延安時期陜甘寧邊區消減農民貧困的政策路線探析

徐 薇,高布權

(1.延安大學 政法與公共管理學院,陜西 延安 716000;2.延安大學 馬克思主義學院,陜西 延安 716000)

所謂貧困,是指缺乏人類發展最基本的機會和選擇——長壽、健康、體面的生活、自由、社會地位、自尊和他人的尊重[1]。貧困治理自古以來就是一個世界性難題,多少年來,黨和政府一直積極參與貧困治理,使“飯碗”牢牢地抓在自己手中。關于延安時期(1935年10月—1948年3月)的貧困治理,學者們仁者見仁、智者見智,從不同角度進行分析。一方面是延安時期進行貧困治理具有必要性。張立平提出,延安時期黨的減貧理念是在邊區民眾亟待改善生活狀況、中國共產黨鞏固邊區政權、持久抗戰需要穩定物資保障等綜合因素的作用下形成的[2]19-24。另一方面,關于延安時期反貧困的對策研究。由佳慧則分析了延安時期毛澤東同志為改善邊區民眾生活所提出的社會救助思想[3]。蕭子揚等從社會工作的角度出發,闡釋了延安時期黨和政府從民政社會工作、醫務社會工作、婦女社會工作、農村社會工作等方面減少貧困的具體政策[4]。唐建兵認為延安時期中國共產黨從制度角度出發,減少了農民貧困,極大地改善了人民生活條件[5]。關于延安時期貧困治理的經驗借鑒研究?？滤噦年兏蕦庍厖^的經濟建設出發,分析了黨在延安時期為反貧困提出的經濟方針與政策,提出貧困治理要堅持發展導向、注重“公私兼顧”、發展教育,培育人才等歷史經驗[6]。綜上所述,關于延安時期的貧困治理研究較為豐富,本文在總結現有研究的基礎上,探析延安時期黨中央及陜甘寧邊區政府為減少貧困所出臺的相關政策,從延安時期的貧困治理中總結“延安經驗”,為防止返貧及實現全體人民共同富裕的現代化提供借鑒。

一、20世紀二三十年代陜甘寧地區農民貧困的原因

陜甘寧地區由陜西、甘肅、寧夏三省交界的部分區域組成,東靠黃河、北起長城、西接六盤山脈、南臨涇水。20世紀二三十年代,陜甘寧地區軍閥割據稱雄,這里一度成為中國最貧窮、最荒涼、教育最落后的區域之一。

(一)惡劣的自然條件

20世紀二三十年代的陜甘寧地區是一個“多災之區”。首先,陜甘寧地區地處干旱半干旱地帶,水資源匱乏,且人煙稀少、交通不便、土地貧瘠,農業發展受到先天自然環境制約,農業連年歉收,民生凋敝,農民基本收入低,無法保障最基本物質生活。其次,陜甘寧地區農民還面臨自然災害的嚴重威脅,暴雨、冰雹、洪澇、干旱、瘟疫對多數農民來講是“家常便飯”。據不完全統計,在土地革命時期,陜西省85縣飽受旱、蝗、水、疫病等自然災害侵害,受災民眾多達5355264人[7]。在惡劣的自然條件及自然災害雙重影響下,陜甘寧地區農業發展面臨嚴重阻礙,農民的基本生存難以保證。

(二)封建殘酷的剝削

20世紀二三十年代的陜甘寧地區是一個“黑暗之區”,地主、官府、兵匪三位一體,對農民進行殘酷剝削壓迫,農民生活在黑暗之下,苦不堪言。首先,封建地主勢力頑強,土地多集中在地主手中,民眾手中的土地屈指可數。在陜西農村中,每戶有地十畝以下的自耕農占全村戶數30%[8],且質量較差,大多數為山陡坡地,只能靠向地主租種謀生,終歲收入難以維持基本溫飽[2]19-24。其次,苛捐雜稅多如牛毛。據調查,抗戰前延安每年固定捐稅有洋煙稅、白地稅、印花稅、血稅、剝皮稅、羊毛契稅等,臨時捐稅名目眾多,兩項總計超過40種[9]。最后,陜甘寧地區官匪橫行,農民慘遭壓迫。民諺“司令莊莊有,副官滿院走,官長多如狗”形象地描述了陜甘寧地區官匪橫行的現象。據統計,至20世紀30年代中葉,陜西匪眾多達10余萬人,陜甘兩省交界處,土匪多則成千上百人,少則數十人[10]。在封建勢力殘酷剝削下,陜甘寧地區農民的生存面臨嚴重威脅,食不果腹、衣不蔽體已是常態。

