我國地區稅收收入與稅源背離問題研究

李永海,張 旭

(蘭州財經大學 財政與稅務學院,甘肅 蘭州 730020)

一、文獻綜述

稅收收入與稅源的背離是地區間發展不平衡的重要原因,解決地區間稅收背離問題不僅是促進區域協調發展、實現共同富裕目標的應有之義,也是建立現代財稅制度、提升國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。分稅制改革將中央稅、地方稅和中央地方共享稅進行了明確的劃分,從理論上來講,中央和地方都有了明確的稅收來源,但實際上中央、地方的稅收收入和稅源卻不匹配,產生了稅收與稅源背離的問題。由于稅制設計不完善、地方政府稅收競爭、企業跨地區經營等原因,導致地方政府實際征收的稅收收入與稅源不一致,本文稱之為稅收收入與稅源的“第一次背離”;而由于共享稅分享比例等原因,使得實際歸屬于地方政府的稅收收入與稅務部門征收的收入不一致,本文稱之為稅收收入與稅源的“第二次背離”。

國內學者對于我國地區間“第一次背離”的研究,主要包括以下三個方面。一是關于稅收收入與稅源背離概念的研究。余萍[1]等(2013)認為稅源是稅收的直接來源,區域稅收收入和收入來源應該是一致的。謝易和[2](2021)認為稅源即稅收的經濟來源,國內生產總值可以集中反映地區經濟活動價值量,代表著不同的稅源基礎。二是關于稅收收入與稅源背離原因的研究。靳萬軍[3](2007)認為我國企業可以自主選擇機構設置地點,而且總公司與分公司可以匯總繳納企業所得稅,那么就可能出現當地政府提供了公共產品和服務卻收不到相應稅收的情況,使得稅源與稅收收入相背離。陳志陽[4](2002)認為由于地方政府事權和財權的不匹配導致了稅收的惡性競爭。三是關于稅收收入與稅源背離問題建議的研究。賀佳[5](2017)認為當企業在外地設立分公司時,其繳納的企業所得稅應該以總公司與分公司對經營成果的貢獻為依據,按照一定的比例在地區之間進行分配。賈康[6]等(2007)認為可以改進地方政府官員的政績考核標準,擯棄以GDP為中心的政績觀,使地方政府更加關注地方社會經濟的可持續性發展。

國內學者對于我國地區間“第二次背離”的研究,主要包括以下兩個方面。一是關于稅收收入與稅源背離原因的研究。檀懷玉[7](2016)認為縱向的中央地方財稅體制會影響央地之間的稅收收入水平。中央與地方稅收分成的內容和形式主要包括稅權分配、稅種分割、稅務機構分設以及稅收收入分享等四種形式,其中,稅權劃分對央地之間的稅收收入水平影響最大。李勇彬[8](2017)認為增值稅、企業所得稅、個人所得稅的分成比例是影響央地政府間稅收收入差距的重要因素。二是解決我國稅收收入與稅源背離問題建議的研究。沈昀[9](2015)認為要合理劃分中央與地方政府的稅收立法權,建立完善的各級政府稅收法律體系,制訂稅收基本法,然后適當下放稅權到地方政府。呂冰洋[10](2014)在分析了共享稅的發展歷程后,認為分稅制的分成比例還要進一步增加。張克中[11](2021)認為調整增值稅的征收原則和分配方式,有助于降低區域間財政失衡的程度。

通過對國內學者關于稅收收入與稅源背離問題研究的梳理,可以發現大家從不同角度對“背離”問題作出了解釋,分析了相關原因且提出了對應的建議,研究成果較為豐碩。但這些研究主要側重于“第一次背離”問題,對于“第二次背離”的研究還不夠,因此,本文在“第一次背離”的基礎上,通過分析2010—2020年我國31個省份的數據,從絕對背離和相對背離兩個視角來分析“第二次背離”的問題,從而更為全面地認識我國各地區稅收收入與稅源背離的現狀,并提出相關政策建議。本文圖表數據均來自歷年中國稅務年鑒和中國統計年鑒,不再一一說明。

二、我國地區稅收收入與稅源背離度測算

(一)測度指標

1.絕對背離度。絕對背離度用來衡量稅收收入與稅源絕對背離的差額。本文把各地稅務局征收的全部稅收收入和最終歸屬于地方本級的稅收收入之差定義為絕對背離度,即大口徑稅收收入T1減去小口徑稅收收入T2。如果絕對背離度越大,說明背離程度越大,如果絕對背離度越小,說明背離程度越小。具體計算公式如下:

