共同富裕視域下農村宅基地增值收益分配法律制度
——以土地發展權共享論為分析框架

李 謙

（山東農業大學 法學系，山東 泰安，271018）

一、問題的提出

正如拉倫茨所言：在一個時代中，大家以為已經把問題解決了，但答案是以某種缺陷為代價換得的，因此答案無法長期維持[1]。用宅基地使用權免費分配制度替代國家所提供的住房保障制度[2]，雖然能夠暫時緩解國家建立覆蓋城鄉的住房保障制度的一時性難題，卻無法作為長期維持農村住房保障的“靈丹妙藥”。隨著中國經濟形勢的好轉、市場要素活躍度的提高，“內外有別”的市場經濟規則已經難以與農民對物質生活的美好追求相適應，經濟矛盾與制度矛盾間的摩擦愈演愈烈。這一矛盾在農民的住房問題上尤其突出，基本生存權的滿足引導農戶從生存理性轉變為經濟理性，促使農民為實現剩余宅基地價值的貨幣化而流轉閑置宅基地使用權[3]。

為回應農民需求，2018年“中央一號文件”提出探索宅基地三權分置制度試點改革以來，農村宅基地制度改革試點工作一直步履不停。以“將農民的住房財產轉化為實際的經濟收入”為目的，各試點地區已經提供了多種具體實踐模式。如重慶市地票制度、衢江區宅基地經營模式、瀘縣共建共享模式等宅基地三權分置形式。然而，不論何種宅基地使用權的財產權實現方式，最終都需要回歸宅基地增值收益分配問題之上。我國現有法律并未對宅基地增值收益分配問題作出明確回答。

本文以土地發展權為理論分析框架，將目光聚焦于獲取收益之后的宅基地收益分配階段。土地發展權，是土地所有權人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物而獲利的權利；而農村土地發展權，則特指農用地轉為建設用地和農村存量建設用地直接進入土地一級市場獲取收益的權利[4]。土地發展權的權利配給，很大程度上影響基于土地發展權開發并利用土地過程當中取得土地增值收益的分配歸屬問題。本文將從土地發展權的源頭出發，考察土地發展權國有化及土地發展權私有化的法律現狀，分析其與本國其他發展要素間的匹配度。以宅基地增值收益分配公平化為目的，通過分配制度實現土地發展權的本土化與共享化。

二、實然模式下土地發展權的適用現狀

人地矛盾是所有國家普遍面臨的共性問題。土地不僅作為一項財產權利，也是國家賴以生存和發展的基礎。土地發展權理論最初萌芽于英國，隨后美國將土地發展權制度與“分區制度”相結合，形成了英美法的土地發展權私有化發展模式。中國農村宅基地增值收益分配模式雖然系出于中國農村的理論實踐，卻也與土地發展權制度的理論結構具有相似之處，并最終以“土地發展權國有化”的形式得以體現。為此，需要理順土地發展權的來龍去脈，對土地發展權私有化及國有化加以理論檢討。

（一）自英美法中萌芽的“土地發展權私有論”

土地發展權理論最初源于英國。1947年《英國城鄉規劃法》規定，所有權人對于本區域內的超過原用途范圍的開發，需要收取“發展費”（Development Charge）；同時，還為所有具有土地發展權的所有權人設定了專項基金，用于購買（Payments）原土地所有權人的土地發展權，以確保所有權人超出用途范圍的土地發展權已經轉移至國家。英國政府購買發展權的時間節點早于《英國城鄉規劃法》的實施時間；英國政府向原土地所有權人購買土地發展權時，已經通過專項基金向原所有權人支付了“購買土地發展權”的費用，在后續土地所有權人對土地進行深度開發時，土地發展權已經轉移到國家手中，所有權人需要向國家回購已經被賣出的“土地發展權”。英國“購買-回購”的土地發展權國家所有的分配方式，并沒有取得預期的良好效果。在進行土地深度開發的過程當中所要繳納的“發展費”，引起了土地所有權人的強烈不滿。保守黨上臺后，“發展費”的稅率降低為土地增值的60%～80%，并最后被全面取消，土地發展權回歸到土地所有權人手中。

20 世紀60 年代，英國的土地發展權引入美國，并與“分區制度”相結合，形成了美國特色的土地發展權轉移制度。通過設定“出讓區”和“受讓區”的方式，將英國支付購買土地發展權轉讓費用的主體，從“國家”轉變為受讓土地發展權的“受讓區”。而確定土地“出讓區”“受讓區”的權利，則是通過政府的規劃權實現的。因此，美國政府在土地發展權轉移制度當中僅扮演政策的制定者和糾紛的調停者的角色，不干涉具體的土地發展權轉移的交易過程，避免政府購買土地發展權造成的財政壓力。美國的土地發展權轉移制度與我國獨具特色的“農村土地產權交易”政策具有異曲同工之妙。新澤西州的土地發展權轉讓銀行與紐約市的“松林發展權銀行”，將土地發展權進行證券化的做法，更是與我國重慶市的地票制度、安徽省金寨縣的指標交易具有相似的法律構造。

