生態環境修復責任司法適用困境的對策研究

謝 宇

(湖南師范大學,湖南 長沙 410081)

隨著經濟的發展和人民生活水平的提升,高質量的良好生活環境愈發成為社會公眾的生活需求,因此法律層面上需要對污染環境、破壞生態等侵害社會公共利益的行為進行規制。2020年頒布的《民法典》第一千二百三十四條首次確立的生態環境修復責任是對《民法典》第九條“綠色原則”的具體落實,這不僅順應了綠色低碳環保的時代發展主旋律,同時也是從私法角度為生態環境破壞的救濟提供了現實法律依據。

相對于其他民法條款而言,我國司法機關對于生態環境修復責任在司法中適用基本原則缺乏實踐傳統。以“《民法典》第一千二百三十四條”為關鍵詞在中國裁判文書網上進行檢索,共檢索到637篇法律文書,涉及物權糾紛、海事海商糾紛、侵權責任等民事案件。對這些案件進行分析可以發現,目前生態環境修復責任仍存在法律性質模糊、生態環境修復費用規定不明確等問題。故本文就《民法典》第一千二百三十四條之規定在司法適用中出現的問題進行分析探討。

1 生態環境修復責任制度概述

1.1 生態環境修復責任制度概念界定

了解生態環境修復責任制度的概念,首先要了解生態環境修復的概念。在《生態環境損害鑒定評估技術指南》中,對生態環境修復的表述為“采取必要、妥當的措施將受損的生態環境及其服務功能恢復至基線并補償期間損害的過程,包括生態環境外觀上的修復和生態環境功能上的修復。根據修復的功能的差異,具體可以分為基本恢復、補償性恢復和補充性恢復”。

對生態環境修復責任概念,理論界存在不同理解。李摯萍認為,生態環境修復責任是通過修復權利客體的受損狀態來救濟權利主體的權利。[1]徐以祥認為,生態環境修復責任是在客觀修復條件允許的基礎上所實施的生態環境救濟責任。[2]除此之外,理論界也有學者認為生態環境修復責任的范圍既涵蓋了政府根據環境保護和治理職能而采取的一系列修復生態的行為,也包括狹義上的生態環境侵權人對侵權損害實施的補救措施,目的是為了使遭受損害的生態環境的生態功能能夠得到恢復。綜上,生態環境修復責任可以概括為:行為人違反了國家法律法規的規定,實施了污染環境、破壞生態等危害生態環境的行為,造成了生態環境的損害結果而所需承擔的對生態環境進行修復的民事責任。

作為《民法典》侵權責任編內的新增條款——第一千二百三十四條與第一千二百三十五條共同確立了環境公益侵權責任的基本規則。將保護生態環境的公共利益作為我國《民法典》的新增內容,明確了生態環境侵權責任的特殊要件、修復和賠償責任的承擔以及環境公益損害之民事救濟的請求權主體,為環境民事公益訴訟奠定了實體法基礎,具有里程碑意義。本條專門規定了環境污染、生態破壞行為人的生態環境修復責任及其承擔方式。作為一種承擔方式,生態環境修復責任的表述最早可以追溯到《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條第二款:“人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用?！鄙鲜鏊痉ń忉屆黠@使用了生態環境修復的概念。生態環境修復責任制度在理論層面以及司法實踐中,逐漸成為了現如今保護生態環境利益的主要方式。

