非正式治理的制度化運作:管區制與鄉鎮治理現代化的路徑選擇

袁 明 寶

(西南大學 鄉村振興戰略研究院,重慶 400715)

一、問題的提出

鄉鎮政權是國家政權的末梢,是連接國家政權與鄉村社會的接點。鄉鎮政府一方面具有科層體制屬性,是科層官僚制的最基層組成部分,另一方面又直接對接非程式化的鄉村社會。鄉鎮政府承擔著落實國家政策和回應民意的雙重任務,既要利用科層體制設置完成自上而下的行政事務,又要對鄉村社會產生的大量治理事務進行回應。但在具體實踐中,鄉鎮政府作為任務執行和政策落實的直接責任單位,面臨著治理事務繁重、治理資源稀缺和壓力型體制、目標責任管理考核的多重約束,這就對不完全政權屬性的鄉鎮治理現代化提出了更高要求[1]。

對鄉鎮治理的討論大致有兩種視角,一種是從科層體制運作的角度討論鄉鎮治理現代化的路徑,認為基層治理體系現代化包含著治理主體的多層化和多元化、治理結構的分權化和治理制度的理性化、治理方式的民主化與法治化[2],核心是推動鄉鎮治理制度規范化、過程程序化和手段技術化[3-4],走向韋伯所說的“行政組織的純粹理性化和官僚化形態”[5]。另一種是從鄉鎮政權運作的社會基礎入手,討論鄉鎮非正式治理的積極效能。鄉鎮政權的非正式治理有著深厚的理論基礎,黃宗智對地方政府半正式行政和簡約治理的總結[6]、李懷印對“實體治理”的闡釋[7]以及孫立平等提煉出的“正式權力的非正式運用”[8]都是基層政府非正式治理的體現。隨著國家治理轉型,權小、責大、事多的鄉鎮政府難以依靠剛性的體制資源和官僚制的理性主義原則應對壓力型體制,呈現出與理性化、制度化相悖的策略主義行為[9],鄉鎮政府要通過把常規工作上升為中心工作并以運動式治理的方式,實現對有限治理資源的整合和動員,進而完成政策的執行[10],與之相類似的鄉鎮行為還包括選擇性執行、運動式治理、變通與通變、共謀等[11]。

非正式治理是鄉鎮政府在面對剛性制度約束和有限治理資源所采取的常規動作,主要是應對一些超出鄉鎮權責范圍和治理能力之外的復雜工作。對于鄉鎮政府而言,非正式治理是一種應對臨時性和應急性中心工作的策略,通過集中人財物資源進行運動式治理,非正式治理的臨時性特點明顯。但是隨著大量行政任務不斷下沉到鄉鎮,各個職能部門下派的工作都成了中心工作,“多中心工作”模式成為鄉鎮治理的常態[12],而階段性和臨時性的非正式治理難以有效應對。所以,當前鄉鎮政府在治理事務增多和治理壓力增大的情況下,就逐漸選擇把非正式治理制度化,非正式治理不再意味著非制度化設置。鄉鎮政府出于有效治理的需要,往往與村級組織形成正式科層體制之外的非正式關系,例如鄉鎮干部駐村制度、聯村干部制度、工作組制度、管區制度等,都是鄉鎮政府非正式治理制度化運作的重要形式[13]。

非正式治理的制度化,成為當前鄉鎮治理現代化的可行選擇。山東管區制正是這種非正式治理的制度化設置。管區是介于鄉鎮政府和村一級之間的準行政組織,但并沒有納入到科層體系內部,管區書記和組織設置都不是科層化的,但在具體運轉上卻成為制度化的、常規化的治理組織。因此,本文的問題意識就是借助對管區運作的討論,分析管區制是如何將非正式治理和制度化運作有機結合起來,探討管區制這種組織設置對鄉鎮治理現代化的影響和意義。