（二）“土地發展權國有論”的中國特色及應用實踐

目前我國宅基地增值收益主要通過政府獲取財政收益的方式取得，并將其中的大部分收益通過投入城市地區發展建設的方式向外反饋。土地財政為城市化和工業化發展注入了強勁的動力，卻也將農村經濟發展遠遠地甩在身后，城鄉發展不平衡、收入差距巨大問題日益凸顯[5]。在宅基地增值收益分配問題上，以土地“征收-出讓”方式完成的“土地發展權國有化”，導致宅基地增值收益中的絕大部分都通過“第二次分配”的渠道流入城市地區。

1.土地征收形式實現土地發展權的中國特色

近年，有很多學者將農村土地征收過于妖魔化，談之色變；甚至將農村土地征收再賣出的行為視為對農民私權利的侵犯。實則，農民及農民集體通過土地征收的方式獲得的宅基地增值收益，不見得不是農民所期望的宅基地增值收益行為。但是，通過土地征收實現的宅基地增值收益，存在兩方面問題：其一，宅基地使用權征收并非市場價格，而是根據“政治談判”獲得的“政治價格”，其要么高于市場價格、要么低于市場價格，總之不是對農民享有的宅基地使用權與農民集體享有的宅基地所有權市場價格的直接體現。同時，也正是因為土地征收價格所夾雜的政治因素，導致在自然屬性、權利人改良要素以及社會因素相似的同一地區，宅基地征收價格呈現巨大差異。與政府博弈獲得額外利益的可能性[6]，滋生了“釘子戶”“坐地起價”“漫天要價”的扭曲現狀。其二，農民“盼征收、想征收”，除了能夠取得宅基地增值收益，更重要的原因在于，除了農民集體內部的買賣、互易等方式，宅基地三權分置制度以前，農村土地征收是宅基地所能夠取得增值的唯一途徑。然而，這唯一獲取宅基地增值收益的途徑，并非由農民個人和農民集體所主導的，而是由地方政府通過控制國土空間規劃權的方式而間接控制的。正如有的學者所描述的目前的社會現象：一部分農民在土地征收補償后難以維持體面的生活，一部分失地農民即便獲得了足以維持體面生活的土地征收補償，卻仍然存在心理落差[6]。不論是實際上土地征收補償的不足，還是心理上對于土地征收補償不足的失落感，都源于農民享有的宅基地使用權價值與實際市場價值不符的心理預期，與土地征收補償體制之下農村集體土地市場競價機制的不充分導致宅基地使用權的市場價值難以有效體現有關。

因此，土地征收滋生了“拆遷暴富”的扭曲現象。這一現象所導致的直接結果是，拆遷區農民因為土地征收獲得了巨額的土地增值收益；而未征收拆遷區農民則只能將宅基地使用權自用或在集體經濟組織內部流轉，收益遠低于征收拆遷所能獲得的增值收益。在宅基地使用權不允許在集體經濟組織外部流轉的法律政策之下，與集體經濟組織內部流轉相比，農村土地征收拆遷成為農民將宅基地使用權經濟利益最大化的唯一選擇。而我國實行“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的居民收入分配方式，并不鼓勵因為偶然性的市場投機所獲得的巨額財富。同時，這一分配方式因為政治因素、人為因素的偶然性，面臨著收入分配公平原則的拷問。黨中央也正是認識到了“征收-出讓”的土地發展權由國家獨占的方式，難以與目前人民對于物質的追求和對生活的美好向往的步伐相適應。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“縮小征地范圍、規范征地程序”①。通過縮小征地范圍的方式合理提高個人收益，從而實現對于土地增值收益分配方式的優化。

2.在新經濟發展形勢下，“土地發展權國有論”的制度局限

“土地財政”的本質在于，通過低價征收、高價出售的方式，賺取原土地利用方式與目前土地利用方式之間的土地增值收益價格差。在政府還沒找到能夠替代“土地財政”、為國家短時間內聚集大量財富的替代性策略的一段時間內，“土地財政”仍然具有重要意義。然而，土地征收在為政府獲取土地財政提供了充分途徑的同時，卻總是伴隨著農民集體增值收益分配的不健全與不公平。與宅基地制度改革相比較，土地“征收-出讓”的方式面臨著明顯的低效性，在如今的時代背景之下亟待轉型。

主要原因包括以下幾個方面：其一，宅基地三權分置制度改革為農民獲取經濟收益提供了更為便捷高效的渠道。宅基地三權分置制度實施以前，土地征收是農村土地實現經濟效益的唯一通道；三權分置之后，農民可以自主決定通過流轉、租賃、抵押等方式，實現宅基地使用權的經濟效益，無需單純依賴政府土地征收的方式將住房財產權變現，農民主觀能動性的提高使得宅基地使用權的經濟價格獲得了更為充分的議價空間。其二，“強國必先強農，農強方能國強”。在鄉村振興戰略及共同富裕的指導思想之下，必須將農民利益置于更加突出的地位。農村經濟收入水平是我國經濟發展的短板，關注農民集體及農民個人的經濟收入，補足農業農村經濟發展的短板，才能實現全面的鄉村振興和共同富裕。其三，土地既是自然資源，更是農民集體與農民個人的財產權利，產權保護的私法理念要求我國將尊重和保護個人、集體財產權利作為分配宅基地增值收益的權利基礎。

