基于自然資源確權登記信息平臺的全民所有自然資源確權登記公告登簿的福建實踐

唐天龍

摘要：以福建武夷山國家公園為案例，探討基于自然資源確權登記信息平臺的全民所有自然資源確權登記公告登簿的實踐過程。介紹了武夷山國家公園作為自然資源確權登記的試點區，在實踐過程中，針對國家公園特殊性，明確了登記單元范圍，進行了權屬界線整合和自然資源類型調查，建立了相應的數據庫和圖件，最終完成了自然資源登記簿的編制和公告登簿的工作。最后，闡述了補充完善階段和公告登簿階段的具體技術流程，進而為其他地區開展自然資源確權登記提供了有益參考，為生態文明建設和國家公園體系建設提供了重要經驗。

關鍵詞：自然資源；權屬；確權；公告；登簿

一、前言

武夷山國家公園是全國首批開展自然資源確權登記登簿的5個國家公園之一，武夷山國家公園福建片區首次自然資源確權登記登簿是福建生態文明體制改革建設試點的重要成果，全面實現了自然資源確權登記工作的“落地見效”，也為我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設提供了產權支撐，厘清了自然資源資產所有者、監管者及其責任，解決所有權主體不明確、所有權邊界不清晰、自然資源邊界模糊、權益落實不到位等長期想解決未能解決的問題，對進一步推進所有自然生態空間的分類施策、自然資源資產權益落地見效等有著重要的實踐意義。

二、實踐的背景

在2013年黨的十八屆三中全會上，中共中央將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，為自然資源產權制度保護提供了政策支持，對此黨中央、國務院通過選取了一批具備生態保護條件、改革試點意義的自然保護地區加快推進生態文明建設。2016年8月12日，武夷山國家公園被列為全國五個自然資源統一確權登記體制試點區之一。

2017年3月15日，武夷山國家公園體制試點區涉及的武夷山市、光澤縣、邵武市和建陽區，當地人民政府及各自然資源主管部門按照《福建省自然資源統一確權登記辦法（試行）》，全面推進試點區試驗工作，并于2017年6月完成自然資源統一確權登記試點工作。

2019年8月12日，自然資源部自然資源確權登記局印發了《關于組織做好已完成自然資源統一確權登記試點任務的國家公園登記成果補充完善工作的函》，要求地方自然資源主管部門在自然資源統一確權登記試點工作成果基礎上，根據《自然資源統一確權登記暫行辦法》和《自然資源確權登記操作指南（試行）》，堅持物權登記不重不漏，對體制試點區階段成果進行補充完善，更新自然資源登記簿、圖件和文檔成果，并于2019年12月31日完成。

2022年6月27日，自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室共同印發了《關于組織開展正式設立的國家公園自然資源確權登記公告登簿工作的通知》，明確武夷山國家公園由福建省、江西省人民政府分別負責各自管轄區內的自然資源確權登記公告登簿工作，其登記單元內全民所有自然資源所有權職責代理履行主體為相關省人民政府，相關工作成果于2023年8月18日完成公告，公告期間無異議，經省政府批復于2023年9月8日完成登簿[1]。

三、目的和意義

從2017年體制試點的三個登記單元到2023年公告登簿的一個登記單元邊界劃定的方法探索途徑，解決自然資源跨行政區域由上一層級確權登記的問題，對國家公園登記單元邊界與集體土地所有權邊界、土地使用權邊界、自然資源邊界、不動產邊界、國家公園管理審批范圍邊界等界線銜接，確定登記單元邊界劃定的方法和原則，全面理清了國家公園內自然狀況登記內容和公共管制內容，理順了國家公園管理機制及政府代表行使自然資源全民所有權包含的范圍內容和邊界劃分方法，合理確定了自然資源全民所有權代表行使主體及行使范圍，完成了黨和國家布置的生態文明體制試點歷史任務。

四、體制試點區階段技術流程

（一）準備工作

編寫《武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記技術方案》，梳理了需要收集的相關數據資料，組織外業實地踏勘和資料分析整理工作，根據踏勘情況和資料分析成果，并結合地籍調查、地理國情普查和年度變更調查的經驗，制定了“外—內—外—內”的技術路線。

