民是聯動機制得以運行的動力基礎[20]。通過從“三社聯動”到“五社聯動”的有機聯系和規范運作，以責任為紐帶整合多方資源建立新型農村社區共同體，達到資源整合、優勢互補和價值追求，促進新型農村社區善治目標的實現。

（四）構建多層次新型村莊治理共同體格局

鄉村治理在鄉政村治的基礎上形成多層次村莊治理的共同體格局。在持續不斷的城市化擴張和農民工進城的沖擊下，“鄉土中國”快速進入到城鄉失衡、鄉村解構的“城鄉中國”階段，傳統倫理禮俗和行為規則對年輕人等不再適用[21]。只有通過頂層設計、協調配套的一系列制度性改革，城市和鄉村的大門才能相向打開，城鄉之間的人才、資本和資源的自由流動才能暢通起來[22]。因而，在黨的十九屆四中全會上，以“社區治理”[9]概念取代了原來的“村莊治理”“村民自治”這類概念，表明黨中央要通過“城鄉融合發展”的新路子，徹底扭轉鄉村社會結構性失衡的狀況，以一種全新的發展態勢實現鄉村社會治理現代化。當下的鄉村振興必須適應即將來臨的“城鄉一體化建設”需要，重構鄉村治理的“硬件”和“軟件”設施條件，建立與之相適應的具有包容性、開放性的新型村莊治理共同體[23]。這種新型村莊治理共同體的構成要素，既有來自官方的也有來自民間的各種不同性質的組織，如鄉鎮黨委和政府、村黨委會、村委會，村級組織的各種協會以及民間的紅白理事會等，它們共同構成村莊治理的基本組織架構，通過預設的制度體系促使農村有序運轉。在鄉村社區治理過程中，鄉村社區實際上形成了黨組織、政府和村民組織三大權威主體。過去黨委會與村委會之間的矛盾，主要源于權力的分配與使用方面，這種“爭斗”狀況逐漸形成鄉村內部關系緊張的格局。如何解決好鄉村治理“三元權威”中的黨委會權威與村委會權威相互沖突的體制機制問題，成為中國特色鄉村治理主體權威結構的難點[24]。進入新時代，這個問題得到了有效解決，辦法就是村黨委書記與村主任由一人“雙肩挑”，村黨委書記發揮著科層制下基層領導的作用。在鄉村治理進程中，迫切需要構建多層次新型村莊治理共同體格局，以發揮村黨委書記的核心堡壘作用。如何在鄉村振興快速推進過程中，使鄉村社會多元治理主體能夠依據相關法律規范和地方特色參與鄉村治理實踐，是當下和未來鄉村社會治理體制完善與社會治理社會化的重要任務，決定了鄉村治理體制模式和治理社會化的機制創新，有利于“共建共治共享的社會治理”[3]體系效率與效益的實現?！半p肩挑”體制使得村黨委書記在鄉村治理機制中，發揮著不可或缺的耦合效應，因為在整個治理體系的輸入和輸出端，村黨委書記始終把握著治理目的、原則、作用和效果等因素的精準傳導作用[24]。