(三)愚昧的思想觀念

20世紀二三十年代的陜甘寧地區是一個“愚昧之區”。中國兩千多年來的落后愚昧思想根深蒂固,在陜甘寧地區的農村尤為明顯。1944年10月,毛澤東同志對邊區的文教情況作如下評述:“在一百五十萬的陜甘寧邊區,還有一百多萬文盲,兩千個巫神,迷信思想還影響著廣大群眾?！盵11]一方面,民眾深受封建殘余思想荼毒,各類封建迷信活動盛行,如信仰巫醫,存在著“吃飯先敬神,生病請巫醫”等落后思想。另一方面,陜甘寧地區的教學資源極度匱乏,在分散的村莊,十里難尋一所學校,寒門子弟入學無門,文盲比比皆是。據統計,在20世紀二三十年代,全延安農村中,僅僅有7所小學、70多名學生[12]。20世紀二三十年代的陜甘寧地區,落后愚昧思想荼毒民眾心靈,使用科學方法更是異想天開,農民吃盡了封建迷信和沒文化的苦,生存難上加難。

(四)不良的社會風氣

20世紀二三十年代的陜甘寧地區是一個“懶散之區”社會問題頻發,不良風氣盛行,較為嚴重的是煙毒和“二流子”。煙毒既是歷史遺留問題,也是當時日本對中國實施毒化政策的產物。紅軍未到達陜北之前,陜西省常年種植、吸食鴉片,且以盛產鴉片而聞名[13]。紅軍落腳陜北后,1937年的煙民登記中,榆林的煙民在3000人以上,米脂、綏德、神木的煙民均超過了1000人[14],其中瓦窯堡所在的安定縣,煙民人數占總人口的60%[15]?！岸髯印笔顷兏蕦庍厖^眾所周知的難題?！岸髯印笔侵戈儽鞭r村不務正業,不事生產,以販賣或吸食鴉片、賭博、偷盜、陰陽等為生,搬弄是非,裝神弄鬼,為非作歹的各種人的統稱[16]。據統計,紅軍1935年到達時,陜甘根據地時無賴游民就已有高達七萬多人[17]。在基本生存需要得不到滿足的情況下,為了尋求精神安慰,不少人選擇與煙毒為伍,許多家庭因煙毒支離破碎,有“二流子”存在的家庭,因其一人好吃懶做,盜竊甚至賭博,維持日常生活雪上加霜。

二、延安時期陜甘寧邊區消減農民貧困的政策路線

受傳統小農經濟影響,土地于農民而言是生存與發展的基礎,為提高農民生活質量,最大程度上消減農民貧困,黨中央及邊區政府主動作為,通過制定支撐性的農業政策和建立兜底性的社會救濟政策來消減農民貧困。

(一)制定支撐性的農業政策

1.變革土地政策。中共中央初到陜北之時,由于歷史原因,陜甘寧地區一直存在著兩種不同類型的土地制度:一是邊區成立前后新歸屬邊區管轄的地區,實行地主土地所有制;二是經過土地革命的地區,實行農民土地所有制。針對不同的土地類型,黨中央及邊區政府制定了不同的土地政策(見表1)。1937年9月,陜甘寧邊區政府頒發《土地所有條例》,從法律上明確了兩種土地所有制。此外,為了最大限度調動農民的勞動熱情,解放和發展生產力,陜甘寧邊區政府還出臺了配套的政策措施。一是減租減息。七七事變后,中共中央召開擴大會議(洛川會議),制定了《抗日救國十大綱領》,并正式提出將減租減息作為抗日戰爭時期土地問題的基本政策。減租減息政策實施之前,農民一年四季都在勞作,但年末仍會為溫飽發愁,生產積極性日漸降低。二是推行租佃條例輔助減租減息政策。在中央實施減租減息的基礎上,邊區政府于1942年12月29日頒布了《陜甘寧邊區土地租賃條例》,該政策文件的實施將減租減息從宣傳落到實地,使減租減息有了法律上的保障。1943年到1945年間,陜甘寧邊區進行了相對徹底的減租減息并取得了豐碩成果。土地政策的改革一定程度上減少了剝削和壓迫,農民成為土地的主人,提高了農民生產積極性,極大地改善了農民的物質生活條件,實現了赤貧到殷實的轉變。