以土地征收作為實現農民集體土地發展權唯一渠道的做法，相當于將大部分增值利益的分配權交由政府自由分配。地方政府在面對強勢的農民集體與農民個人時，會為其分配更多的增值利益；面對弱勢的農民集體與農民個人，則保留更大部分的宅基地增值收益由政府享有。不穩定的利益分配方式，使得農民陷入或“征收致貧”或“征收暴富”的極端經濟狀態當中，很難通過政府分配實現宅基地增值收益在全社會范圍內的公平分配，無法適應目前的經濟發展。同時，土地征收和宅基地使用權出讓之間巨大的增值收益差，造成政府與農民在理性選擇上的不一致。為此，統一的宅基地增值收益分配法律規范，成為我國宅基地制度改革工作面臨的核心問題。

三、應然模式下“土地發展權共享論”的理路歸正

英國與美國各有特色的土地發展權發展經驗表明，土地發展權的歸屬問題并非非此即彼的事實判斷問題，而是基于各國所有制結構、經濟發展水平乃至立法考量等的不同，呈現出多種表現形式。在中國特色背景之下，如何分配土地發展權，并基于土地發展權參與宅基地增值收益，是基于公有制的所有制結構、市場經濟的經濟制度以及“共同富?！钡暮陚ツ繕说姆▽W邏輯之價值判斷。

（一）“土地發展權國有論”與“土地發展權私有論”的邏輯反思

“土地發展權國家所有”論者認為，“所有權絕對”觀念建立在“土地發展權派生理論”的立論前提之下[7]。在論證過程中，通過證偽“所有權絕對”的方式，認定“土地發展權派生”②理論上的不周延性；從而認定“土地發展權產生于國家管制權對土地開發利用的限制”[8]。出于對私人財產權的公共利益的限制，人類生存和發展越來越相互依賴；為了社會公共福祉，“所有權絕對”的私人財產權受到越來越多來自公共利益的限制[6]，土地增值收益應當歸屬于國家所有。所有權的絕對化與所有權的相對化，似乎成為宅基地增值收益分配歸屬的唯一理論基礎。實則，土地發展權歸屬這一基于法律位階排序而產生的價值判斷問題，不能機械適用英美法“土地發展權私有論”的歸屬安排，也顯然無法繼續沿用“征收-出讓”的“土地發展權國有論”的收益歸屬。應當關注到本國國情與別國國情的不同，并審時度勢地基于本國國情的變化作出適時調整。

其一，從理論基礎的角度來說，“所有權絕對”觀念并非土地發展權歸屬所有權人的理論基礎。自由資本主義時期的法國，個人主義占據思想的主導地位。在此背景下頒布的《法國民法典》第544條規定的“所有權是以最絕對的方式享有和處分物的權利”，即是對“所有權絕對”觀念的經典表達[9]。這一觀念意在表達，“所有權的行使的絕對性，不以義務的履行為前提條件”。隨著社會本位理念的發展，權利本位主導下的“所有權絕對”思想逐漸為“所有權社會化”的思想理論所代替[10]。負擔一定社會義務的所有權，不能再毫無顧忌地以絕對的方式行使其所有權權能，還需要綜合考量社會公共利益的實現，在合理的限度內對所有權的行使施加外在的限制性約束[11]?！八袡嗌鐣崩砟畹膶崿F，會對所有權人享有的所有權權利邊界作出必要限制，更加注重對各主體間利益的平衡[12]?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十三條第一款規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”③以凸顯所有權人的重要地位；同時，又根據《憲法》第十三條第三款的規定，在國家需要基于社會公共利益征收、征用公民私有財產時得以征收或者征用，是公民私有財產必須承擔的社會義務④。因此，與“所有權絕對”觀念相對應的理論是“所有權社會化”理論；而所有權從絕對性到相對性的發展，與土地發展權是否派生于土地所有權并不互斥。

“所有權絕對”的觀念與所有權受到限制問題并非同一層級的問題。所有權絕對抑或所有權相對，不影響所有權人對所有物享有占有、使用、收益、處分權能。在所有權相對的觀念之下，所有權人仍然享有占有、使用、收益、處分的權利；僅在所有權的行使與公法層面⑤或私法層面⑥的社會公共利益產生沖突時，需要作出適時的讓步和妥協。事實上，土地發展權的立論基礎并不是“所有權絕對”理論，而是“產權理論”[13]。只要作為土地的所有權人，不論該所有權是絕對化的還是相對化的，都享有土地所有權中的土地發展權。即便在“所有權社會化”理論視角之下，國家對于所有權人的限制只是通過國家管理權力，對所有權附加相應的社會義務，并不導致所有權內部權利的貶損。