（二）國家公園范圍確定

采取“同一權屬不分離，資源類型連成片”的基調，確定了天然狀態的生態系統，珍稀、瀕危動植物集中分布的武夷山國家級自然保護區。旅游資源價值較高，具有典型的自然與文化景觀的武夷山國家級風景名勝區。武夷山國家級自然保護區和武夷山國家級風景名勝區兩個區的緩沖地帶、原住居民生活和生產的區域、旅游開發和利用強度嚴格控制的九曲溪上游保護地帶，形成了體制試點區武夷山國家公園范圍[2]。

（三）發布通告

通過市人民政府門戶網站、報刊媒體以及現場張貼等方式發布了關于開展武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記的通告，對相關縣（市、區）通告自然資源確權登記的時間期限、類型和范圍、需要集體土地所有權人等相關主體配合的事項及其他需要通告的內容。

（四）登記單元劃分

按照原歸屬管理的范圍，生態功能相對完整、集中連片等原則進行登記單元預劃分，劃分為武夷山國家級自然保護區、武夷山國家級風景名勝區和九曲溪上游保護區3個登記單元。

（五）權屬界線整合

權屬數據界線整合工作主要涉及農村集體土地所有權、林地所有權、國有建設用地使用權，而自然資源所有權，除林地所有權和林木所有權在調查區域范圍內權利人都一致，調查區內沒有開展可能探明地下所存礦種資源，不涉及探礦權、采礦權等礦業設置，其他資源類型并未開展土地附著物的所有權調查工作。集體土地所有權和林地所有權數據因前期分管于不同的部門，數據整合難度大，針對該問題采取部門協商和實地調查的方式來解決存在的權屬矛盾、邊界不清的情況，形成了權屬狀況調查表和權屬核實確認材料，形成了土地所有權權屬數據整合成果。

（六）自然資源類型調查

借鑒《不動產登記暫行條例》和《自然資源統一確權登記辦法（試行）》中關于自然資源類型分類的論述，采取了將土地、礦產、森林、水流、草原、荒地、灘涂（濕地）、山嶺等作為自然資源類型調查，明確各類自然資源類型，劃清自然資源類型的邊界，落實各類自然資源資產的所有權主體。以2015年土地利用現狀庫的林地為基礎，參考正射影像圖進行核實，提取出森林資源。以2015年土地利用現狀庫河流、水庫圖斑為基礎，依據水利局提供的水系分布圖，參考正射影像圖進行核實，提取出水流資源。以2015年土地利用現狀庫的其他草地和零星的裸巖為基礎，參考正射影像圖進行核實，提取出荒地資源。經過相關專家討論和有關部門的意見，將黃崗山頂的高山草甸土范圍作為草原資源進行調查，同時探索了山嶺資源、濕地資源與其他資源在空間上的關系，即山嶺資源、濕地資源在空間上可承載其他自然資源，將地理國情數據和地形圖等資料提取山峰、山崗和連續的山脈等山嶺資源，濕地資源參照第三次全國土地調查土地分類中的濕地類型，對存疑圖斑采取“內外業結合”的方式確定自然資源類型[3]。

（七）數據建庫

武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記數據庫以登記單元為單位，分別建立三個登記單元數據庫成果，數據入庫主要包括登記單元界線、集體土地所有權權屬界線、自然資源界線、行政區界線、生態保護紅線等空間數據以及申請、審批、公告、登記簿信息等屬性數據。

（八）圖件編制和登簿

圖件編制主要制作三個登記單元，分別含有包括行政區界線、登記單元范圍權屬界線、界址點、生態保護紅線、自然資源類型，編制過程中按照《自然資源統一確權登記辦法（試行）》中圖件要素的要求進行制作。

自然資源確權登記簿內容包含登記單元名稱、登記單元號、登記單元類型、登記機構、權屬狀況信息等，權屬狀況信息包含全民所有權人、所有權代表行使主體、代表行使內容、自然資源狀況、公共管制等信息內容，分別按照三個登記單元制作自然資源登記簿。

