數智化下的中國基層集成治理

文／趙秀玲

當前，互聯網、數字化、智能化已成為世界潮流，數智化作為國家社會發展的巨大引擎整體推進了中國式現代化進程。與此相關，集成治理改革近幾年備受關注，早在2014 年，習近平總書記就指出：社會主義實踐“這項工程極為宏大，零敲碎打調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成”。[1]2020 年，他在浦東開發開放30 周年慶祝大會上表示：“加強改革系統集成，激活高質量發展新動力?！薄捌謻|要在改革系統集成協同高效上率先試、出經驗?！盵2]在此背景下，近些年不少研究在數智化集成治理方面都有思考、創新、發展，并形成新的增長點。有研究從部門、目標、身份、邏輯、信息視角來談集成治理，傾向從實體性與具體化理解“共同體感”；也有研究從組織、目標、數據、動力、載體等談集成治理，探索創新構建“強政府、大社會”的社區治理新格局?？傊?，與國家層面的數智化集成改革相比，基層的數智化集成治理無論是實踐還是理論層面都較為滯后，因此，本研究將聚焦基層場域，通過對近十年來地方經驗案例的梳理，總結反思基層數智化集成治理的經驗、不足與發展方向。

一 基層集成治理探索創新模式

通過近幾年全國數智化基層集成治理典型模式的發展，梳理、分析、比較，可抽演出數個有代表性、反響較大的案例，以彰顯其地域分布、特點規律及其價值意義。

（一） 擬人化集成治理模式：上?！俺鞘猩w治理”

上海數智化集成治理一直走在全國前列，在“一網統管的智能集成”“兩張網整合創新”“智慧城市與智慧治理”“韌性治理與精細化治理”等方面均有創新發展，但最有特色與創意的還是頗具擬人化的“城市生命體治理”。有學者這樣概括上海治理：“在大量運用數字化技術的基礎上，城市有了‘呼吸’，能夠進行‘新陳代謝’與‘自我進化’，具備極強的‘適應能力’，這些生命體征都使其區別于傳統城市，成為城市生命體、有機體?！被诖?，上海就成為數智集成治理的生命體閉環，這包括：通過圍繞“態勢全面感知、趨勢智能研判、資源全面統籌、行動人機協同”的核心理念，整合多維（人、物、動）、多源（網絡端、市民端、感知端）、多態（戰、平、緩）數據，對上海城市運行態勢“實時、動態、鮮活”感知，以及提升對風險的感知力、抵抗力、處置力和城市的自適應力。還有，“數字化生命體征管理系統”是以“城市神經元系統”為基礎，以“城市運行研判中樞”和“三級平臺、五級應用”城運體系為支撐，共同構成“感知、認知、決策、行動”體系。[3]這種擬人化理解城鄉集成治理的方式既符合城市特點，又有人文意蘊，還比較形象生動，更有助于預防和克服人機關系的異化，將中國式現代化導向人的現代化。

（二） 審美化集成治理模式：杭州“幸福美好生活治理”

杭州數智化集成治理主要偏于幸福美好生活，追求審美化的高標準，這在《“數智杭州”建設的總體方案》中有所體現。一是完美的設計追求。杭州打造全局“一屏掌控”、政令“一鍵智達”、執行“一貫到底”、監督“一覽無余”的數字化協同工作場景，突出監督、預警、指揮、協同功能，實現重點任務推進清單化、可視化、可量化。這四個“一”看來簡單，但集成治理的特點突出，是完美的設計與理想的追求，可達到簡約治理的目的。二是有溫度的治理。僅靠技術治理極易走向刻板、冰冷甚至導致人性異化，杭州明確提出“可感知、會思考、有溫度”的治理，“推進城市大腦‘知冷知熱’”，更有生活氣息。如果說上海的生命體更重視智能，杭州則偏于智慧，它在溫情中多了些生活意涵。數字社會門戶建設中有一內容：杭州市數字社會綜合應用門戶，分為治理端和服務端。治理端依托“浙政釘”，服務端依托“浙里辦”和城市大腦APP，兩端協同，形成“感知社會”的窗口、“思考決策”的工作臺、“傳遞溫度”的通道。治理端——面向機關工作人員；服務端——面向市民群眾。三是從容閑適治理。數智化治理在時間、效率上有極高要求，但杭州則心有裕余，并注入好玩有趣，這就為集成治理帶來符合人性的內容。如探索愛心積分，重視美好居住，加快落地浙里養、浙里好玩統建應用，都有代表性。杭州還制定未來五年的“幸福指數”，這在數智化時代十分難得。四是生態文化治理。杭州注重景美、和美、協美、人情美，如“幸福電梯”憧憬，打造“幸福薈”西湖民生綜合體，將醫療、文化、慈善、幼兒、便民、教育等居民需求綜合集成，提供全周期、全鏈條的優質綜合服務。[4]顯然杭州數智化基層集成治理有著鮮明特色，是將人性化的幸福生活作為目標追求的。