其二，從土地發展權的派生角度來說，即便土地發展權源于土地所有權，也并不意味著原所有權人應當獲取全部增值收益[6]。按照“土地發展權國有”論者的觀念，國家取得土地發展權不需要支付合理對價[6]；反過來講，在土地發展權源于土地所有權的基礎上，土地所有權人便可以獲得全部增值收益[6]。顯然，這一推論過于絕對化和極端化了。一方面，憑借土地所有權人身份獲取土地增值收益的做法，符合我國“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的收入分配制度。其中，“多種分配方式”包含按技術、資本、土地等要素進行分配的分配方式。因此，在中國特色社會主義政治體制之下，土地所有權人依據土地要素所獲得的土地增值收益，受法律認可和保護。另一方面，土地所有權人享有土地發展權，不意味著必然取得全部土地增值收益；也不必通過取得全部土地增值收益的方式，體現“農民土地產權的完整性”。因此，不論土地發展權歸屬于誰，并不必然意味著基于土地發展權產生的增值收益全部歸屬該主體所有。農民集體享有農村土地所有權，是土地在經濟屬性上的表現；除此之外，土地是稀缺的自然資源，具有不可移動之自然屬性與不可替代之公共屬性?；凇八袡嗌鐣崩碚?，土地所有權人在行使所有權之時需要承擔相應的社會義務。我國處于社會主義初級階段，經濟發展不平衡問題持續存在，農村地區的住房保障制度不完善，需要通過農民集體享有的土地所有權保障農民住宅權的實現。集體土地中的住宅性建設用地所有權，承擔著本應由國家負擔的住房保障義務?？梢哉f，農民集體在享有土地所有權的同時，也承擔著繁重的社會義務。造成集體土地所有權人在承擔社會義務的過程當中，無法對本應獲得增益、卻被視為所有權之社會義務的部分享有增值收益。同時，即便依照“土地發展權國有論”的觀點，國家享有土地發展權，也并未實際取得土地發展權中的全部增值收益。在中國房地產行業迅速發展的過程當中，許多拆遷群體暴富，而成為房產升值的直接受益者[14]；即便如此，并沒有否認國家享有城市地區的土地發展權和“國家土地產權完整”。

其三，從增值收益分配方式的角度來說，“漲價歸公”并不意味著土地增值收益歸國家所有。有學者提出，基于我國公有制的所有制形式，農地非農使用過程中產生的增值收益應當“漲價歸公”，通過“低買高賣”的方式形成政府取得土地財政收入的分配格局[15]。實則，土地發展權“漲價歸公”，與我國土地“公有制”中的“公”內涵并不一致?！皾q價歸公”中的“公”，指向由“政府”代表的“國家”這一大范圍意義上的公有，不包括“農民集體”這一小范圍的公有[16]；而土地公有制中的“公”，指向集體土地與國有土地二元制的地權結構[17]。在“集體土地的增值收益歸國家所有”的觀念里，兩種“公”的內涵被混為一談，使得“公”從抽象到具體的過程當中遺漏了“農民集體”這一主體的存在[16]，造成對“農民集體”土地所有權的侵害。社會主義市場經濟條件下的政府應當是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的提供者，而不是作為市場主體直接“赤膊上陣”乃至與民爭利[18]。

基于上述三個角度的分析，“所有權絕對理論”并非“土地所有權派生”論的理論基礎。所有權的絕對性抑或相對性，不影響土地所有權權能的實現；農民集體因享有土地所有權而享有土地發展權，也并不必然意味著集體土地的全部增益都要歸屬于農民集體和集體經濟組織成員所有，也不意味著國家不可以成為共同共有土地發展權的主體之一；“漲價歸公”理論，也不是將農民集體這一小范圍的“公”的土地增值收益全部歸入“國家”這一大范圍的“公”的“概念紊亂”。

（二）“土地發展權共享論”的理路歸正

首先，從公有制經濟制度出發，國家是否有權行使土地發展權并從中獲取收益，有賴于各國法律政策的具體規定。有學者認為，國家通過法律和土地利用規劃行使的管制權，既不是土地發展權的來源，也無法分配或者賦予某塊土地以土地發展權，僅是決定是否限制以及如何限制土地發展權而已[19]。然而，必須承認的是，沒有政府的投資運作，農民在宅基地上的土地發展權就難以實現價格提升[20]?；谕恋赝顿Y行為所享有的土地發展權，國家有權參與到分配宅基地增值收益的法律關系之中，以實現宅基地增值收益社會共享的政策目標[7]。不論是從我國公有制的角度觀察，還是從我國現有的法律實踐的角度觀察，國家參與宅基地增值收益分配都是公有制的所有制模式中的題中應有之義。在漫長的土地發展權制度發展史中，不論是英國在國家與個人之間確立的此消彼長的增值收益分配方式，還是美國政府完全中立的土地發展態度，都深刻揭示了“土地發展權”與“土地增值收益”之間的不完全相關關系?？梢哉f，國家享有土地發展權是價值判斷問題，而非事實判斷問題。同時，不論土地發展權初始配給國家還是土地所有權人，不會直接影響土地增值收益的分配比例，并不導致一方必然少分增值利益而另一方多分增值利益。

