中美野生動物名錄制度之比較研究

楊恒曦

(湖南師范大學 法學院,湖南 長沙 410081)

1973年,美國頒布了《瀕危物種法》(Endangered Species Act)(以下簡稱ESA)。有學者認為,該法中的名錄制度和保護措施共同使得野生動物種群與數量得到了有效的保護和恢復[1]。ESA中規定的瀕危物種名錄制度是其核心制度之一,并且該制度使得99%的被列入名錄的物種免于滅絕。我國在1988年頒布的《野生動物保護法》中規定了國家重點保護野生動物名錄制度并將其作為我國野生動物保護管理的基本依據。雖然如此,但根據2019年世界自然保護聯盟的數據,中國動物受威脅程度仍高于世界平均水平。由此可以看出,我國瀕危物種生物多樣性的現實狀況給國家重點保護野生動物名錄制度提出了新挑戰。鑒于美國的瀕危物種保護工作卓有成效,且名錄制度又是物種保護工作中的重要制度,因此對中美兩國野生動物保護名錄制度進行比較研究,以完善我國國家重點保護野生動物名錄制度很有必要。

1 中美野生動物名錄制定主體的比較

1.1 美國——單部門主導

美國在瀕危物種保護上是通過不同生境地來劃分部門職權。美國內政部下轄的魚類和野生動物管理局負責管理陸生動物和淡水魚類[2],而商務部下轄的國家海洋漁業局負責管理海洋哺乳動物和海洋魚類[3]。雖然整個名錄制定有兩個部門配合進行,實則完整的認定權還是歸屬于內政部。首先,根據ESA的規定,商務部認為要列入名錄的物種應通知內政部,由內政部確認是否列入名錄。①由此可看出內政部掌握最終認定之權。其次,ESA還規定,商務部認為某物種應從“瀕?！苯禐椤笆芡{”時,需要向內政部建議,是否執行需要看內政部是否同意。②通過上述規定可見,無論是將物種列入名錄抑或是降低物種在名錄中的等級,最終認定權都歸屬于內政部。商務部在名錄的制定中更多是建議、配合和執行。這就使得兩部門之間的沖突相對減少,因利益不一致而影響名錄制定的風險也更少。

1.2 中國——雙部門合作

我國《野生動物保護法》第七條第一款明確規定,國務院林業草原、漁業主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物保護工作。在第十條第二款中進一步表明,國家重點保護野生動物名錄,由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定?！蛾懮吧鷦游锉Ｗo實施條例》表明,林業行政主管部門要為制定和調整國家重點保護野生動物名錄提供依據。同樣,在《水生野生動物保護實施條例》中對于漁業行政主管部門也有類似規定。因此可以看出,我國在國家重點野生動物名錄的制定上采用的是雙部門制,即林業主管部門負責陸生野生動物,漁業主管部門負責水生野生動物。不僅如此,在我國的法律規定中并沒有體現出二者有任何職權上的高低之分,二者應是完全的合作關系。

2 中美野生動物名錄的列入和等級劃分標準

2.1 美國的列入和等級劃分標準

對于一個物種應滿足什么樣的條件或達到什么樣的標準才有資格被列入保護名錄,ESA有具體規定,即當某一物種滿足下列法律標準之一時可被列入名單:(1)其棲息地或分布區目前或可能遭到破壞、改變或縮減;(2)出于商業、娛樂、科學或教育目的的過度利用;(3)遭受疾病或捕食;(4)現有監管機制不足;(5)存在影響其繼續生存的其他自然或人為因素。③除了列入標準外,ESA還對物種進行分級。其一為“瀕危物種”,即當前可能面臨滅絕風險的物種④;其二為“受威脅物種”,即指在可預見的未來在其生存區全部或顯著范圍內可能變成瀕危物種的物種。⑤通過明確的列入標準和分級標準,一方面可以利用客觀的標準來準確識別某一種物種是否需要列入到瀕危物種名錄中進行保護,從而除去個人主觀性選擇,使得整個瀕危物種的保護能夠有據可依,保持科學性與客觀性。另一方面,分級保護能夠凸顯針對性保護的特點。對于所有列入的物種都采取最完滿的保護手段看上去很合理,但實際上會占據那些極度需要更多人力物力保護的物種的資源,導致整體保護效率降低,效果不理想。名錄對列入物種等級的劃分有利于國家在有限的條件下集中人力、物力優先保護等級高的物種,真正體現了法案所規定的“瀕危物種優先保護”原則。