（三） 智慧化集成治理模式：成都“人性化治理”

與杭州相比，成都數智化基層治理更具智慧化特點，是比較符合人性發展的。一是在時空上更開放多樣。成都也有傳統性，不過更強調現代性，它倡導國際化的“公園城市”理念。這個公園城市不是在城市中建公園，而是開放立體地理解和治理城市。這包括：園區、居區、景區的“三區融合”，生產、生活、生態的“三態融合”，建無圍墻、邊界、隔離的“泛社區”，打造高質量生活場景與消費要求的國際社區，將閑置屋頂變成文化活動的小公園和“空中花園”，構想適合人居的“鄉村夢境”。還有根據公園城市理念做好“境”的大文章，包括凈化居境、美化觀景、靚化意境，營造品質居境、構建生態濾境、描繪人文意境，都是關于時空的開放繼承發展創新。這是具有現代意識的智慧呈現。二是在智慧治理上有所推進。不少基層治理偏于知識性、智力發展，成都在不少方面更具慧心。如天府新區治理有這樣的表述：“中國古代天文學二十八星宿之一‘心宿’，其主星即為商星（天文星示意圖），形成中華文化以‘心’通‘商’的理念，正好與未來城市之心完美響應：‘天府心·新正興’，鳳凰涅槃而出?！边@是站在天地宇宙的人文“慧心”看待治理的。成都還從公共服務與社會治理出發，以多主體開發多種場景，在“互聯網+社區”方面加大人工智能、大數據、5G、區塊鏈等融合，并涵蓋社區的智慧政務、智慧監管、智慧應用、智慧服務，建聯“社區小腦、小區微腦”，在跨部門、層次、區域上實施“一網通調”，并構建更大功能的云端集成等。[5]三是通過協同融合形成集成智慧。天府新區圍繞“功能復合促共聯、開放活力促共棲、綠意盎然促共賞、配套完善促共享、安全韌性促共濟、多元協同促共治”的六大總體指導思想，著眼于完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現代化社會治理體系。社區治理還將城鎮社區、產業社區、鄉村社區并行擺位、一體研究與規劃，形成黨建引領鄉村社區發展治理的新格局。再有，天府新區提出“全地域覆蓋、全領域提升、全行業推進、全人群共享”的國際化社區建設標準。天府國際基金小鎮堅持“一核引領，三圈融合，四維拓展”的黨建工作思路，打造服務平臺，匯聚各方力量，構筑一流金融生態圈。[6]這種集成治理將傳統與現代融通，注重服務民生，是符合人性理想的。

（四） 科學化集成治理模式：深圳“一體運行聯動治理”

與其他城市比，深圳是個新興科技城，科技發展為第一動力。這就決定其科學化集成治理的優勢，也是由經驗向科學快速轉型的有力支撐。2020 年12 月29 日，《深圳市人民政府關于智慧城市和數字政府建設的若干意見》規定：在“強化城市治理‘一體聯動’”中，提出“探索‘數字孿生城市’。依托地理信息系統（GIS）、建筑信息模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等數字化手段，開展全域高精度三維城市建模，加強國土空間等數據治理，構建可視化城市空間數字平臺，鏈接智慧泛在的城市神經網絡，提升城市可感知、可判斷、快速反應的能力?！鄙钲谶€利用高科技進行精細化科學集成治理，以數據資源共建、共享、共用為突破口，搶抓5G、人工智能、區塊鏈等，大力推進“政府管理服務指揮中心”建設，提供“一圖全面感知、一鍵可知全局、一體運行聯動”的集成治理模式。到2020 年，指揮中心已接入63套系統，匯聚各部門100 多類業務數據，25 萬多路視頻數據，接入全量三維可視化地圖，整合以網格化管理為“塊數據”智能底板，構建了強大的指揮能力?；诖?，市民得到“秒批”與“秒報”的高效服務。[7]深圳還通過“互聯網+科技+治理”，打造一線作業特種兵、社區“千里眼”、智能監管“AI 網格員”，做到了精準、安全、有效的集成治理。

（五）“文化化”集成治理模式：鄭州“以‘文’化‘心’治理”

