新型城鎮化背景下山東省城鄉融合發展研究

董淑玲 魏云海

［摘 要］黨的二十大提出，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。2023年12月召開的中央經濟工作會議，將“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”作為“三個統籌”之一。城鄉融合發展是城鄉經濟、社會、文化、生態等各領域的深度耦合，是新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的黃金結合點。近年來，山東在城鄉居民收入增加、產業結構優化、基礎設施完善、公共服務配套、農業現代化建設等方面都取得了明顯進展，但也存在著城鄉發展差距大、農村地區設施和服務欠賬、農業產業化存在短板弱項、城鄉融合發展機制不健全等問題。城鄉融合是一項系統工程，也是一個自然歷史過程。在新型城鎮化背景下，推動山東城鄉融合發展，要統籌城鄉規劃管控，堅持城鄉產業融合發展，推進城鄉基礎設施互聯互通和基本公共服務共建共享，創新城鄉融合發展體制機制。

［關鍵詞］新型城鎮化；鄉村振興；城鄉融合

［中圖分類號］F127 ［文獻標識碼］A

［文章編號］2095-7416（2024）02-0025-13

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系^［1］。2019年4月，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（中發〔2019〕12號），對城鄉融合的基本原則、主要目標和重點任務做出了全面安排部署^［2］。2022年10月，黨的二十大報告要求，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動^［3］。2023年12月11日，中央經濟工作會議在北京召開，將“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”作為“三個統籌”之一，明確將推動城鄉融合、區域協調發展作為2024年經濟工作的九項任務之一，要求把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局^［4］。

城鄉融合發展是統籌實施新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的黃金結合點。習近平總書記指出，城鎮化是城鄉協調發展的過程，沒有農村發展，城鎮化就會缺乏根基，城鎮化與鄉村振興要相得益彰、相輔相成。山東是傳統農業大省，農業水土資源緊缺，農村人口偏多，人均耕地僅1.21畝，戶均耕地僅5.25畝，土地適度規模經營進展不快，成為“三農”問題產生的根源。城鎮化有利于集約利用土地，隨著農村人口不斷流向城市，農村人均資源占有量相應增加，為發展現代高效農業提供了更大空間，有利于農業生產規?；?、機械化、現代化；有利于促進農村富余勞動力向非農產業轉移，增加工資性收入，提高農民生活水平；有利于推動城鎮基礎設施、公共服務和現代文明向農村延伸覆蓋，從而實現以城帶鄉、以工促農、城鄉互促，促進農業農村現代化，城鄉融合是“以人為本”的新型城鎮化和鄉村振興“齊魯樣板”打造的內在要求，也是必經之路。

一、城鄉融合發展的政策演變和概念內涵

（一）我國城鄉發展政策演變

1.城鄉政策二元分割階段。改革開放以前，我國長期處于城鄉二元分割階段，采取犧牲農業的工業化模式，城鄉要素資源嚴格按照計劃安排配置，國家公共建設長期偏重城市，城鄉社會福利對立分割、差異巨大。

2.城鄉關系破冰調整階段（改革開放至20世紀末）。國家通過家庭聯產承包責任制和農產品市場體制改革，大大提高了農民的自主性，為城鄉勞動力市場發育創造了條件，城鄉二元經濟體制開始扭轉；進入90年代，城市國有企業改革和城市經濟增長，對農村富余勞動力產生了巨大需求，城鄉間的勞動力大規模流動成為經濟社會發展的現實路徑和鮮明表現，城與鄉聯系緊密，但由于糧食市場化改革、戶籍制度改革、城鄉基礎設施建設等進展遲緩，城鄉人口流動面臨諸多制度性、設施性障礙^［5］。