已有關于管區制的研究集中于對鄉鎮體制與機制關系的分析,把鄉鎮層面的組織結構調整放在權威體制與有效治理關系的討論上。鄉鎮層面的管區、片線結合、領導干部下沉都是機制層面的創新,是在保持權威體制穩定基礎上進行人事結構、資源結構和治理事務結構的調整[14]。這種創新使得鄉鎮可以靈活配置資源和權力,政策既可以得到執行,鄉鎮又沒有新增治理資源和治理負擔,進而借助管區等設置使得中國政府的體制優勢可以轉化為治理效能,實現了一統性和靈活性的目標[15-16]。本文對管區制的分析放在更為具體的非正式治理和制度化運作架構下,探討管區這種非正式組織設置如何成為鄉鎮運轉核心和鄉鎮治理現代化的有效路徑。鄉鎮治理現代化不只是行政化、規范化的制度體制,通過非正式治理的常規化設置,同樣可以實現治理有效的目標。

本文以魯西南W鎮的管區制為經驗基礎展開討論,并于2022年7月在W鎮進行了為期20天的田野調研,重點關注了該鎮的管區制設置和運作實踐。W鎮位于魯西南西北部,地處成武、巨野、定陶“兩縣一區”交界處,區域面積110.8平方千米,全鎮下轄59個行政村,113個自然村,2021年年末轄區人口78 849人,耕地面積10.7萬畝,農村人均可支配收入28 642元。鎮域東南部為該縣10平方千米的工業園區。

二、鄉鎮治理中的管區運作與設置動力

管區也叫管理區,是介于鄉鎮與村莊之間的準行政機構。管區并不是當前階段才有的設置,可以追溯到大集體時期,只是每個階段管區承擔的功能不同。稅費時期管區的主要工作是收取“三提五統”和公糧,協助計劃生育工作,稅費改革后主要是協助鄉鎮政府收取一事一議費,完成其他行政工作。隨著國家推動基層治理現代化轉型,基層治理事務越來越多,管區更是承擔了大部分行政工作,成為鄉鎮政府治理不可缺少的主體。

(一)管區設置的制度建構

W鎮一共有59個行政村,鄉鎮政府根據本鎮村莊規模、數量和鄉鎮工作人員結構,把全鎮所有村莊劃分為7個管區,依據地理方位劃分成東管區、中心管區、東南管區、西管區、南管區、北管區、東北管區,每個管區分管10個左右村莊,管區書記成為村干部的直接領導。

1.管區設置有完整的組織架構和人員配置

在管區組織設置中,W鎮每個管區都有包片書記、副包片書記、管區書記和包村干部人員設置,成為片區范圍內所有事務的主管責任單位。包片書記一般是鄉鎮副科級領導,W鎮一共有9個黨委委員,除了書記鎮長不兼任包片領導,剩余七個黨委委員正好每人分管一個管區。副包片書記則主要由非黨委委員的副鎮長、人大副主席和鄉鎮站所長等基層工作經驗豐富的領導擔任。管區書記人選主要是畜牧站、林業站、文化站、環衛所、信訪辦等站所的負責人,他們雖然是站所的負責人,但更多時間和精力都放在管區工作上。管區書記大都是老鄉鎮,工作經驗豐富,與村干部熟悉、私人關系好,工作能力強、執行力強成為他們能夠勝任管區書記的重要因素。包村干部則主要由鄉鎮站所內的一般事業編工作人員構成。因此,管區在組織架構設置上就有了明顯的層級化,并且每個層級主體都有明確的責任。鄉鎮政府可以把工作內容下達給管區,再由管區具體負責各個片區的工作推動,鄉鎮政府就不用直接對接村莊和村干部,管區成為一線治理的主體[17]。