當前，關于“文化化”的提法和研究不多，但也有所推進，比較典型的有產業文化化、旅游文化化、文化化社會等。所謂“文化化”，是指“個人習得自己所屬社會的文化的過程”，包括非定型的文化化、準定型的文化化、定型的文化化三種基本形態。[8]也有學者認為，文化化之“化”主要包括創造性進化、文明型變化、身份性強化、目的性轉化和賦予性升華五個方面。文化化社會的典型標志在于：文化成為社會階層劃分的最主要準則；精神文化是該社會的主導性價值取向。[9]“文化化”是關于“文化”的，是通過“文化”這一形式進行的道德熏染、思想賦能、精神提升。河南的數智化“文化化”集成治理成為新亮點。

第一， 場景設計的中心化與四通八達。一方面是縱向貫通，鄭州建立上下五個層次、三級網格集成的治理格局。這包括：市、縣、鄉鎮為三個層次，街道（鄉鎮）為一級網格、社區（村）為二級網格、小區（樓院）為三級網格。據實地調研，更細致的微網格不斷向下滲透，直接參與治理的網格員為22 萬人，各微網格的參與者更多。另一方面是橫向聯通，公安、城管、市場監管、民政、信訪等部門人員編組整隊進入網格，實現“一格管全面”“人在格中走、事在格中辦、責在格中明、數在格中用”。鄭州滎陽市創新“城關模式”，打造“易企城”經濟社會網格治理平臺，寓意“城”心“關”愛（誠心關愛），營造一流營商環境，助力各家企業“易”“企”“城”功（一起成功）。這一“城關模式”充分顯示以“文”化“心”功能。

第二， “微程序”的服務體系建設。鄭州市成為全國首個全場景數字化運營城市，其微黨建、微網格、微機制、微治理、微服務，將“人、地、事、物、情、組織”六要素統合起來，充分發揮積少成多、凝心聚力作用。如鄭州探索創新“樓院+文化”方式，用“鄭好辦”APP、手機端“掌上辦”“就近辦”“刷臉辦”“幸?；ㄩ_”“秒到賬”，都是以“文”化“心”的新舉措。

第三， 民心文化的倡導與建構。全國各地數智化集成治理多有重“心”者，廣州就有“順心辦、放心辦、暖心辦、省心辦”。不過，真正將“心”全面化、系統化、內在化，特別是強調“民心文化”的還是鄭州的數智化集成治理，其關鍵是“構筑數據底座，搭好‘連心平臺’”，有了“新連心”網絡、“格中有愛，黨群連心”“連心應用”“連心標兵”，于是“中心統起來”“安心干起來”。其中，“五家五心”包括：把服務網絡當家園的“同心共建”、鄰里和睦當家風的“用心守護”、網格群眾當家人的“悉心呵護”、群眾需要當家事的“貼心服務”、群眾建議當家信的“耐心傾聽”。鄭州高山路街道雅居社區實行“七心”治理，即筑同心、強信心、守初心、聚民心、講誠心、憶紅心、話真心。評價講的是愛心、耐心、信心、責任心、上進心。所有這些“心”都與中華民族的“民心”“養心”“心治”文化緊密相關。

對于數智化集成治理來說，人們習慣于從技術革新角度理解其價值。其實，如何打破技術觀念壁壘，進入文化化、思維方式、生命體驗、審美境界，這是相當重要也是比較缺乏的。

二 數智化基層集成治理的優勢效能

由傳統治理向數字化邁進是一場偉大革命，讓數字化盡顯智能智慧也是一次質的飛躍，以智能化集成思維進行大膽創新更是一個超越性壯舉?；诖?，數智化基層集成治理就具有非凡的價值意義，發揮了獨特優勢效能。