B=T1-T2

(1)

2.相對背離度。相對背離度用來衡量稅收收入與稅源總體背離程度的大小。本文把來源于該地區的全部稅收收入T1占GDP的比重定義為大口徑稅收負擔;把實際最終歸屬于地方本級的稅收收入T2占GDP的比重定義為小口徑稅收負擔,二者之差定義為相對背離度。如果相對背離度數值越大,說明背離程度越大,如果相對背離度數值越小,說明背離程度越小。具體計算公式如下:

(2)

(二)地區稅收收入與稅源背離度現狀

1.絕對背離度視角。從整體來看,2010-2020年各省份的絕對背離度總體呈上升趨勢。廣東省、上海市和北京市的上升幅度較大,其他省份上升幅度相對較小。從平均值來看,我國各省份的絕對背離度平均值差距巨大。排名第一的是廣東省、高達10461.39億元,排名第二的是上海市、達8511.77億元,位列三位的分別是北京市、為7248.09億元;排在最后兩位的是青海省和西藏自治區,分別為155.89億元和132.11億元,均未超過200億元。其中,廣東省的絕對背離度是西藏自治區的79.19倍(見圖1)。

圖1 2010-2020年我國各地區稅收收入與稅源絕對背離度

從整體來看,2010-2020年我國東中西部地區的絕對背離度都呈上升趨勢。其中,東部地區上升幅度最大,中部地區上升幅度略大于西部地區,但遠小于東部地區,西部地區的上升幅度最小;從平均值來看,東中西部地區差距巨大。根據測算結果,東部地區11年來的絕對背離度平均值為50465.66億元,大于中部地區的13186.18億元與西部地區的8822.34億元之和,更是西部地區的5.72倍。

2.相對背離度視角。從整體來看,各省份的相對背離度差距較大。上海市和北京市長期處于絕對領先地位,二者排名交替領先且總體呈下降趨勢;排名第三的天津市雖遠低于上海、北京兩市,但長期領先于其他省份且總體也呈下降趨勢;其他省份間的相對背離度差距較小,變化趨勢相對平緩。從平均值來看,我國各省份相對背離度平均值差距較大。相對背離度最高的是上海市,高達32.21%,其次是北京市,達30.50%;相對背離度最低的是河南省,為4.67%,也是唯一一個低于5%的地區。其中,相對背離度最高的上海市是河南省的6.90倍(見表1)。

從整體來看,2010—2020年東、中、西部地區的相對背離度差距呈縮小趨勢,且各地區的變化軌跡大致相同。2010-2012年東中西部三地區皆呈上升趨勢;2012-2016年東中西部地區皆呈下降趨勢;2016-2018年三地區又呈上升趨勢;2018-2020年出現下降趨勢。從平均值來看,東中西部地區的相對背離度差異較大。東部地區相對背離度平均值最大,為14.38%,西部地區次之,為8.15%,中部地區最小,為6.57%(見圖2)。

圖2 2010-2020年我國東、中、西部地區稅收收入與稅源背離度趨勢圖

通過兩個不同角度的比較可以發現:從絕對背離度視角來看,各省份的絕對背離度都呈上升趨勢且差距不斷擴大,廣東省、上海市、北京市處于第一集團,與其他省份有明顯差距;東中西部地區絕對背離度都呈上升趨勢,但東部地區上升幅度明顯大于中西部地區;東部地區與中西部地區絕對背離度的差距正在逐步擴大,但中西部兩地區的差距變化相對平穩。從相對背離度視角來看,各省份的相對背離度差距較大,但呈現縮小的趨勢;東部地區與中西部地區相對背離度差距較大,中西部兩地區的差距相對較小,三地區相對背離度的差距也呈現縮小趨勢。綜上所述,我國各省份和各區域的稅收收入與稅源背離度雖有縮小的趨勢,但經濟發達地區和經濟欠發達地區,東部地區和中西部地區仍有較大差距。因此,我國地區間的稅收收入與稅源還存在著較大的背離。

三、我國地區稅收收入與稅源背離的原因分析

導致稅收收入與稅源背離的原因有很多,就以增值稅按生產地原則征收的規定來講,會使發達地區征收較多的增值稅,而實際負擔稅收的欠發達地區只能收到少部分的稅收,由此,因稅制設計不完善產生了發達地區和欠發達地區、東部和中西部地區的稅收背離問題。但中央與地方的“利益博弈”、增值稅和所得稅共享比例差異等因素對“第二次背離”有著更為重大的影響。