2.管區成為鄉鎮日常性工作和臨時性工作的承接主體

管區成為鄉鎮各項工作的執行主體,W鎮一位管區書記坦言:“沒有管區,鄉鎮很多工作都沒法落實?！?訪談資料:2022-07-18,HZJ)(1)該訪談資料由訪談內容、訪談時間以及訪談對象構成,2022-07-18代表訪談時間,HZJ是訪談對象姓名的首字母縮寫,HZJ現在是W鎮農業服務中心副主任,但最主要工作是管區,他做管區書記已經十多年了。當前W鎮的行政任務主要包括日常性工作和臨時性工作,前者包括學習強國、巡河、反詐APP注冊等,后者包括棉花、玉米保險和養老保險收取,電子醫保、電子社?？せ?圖斑殘次林整治和夏季大學生征兵等,這些工作都需要鄉鎮安排到管區,再由管區書記下達給每個行政村。同時,管區書記和包村干部也要身體力行地下沉到村莊,協助村干部一起完成難點工作,如收取費用和圖斑整治中遇到釘子戶難題,就需要管區書記出面。鄉鎮政府每天都要統計各個管區各項工作的完成情況,所以包村干部就要天天下沉到村里去,管區書記每周也有三四天時間待在村里?！吧厦嬗腥蝿瞻才畔聛砗?管區書記就要到村里去看,每天都要調度,看看每個村的完成情況,學習強國任務完成沒有,反詐APP下載了沒有,圖斑去看了沒有,都要打電話詢問每個村的情況?！?訪談資料:2022-07-10,YKW)(2)YKW是W鎮西北管區書記,從2001年開始下到管區,2007年開始做管區書記。除了負責自上而下的行政事務,管區還要承接村莊內部的矛盾糾紛和村民訴求反映,成為村莊事務的“總管”。管區一方面要把任務分解到各個行政村,還要督促、監督村干部完成工作情況,“調度得多,抓得死,管區工作才能做好”(訪談資料:2022-07-18,HZJ)。

3.鄉鎮對管區有嚴格的考核激勵制度

為了推動管區及時完成行政任務,W鎮每周一都要召開例會,全鎮所有的機關干部和村書記都要參加,主要是鄉鎮書記安排本周工作重點,通報管區工作完成進度,對工作積極的管區予以表揚,對工作落后的管區和村書記點名批評,并納入到對管區每個月和年底的考核記錄中。鄉鎮政府還依據每個管區的工作完成情況給予相應的政治激勵和經濟激勵,政治激勵主要是鄉鎮內部對管區書記的任用提拔。在W鎮七個管區書記中,有五個已經被提拔為鎮長助理,這雖然不是縣級組織部門的正式任命,但鄉鎮對管區書記給予鎮長助理的身份,既是對他們工作的認可,更是在鄉鎮體制場域內賦予了共同認可的半體制性身份。經濟激勵主要是對管區書記和包村干部的物質獎勵,在年底考核排名中名次靠前就可以獲得額外的績效獎勵。

(二)管區設置的動力

在縣鄉村三級組織體系中,管區是一種地方性的、非正式的組織機構設置,雖然沒有正式的組織層級,但卻成為魯西南農村基層治理的重要主體。管區借助鄉鎮內部事業編人員的重新組合,把他們吸納進非正式的政策執行體系中,并發揮出這一增生組織的獨特優勢。在大部分中西部農村,隨著精準扶貧和鄉村振興戰略的實施,大量國家資源輸入鄉村,基層承接了史無前例的資金項目,呈現出資源分配型治理特點[18],同時政府對基層的正規化和行政化要求也越來越高。中西部農村主要借助村干部職業化、村級治理行政化以完成這些行政事務,魯西南農村則主要依靠管區制來推動工作落實。

1.大鎮小村、大鎮多村的鄉村結構,是管區設置的社會基礎

魯西南農村大都沒有經歷村莊合并,很多村莊規模都只有一兩百戶、六七百人,只有鄉鎮駐地村莊人口規模比較大。W鎮一共有59個村,總人口近8萬人,其中人口在500人以下的有四個村,人口在500～1 000人的有28個村,而且大部分村莊都是六七百人。W鎮政府有工作人員200多人,其中公務員有40多個,事業編有100多個,還有幾十個聘用人員。村莊數量多、規模小,很多村莊都只是南方村民小組的規模,依靠有限的鄉鎮干部去對接這些數量多、面積大且分散的村莊,不僅成本高,也難以照顧到。因此按照地理位置把全鎮劃分為若干個管區,由管區來對接小范圍的村莊,就能實現管區與小規模數量村莊的有效對接。

W鎮每個管區負責十個左右的村莊,只要是本管區內的村莊,管區書記就要全權負責,村莊內的所有工作和村民反映的問題,都由管區書記包干負責[19],這相當于把鄉鎮層級的治理事務下沉到管區。管區成為片區范圍內的治理單元,一個管區只負責十個村莊的工作就可以大大減少交易成本,鄉鎮領導則只對接七個管區,把具體工作要求和任務安排給管區書記,管區承擔具體責任。這樣,鄉鎮政府就不用直接對接全鎮分散的村莊,一方面降低了鄉鎮政府的治理成本,另一方面也提升了治理效能。因為管區書記熟悉本管區內的村莊情況,工作體量也在可控范圍內,管區書記只要盡職盡責督促村干部,就可以及時有效地完成鄉鎮政府交辦的任務。