表1 陜甘寧邊區主要土地政策

2.完善農業生產政策。民以食為天。黨中央及邊區政府高度重視農業生產和發展,制定并完善了相應的農業生產政策。首先,通過提供優待條件,吸納外來移民,增加有效勞動力。1940年3月1日,《陜甘寧邊區政府優待外來難民和貧民之決定》提出,移入邊區之難民或貧民,享有和邊區人民同等的民主權利,可以申請政府分配土地及房屋,請求政府協助解決生產工具[18]。其次,推行休養生息、獎勵開荒、互動互助政策。此類政策措施的出臺與實施,使農民有了應對生產困難的底氣,提高了農民發展農業生產的積極性。然后,鼓勵發展畜牧業,獎勵牲畜繁殖,改良畜種,加大牧草種植面積。經過邊區政府和人民的共同努力,畜牧業大幅度發展,到1945年,邊區的牛、驢、羊的數量較戰前顯著增長,增長幅度約為300%[19]。再次,獎勵勞動模范。為了提高邊區人民的勞動熱情,1938年11月邊區政府頒布了《陜甘寧邊區人民生產獎勵條例》,文件提出了對在生產運動中表現突出的群眾和機關、部隊、學校等工作人員予以獎勵,在獎勵種類中將勞動英雄列為獎勵對象,為其頒發“勞動英雄獎章或獎狀”[20],此后,勞動模范作為一種表彰形式開始存在。最后,提供農業貸款。邊區政府為農業生產與發展提供資金支持。1943年3月6日,邊區政府公布《陜甘寧邊區農業貸款章程》,文件提出為發展農業生產,特按此章程舉辦農業貸款[21]79-80。

(二)建立兜底性的社會救濟政策

1.政府救濟政策。社會救濟是社會保障的常用手段,是黨中央及邊區政府消減農民貧困最主要的武器之一。邊區政府首先采取了政府救濟的方式,為貧困農民提供了及時有效的幫扶與支持。黨中央及邊區政府在消減農民貧困中發揮主導作用,通過社會救濟政策對農民進行幫扶。首先,成立專門組織機構。1937年10月,西北辦事處司法內務部改組為民政廳,下設民政、社會保障、衛生三科;同時,還成立了難民收容所、抗敵后援會、撫恤委員會等[22]。其次,根據致貧原因不同,邊區政府因人施治采取救濟,對于不同類型的困難人群制定不同的幫扶政策(見表2)。對于因災致貧的農民,通過以工代賑、社會保險、農業貸款等措施來幫助災民度過災荒時期;對于因病致貧的農民,采取互幫互助的政策,并通過相關條例的實施,預防并減少相關疫病爆發的可能性、制定并完善邊區的醫療衛生制度,使民眾看病有門;對于“二流子”、懶漢、吸食煙毒致貧者等,采取改造、懲罰、引導等方式,幫助其恢復生產與生活;對于戰場受傷或犧牲的軍人的家屬予以優撫安置政策,主要包括優待軍人、撫恤殘廢、優待抗屬等舉措。邊區政府在社會救濟政策中積極主動作為,為改善邊區貧苦農民的生活給予了莫大支持。

表2 陜甘寧邊區社會救濟政策(部分)

2.社會救濟政策。農民貧困是由多重原因造成的,消減農民貧困僅依靠政府這一主體遠遠不夠,社會也需要承擔相應職責。延安時期,黨中央及邊區政府在社會救濟政策的實施中,極其重視社會組織和社會團體。社會組織和社會團體在社會救濟政策的落地過程中發揮了舉足輕重的作用,是參與社會救濟的重要主體之一。海外華僑組織通過捐款、捐贈抗戰物資、購買國債等措施減少農民貧困。據記載,截至1942年2月,整個東南亞地區華人為賑濟戰難而匯入中國的款項金額約為4億元國幣,款項多用于支援抗戰、購買軍需物資、購買國債以及資助困難群體等[23],為邊區發展作出了較大貢獻。此外,社會各階層在政府的號召下,也積極主動參與社會救濟,他們不僅捐款捐物,參加互借運動,還主動幫助政府抑制物價,維護市場穩定,在社會救濟中發揮了不可替代的作用。彭真對此撰寫了《關于邊區救災運動與統一的戰線》一文,對熱心救災的士紳表示感謝[24]。綜上所述,社會救濟并非政府一家的獨角戲,需要社會力量的共同參與。

三、延安時期陜甘寧邊區消減農民貧困的主要經驗

以史為鏡,可以知興替,任何時期的歷史都是在主客觀條件的相互作用下形成的,具有獨特的時代意義。延安時期,黨中央及邊區政府為改善農民生活、消減農民貧困,制定了一系列行之有效的政策并積累了寶貴經驗。