其次，從市場經濟體制出發，必須認可農村土地所有權人及用益物權人享有土地發展權，并可以市場經濟主體身份參與增值收益分配。中國土地增值收益分配問題的根源，在于土地產權制度缺陷，農地所有權益主體的多元與模糊使得多元主體剝奪農民土地權益[21]。不恢復土地的供需和價格之間的天然聯系，不從根本層面上保障農民土地權益，僅僅依靠出臺政策，人為糾正閑置土地等問題，從長遠來說于事無補[22]。雖然我國農民集體土地所有權制度仍然存在有待進一步完善之處，但是農民集體的土地所有權人主體地位是不可撼動的。宅基地流轉實質是土地發展權價值的顯化[21]；土地財政主要通過“低價征收、高價出售”的方式，將農民集體憑借土地發展權獲取的增值收益轉化為土地財政。在政府還未找到能夠替代“土地財政”為國家短時間內聚集大量財富的替代性策略的時間內，“土地財政”在社會經濟發展方面仍然具有十分重要的意義，但不得不承認，政府以宏觀調控主體的身份參與市場經濟分配，在社會主義市場經濟體制的增值收益分配關系中具有強烈的體系不適性。

再次，從社會分配機制出發，必須確保市場經濟條件下，土地發展權主體地位的平等性及收益分配原則的普適性。集體經營性建設用地使用權入市，通過招拍掛的形式形成的價格，必然是市場協議價格；而集體土地征收的補償價格，則是根據《土地管理法》第四十七條之規定，通過“綜合地價＋社會保障”的補償方式，實現集體土地征收，并在征收集體土地之后轉為國有土地，以“征收-出讓”的方式實現對土地的利用，以此獲取土地出讓金。政府土地征收所支付的補償費用，必然低于集體土地直接入市的市場價格?；诶硇越洕怂季S，農民集體必然更加愿意跳過政府征收這一中間程序，通過直接入市的方式，獲得與土地征收相比較更高的經濟利益，從而在政府征收與宅基地使用權流轉之間形成了路徑選擇上的不一致。這種不一致，導致農民在選擇將土地直接入市的時候，可能要或多或少面臨來自地方政府的阻力；而地方政府在進行集體土地征收的過程當中，農民也必然產生補償價格過低的心理缺失感，最終導致土地征收與集體土地入市同時流產的法律風險。

為此，在國家、農民集體與集體成員共享土地發展權的法律政策指引之下，宅基地增值收益分配制度必須保障國家利益與保護農民權益之間的平衡關系，通過社會分配機制緩和宅基地增值收益分配不均衡現象，化解農民因宅基地增值收益分配議價空間不足導致的心理缺失感，將宅基地增值收益分配問題置于“土地發展權共享論”的分析框架之下，化解“土地發展權私有論”的過度極端化，改善“土地發展權國有論”導致的收益分配不均衡問題。

四、“土地發展權共享論”的本土化及宅基地增值收益公平化

土地發展權制度的發展或能夠為我們解決中國問題提供一種新的邏輯理路，但仍不能忘記大木雅夫對機械式應用比較法的提醒：無論何時，只要論及國民性、民族性或民族的精神結構之類的問題，都必須作冷靜的分析。一方面，應盡量避免因“故鄉月最圓”的習性而生的孤芳自賞之感；另一方面，須謹防陷入被喪國者或流亡者的意識所渲染的過度的卑躬屈膝[23]。將土地發展權理論移植并應用于宅基地增值收益分配的中國問題之時，不僅要尊重法律邏輯本身的價值取向，還需要關注本國經濟發展的特殊性，制定符合經濟發展規律和宅基地三權分置制度的增值收益分配方式。關注不同利益分配主體的利用分配，構建兼顧“初次分配、二次分配、第三次分配協調配套”的制度體系⑦。以共同富裕為最終目標，形成共享宅基地增值收益分配的中國答案。

（一）初次分配：關注農民集體與集體成員之間的利益分配

1.促進土地發展權人機會公平，探索土地要素收入

基于上文的論述，國家不是土地發展權的主體，至少在我國農民集體享有農村集體土地所有權的產權結構當中，國家無法充當土地發展權的主體。在初次分配中，要關注到“按生產要素分配的初次分配規則，探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入，多渠道增加城鄉居民財產性收入”。當土地的生產要素特性和資產特性被否認，土地所有者的社會身份、法律權利被限制，土地交易的自由被剝奪時，農民在收入分配中的處境相對其他階層必然日益惡化[22]。農民無法憑借土地發展權獲取宅基地增值收益的原因在于，宅基地的生產要素被否定，農民集體的宅基地所有權人身份被虛置，集體經濟組織成員交易宅基地使用權的土地發展權受到限制。