2.治理資源有限與兼業化村干部結構成為管區設置的政治動力

山東屬于沿海發達地區,但調研地并沒有出現其他東部沿海省份和中西部農村普遍出現的村干部職業化和行政化趨勢[20],反而呈現出村干部老齡化和兼業化特點,村干部待遇低,也沒有晉升通道。所以,鄉鎮政府很難通過正式的科層體系對村干部進行行政動員。而且,村干部普遍兼業化和老齡化,很多村干部都已經六十多歲,難以應對數字化、技術化的行政工作,只能依靠包村干部完成。因此,鄉鎮政府面臨著政策執行困境,一方面難以對村干部進行有效的行政動員,另一方面上級政府下達的任務又要在規定時間內完成,就需要設置新的機制來推動工作。

管區正是這種弱鄉村關系下的產物,對于一般的行政事務和村莊事務,村干部依靠自身權威可以解決,但對于上級政府下達的大量行政任務,就需要管區在后面督促、監督和協作,如果沒有管區的全方位跟進,未職業化的村干部就會出現消極行政。所以,治理資源有限使得鄉村之間難以建構起有效的動員體系,鄉鎮政府難以通過行政體系直接動員村干部,而管區書記借助政府賦權以及對地方社會的熟悉,長時間嵌入地方社會中,既具有政府合法性,又具有地方認同感,二者合二為一,彌補了鄉鎮正式行政體系與兼業村干部之間的裂縫。

3.鄉鎮具有設置常規工作和重點工作的強自主性

在當前強國家治理背景下[21],基層治理國家化程度越來越明顯,這意味著基層自主空間越來越小。一方面,基層治理事務的解決都需要國家項目資金輸入,越來越多的政府資源進入鄉村,對一事一議和群眾動員的需求降低;另一方面,地方政府對鄉鎮的考核、督查和問責越來越多[22],因為基層治理事務都要依靠政府資源解決,政府就有合法性去監督鄉鎮行為,通過留痕、過程管理等手段實現對基層的全方位監管和頂格管理[23]。鄉鎮政府的自主性越來越弱,要把大部分時間和精力用到應對上級檢查上面,很難根據自身實際情況去自主發展。而在魯西南農村,鄉鎮政府有著很強的自主性,一方面能夠完成自上而下的行政任務,同時又能把資源和精力重點投入到招商引資和工業發展上,增加稅收收入,增加鄉鎮政府開支的自主性。在這種領導注意力分配競爭下[24],鄉鎮就需要空間去整合資源和人力用于發展工業,也就意味著要有人承擔常規行政任務,管區正能夠實現這一目標。

鄉鎮首先對治理任務進行重新識別與分類,分為重點工作與非重點工作。中央與地方政府下達的中心工作,屬于常規性的治理事務,鄉鎮政府將其納入到常規治理體系中。而縣級政府重點關注的工業發展則成為階段性的重點工作。在這種自主分類體系下,鄉鎮政府把權力下放給管區,給予其一定的權力、激勵與考核,利用管區低成本完成常規行政任務,同時將精力放到中心工作上,滿足了鄉鎮推動關系鄉鎮利益的重點工作需求。

4.高度分裂的村莊社會結構,需要依靠管區抑制村莊派性競爭

魯西南農村屬于小親族社會結構[25],村莊派性競爭激烈,鄉鎮政府難以直接介入村莊派性力量。鄉鎮領導干部的定位和角色主要是向上對接縣級政府部門和行政工作,管區書記則依靠自身的結構性位置,既能很好地貫徹鄉鎮政府的決策意圖,又能熟悉鄉鎮各個村莊和村干部的情況,成為上級政策任務在基層社會的實踐者和熟悉地方性知識的村莊局內人,拉近了鄉鎮政府與村莊的距離。因此,管區書記做工作就不同于鄉鎮領導,他們可以利用與村干部的私人關系做工作,既可以有正式的行政權力,又有人情關系面子等非正式權力,可以從容整合村莊中的派性力量。