(一)黨的領導是消減農民貧困的根本保障

黨是各項事業的領導核心,辦好中國事情,關鍵在黨。在中國共產黨的百年奮斗史上,黨領導人民取得了一個又一個的偉大勝利。延安時期,消減農民貧困的政策路線始終堅持黨的領導。首先,黨在政策制定上發揮著“主心骨”作用。邊區政府消減農民貧困的政策路線涉及農業、社會救濟等多項內容,各項政策相互交織但又各有其功效,其中凝聚了黨的集中統一領導思維。其次,基層黨組織是消減農民貧困政策有效實施的組織保障。在消減農民貧困的政策執行中,黨中央及邊區政府努力構建“黨組織+政府+社會團體”的工作模式,黨中央及政府負責統籌規劃,積極普及消減農民貧困的政策方針,增強了邊區農民與貧困作斗爭的信心,同時,社會團體積極響應政府號召,參與到消減農民貧困的政策實施中去,努力使消減農民貧困政策效益最大化。綜上所述,邊區政府消減農民貧困之所以能在如此艱難的環境堅持下來,讓邊區農民由赤貧走向殷實,最根本的原因是堅持了黨的集中統一領導。

(二)以人民為中心是消減農民貧困的基本前提

消減農民貧困的政策路線要以人民為中心。毛澤東同志曾說:“為著全民族的利益,而結合,而戰斗,緊緊地和中國人民站在一起,全心全意地為中國人民服務,就是這個軍隊的唯一宗旨?！盵11]1039延安時期,邊區政府消減農民貧困的政策制定工作始終堅持以人民為中心。首先,始終堅持人民需求導向。面臨艱苦自然環境、封建勢力壓迫、社會問題頻發等現實,黨中央及邊區政府不畏艱險,從農業、教育、社會救濟等方面著手,著重解決民眾的吃穿住用行等基本問題,始終把民眾的基本生活需求和利益放在首位。其次,始終堅持問題導向。政策制定始終圍繞著“減什么、怎么減”展開,政策實施過程中始終關注并致力于解決與農民利益息息相關的問題,始終緊扣民生底線,尤為重要的是建立兜底性的社會救濟政策,黨中央及邊區政府的社會救濟政策緊抓政府救濟、社會救濟兩條線,其本質是保障人民的基本生活,實現消減邊區農民貧困的全覆蓋。

(三)統籌兼顧原則是消減農民貧困的重要方法

腦里有想法,干事有方法。延安時期,黨中央及邊區政府消減農民貧困的政策路線始終堅持統籌兼顧原則。首先,在政策制定的內容上,邊區政府堅持構建支撐性的農業政策和兜底性的社會救濟政策,做到了物質減貧與精神減貧“兩手抓,兩手都要硬”。在《抗日救國十大綱領》中,毛澤東同志也提到,統一領導、軍民兼顧、公私兼顧,生產與節約并重,以農業為第一等經濟工作方針[25]。其次,在消減農民貧困的政策執行上,邊區政府并非大包大攬,而是以政府為主導,動員社會力量為輔,實現了消減農民貧困力量最大化。最后,邊區政府消減農民貧困的政策從制定到實施,邊區政府始終堅持事前充分調研、事中精準把控、事后及時反饋的工作方法,統籌協調全局。綜上所述可知,黨中央及邊區政府消減農民貧困的政策路線設計,堅持統籌兼顧原則,從實際出發,真正做到了“善其事、利其民”。

(四)政策多元化是消減農民貧困的有效形式

延安時期,黨中央及邊區政府消減農民貧困的政策制定與落實始終堅持政策形式多元化。在農業政策上,邊區政府緊抓土地制度改革和發展農業生產,充分尊重其生產與發展的需要,盡可能地減少農民物質生活上的貧困;在社會救濟政策上,邊區政府對救濟方法、救濟對象等做出了多種形式的政策安排,充分尊重農民的主體地位,針對不同群體明確目標,分別施策,著重保護弱勢群體獨立生存與發展的能力。此外,邊區政府還調動社會力量和邊區廣大群眾共同參與減貧,堅持政府與社會聯動,齊心協力幫助邊區民眾改善基本生活。

黨中央在延安十三年,對貧困治理交出了一份人民滿意的答卷,其消減農民貧困的政策制定經驗對于實現中國式現代化背景下的共同富裕具有重要的啟迪意義,值得我們不斷深入研究與學習。