（一）數智化基層集成治理作為觀念變革，有著無限拓展、延展、發展的可能性

傳統基層治理往往是單一、分隔、封閉的，加之地域阻隔與時間不便，許多治理無法開展，即使開展也是低效的，集成改變了這一狀態。所謂“集成”，乃“集大成”之意，是將各部分精華集中起來，達到相當完備的程度，形成整體最優化結果。[10]顯然，集成更強調系統性、關聯性、協同性，是更大效率的優化組合。有學者提出：“集成優勢是系統論在怎樣對待這種實踐活動中的具體應用。被集成的優勢既應該包括現存優勢，也應該包括新的優勢；新的優勢既應該包括創造的優勢，也應該包括借用的優勢；同時這些優勢是被有效集成在一起的?！薄皬陌l揮優勢到集成優勢是人們認識上的一次飛躍，這次飛躍的意義很大?！盵11]在此，“集成”是將一些部門、單位、元素、資源、人力進行最佳甚至創造性整合，發揮其優勢作用，大大提高效率，浙江等地較早進行了基層集成治理。不過，此時的集成還處于較低層次，是在傳統時空觀念下進行的科學有效整合，還沒有從根本上改變時空觀念，只有進入互聯網、數智化時代才發生根本變化，集成變得更系統、立體、虛擬和科學。此時，原來受制于物理時空的集成，可通過線上隨時、隨地、隨意進行；原來單一的點、線、面集成，可立體甚至超時空集成；原來難以整合協同的治理主體集成，現可進行更復雜的組合結構集成，形成智慧大腦的爆炸，分解出既有規律又有無限變化的不斷鏈接、轉換、生發、變幻。以鄭州醫院集成急救為例，原來面臨交通、醫院、家屬等多重堵點，不少重癥急癥患者得不到及時救治，導致延擱與死亡。自從開展集成特別是數智化集成后，交通、醫院、家屬等除實行各自的最佳優化，還打通其間各環節的堵點，將急救時間縮小到一小時范圍圈，后來無人機的加入更將時間大大縮短，一些心臟病突發患者可在更短時間得到救治?？傊?，這種數智化基層集成治理建立在觀念革新基礎上，也是智慧大腦與智能集成的突出表現。

（二）數智化基層治理是程序變革，具有系統化和不斷細分深化的能力

傳統基層治理也有程序，在集成觀念下程序有了一定的科學性、條理性、機制性，但傳統模式在面對現代復雜問題時仍有不足。然而，進入數智化集成，基層治理的制度機制變得更加系統、具體、細致、科學。許多大問題被分解成一個個小問題，小問題又被分為子問題，子問題還可進一步細分，不過，這些被細分的問題又在一個既開放又閉合的科學、有序、有效的結構中。如鄭州在“業務架構設計”中涵蓋事件處置全層次、全過程、全要素，這包括大閉環、中閉環、小閉環、微閉環。大閉環包括：12345 熱線、輿情、鄭好拍、市民上報（被動受理），網格員直報、視頻AI 識別、物聯網感知、其他系統（主動發現）；中閉環包括：市級分派、領導交辦、群眾上報、微信抓?。ū粍犹幚恚?，網格員直報、視頻AI 識別、物聯網感知、系統對接（主動發現）；小閉環包括：區級分派、領導交辦（被動受理），網格員直報、自查自糾（主動發現）；微閉環包括：街道（社區）分派、領導交辦（被動受理），自查自糾（主動發現）。這四個閉環中，又有智慧城市運行中心，下設區縣（市）智慧城市運行中心、街道智慧城市運行中心（一級網格）、社區和行政村（二級網格）、小區與樓棟及村組等（三級網格），它們又分別對應市聯動部門（城管局、公安局、市監局、應急局）、區縣（市）聯動部門（城管局、市監局、民政局、公安局）、一級網格組織（站隊所）、二級網格組成、三級網格組成、微網格長等。當然，其中還有更細化的分類。

另如，鄭州中原區蓮湖街道的“一領兩翼七聯動”集成治理中，“一領”是指黨建引領聚合力，“兩翼”是指“人技協同增動力”，“七聯動”是指聯動處置提效力。而“七聯動”又指宣傳引導聯動、排查演練聯動、打擊防范聯動、調試指揮聯動、巡查監測聯動、管制疏導聯動、服務保障聯動。還有事件處置流程，鄭州中原區數治集成平臺建立一種閉合集成結構，這包括：事項收集、統一受理、派遣調度、處置辦結、監督考核、研判分析，大大提高了效率。一年來，累計處置互聯網、視聯網預警事件九千多件，匯聚12345 市長熱線、數字城管、原點在線、“鄭好拍”、網格巡查等渠道訴求7.2 萬多件，已辦結7.1 萬件，辦結率高達99.04%。[12]這張巨型網絡，也像人的血管既繁復細致又有規律排列，成為有機體的動態、鮮活、有序組合。通過這樣的數智化集成治理，繁復問題得以有效分解和解決，加大了準確度、精確性，也極大提高了效率。

（三）數智化基層集成治理是方法論變革，具有整合性與化繁為簡的智慧

有些問題需要由簡到繁，在條分縷析中獲得事物的本質化理解；有些需要由繁到簡，在復雜混亂中找到頭緒和更好解決問題。就后者而言，這是一種智慧，也是中國傳統“無為而治”理念的具體化，對大數據時代的數智化抽象凝練問題都是必要的。以上海為例，有學者用“平臺橫向集成”通過“三級平臺”“跨部門協同”“流程再造”可達到以下目的：解密“王”字形管理結構，理解數據共享與整體平臺。還有，通過“數字孿生體”解釋“‘一網統管’的智能集成”。[13]另外，浙江等地實行的打造“一張圖”干好“一件事”，以及不少地方的“一網通”“一鍵到達”，都是數智化基層集成簡約治理的顯著特征。這種治理避免了不斷細分后易形成的思維混亂，也避免見物不見事、見事不見人的弊端。