從主體視角進行觀察，實現宅基地增值收益的初次分配中的“機會公平”，應當確保享有土地發展權的主體在市場經濟中的平等地位與機會公平。宅基地所有權人和用益物權人享有公平的獲取收益的機會，能夠憑借宅基地進行占有、使用，并獲取相應的經濟收益。

從客體視角進行觀察，實現宅基地增值收益的初次分配中的“機會公平”，應當為農村與城市提供同等的土地資源要素發展的機會，打破過去農民集體和農民個人土地發展權受限的境況，改變以往只能通過國家征收集體土地的方式，為農村地區提供將土地財產權轉變為經濟效益的直接渠道。

從內容視角進行觀察，承認宅基地所有權及使用權的土地要素屬性，疏通宅基地土地要素的增值收益渠道。黨的二十大報告提出，通過“探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入”的方式，“完善按要素分配政策”。土地作為最重要的生產、生活要素之一，也成為疏通我國農村居民要素收入渠道的一把鑰匙。只有關注并承認宅基地使用權這一土地要素的交換價值，認可土地所有權人及用益物權人的土地發展權，才能增加農民集體和集體成員的要素收入。

2.土地要素增值收益的分配比例及決議方式

以促進機會公平為目標疏通農民土地要素收入渠道，需要將目光置于私法視角之下，把土地發展權人作為取得宅基地增值收益的主體。上文已經論述，農民集體與集體成員共享土地發展權。在此基礎上，需要關注到初次分配過程當中二者如何對基于共享之土地發展權取得的增值收益的分配比例問題。實際上，關于農民集體與集體成員如何進行初次分配的問題的答案早已有之。

從法律關系的角度進行考察，農民集體與集體成員之間具有特殊的法權關系，雖然二者需要對同一經濟收入作出分配，但是并不構成實質上的對立關系；農民集體由成員構成，而成員個人是參與集體經濟關系之中的成員個人，并非脫離集體的孤立的個人。

從基層組織結構的角度進行考察，我國實行村民自治制度。村民委員會對于法律規定范圍內的屬于村民自治范圍內的事務的自我管理、自我決策、自我監督是法律賦予村民自治制度的基本權利，應當且必須由村民自決自治，各級人民政府不得干涉⑧。同時，村民委員會既應當支持拓寬宅基地增值收益渠道⑨，并為集體經濟組織獨立開展經濟活動提供充分的自主權限⑩。

從現有立法的角度進行考察，在宅基地增值收益的分配問題之上涉及“本社集體經濟發展規劃、業務經營計劃、年度財務預決算、年度收益分配方案”等內容，都需要通過成員大會審議、批準的方式進行決議?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十四條，也對村民會議可以決定“宅基地使用方案”以及對“涉及村民利益的其他事項”作出決議作出了規定。

從試點實踐的角度進行考察，一些宅基地三權分置制度試點地區已經關注到增值收益的分配問題，并對其作出了相應的立法規制。如四川省《瀘縣農村宅基地共建共享暨綜合開發的指導意見（試行）》第10 條規定，宅基地增值收益通過“集體經濟組織‘一事一議’的方式確定”；河北省《定州市農村宅基地增值收益分配指導意見（試行）》將“增值收益由集體成員共享”作為工作總要求，按照“村集體經濟組織提出分配方案、按照‘421’工作法民主決議”的方式，確定農民集體與農民個人的分配比例；山東省《蘭陵縣農村宅基地制度改革工作方案》確立了“政府引導、集體主導”的工作原則，不僅提出農民集體與農民個人共享的宅基地增值收益分配方式，還確定了“主要收益歸農戶”的利益分配比例。

基于上述四個角度觀察，農民集體與集體成員作為享有土地發展權的權利主體，應當共享憑借土地發展權獲取的宅基地增值收益。而宅基地增值收益屬于涉及農民集體利益的自治性事務，須由集體經濟組織自主決議農民集體與集體成員的分配比例。

（二）二次分配：通過國家宏觀調控規范增值收益分配秩序

1.國家收取宅基地增值收益稅的理論正當性

基于我國的分配方式，按勞分配、按生產要素分配的初次分配方式并不是孤立存在的，必須與二次分配、三次分配配套使用，從而建立起和諧、有序、完整的基本分配制度。雖然國家并非農村土地發展權的主體，但是并不意味著國家一定無權參與宅基地增值收益分配法律關系當中。二次分配中公平性的實現，就是要著重發揮政府在稅收調節當中的重要作用[24]。與初次分配所不同的是，二次分配不是民事法律關系視角下所有權人及用益物權人享有土地發展權而享有的對于宅基地增值收益進行分配的權利。還要關注到國家在對農民集體及集體成員享有的土地發展權作出管理、限制的過程當中的巨大投入，包括政策支持和經濟投入等，通過“稅收”等方式保護合法收入、調節過高收入。