二、鄉村治理法治體系構建的關鍵要素

（一）發揮“村規民約”在鄉村治理中的作用

鄉村治理需要發揮村規民約等民間法的作用。在幾千年“皇權不下縣”的封建社會里，鄉村社會治理主要是憑借宗法族規等鄉規民約實行管束。鄉規民約、村規民約是遵循鄉土社會內生規律發展完善起來的，是村民進行自我管理、自我教育、自我監督和自我約束的行為準則[25]，是用來規范個人行為、調整人際關系，維護社會穩定的非正式制度[26]。村規民約源自村民的道德情感，浸透著鄉村社會的生活規則，也就是說村規民約原本就是村民維護鄉村社會交往秩序的規則[27]。以法律法規為核心的正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度在價值共識層面具有契合性與通約性。在鄉村治理現代化制度建設的過程中，正式制度與非正式制度之間，呈現多維交叉、互動博弈的顯著特征[28]。從過去到現在，隸屬于非正式制度的村規民約，在規范和培育村民民法意識和契約精神以及筑牢法治基礎等方面發揮了十分關鍵的作用。以村規民約為標志的民間法，在鄉村治理中扮演著非常重要的角色。鄉村治理說到底是村民共同行使權力對鄉村社區范圍內的事務進行共同管理，治理的方式是通過對公共事務的處理，以支配、影響和調控鄉村社會[27]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，社會治理最艱巨最繁重的任務仍然在農村，要推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平[3]，這是提升鄉村治理績效的基本要求。新時代的村規民約本質上兼具法的特征，它是依據鄉村社會權威形成的行為規范，體現了地方法理性和權威性[29]。新時代鄉村治理需要在遵循以人民為中心理念的基礎上，科學構建正式制度與非正式制度的結構，形成面向城鄉一體化的鄉村治理現代化制度體系[28]。也就是說，新時代對鄉村社會的治理，不僅要發揮國家法“硬法”的權威作用，還要發揮民間法、習慣法等“軟法”的效應，雙管齊下共同作用和服務于鄉村治理。村規民約具備良好的社會適應性，是與法律相協同的特定社會規范，具有鮮明的法規和政策指向性特征。以村規民約為標志的鄉村社會治理規范，已成為國家推動社會生活規范化的制度載體[30]。最高人民法院強調，要“尊重不違反法律強制性規定的村規民約、鄉風民俗，妥善把握民事審判對習慣的適用”[31]。以村規民約為標志的民間法，越是在鄉村社會的最基層、最底層，就越是有它的用武之地。村規民約是鄉村治理法律化及制度化的重要載體，治理有效是當下和未來制定村規民約的重要目標。治理有效的實現途徑是“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[5]。村規民約又是鄉村糾紛民事司法解決程序必須遵循的一種至關重要的地方性知識[25]。未來，應當注重和加強村規民約的踐行能力，突出和強化村規民約應有的實用價值。村規民約對道德教化的傳承，是鄉村治理的重要制度化設計，是鄉村治理和鄉村建設的倫理支撐[25]。為此，要注重村規民約的價值導向，通過有效吸納社會主義核心價值觀，提升村規民約的道德價值水準和凝聚力，以增強鄉村治理共同體的凝聚力、向心力和維系力；要加強村規民約的內容體系建設，村規民約要突出和體現社會主義精神文明的重要地位，注重創新村規民約的內容體系和文化價值內涵，推動鄉村精神文明建設與物質文明建設相適應，從村規民約的表現風格、操作層面創造出更適合鄉村治理、鄉村建設的語言規范；要構建完善的村規民約運行機制，在發揚村規民約民主價值的基礎上，突出村黨委對村規民約運行的主心骨作用，健全以“多方聯動”為特點的動態執行機制，構建以“備案-清單-審查”相結合的監督機制[26]。村規民約是以道德準則規范社會秩序的，當下尤其要重視和提倡民間法、習慣法等形式的德治與自治的文化價值，用以規范鄉村治理多元主體的合法化、常態化與制度化。