3.城鄉統籌階段（2000年至黨的十八大前）。城鄉二元結構變革逐步從經濟領域拓展至社會領域，逐漸形成以政府為主導、市場為主體的城鄉改革新局面。從2000年開始，政府就逐步推行了農村稅費改革，嘗試從制度上減輕農民的稅費負擔，從而改善城鄉關系；2002年，黨的十六大報告要求將“統籌城鄉經濟社會發展”作為解決城鄉二元結構問題的基本方針；2003年，黨的十六屆三中全會提出“五個統籌”要求，并將“統籌城鄉發展”列為五個統籌之首；2007年，黨的十七大報告明確提出，統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設，必須建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉一體化的新格局。

4.城鄉融合發展階段（黨的十八大以來）。2012年，黨的十八大勝利召開，標志著中國特色社會主義進入新時代，城鄉融合發展也進入新的歷史發展階段。黨的十八大報告首次提出了工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的“四化同步”發展戰略，明確堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，新型城鎮化被推向了全新的戰略高度和歷史深度，城鄉融合成為歷史的必然和時代的大勢。2017年黨的十九大報告明確，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2022年，黨的二十大報告要求，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”，“統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村”，“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”，城鄉融合的發展目標更加明確，任務部署也更加具體。

從黨中央的頂層設計看，黨的十六屆三中全會首次提出“統籌城鄉發展”，黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”，黨的十九大明確“城鄉融合發展”，黨的二十大要求“暢通城鄉要素流動”。城鄉統籌發展強調政府的統籌作用，城鄉發展一體化強調一體化目標，而城鄉融合發展強調城鄉融合互動和共建共享，是實現城鄉共榮和一體化的重要途徑。從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”，再到“城鄉融合發展”，既反映了中央執政理念和政策設計的一脈相承，又符合新時代新階段的經濟社會發展規律，具有中國特色社會主義的鮮明特征與獨特優勢^［6-9］。

（二）城鄉融合的概念內涵

對新型城鎮化背景下的城鄉融合的概念內涵進行界定，首先要對新型城鎮化的概念內涵進行辨析。

新型城鎮化背景下山東省城鄉融合發展研究

新型城鎮化是相對于傳統城鎮化而言的，是適應新型工業化、體制創新和城鄉經濟社會轉型而產生的。新型城鎮化與傳統城鎮化之間既有聯系，又有區別，新型城鎮化是對傳統城鎮化的繼承與發揚，吸收了傳統城鎮化的優點，但兩者又具有明顯區別，主要表現在指導思想、發展理念、發展形態、發展動力、發展模式、體制機制等方面，詳見表1。

對于城鄉融合的內涵，可從城鄉社會互動、城鄉經濟互促、城鄉資源互融等多角度理解。綜合來看，城鄉融合是在生產力水平較高的條件下，充分利用市場高效配置資源的作用，以城帶鄉、以鄉助城，城鄉接軌、彼此滲透、互相促進，從而實現城鄉之間的經濟、社會、文化、生態等領域的耦合發展?？梢哉f，城鄉融合發展是一項復雜的系統工程，也是一個自然歷史過程。

二、山東省城鄉融合發展基本情況

近年來，山東省深入貫徹落實黨中央、國務院關于城鄉融合部署要求，把推進城鄉融合發展作為推動經濟社會高質量發展的重要抓手，持續推進城鄉經濟、社會、文明、生態等領域深度融合，全省城鄉面貌煥然一新，廣大城鄉居民的獲得感、安全感和幸福感持續攀升。同時，山東又是人口大省、農業大省，東中西部之間、城鄉之間發展的不平衡、不充分問題仍比較突出，成為制約城鄉融合高質量發展的重要因素。