從理論角度觀察，稅收制度是實現宅基地增值收益二次分配的有效手段。黨的二十大報告對于分配制度的論斷，也已經為國家參與宅基地增值收益分配的途徑指明了方向。由于宅基地制度改革涉及主體眾多、包含利益關系復雜，各地區因地制宜地探索建立的土地制度改革實踐方式形態各異，試點經驗難以復制推廣。但實際上，因為土地資源條件、區位因素、供求關系乃至人口以及經濟社會發展水平的不同，宅基地試點改革方式不必相同，也不盡相同；宅基地增值收益渠道的不同，都將殊途同歸地體現為農民收入渠道的增加和農民財產性收入的提高。因此，宅基地試點改革最重要的是宅基地實現增收后的利益分配問題。而根據二次分配的具體分配規則，為了克服市場機制造成的初次分配的弊端，政府通過稅收的形式兼顧效率與公平雙重原則[25]。

從實踐角度觀察，部分試點地區已經具有了通過稅收的形式調節宅基地增值收益分配的意識。如《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第四十五條規定：“宅基地使用權轉讓的，受讓人應當向縣人民政府繳納與契稅相當的調節金，繳納比例為合同價款的1%?！蹦壳敖^大多數試點地區提出的宅基地增值收益分配規則，都是圍繞農民集體和農民個人兩類主體展開的，忽視了“國家”宏觀調控的重要作用。各地經濟發展水平的巨大差異形成了宅基地增值收益的巨大差異。如浙江省《佛堂鎮起鳴村宅基地資格權權益有償調劑辦法》規定的宅基地使用權起拍價為23000元/米2；而“流土網”顯示，重慶沙坪壩區宅基地使用權每平方米轉讓單價為52.2元/年，轉讓期限為20年。各地經濟發展水平的差異，反映在宅基地使用權價格上的差異十分明顯。需要在初次分配注重效率之余，通過稅收的方式進行宏觀調控，實現宅基地增值收益的二次分配。

2.國家收取宅基地增值收益稅的可行性

（1）宅基地增值稅。土地增值稅的繳納義務主體為出賣人，即宅基地使用權人和原房屋所有權人。根據《土地增值稅暫行條例》第二條的規定，國有建設用地使用權、地上建筑物及附著物的買受人，是繳納土地增值稅的義務主體。此處將征收土地增值稅的土地范圍限定為“國有”的原因在于，《土地增值稅暫行條例》制定之時，我國尚不承認農村集體所有的土地的交易行為?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹返谝粭l規定，土地增值稅的征稅范圍從“國有”擴展到“中華人民共和國境內”，從而將農村集體土地及房屋的轉讓，納入土地增值稅的納稅范圍?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹返倪@一規定，為國家通過二次分配的方式參與宅基地增值收益提供了正當、合理的稅收渠道?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹芬幎?，有關土地增值稅的具體征收比例“按照已轉房地產收入的一定比例進行收取”，具體辦法根據各?。ㄗ灾螀^、直轄市）經濟發展水平、地理區位等因素綜合考量?！锻恋卦鲋刀惙ǎㄕ髑笠庖姼澹窞橐院髧艺魇照卦鲋刀愄峁┝顺浞值姆苫A和實現渠道。

（2）宅基地契稅。契稅的繳納義務主體為買受人，即取得宅基地使用權的主體。根據《中華人民共和國契稅法》（以下簡稱《契稅法》）第一條、第二條的規定，“中華人民共和國境內轉移土地、房屋權屬的”買受人需要繳納契稅。宅基地使用權出讓、轉讓，符合《契稅法》第二條中“轉移土地、房屋權屬”的具體情形。在稅率的確定方面，可以直接適用《契稅法》第三條的規定，向取得宅基地使用權的主體征收3%～5%的契稅。

為回應“全面推進鄉村振興”的國家戰略，可以通過“制定專項稅收優惠政策”的方式[27]分別相應地減免出賣人繳納土地增值稅和買受人繳納契稅的納稅額度，從而鼓勵和促進城鄉要素流動。

（三）三次分配：追求全社會分配制度整體的協調與和諧

1.一般情形下，原始取得宅基地使用權的有償化

由于資源的有限性、時代條件的限制以及社會成員在某個特定時期對于公正具體內容中各項規則需求強度的不同等多種原因[28]，宅基地使用權持續免費分配在理論角度與現實角度都不再具有充分的合理性和必要性。

從必要性角度來講，宅基地使用權無償分配的起始動因在于，我國農村地區住房保障制度不完善。也正是由于宅基地使用權的無償性，造就了宅基地使用權不具有收益權的權利殘缺狀態[29]。如今，社會保障屬性的矛盾已經成為優先級低于經濟效益的次要矛盾，無需繼續通過“一戶一宅制度”的平均主義保障農民住房權的實現。

從合理性角度來講，農民集體土地存量是固定的、有限的，隨著人地矛盾日益尖銳，無地可分的情況已經十分普遍，宅基地使用權免費分配政策難以為繼。如天津市薊州區十幾年前就已經“無地可分”[30]。況且，雖然宅基地使用權是農戶憑借集體成員資格分享集體土地上的居住保障利益而形成的權利[31]，但并不必然意味著農戶申請并使用宅基地使用權的絕對無償性。