1.2 生態環境修復與恢復原狀辨析

生態環境修復與民法責任中的恢復原狀具有相似之處,兩者的界限較為模糊。從形式上來看,生態環境修復與恢復原狀均是由行為人通過一定的方式修補其自身造成的損害后果而對權利主體的合法權益進行救濟。目前,學術界對于兩種責任承擔方式存在兩種觀點:第一種觀點是將生態環境修復作為涵蓋在恢復原狀下的一種承擔方式。我國《民法典》中對于民事責任的承擔方式包括恢復原狀、停止侵害等十一種方式,但是并未有生態環境修復這一承擔方式。同時,《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條、第二十條的規定,均將行為人生態環境修復責任的承擔方式歸納在恢復原狀的承擔方式下。不僅如此,其他相關法律中也存在這樣的法條,如我國《固體廢棄物污染環境防治法》第八十五條規定:“造成固體廢物污染環境的,應當排除危害,依法賠償損失,并采取措施恢復環境原狀?！绷硪环N觀點將生態環境修復責任與恢復原狀放在同一層級上,并無包含與被包含的關系,同屬于承擔民事責任的方式。如《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》第十一條規定:被告違反法律法規污染環境、破壞生態的,人民法院應當根據原告的訴訟請求以及具體案情,合理判決被告承擔修復生態環境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。

綜上所述,目前我國法律法規在二者的頂層設計上存在模糊之處,法律條文并未對二者明確進行界定。但將生態環境修復作為恢復原狀的一種特殊民事責任承擔方式較為合理。與生態環境修復相比,恢復原狀更加注重于形式上狀態的復原,而生態環境修復更加注重生態環境整體功能的復原,形式上恢復原狀只是生態環境修復的一個步驟,生態環境的綠色可再生、可循環等功能的恢復才是生態環境修復責任制度的關鍵。這也意味著生態環境修復原狀比恢復原狀難度更大、整體的要求更高,評判生態環境修復是否達到要求需要較為嚴格的標準劃定。故二者并不是非此即彼或并列同等的關系,二者從外部形式上看關系密切,但二者的參與主體、適用前提、恢復標準等均存在不同,因此生態環境修復應當作為一種特殊的恢復原狀承擔方式而存在。

2 生態環境修復責任制度適用困境

2.1 生態環境修復責任制度立法存在缺失

目前我國在生態環境修復責任制度立法上仍有缺失。雖然《民法典》以及相關司法解釋對生態環境修復責任有部分規定,但是法律規定較分散,協調性較差。以《長江保護法》為例,作為我國保護生態環境的第一部單行法,明確規定了生態環境修復這一制度。規定在長江流域整體維護中,要以生態環境的自然恢復為首要問題,其次才是人工干預的方式。整體協調政府機關在生態保護中需履行的責任,更加注重流域保護治理的階段化?！渡址ā芬惨幎ㄎ覈h級以上政府林業主管機關履行森林植被生態修復義務時要起到帶頭作用,應主動開展植被恢復等工作。此外,我國《土壤污染防治法》也對生態環境修復責任進行了規定。

不同于上述法律,我國《環境保護法》相對而言比較概括、宏觀,微觀層面不夠具體,針對生態環境修復責任制度未進行細化。[3]為了解決由于《環境保護法》規定的不夠詳盡而給生態保護帶來的部分困難,有關部門針對性地出臺了規范性文件和司法解釋,但這些規定大多不能很好地適用于實踐中,其規定的內容也不夠具體,應用性較弱。綜上所述,由于我國在立法上對生態環境修復責任制度規定不完善,相關的司法解釋和法律條文也未成體系,影響了生態環境修復的責任履行。