（一）居民收入同步提升，城鄉收入和消費差異仍較明顯

多年來，隨著經濟快速發展，山東城鄉居民人均可支配收入呈逐年增長的態勢。表2顯示，2008—2022年，全省城鎮居民人均可支配收入由16305元增加到49050元，增長了3倍，農村居民人均可支配收入由5641元增加到22110元，增長了3.92倍，城鄉居民收入比持續縮小，至2022年降為2.22，雖優于2.45的全國平均水平，但與江蘇的2.11、浙江的1.90相比，城鄉收入差距仍較顯著。此外，從城鄉居民人均可支配收入絕對值看，2022年山東省城鎮居民人均可支配收入為4.91萬元，分別較浙江、江蘇低31.18%和18.49%；山東農村居民人均可支配收入為2.21萬元，較浙江、江蘇低41.14%和22.38%。同為沿海經濟大省，山東省無論是城鎮居民還是農村居民收入水平，均較江浙地區有不小差距，深化城鄉融合發展，提高城鄉收入水平，促進共同富裕的任務也更為迫切。

對比2008—2022年山東城鄉居民人均消費支出有關數據（表3），從城鄉消費支出絕對數看，山東城鎮和農村居民的人均消費支出均在逐年增長，且農村居民消費支出增速持續快于城鎮居民，城鄉居民人均消費支出倍差下降態勢顯著，但是，城鎮居民人均消費支出仍接近農村居民的2倍，城鄉消費水平差距較為明顯，需要進一步繁榮發展鄉村服務業和便民商業，優化鄉村消費軟硬環境，推動鄉村消費提檔升級。

（二）產業結構基本穩定，部分地區農業占比偏高

2022年，山東經濟總量再上新臺階，全省實現地區生產總值87435.1億元，按不變價格計算，比上年增長3.9%。分產業看，第一產業增加值6298.6億元，增長4.3%；第二產業增加值35014.2億元，增長4.2%；第三產業增加值46122.3億元，增長3.6%，三次產業結構由上年的7.3∶39.9∶52.8優化為7.2∶40.0∶52.8，全省“三二一”的產業結構持續穩固。同時，區域間產業發展不均衡現象較為突出。從人均地區生產總值看，東營、青島、煙臺、濟南、威海5市超過11萬元，聊城等5市不足6萬元，相差近1倍，區域差距顯著。從第一產業占比看，濟南、青島、淄博3市農業產業產值占GDP比重低于5%，棗莊、東營、煙臺、濰坊、日照、臨沂、濱州、菏澤等8市介于5%—10%之間，聊城等5市農業占比超過10%，部分地區農業產業占比偏重，沉淀了較多的農業勞動力。

濟南作為省會城市，發展優勢明顯，城鄉融合程度相對較高，青島、煙臺、威海等沿海地區，由于資源稟賦突出、發展基礎好，城鎮化發展水平較高，綜合實力較為雄厚。而部分中西部城市，工業主要以資源加工和勞動密集型的傳統產業為主，第三產業比重低，高新技術產業發展慢、總量小、占比低，農業經濟占據重要位置，整體經濟發展水平相對滯后，正處于由農業大市向工業強市的轉變過程中，經濟轉型升級的壓力相對較大，同時城鄉社會發展的動力也更為強大。

（三）農業規模經營成效顯著，農業產業化存在短板弱項

山東持續深化農村綜合改革，推進農業規模經營，提高農業現代化水平。建立健全制度體系，印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》《關于進一步引導和規范農村土地經營權流轉的意見》。穩定完善農村土地承包關系，在全國率先基本完成農村承包地確權登記頒證，先后在6個縣（市、區）的24個村開展第二輪土地承包到期再延長30年試點。強化農村土地流轉服務，截至2023年上半年，全省各類農村產權流轉交易機構超過1580家，覆蓋所有涉農縣（市、區），承包地流轉面積達到4400萬畝，占家庭承包經營耕地面積的48%。近年來，全省培育壯大壽光蔬菜、沾化冬棗、棲霞蘋果、樂陵小棗、平陰玫瑰、菏澤牡丹等13個優勢特色農業產業集群。推進“一村一品”示范村鎮建設，全省共有全國“一村一品”示范村鎮275個，分別有60個鎮、11個村入選全國鄉村特色產業產值超過10億元鎮、超過億元村，其中，超10億元鎮數量占到全國的30%。推廣農業聯合體模式，龍頭企業、農民合作社和家庭農場等主體分工協作、規模經營，全省年銷售收入500萬元以上的農業龍頭企業過萬家、農民合作社24.3萬家、家庭農場11.6萬戶、農業社會化服務組織12.3萬家，數量均居全國前列。