（二）效法“楓橋經驗”把矛盾糾紛化解在基層

“楓橋經驗”是中國基層社會治理的典范。幅員遼闊、人口眾多的鄉村社會，既是我國社會穩定的基礎，也是社會矛盾糾紛最集中最突出的場所，當下最堅實的社會力量和最突出的社會矛盾雙雙聚焦在鄉村基層?！皸鳂蚪涷灐笔窃?0 世紀60 年代初，由浙江諸暨楓橋的干部和群眾創設的。浙江諸暨在化解基層社會矛盾方面，創設出“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的基本經驗，建構了防止矛盾外溢的基層社會重新組織化的渠道，構建了基層社會再組織化的模型[32]。通過圈層間不斷磨合、調適和互動，實現基層社會結構動態變遷，促使基層社會重構相互嵌套的網狀結構，輻射型治理解析這種基層社會再組織化的內驅規律[32]。中華文明歷來崇尚“以和為貴”，“楓橋經驗”的主要做法就是放手發動群眾和依靠群眾，堅持對基層社會出現的矛盾和糾紛不上交，就地化解和解決矛盾糾紛，創造了解決人民內部矛盾的“很好的典型”[33]?！皸鳂蚪涷灐笔钱敃r基于正確認識和處理人民內部矛盾，妥善解決基層復雜矛盾糾紛而形成的?！皸鳂蚪涷灐敝卦趯嵺`和創新，全面提高了正確處理人民內部矛盾的能力和水平，是黨的群眾路線在基層工作中的具體體現[33]。1963 年11 月，毛澤東就推廣“楓橋經驗”作出重要批示，此后“楓橋經驗”被迅速傳播并推廣到全國各地。黨的十九屆四中、五中全會強調，要完善各類調解聯動工作體系，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置機制[34]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’”[3]?！皸鳂蚪涷灐钡耐怀鎏攸c是充分發揮人民群眾的智慧和力量，自下而上地參與矛盾糾紛化解，重點在于堅持群眾路線和基層自治?！捌纸涷灐钡耐怀鎏攸c是強化各級領導干部眼睛向下、走出辦公室，下沉到基層一線去實地發現問題、解決問題，并且自上而下地提出化解矛盾糾紛的辦法。新時代的“楓橋經驗”和“浦江經驗”互為補充，被具體運用到矛盾糾紛化解的全過程，為新時代鄉村治理提供了源頭治理的原則和方法，實現了基層治理理論與實踐的創新[35]。2023 年,既是毛澤東批示學習推廣“楓橋經驗”的60 周年，也是習近平指示堅持和發展“楓橋經驗”的20 周年。當下和未來,要充分發揮司法參與、推動、規范、保障作用，在線鏈接其他多元化解平臺，暢通一站式多元糾紛解決供給鏈，支持和規范各方力量在法治軌道上參與鄉村治理解決糾紛[34]。習近平總書記強調，要把“非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，“完善預防性法律制度”[36]。依據2023 年3月《黨和國家機構改革方案》的部署，從構建和完善“預防性法律制度”出發，成立了隸屬中央職能部門的中央社會工作部，其主要職責是負責統籌指導人民信訪工作，指導人民建議征集工作，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設[37]。黨中央強調，要建立重心下移、力量下沉的矛盾糾紛預防和解決機制，促使鄉鎮和村兩級黨組織成為基層化解矛盾的“戰斗堡壘”，這為預防化解矛盾風險提供了根本遵循[36]。

（三）把地方性治理規范融入“全過程人民民主”