2.2 生態環境損害事實認定困難

判斷行為人造成的損害是否屬于生態環境損害是決定行為人是否承擔生態環境修復責任的首要因素。因此只有準確進行事實認定,才能夠確定生態環境修復責任的承擔。由于生態系統自身的可恢復性,行為人實施損害行為造成的損害會由于時間的推移、生態環境自身的修復,導致與行為當時的后果存在客觀出入。[4]這也使得生態環境損害案件和一般民事侵權案件相比,認定過程和認定標準更加復雜。所以在相關司法實踐中,如何判定生態環境是否有損害以及損害程度大小就會成為案件的關鍵。[5]具體案件中,因為生態環境損害事實的綜合性,行為人為了證明該損害并非由自身行為導致,會從不具有因果關系的角度進行逃避生態環境修復責任的辯解。比如在泰州環境污染賠償糾紛案件中,被告化工公司表示,公司排放的污水經長時間水自身的自凈作用,被污染的河水目前已經完全恢復到了污染前的水質,不會對當地的生態環境系統造成不良影響,故不用人工干預來修復流域生態。但是,專業人員從水文特質角度提出,雖然被污染的流域有著自凈的功能,但由于水流循環的作用,被污染的水源必然會被遷移到其他地區,將來可能給流域內其他河段的動物、植物、微生物及其附近的生態環境造成損害。在上述案件中,存在行為人的行為給生態環境造成損害的后果,專業鑒定人員與涉案的化工企業的觀點不一。受科技發展所限,損害識別方法以及生態環境損害標準不易統一確定。究竟怎樣的損害后果屬于法律層面上的生態環境損害,比如流域內的生物減少量、一定范圍內的植被覆蓋減少量、水質污染程度等都因具有各自的衡量尺度,從而導致司法實踐中生態環境損害認定困難。

同時,已經被損害、被污染的生態系統是否具有可恢復性、可恢復性的程度高低均是難以認定的事實。司法機關在有關生態環境修復和治理問題上存在專業短板,故這些事實的認定通常依賴于專家輔助人的觀點。[6]正常情況下,對于損害程度較小、污染程度較低、污染源為一些廢棄垃圾的輕度污染源時,一般可以認定是具有可恢復性的。而對于重度污染源,如化工類毒物、核污染等,會導致難以修復的損害后果。這些損害既長期又嚴重,同時還難以很好地進行測定,導致認定難度更大。生態環境損害結果是綜合性的后果評判,必須要建立一整套完整的專業性的生態環境損害事實認定標準,并要輔之以相應的客觀證據證明,才能夠合理認定生態環境損害事實。否則,可能會由于認定證據和認定方式的不同,導致生態環境損害事實認定上的差異。

2.3 生態環境修復目標不明確

在具體案件中,由于生態環境修復責任自身概念模糊以及法律界定不夠具體,導致生態環境修復目標不明確、不具體,使得履行生態環境修復責任存在困難。生態環境的修復總體上屬于社會公共利益的維護。一般情況下,在環境民事公益訴訟及環境刑事訴訟中,司法機關會對侵權行為人適用生態環境修復責任。而由于現今我國在法律層面上對生態環境修復責任承擔方式的規定較為模糊,故在裁定修復的義務與責任的方式時,司法機關通常將其與傳統民法責任承擔方式結合起來適用。其中,既有停止侵害、恢復原狀等民事責任,也有行政及刑事責任。然而,生態環境修復責任并不能完全與上述這些法律救濟形式一同運用。所以,適用這些傳統法律責任承擔方式實現其立法目的時,可能會出現偏差。與傳統的民事責任承擔方式不同,生態環境修復責任實際上是環境保護法上的責任,能夠較好地與生態環境救濟性目的相結合。所以,在環境保護法學中,生態環境修復責任的適用目標需要同恢復生態學中的恢復目標相吻合。然而由于眾多因素影響,實踐中生態環境修復責任制度設定的保護預期與現實結果未能實現一致。司法機關在案件審判中,通常僅限于案件本身,很難顧及到生態環境修復目標的整體實現,加之關涉司法機關權限,所以法官一般情況下“就案論案”,難以考慮到生態環境系統的整體性,更多是以實現判決結果的短期目標為執行標準。