三、鄉鎮管區制的治理機制

管區作為一種非正式的組織設置,在鄉鎮與村級治理單元之間建構出實體性質的中間結構,具有制度穩定性、非正式性和低成本等特點,成為鄉鎮政權的延伸。管區設置雖然增加了鄉鎮內部的“委托—代理”層級,但因為管區在行政體制上的形式化設置和實踐中的非正式運作,使其具有了超越科層體制約束的優勢,借助激勵動員和組織重構實現了有效治理。

(一)激勵動員機制

1.鄉鎮人事資源的重新組合與激活

管區制的設置,本質在于鄉鎮內部人事資源的重新組合,打破了科層體系所規定的工作設置,充分調動起事業編人員的工作積極性。管區能夠發揮作用,首先是管區內部人員的積極參與。在鄉鎮層面,事業編干部數量多,但現在七站八所工作任務并不多,鄉鎮政府把事業編人員中的優秀者吸納進管區,激活了鄉鎮干部干事創業的熱情和積極性。在管區結構中,最主要的人員是管區書記和包村干部,他們的主要來源就是鄉鎮七站八所。W鎮有農技站、農機站、畜牧站等20多個站所,事業編人員有120人左右,公務員編制只有40多人,其中有67個事業編人員進入到了管區,主要是做包村干部和管區書記。其他沒有進入管區的事業編人員,大都安排到工作任務相對輕松的服務大廳和執法隊。因此,鄉鎮通過對事業編工作人員的重新整合,把大部分人力資源吸納進管區,實現了對鄉鎮資源的充分動員,管區干部成為鄉鎮政策執行的重要主體。

2.半正式激勵與強社會激勵

半正式激勵主要是指管區書記只要工作做得好,就能在考核激勵中獲得物質獎勵和政治激勵。鄉鎮政府每個月都會對管區工作進行考核排名,排名靠前的管區就會獲得相對豐厚的年終獎勵,排名靠后的管區不僅年終獎勵少,還要面對鄉鎮領導的考核問責。除了物質獎勵,管區制為鄉鎮事業編干部提供了打破晉升天花板的半正式途徑,即鄉鎮內部的政治激勵。在管區工作中表現出色的包村干部有機會提拔為站所長,工作積極的站所長有機會成為管區書記,進而可以在鄉鎮內部任命為鎮長助理,獲得非正式的提拔,這是對事業編干部的最大激勵。因為鄉鎮內部的事業編干部在晉升上存在著天花板,他們很難轉為公務員編,也就意味著無法實現職務晉升,而通過管區他們就有機會成為半正式的行政領導。W鎮在2022年新任命了五個管區書記成為鎮長助理,實際上是縣鄉體制默許的提拔,對于事業編干部而言就獲得了更加正式的身份權力,做工作也就更有動力。同樣,管區制對鄉鎮內部的公務員編也有激勵作用,行政人員要想晉升為副科級別需要有管區工作經歷,實際上也是對公務員基層工作經驗的鍛煉。W鎮黨委班子成員以及縣里的一些領導干部,大都具有管區工作經歷,“只要把管區工作做好,實際上就具備了當鄉鎮領導的能力”(訪談資料:2022-07-23,ZGZ)(3)ZGZ是W鎮東南管區書記,現在身份是鎮計生辦主任,但計生工作已經很少,主要精力放在管區工作上。。

(二)組織重構機制

管區制是鄉鎮政府為適應組織環境變化而實行的組織內部調適與變革,通過擴充組織資源與變革內部運轉,以強化要素結構、優化工作機制,以此來解決權小責大的問題。管區制的運行重構了鄉鎮治理層級和結構,使鄉鎮政府具備了與治理任務相適應的治理能力。