確保村民能夠公平公正地實現政治參與的價值。近年來，一些地方政府在基層社會治理方面，注意發揮民間社會調解機制作用，如建立村民議事會、老鄉說理平臺、老娘舅調解工作室、村嫂化解團以及農村民間糾紛聯合調解組織等[38]。民間調解方式一般都能深入到人們日常生活的地方性知識體系當中，地方性知識體系是鄉村社會共同體自發秩序的基礎性部分，它源于傳統、習俗、慣例等“地方上流行的知識”。關于鄉村社會共同體的研究或解釋，無論如何繞不開鄉村社會秩序規范這個基礎性問題[38]。從法理學和法律文化學的視角來看，一般都把地方性知識體系和地方性規范歸屬于習慣法或民間法的范疇，視為不同于國家法的另一種傳統知識體系[39]。地方性規范形塑了鄉村社會的基礎秩序，其轉化以鄉村社會共同體權利關系性質的變化為核心，最后呈現在從“身份共同體”到“契約共同體”的擴展秩序建構上[38]。然而，村民自治制度是最直接的“全過程人民民主”的體現，村民自治制度的生命力在于全體村民的廣泛參與，失去或沒有村民廣泛參與的治理不能稱其為自治[40]。實現村民政治參與價值追求的基本目標，是鄉村治理效能提升的出發點和根本動力。2019 年11 月，習近平總書記到上海市長寧區虹橋街道調研時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”的重要論斷[41]?！稇椃ā返谝粭l規定，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！盵1]（P3）把這一條和第五條聯系起來分析，即可發現《憲法》把“社會主義”“人民民主”與“法治國家”這三個基本原理聯系在一起，事實上構成了理解全過程人民民主的規范語境，表明要發展中國特色社會主義民主，就必須實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一[42]。全過程人民民主是推動“鄉政村治”向“鄉村治理”轉變的密碼[43]。村民自治是全過程人民民主創新發展的試驗田，實踐性和創新性是全過程人民民主的重要特點。農村基層人民群眾民主習慣的養成和民主素質的提升，是一個需要不斷進行理論學習和漸進習得的過程，需要在基層民主實踐中逐步形成[44]。在黨的二十大報告中，“全過程人民民主”被正式確定為“中國式現代化的本質要求”與“社會主義民主政治的本質屬性”[3]。全過程人民民主之所以能夠始終堅持“人民當家作主”，就在于黨和國家把民主政治制度貫穿于民主政治過程之中，實現了理論上的民主與實踐中的民主相統一[41]。在鄉村振興的實踐進程中，需要把村民自治制度優勢轉化為治理效能，達到提升鄉村自治、法治、德治三治融合的治理水平；需要通過吸納村民對村莊公共事務的參與，提升村民“自我發展”“自我管理”“自我監督”的能力，抓嚴、抓實平安鄉村構建工作[45]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“基層民主是全過程人民民主的重要體現?！盵3]要大力發展和完善鄉村基層民主制度，不僅要高度重視村民實現價值追求的動力源，而且要高度重視基層政府追求績效的推動力。地方政府是鄉村治理體系落地生效的組織者、實施者和第一責任人，因而，地方政府的治理績效對國家治理體系和治理能力現代化的深入推進至關重要。鄉村治理法治體系的構建，既需要遵從長期積累的實踐經驗，還需要把那些具有效率或效益的工作經驗納入到鄉村治理法治體系建設的范疇。如，推進放管服與追責問責機制的施行，規范鄉村“第一書記”的權力與責任，就有利于從領導、目標和社會三維考核“第一書記”的領導能力與績效，盯緊政治末端權力運行，謹防和杜絕“最后一公里”掉鏈子。又如，對直接服務于鄉村社會的公務員的監督與考核，盡管這些公務員執行的是行政程序，但是他們所擔負的卻是整個社區的公共事務，如果監督、考核和評估模式部門化，就容易導致權力變形從而影響社區治理的正常秩序。通過統一的制度價值為德治夯實倫理道德基礎，有利于完善共建共治共享體系運轉和鄉村法治化社會建設[24]。進入新時代以來，地方政府領導提升政績、獲得晉升都同政府的治理績效密切相關?；鶎诱卫砜冃в直灸艿伢w現在政府的公信力、凝聚力和感召力等方面，對鄉村社會發展和進步起決定性的作用[14]。