對相關案件檢索可以發現,司法機關在判決加害人依法承擔生態環境修復責任時,對該責任承擔方式的理解不夠全面。司法機關適用生態環境修復責任的方式單一,通常情況下僅對受到侵害的部分生態環境資源判定責任人進行修復。比如行為人把被污染的工業廢水違法排放到河流內,法院在判決中僅會要求對受到損害的流域部分水質進行治理修復。但是污染的河水由于流動不只會在某一區域造成損害,也會對流域的其他區域以及河堤沿岸造成損害,對此也需要加以救濟。再如,行為人違法排放有毒有害物質導致土壤毒害化,法院一般會判決行為人在規定期限內對土壤進行治理修復,但卻忽視了有毒有害物質損害土質還會對周遭的生態系統整體造成破壞。此外,被損害的生態環境要進行修復通常所需時間較長,但法院為追求執行效率而判決行為人在較短的時間內對所損害的生態環境進行修復。如植被由于生長和養護需要時間,很難在較短時間內修復成損害之前的狀態。在生態環境修復案件中,普通的生態破壞可以通過修復工作在短時間內恢復到被損害之前狀態,但毒害性、放射性等污染由于難以檢測的原因不易判別修復成果。綜上,由于司法機關專業的局限性、追求判決執行的效率以及生態系統損害修復的長期性、損害事實的復雜性,導致生態系統修復目標達成面臨著不易實現的問題。

2.4 生態環境修復執行輔助措施不健全

在司法實踐中,除了上述修復過程中遇到的問題需要解決外,修復工作結束后的輔助措施也同等重要。生態環境的修復往往需要一個長期的過程,尤其是對一些長時間、深層次的環境污染修復工作,除了一次性的修復外,需要經過諸如養護、檢查等輔助修復工作才能使得生態環境系統真正恢復到被污染之前的狀態。只有在定期的養護、檢查等輔助措施修復下生態系統得以恢復到先前狀態之后,生態環境修復工作方可結束。[7]

所以,在生態環境修復時及時跟進輔助措施是非常必要的。但在我國司法實踐中,通常認為當生態環境修復工作完成后,由有環評資質的機構對生態環境修復工作的完成情況和修復之后的生態環境情況進行檢查驗收,將檢查驗收報告交給監督機關,即代表此次生態環境修復責任的完成。但這樣會導致一些“二次損害”現象的發生。如在剛經歷過生態修復的土壤,在土質和周遭的生態系統仍較為脆弱、尚未穩定的情況下進行利用,相比之前更易導致環境破壞。如我國祁連山地區由于違法盜采礦產資源,植被破壞、土壤沙化情況十分嚴重,采礦業被全面叫停,生態環境修復公司在進行生態修復后未等祁連山生態系統整體恢復,便為逐利而自行啟動采礦活動,導致祁連山植被尤其是草地損害嚴重,產生了高達四五十米高的渣山,直接威脅到了黃河上游流域的河堤安全。[8]

我國生態環境修復的案件中,部分案件的生態環境修復工作完成以后也會開展對該區域生態環境的跟蹤檢查等輔助工作。但是由于各種原因,當前我國僅有部分經濟較好的省份進行了常規檢查,若將生態環境修復的輔助工作在全國范圍內進行普及,會存在一定的實際困難。這些困難包括:一是在我國法律層面上還未明確規定對此負責的具體部門,這使得司法機關和相關機關都未注重生態環境修復的輔助維護工作;二是在開展輔助工作時,司法機關由于缺乏生態保護專業知識導致跟進維護能力有限,若要求司法機關開展此類工作,不僅加大其工作量,同時也會使得該工作不能收到應有的效果。而具有相應檢查專業能力的環境保護行政部門,因為無相關法律法規規定的職責要求,故環保行政部門也不會主動監管生態環境修復工作的后續情況?？傊?生態環境修復整體上是一項長期性的工作,需要持續地對生態環境的修復情況進行監管、檢查,而對于這樣一項專業性較強、操作復雜的工作相關部門很難保證如期順利地完成。

3 生態環境修復責任適用的完善建議

3.1 完善生態環境修復責任適用規定

從域外相關立法經驗上看,美國是從土地復墾的角度來構建生態環境修復責任制度。美國于1948年頒布《清潔水法》,其中規定各個州需要定期向聯邦交納專項資金用于生態環境修復和維護工作。美國1967年頒布的《空氣質量控制法》、1970年頒布的《清潔空氣法》均為協助各個州治理空氣污染問題的法律。1980年出臺的《超級基金法》對美國生態環境的修復工作發揮著重要的作用。[9]該法在很多方面都規定得比較詳細,在責任人認定、責任構成與分配、當事人抗辯事由以及承擔責任的形式、范圍、追償方面都進行了具體規定。同時,《超級基金法》還創造性地將清除措施和恢復措施這兩類都歸為修復方式。清除措施是指將污染物從被污染的水源、土壤等介質上進行清理,消除給生態環境造成破壞的直接污染源;恢復措施是指在清除措施之后,對被污染的介質從功能上進行恢復,逐漸修復整個生態系統的功能,從根本上實現生態環境的修復。