與此同時，山東農業產業化還存在一些短板弱項，鄉村特色產業總體發展水平依然較低，突出表現為“散、小、短、雜”，主導產業基地發展規模較小，產業產品集中度不夠高，知名品牌較少，存在有優勢無品牌的現象。農產品加工企業數量多、整體規模大，但勞動密集型企業多、初加工產品多；食品領域技術研究多集中在高校和科研院所，企業研發能力相對薄弱，成果轉化率低。農業龍頭企業普遍面臨融資難、用地難、用人難等問題，企業銷售收入和利潤持續增長壓力較大。以用地為例，龍頭企業用地費用約為45萬—75萬元/畝，用地成本居高不下。

（四）城鄉設施互聯互通水平不斷提高，農村基礎設施建設管理存在欠賬

山東省堅持先建機制、后建工程，著力健全城鄉基礎設施網絡，印發實施《農村基礎設施網建設行動計劃》《山東省城鎮設施向農村延伸導則》，扎實推進城鄉基礎設施互聯互通，促進城鎮基礎設施向農村延伸覆蓋。

一方面，深入開展“四好農村路”提質增效專項行動，每年新建和改造提升農村公路超過1萬公里，全省農村公路總規模達26.26萬公里，居全國第4位，農村公路優良中等率超過94%，鄉鎮和建制村通公交率提升至96.8%。推進農村供水規?；?、城鄉供水一體化工程，全省組建縣級農村供水公司226家，農村自來水普及率達到97.3%。全面啟動城鄉生活垃圾分類，“戶集、村收、鎮運、縣處理”的城鄉環衛一體化模式在全國率先實現全覆蓋。加快完善城鄉物流配送體系，培育建設惠民等10個城鄉高效配送示范縣，72個縣（市、區）開通客貨郵融合發展業務，建成鄉鎮綜合服務站708處、村級綜合服務點2萬處，惠及行政村2.3萬個。推動能源、信息等基礎設施向農村覆蓋，整縣屋頂分布式光伏累計裝機超過1500萬千瓦，占全國總裝機的40%以上；全省累計投運5G基站18.2萬個，16設區市市區、縣城城區、鄉鎮鎮區和省內海岸線實現5G網絡全覆蓋，行政村5G覆蓋率達65%以上，5G用戶普及率達到57%，超過1.4萬個行政村具備千兆光纖接入能力。深入開展美麗鄉村建設，打造2500個省級示范村、292萬戶美麗庭院。

另一方面，山東農村市政公用設施投資不足城市（縣城）市政公用設施投資的30%，農村基礎設施水平明顯落后。2022年，山東農村供水普及率、燃氣普及率分別為96.17%、57.78%，分別低于城市3.75、41.65個百分點，部分農村道路路面窄、路況差，農村公路養護經費缺口較大，亟待加大投入力度。城鄉建設管理二元分割，除城鄉環衛等少數領域外，城鄉道路、供水、污水、綠化等建設管理職能均分散在不同部門，難以形成政策合力。城鄉國土空間治理手段不夠豐富，“綜合整治+互聯網”“+數字化”等進展較慢，城鄉國土空間保護開發利用的信息化、數字化、智能化程度等均有待提升。

（五）城鄉基本公共服務均等化扎實推進，農村地區公共服務水平不高

山東省深入實施《“十四五”公共服務規劃》，推行《山東省基本公共服務標準》，將公共服務建設的重點不斷向農村地區傾斜，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，持續健全覆蓋全民、普惠均等、城鄉均衡、區域協調、共建共享的基本公共服務體系，基本公共服務均等化水平穩步提高。