1.鄉鎮政府賦權,管區成為一個準行政機構,具有權力合法性和政策執行力

管區雖然不是正式的行政層級,沒有人事權和財權,但管區書記在鄉鎮內部得到了地方性的政府賦權。在具體工作中,管區書記是鄉鎮領導的身份代表,在督促村干部做工作時具有強制性權力,與村干部形成了領導與被領導關系。在村干部和村民眼中,管區書記就是領導,管區安排的工作必須要完成。鄉鎮賦權使得管區書記在做工作時有很強的權威性,能夠利用這種權威命令村干部完成任務,對于那些工作不積極、完成任務落后的村干部,管區書記則直接批評或者向鄉鎮領導建議免職。如在圖斑整治工作中,一些村干部工作落后,沒有在規定時間內完成任務或沒有按照要求上報資料,管區書記就會在微信工作群中點名批評村書記,從而給村書記施加壓力。管區依靠鄉鎮賦權,具備了官僚權威和自主決策權,同時也具備了調動村干部積極行政的自主性。管區書記的權威一方面讓其可以“熊”村干部,同時又要策略性地“哄”,“有的村干部工作不積極,就要熊,熊了之后還要請他吃頓飯、寬寬心,對村干部既熊又哄”(訪談資料:2022-07-18,ZGZ),這樣才能更好地調動村干部做事的積極性。

2.管區具有整合鄉鎮條線部門行政任務的統合功能

在縣鄉村行政任務分配中,大部分工作都是通過縱向的條線下達。鄉鎮管區的設置,使其成為一個綜合性的“塊塊”,通過管區,縣級部門的行政任務就轉化成為正式的行政任務。這意味著所有縣級條線部門下達的任務在進入鄉鎮后,就全部匯集到管區這個漏斗,而不再單獨由鄉鎮站所負責,實現了“條條”工作的“塊塊化”[13],條線部門業務就轉化為管區和村莊的屬地政治任務,而不再是單純的條線部門任務[19]。如W鎮退役軍人事務站正在開展優待證發放工作,就先把縣級部門條線任務轉到管區,再由管區把通知下發到各個村莊,村干部再去具體落實?？h民政局也是首先把工作任務下發到鄉鎮民政辦,民政辦再在每周一的例會上把工作安排給管區,管區書記再去對接各個村莊。除此之外,管區還承擔著屬地發包的任務,主要是上級黨委政府交付的重要工作和關涉本鄉鎮經濟社會發展大局的重要工作,這些工作先由縣級分管領導下發到縣級職能部門,再下發到鄉鎮,在鄉鎮層面由主要領導將行政任務分包給管區。

管區統一負責所有的條線工作內容,一方面是因為鄉鎮站所部門工作人員少,站所與村干部之間也沒有體制上的領導與被領導關系,站所領導對村干部的動員有限。而工作任務進入管區后,依靠管區書記的權力身份,就能在一定程度上形成與村干部的領導與被領導關系,以此推動村干部完成工作。這就改變了鄉鎮部門與村干部之間的指導與被指導關系,條線部門沒有強制力的狀態得以改變。另一方面,鄉鎮部門任務進入管區,改變了不同部門之間的不均衡狀態。在常規狀態下,鄉鎮強勢部門的工作更容易開展,弱勢部門因為沒有形成與村干部的強力動員關系,村干部就會推諉扯皮。但工作進入管區后,就不再是部門與村干部之間的工作安排,而是鄉鎮黨委政府的統一安排,在工作執行上就具有了同等強制力。這也意味著條線虛化、管區實化,從而實現了一般行政任務的同等推動。

3.行政包干

行政包干制是指鄉鎮政府作為行政事務、行政權力的發包方,不僅要把工作發包下去,也要給予管區權力,這樣就使得管區成為一個完整的權力—責任體系,要運用自身權力完成相應考核任務,與村一級建立責任連帶關系。管區書記一方面具有鄉鎮政府的賦權,同時也意味著責任包干。管區要負責村莊內所有事務的考核排名,并承擔問責責任。

正是鄉鎮對管區的放權和考核,管區書記就有動力和權力去做好村莊工作,并盡量按照政府規定的時間節點完成任務。所以,在這種考核壓力下,管區書記和包村干部就要深度介入村莊,督促村干部及時完成工作,工作落后的村莊就要重點調度,給村干部施加壓力。行政包干制使得管區成為一個完整的責任主體,管區書記也有很強的動力和自主性去積極做事。W鎮東管區的胡書記對管區內的村書記要求很嚴,工作滯后一點,他就要和包村干部下村督導、督促村書記。這就是行政包干制給予管區書記的自主權力和空間,因為管區是縣鄉政府考核的第一責任人,通過行政包干就激活了管區書記和包村干部積極做事的動力。

四、鄉鎮管區制的治理效能

魯西南農村的管區設置,本質上是基層政府在資源約束下不變體制變機制的選擇[26],管區沒有新增人力資源成本,通過重新調配鄉鎮內部事業編工作人員的工作重點,做到了人事匹配,承擔起“鄉政村治”結構中“鄉政”的工作內容,實現了成本控制和治理有效。