2.2 中國的列入和等級劃分標準

2.2.1 列入標準的缺失

我國對于國家重點保護野生動物的列入看似存在標準,如《野生動物保護法》第十條第二款規定國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護,但實則存在標準缺失的問題。法條并沒有對“珍貴、瀕?！弊鞒鋈魏味x,對于何謂“珍貴”也未有釋明。是通過野生動物的經濟價值、社會價值還是生態價值來認定沒有明確的規定。從《野生動物保護法》來看,第二條第二款指出:“本法規定保護的野生動物,是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物?！痹摲l實際上就已經將珍貴與生態、科學、社會價值進行了區分,更偏向于經濟價值,但是關注經濟價值又并不符合《野生動物保護法》“保護”“拯救”的目的。對于“瀕?！钡恼J定也同樣如此。在國際上對于“瀕?！钡恼J定有很多標準。有學者表示,關于物種瀕危等級的劃分標準可以參照IUCN瀕危物種紅色名錄的劃分標準[4]。在實踐中我國也是采取該標準,但是這種做法更像是一種習慣而非明確規定。在《野生動物保護法》中完全沒有關于適用標準的規定,也沒有將IUCN瀕危物種紅色名錄的劃分標準直接體現在法條之中。因此,國家重點保護野生動物的列入標準幾乎處于缺失狀態。

2.2.2 模糊的等級劃分標準

對于重點保護野生動物進行分級管理是世界上一種常用做法,我國同樣也采取這樣的做法?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第十條第二款表明,國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。但是法條中并沒有明晰“一級保護野生動物”“二級保護野生動物”到底應該如何劃定。學者認為,國家一級保護野生動物,是指中國特產的稀有或者瀕于滅絕的野生動物;國家二級保護野生動物,是指數量稀少或分布地過于狹窄,若不采取措施會有滅絕危險的野生動物[5]。雖然該說法給不清晰的兩個概念下了定義,但是這種說法并沒有法律條文依據。有的學者表示,野生動物保護級別是由國家野生動物主管部門組織專家根據受威脅程度、稀有珍貴程度以及經濟價值等多個因素來評估確定的[6]。按該種說法則更需要有明確的劃分標準,否則會更加體現部門的主觀意思而非客觀標準。

3 中美野生動物名錄的動態調整程序

3.1 美國的動態調整程序

3.1.1 列入名錄——兩條路徑

ESA為瀕危物種列入到名錄中提供了兩條路徑:其一是通過管理機構依職權將有資格的瀕危物種列入,其二是通過利害關系人的申請將瀕危物種列入名錄。第一條路徑是由行政機關主導的一種調整方式,管理機關會收集可能成為候選物種的物種信息,然后對該物種信息進行調查。ESA特別規定管理機構必須使用“當前最好的科學和商業數據”,而不能考慮列入名單后潛在的經濟影響。⑥這體現了ESA所追求的在確定瀕危物種時必須要把政治和經濟因素排除在外的主張。在信息調查、物種評價之后,若管理機構認為列入理由充分,則在《聯邦公報》公布列入提議,在征求物種專家、公眾、科學團體以及聯邦和州政府意見后,最終在《聯邦公報》上公布最終決定。

第二條路徑所體現的瀕危物種保護的社會性更強。ESA明確規定,利害關系人可提出修改名錄的申請,啟動修改名錄的程序。收到申請后90天內,內政部長負責組織評議,考察申請書中是否含有實質性的經濟信息和科學信息。如果確認申請書包含以上信息,內政部長應立即將信息公布在《聯邦公報》上,同時啟動物種狀況調查。⑦收到申請12個月內必須完成調查并根據調查結果作出以下決定:(1)若申請未通過,內政部長應立即在《聯邦公報》上公布該結果;(2)若申請通過,內政部長應立即公布執行該申請書內容的試行方案;(3)若申請通過但是執行該申請書內容的試行方案有實質性阻礙,或申請通過并且涉及到新物種進入名錄或原名錄中物種被除名,內政部長不但應在《聯邦公報》上立即公布該結果,并且需要對造成該結果的原因及有關數據進行詳細說明。此外還有征求專家、公眾等意見的環節。最后由內政部長在《聯邦公報》上公布列入或者不列入的決定。⑧瀕危物種保護的利害關系人申請程序體現了公眾參與原則。公眾參與原則已滲入美國環境法律各項制度中,ESA各項制度幾乎都對公眾的知情權、參與權作了程序性或實體性規定[7]。公眾的參與使執法機構在制定政策措施過程中可以直接獲得公眾的反饋意見,有助于法規政策的進一步修訂和完善,以降低其不合理性;公眾參與也能夠增加執法部門和公眾之間的交流,促進公眾對相關法規的理解,減少與公眾之間的矛盾沖突[8]。