上述兩個角度表明，原始取得的宅基地使用權的免費分配，需要伴隨著宅基地收益權能的恢復被逐步取消；取而代之的宅基地使用權的有償化利用則應當成為普遍政策。

2.特殊情形下，原始取得宅基地使用權的無償化

三次分配，是各類社會組織與社會成員在道德力量的作用下，遵循自愿性、公益性、自治性價值原則，采取捐贈、慈善或志愿活動形式進行的非強制性分配[32]。過去很長一段時間，“集體經濟組織成員有權免費申請取得宅基地使用權，并將之作為住房保障的具體形式”的認識占據主流。一般情形下，免費分配宅基地使用權的政策已經難以為繼，宅基地使用權的具體分配方式必須隨之轉變；特殊情形下，宅基地使用權的免費分配仍然需要維持，宅基地使用權免費分配為農村地區住房保障不充分的社會現實兜底，為不能以自己的能力滿足住房需求的農民提供基本住房條件。

當具有本集體經濟組織成員身份的農民尚不符合城鎮地區住房保障條件，也無法以自己的能力滿足基本的住房保障水平時，仍然需要通過宅基地使用權免費分配的方式維護農民基本住宅權利的實現。如在《農村五保供養工作條例》中，除國家依法提供的對納入五保供養范圍的“五保戶”的供養工作之外，還鼓勵社會組織和個人提供相應服務。此時，集體經濟組織所提供的服務和幫助，并不以該主體對集體經濟組織的貢獻大小、土地發展權的享有為前提，而是作為自愿性、公益性、自治性組織，對本集體經濟組織成員展開的自我幫扶和自我救助的集體福利性措施[33]。

首先，集體土地對集體成員的保障功能，是一種“自我保障手段”而非“社會保障”的組成部分[19]。特殊情形下免費為集體經濟組織成員分配宅基地使用權的行為，應當視為在初次分配、二次分配之外，依賴集體經濟組織展開的自我幫扶，具有非官方性的特點。其次，此種幫扶形式雖然是非政府組織的保障手段，但意在滿足集體成員的住房保障的基本需求，具有公益性質。再次，由于免費分配宅基地使用權涉及“費用的使用、分配方法”，“應當依照法定程序經本集體成員決定”是否能夠被認定為“特殊情形”?！疤厥馇樾巍钡恼J定是由集體經濟組織通過自治表決機制決策得出的，需要體現集體經濟組織成員的共同意志，符合自治性的價值原則。

與按照產權規則分配土地發展權的初次分配，和通過國家宏觀調控由國家收取土地增值稅、契稅的二次分配均有所不同，對特殊情形的例外性規定，確定了打破免費宅基地使用權的基本規則，實現集體經濟組織內部分配制度整體的協調，從而形成的非官方性、自愿性、公益性、自治性的第三次分配方式。

五、結論

分配制度是促進共同富裕的基礎性制度，宅基地增值收益分配規則的構建則是衡量宅基地制度改革好壞的基礎。宅基地增值收益分配格局的建立，需要打破“土地發展權私有論”與“土地發展權國有論”的固化思維，從土地發展權的本質出發，充分考慮公有制的土地所有制模式的基本國情，運用世界眼光，觀察中國問題，將“土地發展權共享論”作為宅基地增值收益分配的理論基礎。

在初次分配階段，農民集體與集體成員憑借土地發展權，以共享為實現方式、以自治為實現手段，實現宅基地增值收益在私權主體之間的分配，充分尊重農民集體與集體成員的自治性。在二次分配階段，現有立法已經能夠充分回應宅基地增值收益分配稅收制度的現實需求，借助《土地增值稅法（征求意見稿）》《契稅法》的相關規定，通過國家收取土地增值稅與契稅的方式，調節畸低與畸高的宅基地增值收益，在拓寬增值收益渠道的同時進一步縮小收入差距。在三次分配階段，確定宅基地使用權免費分配的“特殊情形”，通過非官方性、公益性及自治性的方式，實現對無法通過自己的能力滿足住房保障需求的本集體經濟組織成員住房權的保障。

通過初次分配、二次分配以及三次分配的層層遞進，在兼顧效率和公平的基礎上，形成國家、農民集體以及集體成員共享宅基地增值收益的利益分配格局。通過中國式土地發展權制度創新與發展，形成宅基地增值收益在國家、農民集體與農民個人三主體間公平、高效分配的良性循環模式，最終實現全體人民共同富裕的現代化發展。

注釋：

①2013 年11 月12 日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

②土地發展權派生論，即土地發展權由土地所有權派生而來。

③《憲法》第十三條第一款規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！?/p>

④《憲法》第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

⑤在公法方面的影響，如土地的征收、征用。

⑥在私法方面的影響，如相鄰關系人的注意義務。

⑦2022 年10 月16 日，習近平在中國共產黨第二十次全國代表大會上作《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》。

⑧《村民委員會組織法》第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！?/p>

⑨《村民委員會組織法》第八條第一款：“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展?！?/p>

⑩《村民委員會組織法》第八條第三款：“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益?！?/p>