第一,管區設置抑制了村干部的行政化和職業化,村級組織實現簡約治理。當前對基層治理體系和治理能力現代化的理解,大都演變成了基層行政化、規范化和職業化,認為只有做到這樣才是治理體系現代化[27]。但實際上,治理體系配置要與村莊社會結構相協調,現代化的體制設置只有在東部發達農村才有存在的空間,傳統農村地區治理事務有限,呈現出細小瑣碎、不確定等特點,不需要專門設置一套正規的體制[28]。在鄉村兩級體系中,管區是一種非正式的組織設置,主要工作是代替鄉鎮履行權力、執行政策。但管區又不是正式的行政權力,又有非正式的一面,正是依靠管區準行政體制身份,才有效連接起鄉鎮和村莊。在管區監督、督促下,兼業化的村干部要配合管區在規定時間內完成各種行政任務,包括收取各種費用、督促村民注冊APP等,檔案、報表等數字工作則交由包村干部完成。所以,管區書記深度介入村莊就與兼業村干部形成了有效互補,在資源約束下,基層治理不需要村干部職業化改革,也能夠完成上級政府下達的各項行政任務,就有空間讓村莊保持簡約治理的結構。

第二,管區制實現了行政與自治的分離,降低了治理成本。村級治理行政化是當前農村的普遍趨勢,主要是村干部年輕化、職業化和行政化,通過把村干部吸納進科層體系,延伸鄉鎮科層組織設置。在村級治理行政化制度下,村干部要天天坐班,負責完成鄉鎮各個部門下達的統計、資料收取和檔案工作,村級組織變得機關化。原本應該由鄉鎮職能部門負責的工作,現在全部下沉到村一級。村級治理行政化,一方面可以依靠村干部及時有效地執行上級政策;另一方面,這也意味著治理成本的提高,因為要求村干部職業化、行政化,就要提高村干部工資待遇。在中西部大部分農村地區,治理事務細小瑣碎,沒有東部地區農村高密度流動人群和治理事務,村干部行政化只能應對上級政府的形式化工作,導致治理事務行政化、治理過程規定性和督考體制偏離群眾訴求[29],基層政府難以有效回應村莊內生性治理需求。

管區制的運作規避了村級治理行政化所帶來的高成本和低效率的治理方式。管區代替鄉鎮政府執行行政工作,兼業化的村干部配合管區做工作,同時村干部也會處理一些村莊內生矛盾糾紛、回應村民需求,村干部不用天天坐班,而是彈性工作制。因此,管區制充分發揮出管區書記和村干部的各自優勢,管區干部的優勢是具備鄉鎮權威、有權力合法性,做工作具有很強的權利正當性,大部分村民都會認可管區書記。村干部的優勢在于,在村莊社會中具有社會性權威和政治性權威,前者是指村書記一般在村莊社會中兄弟多、拳頭大、能說得起話,后者是指村書記是通過村莊民主選舉上臺,有正式權力的認可,所以在執行政策時就具有公共性。

第三,鄉鎮自主性增強,整合有限資源完成重點任務。管區制使得鄉鎮政府能夠在不增加成本開支的前提下,不變體制變機制,通過整合鄉鎮事業編工作人員,參與到上級政府常規任務執行中,鄉鎮政府可以低成本地完成低限行政任務,同時又可以騰出時間、精力和資源來招商引資、發展工業。W鎮黨委書記大部分時間都是在外面招商引資,每年都能招到一兩個企業,現在全鎮一共有二十多個項目落地,萬云服裝廠和清水化工廠每年都能上交1 000多萬稅收,成為鄉鎮政府最大的政績。W鎮一般的行政工作則由鎮黨委書記和鎮長安排到管區,基本上不用操心太多,但鄉鎮政府還是能夠依靠管區書記完成上級政府和部門下達的任務。因此,管區就為鄉鎮政府提供了自主發展的空間,中央部委和省市政府下達的一些常規行政任務就可以借助管區低成本地完成。