集成化國家治理現已比較明確，收效也很明顯。然而，基層特別是鄉村社會中，數智化氣息偏弱，集成化更不突顯，至于集成的理念、思維、方法更加缺乏，這需要對跨越式發展和現代化進程提出更高要求?？梢哉f，沒有數智化基層集成治理，國家集成治理創新就會失去基礎，中國式現代化也會面臨巨大困難。

三 數智化基層集成治理的成功經驗

目前，數智化基層集成治理在全國還沒有全面展開，一些地方也處于探索階段，典型之間有彼此學習、借鑒、模仿的特點。但它們畢竟開啟了一個新領域，有了較大的突進發展，對于基層治理意義重大。

（一）黨建引領是數智化基層集成治理的核心，也是開展工作的樞紐

包括基層在內的中國治理離不開黨的領導，黨的先進性、科學性、探索性、創新性決定了其中流砥柱作用。黨的十九大報告強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！绷暯娇倳浿赋觯骸包h的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。要重點加強基層黨組織建設，全面提高黨組織凝聚力和戰斗力?！盵14]在上海、成都、浙江等地考察調研中，習近平總書記多次對城鄉建設提出原則要求，如在上海提出“城市建設應該像繡花一樣精細”，其中黨建要以提升政治功能和組織力為重點，在強基礎、補短板上下功夫，把基層黨組織建設成宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。2022 年4 月，在海南考察時他又強調：“要夯實基層基礎，持續擴大黨組織有效覆蓋，把各領域基層黨組織建設成為堅強戰斗堡壘?！盵15]“黨建”在基層治理特別是數智化基層集成治理中也至為重要。據實地調研，上海以“智慧黨建”為指導，把“互聯網+”融入黨建，充分發揮“先鋒上?！蔽⑿判〕绦蜃饔?，讓基層黨建達到智能化、集成化。成都實行“大黨建”與“區域化”工作思路，重點依托鄉鎮（街道）黨工委，通過“微黨?！迸c“微黨課”等整體推進商圈樓宇、專業市場和建筑工地等各領域構建城市基層黨建“共同體”。

鄭州市數智化基層集成治理中也強化黨建引領：一是堅持“網格五級書記抓治理”。二是“五星”支部創建與網格化基層治理相輔相成。三是織密建強“社區黨組織+小區黨支部+樓棟黨小組+黨員中心戶”一貫到底的網格黨組織體系，形成“基層黨組織+社會組織+群眾自組織”的“一元”帶“多元”治理架構。目前，鄭州市共建立一、二、三級網格和微網格黨組織53782 個，引領全市12667 個各類社區社會組織、3287 個群眾自治組織，動員22 萬網格員直接參與治理。[16]這種探索創新更貼基層地氣，也更系統細密，極具輻射力與影響力。

（二）系統化、科學化、立體化促進數智化基層集成，大大提升了治理效能

傳統基層治理的最大局限是封閉性和信息孤島現象，進入互聯網時代，特別是信息化、智能化、智慧化突破了傳統治理困局；但信息傳遞的不對稱、“腸梗阻”、低效能也是難題。然而，數智化時代的集成治理使許多難題與困局都有所改變，這離不開系統化、科學化、立體化思維。如果說成都基層治理從“微黨?！迸嘤枴拔Ⅻh課”還偏靜態化和時限性，智慧集成治理則插上了翅膀。同理，杭州通過“城市眼·云共治”讓治理更精細，深圳以“天網”達到“智治”，上海以“社區云”進行智能化社區治理。當然，作為后發的創新典型，鄭州在協同共治上更注重治理的交互性、立體化、閉合性、自足性、高效率。近年來，鄭州建立相互支撐的數據信息機構職能體系，包括一局（市大數據管理局）、四網（物聯網、視聯網、政務網、網格化）、五中心（新型智慧城市運行中心、大數據中心、網絡安全中心、行政審批服務中心、算力中心）、一集團（鄭州數智科技集團公司）、一研院（鄭州大數據研究院）、一聯盟（“數字鄭州”產業生態聯盟）。[17]鄭州數智化基層集成治理的顯著特點是系統的完整性與共治的融通性相結合，這從一些命名可見一斑。如“我的家園我守護”五個“一”服務機制，再如“依托轄區各村（社區）”的連心亭、同心亭、聚心亭打造花園口鎮惠家，紅色網格議事廳實行“三·三·二”議事制度。而這些大的閉環結構中又有新的閉環，從而產生更加復雜的環中環、環中套環式結構。形成整體推動、立體轉動、多方聯動、內外振動的網絡共同體。