3.1.2 退出名錄——恢復計劃

美國《瀕危物種法》的另一個特點是,該法律不僅禁止政府傷害物種,同時也賦予內政部長以責任,幫助恢復物種的數量,使其不再有瀕危之虞[9]。要實現該目的,ESA規定管理機構要給物種制定“恢復計劃”。⑨總的來說恢復計劃匯集了已發表的數據和專家意見,以明確對物種的威脅、管理優先級以及物種降級或除名的標準[10]。具體來說,該計劃主要包括三個方面:一是實現恢復計劃所要采取的行動;二是物種退出名錄所應達到的標準;三是計劃所需的時間和經濟成本。要從兩個方面來理解“恢復計劃”:首先是“恢復計劃”表現出瀕危物種名錄的設立著重點不僅僅在于“保護”二字,而應該著眼于最終目的,即使得瀕危物種不再瀕?；蛘呤艿酵{,這也是ESA的最初動機。其次是“恢復計劃”給不需要得到保護的物種一個退出名錄的出路,并讓其他物種得到更充足的保護。根據ESA的規定,只要一個物種的生存情況滿足了“恢復計劃”的要求就可以退出名錄,將有限的資源分配給其他需要保護的物種。尤其是針對那些與建設、開發項目或者其他經濟活動存在實質或者潛在沖突的物種給予優先照顧。這樣一來,不僅僅對不同生存情況的物種提供最適合其自身的保護方案,也滿足了部分物種需要予以緊急乃至特別保護的要求。

3.2 中國的動態調整程序

《野生動物保護法》第十條第五款規定:“對本條規定的名錄,應當每五年組織科學論證評估,根據論證評估情況進行調整,也可以根據野生動物保護的實際需要及時進行調整?！薄敖M織科學評估后進行調整”這樣的表述顯得十分模糊,實體事項和程序事項都無明確規定。最近一次名錄修訂在2019年1月啟動,這次修訂是先由農業農村部與國家林業和草原局組織相關專家學者進行論證研究進而形成名錄修訂稿,之后向全國各省級有關部門征求意見并召開專題座談會,最終形成名錄的征求意見稿,然后向公眾征求意見?？瓷先ミ@次的名錄修訂程序非常完備,但還是存在很多問題。首先,國家林草局跟農業農村部的行政級別存在差異。在這種情況下,很容易導致由更高級別的部門領導整個修訂過程。其次,在《野生動物保護法》中并沒有對于整個過程中的各個環節進行細化,這會導致修訂的時限、征求意見的時間等都沒有法定標準,修訂程序完全依照相關部門的主觀想法來進行。最后,公眾參與體現不足。在整個修訂的過程中只有最后將意見稿向公眾公開并征求意見,中間環節并無公眾的參與,而且公眾無法通過申請要求政府對名錄進行及時修訂。

4 美國野生動物名錄制度對我國的啟示

4.1 由“多部門”合作向“單部門”主導轉變

當前我國國家重點保護野生動物名錄制度所采取的“雙向配合、共同上報”的名錄制定主體的設計實際上并不能很好地實現保護野生動物的功能。筆者建議,應采用“單一部門制定”取代當前所采用的“多部門制定”的設計。

從實踐上看,名錄修訂主體多元化帶來的弊端是修訂可能受部門利益、領導個人意志影響。如兩部門對個別物種保護意見不一致則需要協調,從而影響名錄更新進度,削弱名錄制度在物種保護方面的及時性和有效性[11]。從理論上看,當前我國的生態環境治理已經逐步從單要素治理轉向系統治理。黨的十八大以來,黨和國家有關于生態建設的系統治理思想進入了全面提升期。習近平總書記在黨的二十大報告中提出“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”也說明了系統治理思想在我國生態建設中的重要地位。雖然野生動物并未被明確列入“山水林田湖草沙”生命共同體中,但其作為生態系統中客觀存在、不可或缺的自然物,當然也包含在系統治理的要求之內。系統治理至少有兩點要求:一是打破部門藩籬,建立基于生態系統而非單個要素的保護利用和綜合管理制度;二是破除條塊分割,構建協調統一行動的協同性治理機制,包括統一規劃、統一信息、統一監管、統一問責、統一修復的“五統一”[12]。從此角度來看,當前的野生動物管理職權分配、人為分割野生動物類別、陸生與水生野生動物分部門管理還是傾向于單要素治理,因此需要向系統治理轉變。