第四,管區制成為提高鄉鎮治理能力現代化的重要抓手。魯西南鄉鎮并沒有在治理體系上進行重塑,依靠的仍是原有的治理資源,但因為有管區的存在,有效實現了“鄉政村治”,上級政府的行政任務和政策能夠貫徹執行,村莊內部事務也能得到有效回應。因此,即使村干部沒有年輕化、沒有職業化,但外部行政任務和內生自治事務也能得到解決,這使得管區制成為探索鄉鎮治理現代化的重要選擇。

五、結論與討論

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵30]國家治理體系的現代化,最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化。鄉村治理體系和治理能力現代化,是國家治理體系的基石,也需要在體制機制上進行調整創新。隨著基層走向資源分配型治理,越來越多的資源輸入村莊社會,基層治理的國家化趨勢越來越明顯。對于鄉鎮政府來說,因為沒有完整的人事權和財權,鄉鎮不完整政權性質凸顯。在這種背景下,鄉鎮政府自主性變弱,要根據縣級政府部門任務安排調配人員和資源,以應對部門工作中心化的任務。并且,鄉鎮政府因為缺少自主性,只能自上而下把部門工作輸入到村莊,完成的都是上級考核要求,難以有自主空間,往往會陷入形式主義工作中。另外,鄉鎮政府沒有自主性空間但又面臨著政績考核的壓力,就會在村級治理上尋求“富人”、能人擔任村干部[31],依靠“富人”村干部個人化的資源和關系,從而進行亮點創建工作。

魯西南地區的鄉鎮政府人事權和財權非常有限,但通過重新調配鄉鎮內部資源和人員,設置管區這一非正式組織機構,實現了非正式治理的制度化運作。管區非正式治理體現在管區組織架構設置和組織人員任命,都沒有納入正式政府科層體系內,只是鄉鎮內部的非正式任命,管區這一組織層級也不在政府“三定”范圍內。同時,非正式治理還體現在管區干部在執行政策中對人情、關系、面子等非正式治理資源的調動,并不是完全按照與村干部的上下級權力關系去動員。管區書記和包村干部也要經常下村入戶,與村干部一同解決政策執行中面臨的難題、回應村民的緊迫訴求。管區書記和包村干部雖然在體制身份上是鄉鎮正式工作人員,但他們在具體政策執行上已經嵌入鄉村社會,而不是正式縣鄉干部單純的行政工作邏輯。因此,管區作為中間組織結構,保障了政府行政事務不過度下沉到村莊,使得村級組織有了更多自治空間,發揮出鄉村治理共同體各個主體的內在優勢,有效推動了基層治理。

當然,非正式治理在實際運轉中也呈現出制度化的面向。一方面,管區有完整的機構設置和組織人員,進入管區的鄉鎮干部主要負責綜合性的管區工作,而非原先的部門業務工作。伴隨著工作職責的確定,鄉鎮也對管區形成了一套激勵考核機制,與管區干部落實上級政府中心工作和各項行政任務緊密掛鉤。另一方面,在給予管區治理責任的同時,鄉鎮政府也為管區配備了相應的權力,包括自主決策權、資源分配權和代表政府的強制性權力。借助政府賦權,管區具有了準行政組織的合法性和制度化身份,能夠代表鄉鎮政府執行任務,依靠督促、調度和動員村干部完成鄉鎮政府交辦的工作任務。相對于運動式治理,管區制是一種更為制度化的非正式組織設置。鄉鎮政府依托行政包干制,把治理任務和責任發包給管區,并對管區自主完成任務的方式和方法不加干涉,這種組織設置就打破了鄉鎮內部原有的行政分工與職能邊界,通過重新配置鄉鎮資源,形成了鄉鎮內部的制度化動員結構。

鄉鎮治理現代化的核心目標是有效治理。提升鄉鎮體制規范化水平、把村級組織吸納進科層體制的改革思路,雖然可以推動政府行政任務落地,但卻面臨著鄉鎮政府自主性和回應力下降的困境。管區制設置是鄉鎮內部人力資源的重新配置,在不變體制的情況下進行機制創新,實現了非正式治理的制度化運作,這種機制創新既沒有增加鄉鎮治理成本,又沒有增加體制的剛性化程度,反而因為管區這種形式上的科層設置和實質上的治理能力,匹配了當前鄉村社會轉型和治理轉型的需要,成為當前基層治理轉型背景下探索鄉鎮治理現代化的一條可行路徑。