（三）堅持“為民生”治理理念，是數智化基層集成治理的要義所在

“執政為民”“以人民為中心”“江山就是人民，人民就是江山”，這在國家治理與基層治理中是黨和國家及各級政府的普遍遵循，實踐中也是數智化基層集成治理的突出特點。服務“民生”就是這一治理理念的有力抓手，也是數智化時代集成的凝心聚力處。如成都的危舊小區改造、舒適宜居城鄉建設、安全體系治理、高效的便民服務等都很有代表性。另如成都駟馬橋街道曹家巷數智化集成治理較為典型，在黨建“一核”引領下，形成主體、業務、工作三個流程集成，并圍繞“民生”服務展開。這些服務類包括查詢、證明、辦理、繳費，并出臺《集成改革月辦月結工作服務清單》《集成改革周辦周結工作服務清單》《集成改革月辦月結工作服務清單》。還有，通過“互聯網智能集成系統”簡化了復雜繁瑣的工作流程，形成“自辦+代辦”“線上+線下”等集成系統，在“綜合服務—系統推進—專人辦理—督察督辦”上起到集成統籌功能。浙江寧波、衢州等地實施“一件事”集成辦理，寧波江北區“為民便民”梳理出基層治理中常見的12 類109 個事項649 種問題情形，它們多是關于民生的。[18]迄今，浙江基層治理在“一件事”集成改革項目上已有70 多件，其中44件上線運行，線上辦理量高達10多萬件。這有力破除了體制機制的相關問題，推動了基層治理體系與治理能力現代化。鄭州統籌建設“一朵云”，建成8.98 萬核計算能力和39.4PB存儲規模的政務云平臺，承載44 個市級政務部門、16 個縣（市）的216 個智慧政務類及民生服務類應用?！?20 智慧生命通道”打通了急救車和院前信息，實現“上車即入院”，極大縮短了急救時間，提高了應急效率。[19]2022 年，信訪代辦員對5312 起案件進行集成辦理，化解率高達93%。還有在養老、殘疾等特殊人群的治理上，鄭州養老有“四員”（養老護理員、康復護理員、醫療護理員、機構管理員）、“六有”（有場所、有團隊、有課程、有實訓、有考核、有激勵）、“三進”（進機構、進社區、進家庭），真正做到了老有所養，這是最大的民心政治。

（四）強調實在實惠實效，數智化基層集成治理落地生根和開花結果

互聯網、數字化、云計算、智能化等參與基層治理易出現不落地和不落實的虛擬性，基層集成治理能較好化解這一問題，特別是從解決當前急迫問題，為民生、微治理、辦實事等角度著眼，就能收到實效。如上海市為解決“人海戰術”失靈及互聯網、智能化等的空洞虛擬，以“一件事”為導向，采取“王”字形管理結構，是“一網統管”打破困局的革命性創舉?！叭龣M”代表市、區、街鎮三級城運中心，以及協同聯動的城運管理相關部門單位。目前，全市已形成“1+16”的聯動協同體系；“一豎”代表三級城運中心為實體核心的三級聯動指揮體系。線上，“三橫”是打通同級各部門的集成化、整體化的三級城運技術平臺系統，“一豎”則是連通三級技術平臺的信息交換通道，實現橫向貫通、縱向即聯。[20]這種以“王”字形體進行的集成治理方式是智慧的，也是將傳統與現代相結合的典型案例。

鄭州在考核上向嚴格、務實、規范、高效轉變，實現矛盾的“零上交”，在干群中產生較大反響。其一，充分發揮平安建設考核指揮棒作用，明確考核內容，確立考核標準，細化考核指標，以實實在在的工作成效“論英雄”，切實做到有功必獎，失職追責。其二，通過建立“三零創建”“一碼解糾紛、最多跑一地”等平安建設重點工作專項督導機制，定人定崗定責，線上線下雙線督辦，采取“三督兩查一排名”（實地督、通報督、微信督，網上查、調卷查，打分排名）的方法，每月跟進督查，每日匯總研判，在鄭政釘工作群通報情況，下發整改工作提示，跟蹤處理情況。其三，通過建立實地指導幫扶機制，定期到各街道、社區（村）了解工作的開展情況，幫助解決問題困難，根據當地實際研判工作方向，真正做到將矛盾糾紛化解在基層，把問題隱患消除在萌芽，把群眾吸附在當地。鄭州還實行“積分兌換體系”，群眾可在平臺上登錄、瀏覽咨詢獲得基礎參與積分，也可參與活動、邀請好友獲取大額積分，積分可到街道城運中心，以及轄區加盟小程序的商店、飯店、理發店等使用積分，獲得商品折扣或兌換實物。這一方式因具有開放性、自足性、簡易性、實惠性，形成一個科學規范有效的良性閉環。鄭州還出臺《鄭州市志愿服務積分兌換激勵辦法（試行）》，鼓勵志愿者“積分換實物”或“積分換服務”，這既有利于擴大志愿者隊伍，推動志愿者成長，又會調動志愿者的積極性與創造性。