在預防生態環境破壞上,日本建立了系統化的生態環境修復法律制度,不只注重某一重點環保修復要素,而是將整體性的生態環境功能修復放在首位。日本以污染類型為劃分標準,從而制定相應的專門性法律,使得各種類型的生態環境修復都可以找到相應的法律依據加以適用。[10]在司法實踐中,立法機關根據生態環境污染和治理的發展情況及時更新相應法律,使得法官在適用生態環境修復責任時更加合理。

綜上可見,若想更好地適用生態環境修復責任,就必須要建立起相應的生態環境修復責任法律體系,因此立法為根本前提。我國《民法典》第一千二百三十四條雖然創造性地規定了生態環境修復責任,但是與我國生態環境破壞的修復治理實踐相比明顯不適應,亟待更多專門法律進行補充?！董h境保護法》毋庸置疑是我國環保領域最重要的法律,但仍未對生態環境修復責任制度的具體內容有更加明確的規定。與我國生態環境修復責任制度相關的法律條文分散在其他法律法規及司法解釋中,使得整個生態環境修復責任制度不成體系。對此,需要做好以下工作:

第一,對我國現有的相關法律法規進行整理。在司法實踐中生態環境修復責任的適用需要統一,保障不同法條之間能夠相互協調發揮作用,減少因為法條之間的沖突導致的適用問題。我國生態環境修復責任法律規定仍然處于一個模糊的狀態,需要對其進行刪減、整合才能發揮法條本身應有的功能。[11]

第二,需要把抽象的法律法規條文具體化。當前我國生態環境修復責任相關法律規定表述過于抽象化,內容較為模糊,具體操作不足。比如,缺少對生態環境修復中有關維護費用的細致規定,相應款項使用監督也不具體。因此,需要通過立法來解決條文太過抽象的問題。當務之急需要在司法解釋層面將生態環境修復責任具體化,明確生態環境修復責任的適用程序,以更好地發揮此項制度應有的社會效益。

3.2 健全生態環境損害鑒定評估制度

合理的鑒定評估制度可以保障生態環境修復工作的合理開展。以域外經驗為例,歐盟的生態環境損害鑒定評估制度有著可借鑒之處。歐盟《環境責任指令》規定了明確的生態環境損害鑒定評估制度,規范了鑒定評估流程。歐盟各成員國的法律對生態環境損害事實認定標準相差無幾,都是生態系統直接或間接的生態功能喪失亦或是生態系統顯現出嚴重的影響。此時將之前正常情況下的生態系統的功能和狀態作為參照標準,與生態系統的自我修復能力相結合,進而對損害事實進行整體評價。根據鑒定評價結果,將生態環境破壞后的修復路徑分為以下三種:一是對被損害范圍內的區域進行修復,修復后能夠使受損害的生態系統功能恢復到生態破壞發生之前的整體水平;二是在受損害的生態環境區域附近建立一個穩定的類似生態系統,用以中和、平定受到損害的生態環境;三是針對被污染破壞的生態環境的生態功能進行救濟。以美國為例,美國東西兩岸海岸線狹長,以五大河為主的湖泊眾多,沿海和沿湖區域經常發生一些生態環境輕污染事件,美國因此制定出了一種針對輕型污染事件的高效評估判斷程序。此外,美國對重大污染事件也制定了一系列評估機制,內容包括預評估、計劃評估及修復后評估的多方面評估制度。當生態環境破壞事件發生后,通過評估制度得出生態環境損害結論,并據此提出相應的解決對策。[12]我國幅員遼闊,東西南北之間地質、氣候、水文等地理因素差距巨大,不同區域之間的評估標準不一,這就更加需要國家在宏觀層面上制定統一的損害評估法律法規,細化評估規則與程序,確保在相同生態環境破壞事實下,運用統一的評估機制、修復方案和救濟標準。同時,擁有司法裁量權卻缺乏生態環境專業知識的司法機關,需要與具有專業能力的評估機構配合開展評估工作,以保障司法機關能夠在最大程度上合理適用生態環境修復責任制度。