(一)中央與地方政府的“利益博弈”是根本原因

中央與地方的利益博弈是導致地區稅收收入與稅源背離的根本原因。在“統收統支”時代,中央集權色彩明顯高于分權色彩,導致地方政府財力嚴重缺乏,積極性不高;在“分灶吃飯”時代,集權色彩減弱,分權色彩增強,地方政府的活力提高、財力增強,但不利于中央財力的集中以及對全國的宏觀調控;在分稅制時代,針對“分灶吃飯”財政體制下中央財政收入日漸局促、財政宏觀調控能力日益弱化的現實,進行分稅制改革,建立了中央稅收體系和地方稅收體系,使得“兩個比重”明顯提高,中央政府的宏觀調控能力也得到加強,集權色彩再一次增強。新時代以來,在科學合理劃分中央與地方財政事權和支出責任的基礎上,形成了中央領導、分配合理、運轉高效的中央與地方財政事權和支出責任劃分模式,從而進一步理順了中央和地方的財政分配關系,建立了現代財稅制度,以推動國家治理體系和治理能力現代化?？梢?中央和地方權力關系分配的背后是利益博弈的結果,而稅收又在財政中扮演著最重要的角色,所以稅權在中央和地方之間的分配對于稅收背離的產生又有著直接影響。如果中央權力加強就勢必要增加對財權的控制,相應稅收收益權也會擴大,從地方政府分得的稅收收入也就越多;相反,地方獲得的實際稅收就越少,所占名義上征收的稅收收入的比重就越小,背離度也就越大。由此,形成了一條“中央增權——稅權擴大——地方讓利——背離擴大”的傳導鏈。

(二)增值稅收入占比差異是直接原因

增值稅是我國現行的第一大稅種,其共享比例對中央與地方所獲得的稅收收入有著重大影響,也是造成地區間背離的直接原因之一。根據《國務院關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》,各地區稅務部門征收的國內增值稅稅收,由中央與地方政府按照50%:50%的比例進行劃分,地方按稅收繳納地分享增值稅的一半收入。從2010-2020年各地區的數據來看,我國各地區的增值稅占比存在較大差異。我國增值稅占比排名第一的是天津市、高達46.66%,山東省排名第二、為45.04%,上海市排名第三、為44.08%;排名墊底的北京市占比只有23.85%,也是唯一未超過25%的地區。增值稅占比排名前10位的省份,有8個屬于東部地區,而排名后10位的大多是來自中西部地區的省份。因此,東部地區增值稅占比平均值也要高于中西部地區。由此可見,增值稅占比較大的地區,絕對背離度和相對背離度往往也較大,增值稅占比較小的地區,絕對背離度和相對背離度較小。所以,增值稅占比的大小影響了我國大多數地區的稅收背離度(見圖3)。

圖3 2010-2020年我國各地區增值稅占稅收收入比重

(三)所得稅收入占比差異是重要原因

近年來,增值稅一直是我國的第一大稅種,所得稅(包括企業所得稅和個人所得稅)長期穩居次席,對于地區間的稅收背離度有著舉足輕重的影響。理論上來講,如果所得稅占該地方稅收收入的比重越大,對所得稅進行共享,就會使得地方的所得稅收入減少,劃分給中央的比例越大,地方減少的所得稅就越多,相應地背離度就會增大。

從所得稅占比以及共享比例來分析2010-2020年我國各地區稅收背離問題。從各省份角度來看,2010-2020年我國各省份之間所得稅占稅收收入比重差距較大。排名第一的北京市所得稅占比高達35.77%,排名最后的甘肅省卻只有14.78%,北京市的所得稅占比是甘肅省的2.4倍。所得稅占比排名前8位的,有7個省份都歸屬于東部地區,而排名后8位省份的全部來自中西部地區;東部地區所得稅占比的平均值也要高于中西部地區。所以,所得稅占比較高的省份,背離度也相應較大;再加上60%:40%的共享比例,使得地方政府獲得相對較少的所得稅收入,因此又加劇了各省份和各區域的稅收背離度(見圖4)。