數智化時代基層集成治理大勢所趨，有著無限發展的空間，其相關經驗值得學習總結。在探索的過程中如何將黨和國家的路線方針政策更好地傳達貫徹到基層，并在基層結合廣大干部群眾的主體性、科學性、自覺性進行創造性探索發展，這對于全國數智化基層集成治理是有啟示意義的。

四 數智化基層集成治理困境及其超越

數智化基層集成治理在我國還是個新事物，在不少地方剛剛開始，有的只是初步嘗試，還有的雖不乏創新但存在重復、模仿、模式化甚至形式主義做法，即使一些成功的創新典型也并不完美，需要進一步完善發展。

（一）數智化基層集成治理不平衡，需推進平衡協調發展和補足短板

由于全國各地情況不同，基層特別是廣大農村差異很大，這就帶來數智化集成治理發展的不均衡。第一，城市之間的不平衡。由于城市差異較大，發展水平不同，導致數智化基層集成治理的條件不一，上海這樣的超大都市在技術水平、政策支持、經濟體量上都是一般城市無法比擬的。從起步階段基礎設施的大量投入看，許多大城市不可能擁有上海這樣雄厚的財力，更不要說一般城市或小城市了。在全國各城市中，發展的不平衡直接與其經濟能力和投入有關。第二，城鄉之間的不平衡。城市基層的數智化集成治理有很大發展，特別是一些典型的大城市，然而鄉村基層就成為明顯短板。不要說互聯網尚未普及的偏僻鄉村，一般鄉村也無智能化集成治理。如上海、深圳相對重視城市基層的集成治理，鄭州將網格集成延伸到農村村民小組，但大多數城市的鄉村基層在這方面還比較落后。因此，如何改變城鄉之間的不平衡，是要下大力氣解決的重點問題。第三，人才發展的不均衡。鄭州市干群上下都明顯感到數智化集成治理人才缺乏，尤其是有文化底蘊和人文關懷的數智化集成治理人才更少。鄭州市委書記表示：鄭州市的社區工作人員配備不足，按標準全市缺額約3000 人。一些基層同志抽不出時間“充電”學習，對數智化集成治理認識不深，“多格合一”治理隊伍尚未充分整合。[21]

當然，上海這樣的先進城市的現有人才也難以滿足快速發展的數智化集成治理，一般城市及廣大鄉村基層更可想而知。這需要做出如下改變：一是建立相應的制度機制，以先進城市帶動后進，以城市帶動鄉村，實行對口幫扶、優勢互補、共贏發展。這既包括物質基礎的硬件設施，也包括人才資源和成功經驗，還包括少走彎路的教訓，目的是讓數智化集成治理取得實質性突破進展?？蓞⒄彰撠毠缘某晒涷?，學習東部幫扶西部的做法，借鑒浙江、山東等地“飛地”抱團式集約化發展與規?；淖赓U經濟，推進數智化基層集成治理的深化發展。[22]二是快速提升基層特別是農村基層集體經濟發展能力。數智化集成治理要有雄厚資源，應加大公共產品投入力度，提高基層自身發展水平。三是將人才建設放在首位，這既可快速調整人才隊伍失衡，又能從根本上改變數智化基層集成治理的滯后狀態。如鄭州可充分利用橫貫東西南北的地理交通優勢吸引人才，在“文化化”數智化基層集成治理的深度模式中強化人才內生力，并通過制定相應的獎懲制度推進人才梯隊建設、高質量人才快速成長。