明確了由多部門向單一部門轉變的大方向后,另一個問題是,到底應由哪一個機構來作為名錄的制定主體。對此,目前主要有三種觀點:第一種是由生態環境主管部門擔任這一主體;第二種是在國家層面建立由生態環境保護、經濟管理、社會治理、法律等相關領域專家組成的專家委員會,負責提出統一的野生動物保護名錄并及時評估調整[13];第三種是將主導權交由林業草原主管部門或漁業主管部門。在這三種方案中,筆者贊同第三種方案,具體是將主導權交由林業草原主管部門。

對于第一種觀點,雖然在《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》中明確生態環境部具有“監督野生動植物保護”的職能,但要注意的是在《野生動物保護法》中完全沒有關于生態環境主管部門的規定,而且該部門從未參與制定國家重點保護野生動物名錄。若直接將林業草原主管部門和漁業主管部門的這部分職權劃分給生態環境主管部門,對野生環境部而言相當于要重新開始一項專業性很強的工作,不僅可能達不到對野生動物保護的目的,還可能造成行政資源的浪費。對于第二種觀點,筆者認為若建立一個專門委員會,那么該機構到底是一個臨時性機構還是長期性機構不易確定。若是臨時性機構,那么對于制定名錄所需要的各種監測、評估數據都將來源于林業草原主管部門和漁業主管部門,委員會的制定行為實則還是在原來的兩個機構框定的職能范圍內進行;若是長期機構,那么這個委員會需要掛靠在哪個部門之下?或者說其地位級別到底如何?而一旦涉及到權力劃分則還可能引起各部門之間利益的博弈。

所以筆者認為,可將名錄制定的主導權交由林業草原主管部門,漁業主管部門起輔助作用。首先,林業草原主管部門原本就承擔著陸生野生動物的名錄的制定工作,在名錄制定上有充足的經驗。其次,在《國家林業和草原局職能配置、內設機構和人員編制規定》中有“負責森林、草原、濕地資源的監督管理”“負責監督管理各類自然保護地”的表述。如前文所述,如今對于生態環境的治理已經轉向系統治理,所以對于森林、草原、濕地、自然保護地的管理并不是單要素的,而是對于整個系統而言的,也就是說其中的野生動物資源也自然包含在內。而在濕地、自然保護地中本就存在水生野生動物,所以說林業主管部門對于水生野生動物的管理和保護也是有一定經驗。再者,將主導權交由林業主管部門并非完全摒棄漁業主管部門的作用,漁業主管部門對于名錄的制定仍然具有建議權等輔助性職權。這樣一來既不會造成職責上的沖突或真空,也不會完全剝奪漁業主管部門的職權。

4.2 明晰列入標準和等級劃分標準

觀察ESA的規定,其對于何物種應當列入瀕危物種名錄有五個認定標準,而且基本上都聚焦在瀕危性上。我國《野生動物保護法》不僅僅聚焦在“瀕?！?還著眼于“珍貴”。但二者都沒有明確的認定標準。對于“瀕?！痹趪H上有很多認定標準,比如IUCN瀕危物種紅色名錄等級標準、CITES附錄標準等,我國以前發布的《中國瀕危動物紅皮書》就是借用IUCN標準,但我國在法律中并沒明確規定適用IUCN標準。同時,對于”珍貴“也沒有可適用的標準,若將其單一理解為經濟價值屬性,又會使得“保護法”更像是“利用法”。若加上生態價值、社會價值和科學價值,又使得難以將“珍貴”動物與“三有動物”作區分。因此筆者認為,對于“瀕?！笨梢越梃b美國的經驗,提出幾類認定標準,也可以在法律中明確規定適用某個公約或者國際標準,將其固定下來。對于“珍貴”,其實還是要以瀕危性為導向,因為“珍貴”的野生動物很有可能就是會被過度開發利用的物種,盡管其現在看來還沒有瀕臨滅絕。所以對于“珍貴”的認定應當站在瀕危性視角下,兼顧其生態、社會、科學、經濟等價值,綜合各種因素后明確一個合適標準。同理,參照列入標準的確定,列入后的等級劃分標準也應如此。在現有法律中以及發布的《國家重點保護野生動物名錄》中都沒有關于“一級保護動物”“二級保護動物”的明確認定標準。筆者認為,應當在法律或者配套的實施文件中明確等級劃分標準,該標準可以與列入標準相對應。國家一級保護動物更傾向于瀕危性,凡是瀕危的野生動物,都劃入國家一級保護動物當中。而國家二級保護動物則對應“珍貴”,雖然這類野生動物尚未達到瀕危,但其存在各類價值且未來面臨著瀕危風險,應該將其列入國家二級保護動物當中。