（四）給鄉鎮政府公共服務能力的提升增權賦能

鄉村社會治理要堅持和完善共建共治共享的治理制度。無論是原來的“知識下鄉”“項目下鄉”，還是后來的“資本下鄉”，盡管在不同程度上為鄉村發展注入了新的要素和活力，但是最終都難以實現鄉村的可持續發展。究其根本原因，就在于所有這些都是外部力量在主導鄉村的發展，無法有效激發農村尤其是農民的內生動力[46]。習近平總書記指出，要把“人民群眾對美好生活的期待”，作為“我們一切工作的出發點和落腳點”[47]；要把促進農民共同富裕，作為推動鄉村振興的根本動力，為鄉村和農民賦利，建立利益激勵機制。新時代鄉村建設必須圍繞鄉村振興這個戰略目標展開，為提升農村、農民“造血”功能而“增權賦能”。與此同時，也要為提升鄉鎮政府公共服務“增權賦能”，鄉鎮政府在農村公共服務供給過程中，更傾向于“硬”公共服務供給，“上面千條線，下面一根針”，必須切實提高鄉鎮政府公共服務供給效率，保證鄉鎮政府公共服務效能[48]。為農業賦能、為鄉村賦利、給農民賦權，三者是一個相互聯系的整體，只有把鄉村建設的重點聚焦到農業和農民上面來，才能激發農民參與鄉村建設的內生動力[46]。黨的十九屆五中全會作出“實施鄉村建設行動”的重大戰略部署，標志著新時代鄉村建設行動正式拉開帷幕。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“提升社會治理效能”[3]。因而，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，是防范化解重大風險挑戰、再創“中國之治”新輝煌的需要，是適應社會主要矛盾變化、回應人民群眾新要求新期待的需要，是全面深化政法改革、奮力推進鄉村治理現代化的需要[49]。在“十四五規劃”實施期間乃至更長的一段時期內，地方政府要著力完善聯動、協作、融合的社會治理體系，創新維護國家政治安全、打擊違法犯罪、化解社會矛盾等工作機制，提高風險防范化解的前瞻性、系統性、協同性，以新安全格局保障新發展格局[49]。地方各級政府要在轉變工作思路、工作方式上下功夫，充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性，牢固樹立以農民為中心的鄉村建設理念。尤其要把社會公平正義和人權法治保障，作為新時代鄉村治理的價值追求，健全社會公平正義法治保障制度，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[3]。治理有效是鄉村振興戰略的重要內容，它離不開公正科學的綜合評價體系，需要從經濟發展、公共服務、鄉村秩序、制度建設、村民自治以及政治參與等多個維度，思考新時代鄉村治理綜合評價體系建設。構建符合地方特色與實際情況的指標體系，可以為鄉村提升治理能力提供目標與指導[50]。新時代衡量鄉村社會治理成效的基本標準只有一個，就是確保經濟效率和公共服務效率穩中有升，居民基本生存需要具有充足保障，社會成員具有獲得向上發展的平等機會[7]。

三、構建鄉村治理法治體系的主要路徑

（一）發揮基層黨組織在鄉村治理中的引領作用

農村基層黨組織是鄉村治理和鄉村建設的領導力量。2019 年，黨中央頒布《中國共產黨農村工作條例》，提出“地方各級黨委和政府主要負責人、農村基層黨組織書記是本地區鄉村振興工作的第一責任人”[51]。鄉村振興背景下的農村基層黨組織，必須從“維持型”建設轉向“振興型”建設[52]，著力提升農村基層黨組織的組織力、凝聚力和公信力[53]。中央組織部、民政部在2020 年全國農村社區“兩委”換屆工作會議上，明確農村基層黨組織是落實鄉村振興工作的領導核心，要求在農村社區“兩委”換屆選舉中積極推行“兩委”“一肩挑”，以體現和加強黨委對鄉村振興工作的全面領導。此舉目的在于堅持和加強黨對農村工作的全面領導，提高黨的農村基層組織建設質量，為鄉村全面振興提供堅強政治和組織保障[54]?！耙患缣簟钡姆秶?，也不只是限于村民委員會，事實上擴展到了農村集體經濟組織、農民合作組織等各類組織[55]?！耙患缣簟蹦Ｊ较碌拇濉皟晌蓖ㄟ^交叉任職實現整合，打破了傳統意義上的黨政界限，確保了基層黨組織的領導核心地位，化解了村黨委書記和村委會主任治理權分歧，強化了村“兩委”對上和對下的雙重責任感，推動了村“兩委”的聯動與合作[56]。村黨委書記和村委會主任“一肩挑”模式，是推進鄉村社會現存制度適應現代性功能，實現鄉村治理權力結構和治理效能最優化的革新嘗試[56]。黨的十九大報告提出的“治理有效”，是實現鄉村振興戰略目標的內在要求。村黨委書記和村委會主任實行“一肩挑”，由村黨委書記兼任村委會主任，“兩委”成員實行交叉任職。各地都嚴格按照規范程序確定候選人，村民中的黨員依據《中國共產黨章程》及有關規范選舉村黨支部書記；村民依據《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規選舉村委會主任。由于“一肩挑”干部同時擔任村黨組織和村委會的負責人，權力相對集中、責任更重，在能力素質上的要求也更高，有利于實現鄉村權力結構優勢轉化為最優化的治理效能[57]。這樣做既有利于破解鄉村發展推動力不足的難題，提高村級組織的決策力和執行力，增強黨組織在基層群眾自治組織和群眾中的公信力，也有利于減少村“兩委”人員，提高決策議事工作效率，減少村級經費負擔[58]。無論是推進自治改革的村莊，還是集體化村莊，關注的重點和焦點無一例外都是參與式程序建設。因此，當下發揮基層黨組織在鄉村治理中的引領作用，發揮其他組織的協同作用，是實現鄉村自治就地化與自治有效的、最貼合村莊實際的選擇[40]?！耙患缣簟敝贫葘嵤┮詠?，全國各地已經取得了一定的預期成效。由于發揮了基層黨組織在鄉村治理中的引領作用，村民們除了踴躍參加選舉之外，對村級公共事務治理也十分關心，越是經濟發展條件好的村莊，村民政治參與村務活動的熱情越高。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”，“加強基層組織建設”[3]，拓寬黨領導鄉村各類群體有序參與基層治理的渠道。未來，國家立法機關要通過立法和修法，明確賦予村黨組織提名村委會主任候選人的提名權，細化村黨組織提名權的具體要求和流程，健全與“一肩挑”相匹配的權力運行機制，完善“一肩挑”干部的監督機制，為全面推行“一肩挑”提供法律依據和制度環境[55]。