（九）成果驗收

2018年7月6日，武夷山國家公園體制試點成果在北京通過了自然資源部專家組的評估驗收，驗收總面積942.02km2。

五、補充完善階段技術流程

（一）資料收集

分別從國家公園管理局，市自然資源局、水利局、林業局、環保局、水文水資源勘測分中心及各縣相關部門收集了27項資料，資料包括《武夷山國家公園總體規劃及專項規劃（2017-2025）》、第三次全國國土調查初始成果、集體土地所有權登記成果、林權登記成果、山林權清冊登記成果、林業“一張圖”、濕地調查成果、生態保護紅線、水系分布圖、取水許可證等現實性較強的資料。

（二）登記單元范圍確定

國家公園范圍來源于總體規劃中明確的界線，面積為1001.41km2，以第三次全國國土調查正射影像作為底圖，開展武夷山國家公園界線落圖工作，落圖結果作為武夷山國家公園自然資源確權登記單元界線。

（三）變更通告

因體制試點階段工作已完成，補充完善階段登記范圍發生變化，故采取變更通告的形式，由政府在網站上發布變更登記通告，主要內容包括自然資源登記單元劃分、開展自然資源變更登記期限、自然資源類型和范圍、其他事項等內容。

（四）權屬界線范圍確定

以劃定的自然資源登記單元為單位，對范圍內的自然資源權屬調查成果予以確認。一是核實國家與集體所有權界線是否正確，原則上集體土地所有權發證的權屬界線不得調整，確屬征地等原因沒簽字或確有錯誤的除外（如征地等原因界線變化，以及屬于國有的河流、重點國有林區等劃入集體的）。二是對于國家所有部分核實不同層級政府行使所有權的邊界。三是對于集體所有部分，核實不同集體土地所有權界線是否正確。對權屬界線核實過程中存在的問題，收集權屬來源證明材料，填寫權屬核實表，涉及宗地權利人簽章確認。爭議地按照爭議調查流程簽訂爭議原由書。

（五）自然資源類型確定

按照《自然資源確權登記操作指南（試行）》中對自然資源類型的劃分規則，將第三次全國國土調查初始成果中河流、湖泊/水庫、冰川及永久積雪劃分為水流資源，紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、鹽田、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地劃分為濕地資源，喬木林地、灌木林地、竹林地、其他林地劃分為森林資源，天然牧草地、人工牧草地、其他草地劃分為草地資源，沙地、裸土地、裸巖石礫地劃分為荒地資源。

自然資源圖斑界線套合第三次全國國土調查和自然資源專項調查的地類界線，逐個圖斑比對核實自然資源類型和界線。規則如下：一是對于圖斑界線相符、自然資源類型一致的，以現有成果為準；二是對于自然資源類型或圖斑界線不一致的，結合影像進行檢查，對影像無法判斷，開展外業核實；三是外業核實發現自然資源類型、圖斑界線與現實不一致的標注并形成自然資源類型情況報告[4]。

（六）國家公園權利主體

根據《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等文件，登記簿上武夷山國家公園全民所有自然資源和生態空間的所有權人為全民。所有權代表行使主體為自然資源部，對登記單元內全民所有自然資源行使占有、使用、收益、處分的權利。所有權代理行使主體為無。

（七）關聯不動產和公共管制信息

對登記單元內已辦理登記的不動產權利，通過不動產單元號、權利主體實現自然資源登記簿與不動產登記簿的關聯。因國土空間規劃正在編制尚未批復，未收集到相關成果，采用原土地利用總體規劃中的建設用地控制區進行用途管制關聯，劃分為允許建設區、有條件允許建設區、限制建設區、禁止建設區，使用自然資源部批復的生態保護紅線成果進行公共管控范圍更新。

（八）數據庫建設和圖件編制

按照《地籍調查（自然資源）數據庫標準》中要素分類與編碼、數據庫結構、命名等規范組織要求，且數據庫內容保持一致，數據庫包括矢量數據和屬性表，矢量數據包括空間要素及屬性表。

圖件成果按照《自然資源確權登記操作指南（試行）》《自然資源登記單元圖樣式》《自然資源登記單元圖樣式（遙感影像）》《權籍圖》《自然資源權籍圖圖式符號表》中技術要求制作，包括自然資源地籍圖、自然資源登記單元圖、自然資源登記單元圖（遙感影像）及其他專題圖件[5]。