4.3 完善名錄動態調整程序

程序法是社會關系納入法律調整范圍的程序,亦即人們進行法律行為所必須遵循的法定方式、步驟、順序和時限要求的規定[14]。程序性規范與實體規范的重要性相當,有的學者甚至認為“實體是程序的產物,而程序不是實體的產物”[15]。由此足以看出程序性規范的重要性。廣義的程序性規范,不僅包括司法程序,還包括立法程序、行政管理程序、公眾參與程序等一切需要法律予以規范的過程性規則。環境法律體系中除了環境糾紛解決有正當程序要求外,在環境規制措施中大量涉及政府行政管理手段,每一項行政管理行為也都必須具有相應的程序規范[16]。國家重點保護野生動物名錄的制定作為政府的行政管理行為也自然需要一套完整的程序性規范。

4.3.1 細化程序規范

從整體出發,需要將國家重點野生動物名錄制定程序用法律條文固定下來。美國相關法律中明確規定,一個物種的列入需要遵循嚴格的法定程序,包括程序的啟動、評價、信息公開以及時限。我國國家重點野生動物名錄的動態調整程序規范僅在《野生動物保護法》中有簡單規定,且未涉及動態調整的啟動主體、啟動方式與啟動條件等程序性規定,不足以為野生動物名錄的動態調整提供充分的程序性依據[17]。雖然我國在名錄制定實踐中形成了一套制定流程,但終究沒有通過法律的形式固化下來。而未經法律確定的程序在今后的名錄制定實踐中很難說能夠一如既往地嚴格遵守。名錄的制定是一個復雜的工作,不僅涉及到瀕危物種保護,還會涉及到產業發展的問題,所以對于制定程序的啟動、制定過程中物種的狀態評估、制定時限等核心程序來說,如若個別程序出現偏頗,則可能會對野生動物保護工作產生重大影響。所以應當在法律中對于名錄制定程序予以細化,保障科學嚴謹、規范公開以及高效有序。

4.3.2 由政府單軌轉為“政府—公眾”雙軌

從具體內容出發,可以借鑒美國的利害關系人申請啟動名錄調整的做法,設置一套依申請調整名錄的程序。一方面,可以彌補政府主導的不足。野生動物名錄的制定需要調查、統計、評估,如果完全依靠政府和專家對全國數千種野生動物進行全面詳盡的調查是很困難的,通過社會組織、公眾等的力量可以完善中國瀕危物種分布等基礎信息。另一方面,可以體現野生動物保護過程中的公眾參與。提倡公眾參與就意味著私主體意志不可能被恣意忽略,其參與決策的權利不能被其他主體所代行[18]。公眾的積極參與有利于拓展野生動物保護法律制度的廣度和深度,也契合野生動物保護法治建設的基本要求[19]。

4.3.3 增加“退出”通道

對于我國來說,首先要在法律中明確建立名錄的退出機制。若一個物種不再滿足列入標準但還在名錄中得到保護,實際上就會造成行政資源的浪費,更會使得其他野生動物因得不到充足行政資源而不能獲得完滿的保護。雖然《野生動物保護法》規定的“每五年根據評估情況確定對名錄進行調整”中暗含了“退出”,但依然很模糊,需要進一步明確。其次,我國可以借鑒ESA中的“恢復計劃”制度。對于列入名錄的野生動物制定不同的恢復計劃,一方面可以使得不同的野生動物得到針對性保護,還可以使得經濟價值小而保護費用大的野生動物和經濟價值大而保護費用小的野生動物一視同仁地得到保護。另一方面讓不再需要重點保護的野生動物退出名錄,使國家重點保護野生動物名錄處于動態變化中,可以使有限的行政資源能夠合理分配到各類野生動物的保護中。

注釋：

①ESA § 4(a)(2), 16 U.S.C. § 1533(a)(2).

②ESA § 4(a)(2), 16 U.S.C. § 1533(a)(2).

③ESA § 4(a)(1), 16 U.S.C. § 1533(a)(1).

④ESA § 3(6), 16 U.S.C. § 1532(6).

⑤ESA § 3(6), 16 U.S.C. § 1532(20).

⑥ESA § 4(b)(1), 16 U.S.C. § 1533(b)(1).

⑦ESA § 4(b)(3)(A), 16 U.S.C. § 1533(b)(3)(A).

⑧ESA § 4(b)(3)(B), 16 U.S.C. § 1533(b)(3)(B).

⑨ESA § 4(f), 16 U.S.C. § 1533(f).