（二）凸顯基層協商民主在鄉村治理中的民主意識

構建鄉村治理法治體系需要健全廣泛參與的基層協商民主機制。鄉紳是我國傳統基層社會的鄉村精英，這個群體在鄉村基層社會治理中，普遍發揮著舉足輕重的作用?？梢哉f，中國傳統社會的鄉村治理，在很大程度上是倚重當地鄉紳群體的。各種基層自治形式多是以鄉紳為主導展開的，這就是在鄉村盛行“自治靠倫理，倫理造鄉紳”的根本原因[59]。協商治理作為村莊基層治理的有效措施，精英們對鄉村公共事務治理協商過程的有益引導，無論過去還是現在，都有助于達成普遍共識，促進整體協商參與者偏好的轉換。我國現行的政治協商制度下沉到區縣一級較為常見，但是把它拓展或延伸到村鎮層面尚未形成普遍態勢，這是當下開展鄉村基層協商民主工作面臨的難點。探索農村基層協商治理新路徑、新模式，是當下鄉村治理體系建設的關鍵問題之一[60]。民主協商環節是最能體現全過程人民民主內核的領域，在基層協商治理的制度化進程中，逐漸形成了各種基層協商民主的新制度，黨中央倡導地方在推進鄉村振興過程中，基于鄉村實際建立社會主義新型鄉規民約，以利于更好地繼承傳統基層治理的有益經驗。協商治理是在新時代鄉村治理實踐中，受到普遍關注和肯定的一種基層治理方式，凸顯了基層協商民主在鄉村治理中的民主意識。鄉村基層的協商治理契合了農村的實際情況，是中國特色社會主義協商民主制度的基礎性環節[59]。鄉村公共事務在一定程度上代表著鄉村基層民眾的公共利益和集體利益。通過基層協商民主的途徑和方式，村民們運用“公事”“公心”等新時代協商理念，采取“協商”“磋商”等方式，在充分尊重和綜合采納不同代表意見的前提下，最終達成具有一定鄉村公共約束力的民主決策內容?？傊?，鄉村基層協商民主是鄉村治理中一種相對高效的協商治理路徑，契合了村民話語表達的主體性訴求，有助于鄉村公共事務的民主決策，有利于新型鄉村治理體系的共建共享[60]。值得一提的是，新鄉賢作為鄉村基層協商民主的一種實踐主體，正在成為當下鄉村社會中有效開展基層民主協商實踐工作的關鍵群體。應當發揮鄉村精英群體在鄉村治理和鄉村建設中的引領作用，增強基層鄉村社區民眾的多元參與和協商共治水平[60]。全過程人民民主重在落實，全面發展協商民主標志著新時代民主政治建設思想已經實現理論自洽、走向完善成熟[61]。如，發軔于1999 年的溫嶺民主懇談，被稱為我國基層協商民主的范例。它在縱向上從鎮、村級向市級延伸，在橫向上逐漸覆蓋決策協商、預算協商、工資協商、黨內協商、政協協商、社會協商、城鄉社區協商等多個方面，已經成為基層民主實踐的一張亮麗名片[62]。成都市蘆稿村探索出的“村民議事六步法”，即議題收集、議題審查、民主討論、結果公示、執行監督、評議整改，形成了較為有效的村民協商議事機制[61]。黨的十八大以來，推進協商民主走向廣泛性、多層面、制度化和規范化，已成為執政黨治國理政的重要內容。在鄉村社區治理過程中，村民廣泛參與全過程人民民主的協商民主，既是“三社聯動”機制有效運行的動力源泉，也是實現人民當家作主權利的正當有效方式。