（九）成果驗收

補充完善成果于2020年9月18日在北京通過了專家組評審驗收，驗收面積1001.41km2。

六、公告登簿階段技術流程

（一）資料收集

收集集體土地所有權更新匯交成果、2021年度國土變更調查成果、相關自然資源專項成果、“三區三線”劃定成果、不動產權發證入庫成果、取水許可證等矢量數據及相關紙質證明文件。

（二）登記單元數據更新

因登記機構發生變動，補充完善階段要求由自然資源部登記，登記單元編碼為350700121000001；公告登簿階段由福建省自然資源廳登記，登記單元編碼更新為350700221000001。

（三）權屬界線審核和數據更新

權屬界線采用最新集體土地所有權確權登記成果更新匯交成果，共涉及集體土地所有權252宗。國有面積33634.34公頃，占比33.59%。集體面積66506.80公頃，占比66.41%。

（四）自然資源狀況數據更新

依據2021年度國土變更調查成果，完成了自然資源狀況數據更新工作。其中，水流資源869.36公頃，濕地資源5.81公頃，森林資源95076.46公頃，草原資源149.28公頃，荒地資源507.11公頃。

（五）公共管制信息數據更新

登記單元位于生態保護紅線內，使用自然資源部啟用的“三區三線”進行關聯，不涉及城鎮開發邊界和永久基本農田。特殊保護規定使用已啟用的《武夷山國家公園總體規劃及專項規劃（2017—2025年）》關聯核心保護區、一般控制區。

（六）取水、排污權關聯信息數據更新

登記單元內現存有取水許可證4本，按照最新發證許可完成了數據更新，不涉及排污權。

（七）登記材料審核

由省不動產登記中心發起，省自然資源廳自然資源確權登記處等6個業務處室并行審核，審核完成確認無誤后再轉至省林業局和水利廳審核。

（八）公告登簿

登記審核通過后，省自然資源廳制作登記公告，由地方自然資源局和4個縣（市、區）人民政府配合，通過公示欄戶外張貼、政府門戶網站等方式發布公告，公告期限為15個工作日。公告期滿無異議或者異議不成立的，省自然資源廳利用自然資源登記系統完成登簿。

（九）成果匯交

按照要求，登簿完成后，將武夷山國家公園福建片區自然資源確權登記公告登簿成果匯交至自然資源部。

七、結語

確權登記公告登簿工作歷經7年，通過體制試點區方法探索，為國家開展國家公園制度建設提供基礎的數據支撐和方法的技術指引。補充完善階段對試點區形成的經驗進行優化和完善，形成了全國統一的操作指南，采取統一底圖、統一數據、統一方法實現了方法理論的鞏固，成果得到了補充和完善。公告登簿階段讓自然資源有了“戶口”，是體制機制改革的一項重大成果，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度并非一朝一夕就可以實現，需要立足自然資源制度體系的總體謀劃，著眼長遠，統籌各類已有數據開展全方位的分析整合工作，制定符合當地特點的技術路線，穩中求進，采取先易后難、逐步推進的方式開展，這些經驗為接下來開展自然資源制度體系建設制定長遠總體規劃提供思路，同時也為接下來全面鋪開自然資源確權登記公告登簿工作提供指引，為國家公園建設提供福建經驗。

參考文獻

[1]袁國華，王世虎，葉玉國.貴州省自然資源產權管理制度改革研究[J].中國國土資源經濟，2016，29（02）：4-9.

[2]張惠遠，郝海廣，范小杉.我國自然資源資產管理存在的問題與對策建議[J].環境保護，2015，43（11）：30-33.

[3]石林曦.自然資源統一確權登記技術方法研究[J].中文科技期刊數據庫（文摘版）自然科學，2017（03）：262.

[4]黃小虎.把所有者和管理者分開——談對推進自然資源管理改革的幾點認識[J].紅旗文稿，2014（05）：20-23.

[5]王廣華.在自然資源統一確權登記試點協調推進會上的講話（2017年1月13日）[J].國土資源通訊，2017（03）：30-32.

責任編輯：張津平