（二）數智化基層集成治理創新性不足，需要改變同質化傾向

以上海等為例說明其探索創新，但也要看到它們在彼此學習借鑒的重復、相似、同質化，如“一件事”集成、“微集成”治理、“一網治理”等均屬于此。至于全國數智化基層集成治理，同質化更為普遍。比如，本研究分別對上海、杭州、成都、深圳、鄭州以人性化、審美化、智慧化、科學化、文化化的概括，這只是相對而言的，其探索創新并未形成理論自覺和明確定位，自身的個性特色并不十分突出鮮明。因此，數智化基層集成治理如何確立標識性概念和為文化確位，充分顯示其獨特的創新性，是需要思考和強化的。如鄭州的數智化基層集成治理要強化“文化”品牌，以區別于新興科技城深圳、現代化新城上海、歷史名城成都、有創新活力的杭州，以形成更具傳統中原文化深厚沃土的強大生命力。其實，鄭州有較強的“集成”力，“文化化”的開拓發展創新時空還很大。

（三）數智化基層治理的文化底蘊不足，需強筋壯骨和增強精氣神

與智能化比，“文化”特別是“文化化”的比重還不夠，容易弱化“人文精神”。為此，要增大“文化”含金量，強化“文化化”維度治理，重視從精神特別是中國人的精神，[23]以及“人的現代化”角度入手進行重塑，這是根本要義之所在?！耙粋€國家，只有當它的人民是現代人，它的國民從心理和行為上都轉變為現代的人格，它的現代政治、經濟和文化管理機構中的工作人員都獲得了某種與現代化發展相適應的現代性，這樣的國家才可真正稱之為現代化的國家?！薄叭说默F代化是國家現代化必不可少的因素。它并不是現代化過程結束后的副產品，而是現代化制度與經濟賴以長期發展并取得成功的先決條件?！盵24]

還以鄭州為例，如何將道德文化向精神文化層面推進，在不同地域發掘其獨特的文化精神，在古今中外貫通中理解鄭州乃至河南文化的“集成”特點，以及在新時代根據世情、國情、鄉情、民情、人情進行創造性轉化和創新性發展，還有很多工作可做，也是全面深入展示鄭州深厚文化底蘊及其現代獨特地理地域文化的關鍵。全國范圍的數智化基層集成治理也是如此，需要深化有個性和歷史文化底蘊的文化治理，在馬克思主義與中華優秀傳統文化的結合中，實現突破創新。

（四）人的因素被弱化，要加強思想內涵和克服人機分離隔膜狀態

在數智化集成發展過程中，如何不忽略“人性”，處理好人機關系，將是必須面對和解決的重大問題。在此當注意以下方面：第一，人機關系是辯證的，也是相生相長的，要從思想、文化、精神、智慧等方面進行考量，使二者達到相得益彰、共生雙贏、協調發展。只有解決“機器與人互為主體性”“人是根本，也是最后目的”這樣的核心命題，機器對于人的異化才能避免?；诖?，數智化基層集成治理一面要繼續推進自身的建設發展，一面要始終以“人性”與“人的健全發展”為標尺，從人文精神上開拓數智化集成的價值魅力。第二，傳統治理方式不能因數智化集成被簡單忽略、舍棄或否定。以新的治理方式充分發揮數智化基層集成治理的價值，這無可厚非，但要克服“傳統治理過時與無用了”這一看法。因為傳統治理方式自有其優勢價值，諸如安全性、貼近民心、切合實際、有協商精神等，“板凳夜話”“壩壩會”“田間地頭會”“冬季夜?！钡染€下協商民主治理形式，被證明是有效和有意義的，尤其是能節省成本、心氣相通、發揚協商民間治理智慧。同時也要看到，數智化基層集成治理很容易產生過于依賴機器和算法，遠離群眾、弱化民主協商精神的傾向，這與執政為民、貼近民生、與民心相通是相悖的。因此，要避免陷入新舊二元對立的沖突模式，以一種辯證思維理解傳統與現代的關系。第三，人性化離不開民心化，要將“民心”作為最大的政治。[25]在數智化基層集成治理中，應始終堅持“執政為民”與“人民就是江山、江山就是人民”的“民心政治”理念，讓廣大人民群眾成為治理主體，讓治理最大程度和限度地惠及民生。在此，杭州、成都、鄭州等地的做法是有效的，但在“民心政治”的廣度、深度、厚度、溫度上還有較大的開拓發展空間，需進一步探索更多開民智、為民生、合民意、得民心的治理內容與方式。如鄭州創新便民、利民、愛民、養民的微治理方式，但怎樣突破社會層面特別是淺表化理解，在“文化”尤其是“文化化”上進一步提升民智、提高教養、強化精神、增強品質，以及增強人民群眾的現代化治理能力，這是今后的努力方向。

新時代，數智化基層集成治理在機遇與挑戰面前，既要有物質、技術、公共產品作保障，又要在觀念、思維、理論、方法上進一步開拓創新，還要在現代化治理人才培育上有所作為?？傊?，人的現代化、人民群眾主體性、文化治理、人性化治理將變得愈加重要和迫切。