圖4 2010-2020年我國各地區所得稅收入占稅收收入的比重

四、優化地區稅收收入與稅源背離的對策建議

(一)恰當處理中央與地方的財政關系

黨的十九大報告明確提出:“要加快建立現代財政制度,建立‘權責清晰、財力協調、區域均衡’的中央和地方財政關系?！笨梢?中央和地方權力劃分的問題十分重要。要處理好中央與地方的財權關系,必須以明晰事權與支出責任為基礎,在事權與支出責任明晰的基礎上,中央和地方政府進行財權的劃分,也就是稅收收益權的劃分,即中央收入做“減法”,地方收入做“加法”。一方面,從中央稅改革的角度而言,在消費稅征收環節后移的前提下,可考慮將其納入共享稅或者完全歸屬于地方稅。如果將消費稅征收環節后移,在零售環節征收,使稅收收入與稅收負擔相匹配,就可以考慮將消費稅納入共享稅或者完全歸屬于地方稅。如果消費稅被納入共享稅或者完全歸屬于地方稅,地方的稅收收益權就增大,地方所收取的消費稅只需部分上交中央或者無需再分給中央,那么地方所獲得的實際收入占所收取的全部稅收收入的比重就會增加,相應地背離度就會減小。另一方面,從地方稅改革的角度而言,要深入推進地方稅體系建設,培育地方主體稅種,加快房地產稅立法,將其作為地方主體稅種。房地產稅具有稅基流動性小、受益性等特點,適合成為地方稅稅種,可以為地方增加一筆穩定的收入,提高直接稅的比重。此外,還要完善其他稅種,在構建綠色稅制、推動經濟綠色發展的背景下,擴大資源稅和環境保護稅的征稅范圍,從而增加地方稅的稅收收入?？梢?通過對稅收收益權的調整,適當增加地方政府的“戲份”,使得歸屬于地方的稅收收入增加,以此來減小地區間的背離度。

(二)適度調整增值稅的共享比例

建議采用差異化的增值稅共享比例政策?！盃I改增”使得原屬于地方政府主體稅種的營業稅,變成了由中央和地方共享的增值稅,這間接加大了地區間的稅收背離度。雖然增值稅的共享比例相應地由原來的75%:25%調整為50%:50%,但返還不足以抵消“營改增”帶來的地方稅收分配失衡。目前,我國采用“一刀切”的辦法,從表面上看似公平,但如果考慮到“營改增”對各地方稅收背離的影響程度以及各地方的經濟發展水平,顯然是不公平的。所以,需要進一步調高地方政府增值稅的共享比例,可采用差異化的增值稅共享比例政策。從稅收背離度的角度來看,可考慮提高中西部地區的增值稅共享比例,將共享比例從原來的50%:50%調整為40%:60%,地方政府分享其中的60%,使得中西部地區地方政府的增值稅收入占比相對提高,從而有利于縮小地區間的稅收背離程度。

(三)進一步優化所得稅共享比例

目前,我國所得稅的共享比例統一為60%:40%,這種方式不利于各地區的均衡發展。要想緩和我國各地區稅收收入與稅源的背離問題,需要對所得稅共享比例進行細化。分稅種來看,需要進一步優化企業所得稅和個人所得稅的共享比例。在改革試點階段,應保持個人所得稅的共享比例不變,企業所得稅則按照50%:50%的比例實行分享,這樣不會導致中央政府所得稅收入的大幅減少,也不會過多削弱中央政府的宏觀調控能力。在全面推行階段,企業所得稅和個人所得稅均可以按照50%:50%的比例實行分享。從絕對量來講,企業所得稅和個人所得稅收入規模之和僅次于增值稅收入規模;從相對量來講,企業所得稅和個人所得稅收入占全國稅收收入的比重接近三成,因此,地方所得稅收入會有更為明顯的上升,有利于縮小各地區間的背離度。

分地區來看,應在構建制度性區域稅收協調機制的基礎上,調整所得稅的共享比例。如北京、上海等背離度較高的地區,除了所得稅占比較高這個因素外,總分支機構匯總納稅也是原因之一。由于大型企業的總部和二級分支機構大多設置在經濟發達地區,再加上我國企業所得稅法規定二級以下機構需匯總繳納企業所得稅,使得其他地區無法獲得相應的所得稅收入,最終絕大部分稅收收入都流入了經濟發達地區,形成了稅收收入與稅源的背離。所以,應建立制度性的橫向稅收協調機制,保障生產經營所在地的稅收利益。應通過完善企業所得稅制度,規定二級以下分支機構的所得稅收入按50%:50%比例在生產經營地和總機構所在地之間分別申報繳納;建立跨區域稅收協調組織,以各地稅務信息共享為載體,對于跨區域的所得稅收入進行二次分配,從而減少地區間稅收收入與稅源的背離度。