3.3 明確生態環境修復目標

生態環境修復目標的制定需要考慮諸多因素。在諸多因素中,資金因素和技術因素是需要優先考慮的最重要的因素。就資金因素而言,生態環境的修復,無論是植被修復還是水質凈化等都離不開資金的支持。其次是技術因素,在一些涉及到化學污染的生態環境損害修復中,需要足夠的修復技術作為支撐,并與生態環境評估結論結合,才能最大限度地確定生態環境修復目標。明確生態環境修復目標還需要考慮到其他因素:一是在司法實踐中,很多案件判決以損害賠償為主,但對于生態環境功能的修復有所不足,而生態環境的功能修復比單純損害賠償更加復雜,也更加重要。二是生態系統具有整體性,因此生態環境修復工作要注重生態系統整體性功能恢復。如在修復水質時,要考慮到水質與水中生物的關系;在修復植被時,要考慮到植被之間的生態關系。所以生態環境的修復絕非單純的環境表面修復。在開展復雜的生態環境修復工作時,需要多部門多主體共同參與,以明確生態環境修復目標。

3.4 健全生態環境修復輔助措施

健全生態環境修復執行輔助措施,需要從以下幾點著手:

一是要在生態環境修復后制定專門的針對生態環境修復地區的監督、回訪、檢查制度。不同地區的生態環境破壞狀況各不相同,破壞后進行生態環境功能修復的時間亦各異,因此需要生態環境修復專業機構對生態環境修復功能個案的恢復時間作出判斷,再由司法機關依據機構的報告依法作出判決;同時在恢復過程中也需要專業機構進行定期的監督、回訪、檢查,該工作至少應持續到被破壞的生態環境恢復到之前的功能。

二是在生態環境功能修復結論上,應當由多部門共同參與作出。司法機關在監測、檢查生態環境修復功能恢復狀況上存在專業局限;同時,不同案件中的修復工作整體時長均不相同,對于司法機關來說相關工作確實難度過大。這就需要其他具有專業能力的行政機關如林業部門、水利部門、環保部門與司法機關相配合,以充分發揮這些部門的專業能力,更好地對生態環境修復工作進行跟蹤推進和監督檢查,幫助司法機關減輕該類案件的后續工作難度,提高司法效率。[13]

三是實行生態環境修復過程公開制度。生態環境利益歸根到底屬于社會公共利益,而社會公共利益需要社會公眾參與。司法實踐中,很多環境利益與公眾利益息息相關,如被污染的河流為民用水水源地、被污染的土地為農作物種植地等。公眾參與不僅能夠起到對生態環境修復工作的監督作用,同時也能使有關機關在修復工作過程中及時了解到公眾的想法,便于采納公眾的意見和建議。

4 結語

《民法典》第一千二百三十四條規定生態環境修復責任制度對于救濟生態環境損害起到了積極的推動作用。目前,生態環境責任制度仍存在立法缺失、生態環境損害事實認定困難、生態環境修復目標不明確、生態環境修復輔助措施不配套等問題。本文通過對上述問題進行分析,結合我國司法實踐的具體情況,從完善生態環境修復責任適用規定、健全生態環境損害鑒定評估制度、明確生態環境修復目標、健全生態環境修復輔助措施等角度,提出了生態環境修復責任制度司法適用的具體對策,以促進生態環境修復責任制度的完善,為我國生態環境的保護助力。