（三）強化家庭家教家風在鄉村治理中的修復功能

鄉村治理和鄉村建設需要重視家庭家教家風功能。中華傳統文化的強大作用，除了本身豐富的精神內涵和價值追求外，還在于中華文化實現了民族性與大眾化的統一。家庭是社會的細胞，好家庭、好家教和好家風，是當下鄉村基層社會治理的“穩定器”，構建新時代鄉村基層治理的新格局，離不開家庭家教家風建設。新時代加強家庭家教家風建設，必須重視社會主義核心價值觀的引領功能。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“加強家庭家教家風建設，加強和改進未成年人思想道德建設，推動明大德、守公德、嚴私德，提高人民道德水準和文明素養?！盵3]這是在中國共產黨的歷史上，首次把加強家庭家教家風建設寫進黨的全國代表大會報告中，其彰顯了家庭家教家風建設對鄉村治理和鄉村建設，對提高整個中華民族素質，對實現中華民族偉大復興的重要性。由此，把家庭家教家風建設上升到國家戰略的高度。習近平總書記指出，教育公平是社會公平的重要基礎，要緊緊扭住教育這個脫貧致富的根本之策不放，不斷促進教育發展成果更多更公平地惠及全體人民，尤其要保證義務教育優質均衡發展和城鄉一體化[63]。家庭作為社會關系的特定形式，其承載家教家風的基礎性和主體性地位，是由新時代家庭的本質、功能和地位決定的。家庭不僅為家教提供平臺，而且為家風的形成提供基本場域[64]。家教為基層社會治理培育合格公民，家風既是一個家族的性格特征，又是家庭內部的道德規范?，F代家庭諸多無可替代的功能，是家庭承載家教家風的重要支撐。農民瑣碎的生活事務成為鄉村治理的重要內容，既源于村莊從生產本位向生活本位轉變，也源于國家把人民群眾日常生活事務納入國家治理范疇，即重建鄉村生活秩序以實現農民的美好生活。隨著鄉村經濟社會的快速發展，村民生產生活方式快速轉型，他們對生活質量的要求顯著提高。當村民生活變遷造成負面社會影響的時候，就會溢入公共社會治理范圍。近幾年來，為全面及時地解決鄉村民生問題，政府部門推動治理任務下沉，客觀上需要村組織不斷地承接政務[65]。習近平總書記高度重視家庭家教家風建設，他在會見第一屆全國文明家庭代表時強調，“家庭的生活依托都不可替代，家庭的社會功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代”[66]。在鄉村振興的大背景下，加強家庭家教家風建設，是新時代弘揚中華傳統美德的需要，是新時代應對家庭結構嬗變的需要，是新時代提升家庭道德水準的需要，更是鄉村治理和鄉村建設的需要。農村的生活事務大多屬于村務范圍，農村生活事務依托嚴格的標準化考核，被囊括進鄉村基層組織的職責范圍。當越來越多的行政事務要求村民委員會協助完成的時候，村委會由于忙于完成上級布置的任務，而不斷地演化成為類行政組織，致使村委會失去了部分應有的功能[65]。習近平總書記要求“黨員領導干部要把對黨忠誠納入家庭家教家風建設”[67]，黨員領導干部首先要以身作則，把家風建設作為黨員和領導干部作風建設的重要內容，高度重視家庭家教家風在黨風建設和鄉村治理中的修復功能。

（四）重視新鄉賢在鄉村振興中的重要作用

鄉賢文化是中華優秀傳統文化在鄉村的一種表現形式。出身于鄉村而又身居城市的鄉村精英，在不同的歷史年代，始終扮演著把農民與國家、鄉村與城市連接起來的重要角色，人們通常把這種特殊的角色稱為“鄉賢”。鄉賢一詞在詞典里的解釋是：“鄉里德行高尚的人”，或將其界定為“在本鄉本土具有一定的知名度和影響力的人”[68]。這種鄉村精英猶如功能很強的黏合劑，使中國農民更像一團團的泥土，而非一粒粒的沙子。村莊既是國家最原始、最基本的行政單位，又是國家基層治理的重要場域。村莊人才資源匱乏，不僅直接影響鄉村振興工作的扎實推進，而且直接影響基層協商民主實踐工作的開展?！靶锣l賢”意指新時代的鄉賢，用以區別于傳統的鄉紳鄉賢概念。新鄉賢的含義是寬泛的，凡是成長于鄉土、奉獻于鄉里，積極投身于鄉村治理和鄉村振興事業，引領和帶動村民追求美好生活的社會賢達人士，都可以被稱為新鄉賢[69]。新鄉賢基于對鄉村的認同，可以促使村民具有村落和社區的榮譽感，能夠為重新凝聚村莊價值共識提供有利的情感依據。新鄉賢作為具有標準性與典型性的地域性道德榜樣，有利于維護村莊生產生活秩序，重新凝聚鄉村道德共識[70]。新鄉賢是依托黨的基層組織發展起來的新生力量，推進鄉村治理現代化和農村現代化，需要發揮新鄉賢在村民群眾與基層組織之間的橋梁作用[71]。在現代化背景下，新鄉賢是鄉村建設的重要力量，已經廣泛地參與到如火如荼的鄉村振興實踐中。新鄉賢作為鄉村基層協商民主的實踐主體，為鄉村經濟社會發展和公共文化事業建設注入了新的活力，有效增強了鄉村社區民眾的多元參與和協商共治水平[60]。由這些鄉村精英培育的鄉土文化就是鄉賢文化，鄉賢文化形成了兼具地域特點和民族共性的鄉村文化[72]。鄉賢文化是我國傳統文化的重要組成部分，是傳統農業社會不可缺少的文化紐帶，在溝通精英文化與民間文化、國家權力與基層管理等方面具有重要作用[73]。新鄉賢文化是對傳統鄉賢文化的批判性繼承、創造性轉化與創新性發展，既發揚傳統鄉賢品格，又凝練現代鄉賢品格，是社會主義核心價值觀與中華優秀傳統文化在鄉村社會相契合的文化[74]。從社會功能上來看，新鄉賢能夠動員和組織村民，具有鄉村治理能力并熱心為當地作貢獻。當下和未來，通過基層黨組織推動鄉村治理現代化，使新鄉賢和潛在的新鄉賢群體，更多更好地了解家鄉風土人情和村民的真實需求，為家鄉精準把脈和主動服務[71]。地方政府要下大氣力整合體制內精英和非體制內精英資源，賦予鄉賢文化現代元素，激活新鄉賢文化的內在活力，夯實鄉村振興內生主體基礎，發揮新鄉賢對鄉村治理和鄉村振興的重要作用[68]。