城鄉辦學條件不斷改善，實施“十四五”基層基本公共教育服務能力提升行動、教育強校擴優行動，開展教育強鎮筑基試點和鄉村教育振興先行區試點?；鶎俞t療服務能力穩步增強，全省350余家二級以上醫院與鄉鎮衛生院建立對口聯系機制，具備?？萍耙陨蠈W歷或執業助理醫師及以上資格的鄉村醫生占比超過50%，組建縣域醫共體211個。優化縣級敬老院服務功能，實現136個縣（市、區）全覆蓋，鄉鎮區域性養老服務中心覆蓋率超過85%。全省醫養結合機構達到890家，數量居全國首位。開展鄉、村兩級綜合性文化服務中心建設行動，全省6.9萬個村（社區）基本建成綜合性文化服務中心，在全省文明實踐陣地“五有”標準全覆蓋基礎上，建成文明實踐基地5000余個，拓展建設文明實踐家庭站9.4萬余個。推動社會保險全覆蓋，全面取消農民工以靈活就業人員身份參加城鎮職工養老保險的省內戶籍限制；穩步提高城鄉低保對象等9類困難群體救助保障標準，全省城鄉低保平均標準由2019年的每人每月575元、433元，分別提高到2022年的899元、721元，分別增長56.35%、66.51%。

同時，與城市相比，農村地區的教育、醫療、文化等基本公共服務質量和水平還存著很大差距。農村地區優質教育資源配置不足，城市義務教育學校專任教師研究生以上學歷比重超過農村20個百分點，約20萬義務教育階段農村留守兒童，無法享受與城鎮同質的義務教育，鄉村地區義務教育階段生源流失嚴重，鄉村每年流失的教師數量在1萬人左右。中小城市和小城鎮優質醫療服務資源嚴重缺乏，山東三甲醫院90%以上集中在大中城市城區，只有14個縣（市）有三甲醫院，且普遍精品科室少，缺高水平專家，無法滿足縣域內群眾多元化就醫需求。鄉村醫療救助體系尚不完善，農村地區低收入群體看病就醫支付能力弱，因病致貧、因病返貧等現象仍不時發生。農村休閑娛樂場所數量少、條件差，文化惠民等活動數量少、水平低，城鎮居民年均教育文化娛樂支出是農村居民的2.5倍。

（六）城鄉人口、資金等要素雙向流動效果明顯，城鄉融合體制機制障礙尚未完全消除

山東省委、省政府出臺《貫徹〈中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見〉加快推進城鄉融合發展的實施意見》（魯發〔2020〕6號），提出5方面、17條推進措施，壓實各級責任，強化跟蹤督導，全力推進城鄉要素雙向有序流動和公共資源均衡高效配置^［10］。

農業轉移人口市民化加快推進，深化戶籍制度改革，省政府印發《關于進一步深化戶籍管理制度改革促進城鄉融合區域協調發展的通知》，全面放開城鎮落戶限制，山東省成為全國首個實行經常居住地登記戶口制度的省份，發布56項高頻戶籍事項辦理清單，推行居民身份證申領等5項戶籍業務“全程網辦”，推廣居住證電子證照，省內戶口遷移實現秒級辦理，全省登記流動人口1200萬人，累計發放居住證930余萬張。引導城市人才要素入鄉，制定實施《關于鼓勵引導人才向基層流動的若干意見》等政策文件，累計選派1萬余名教育、科技、醫務、文旅工作者到基層一線服務，7批999人次高層次人才到基層一線任科技副職，全省新考錄選調生全部到農村任職；整合優化第一書記和“加強農村黨建工作隊”，全省各級3.4萬余名工作人員下沉一線，形成派駐農村的常態化工作力量。金融支農惠農力度不斷加大，出臺《關于金融支持深入打造鄉村振興齊魯樣板的實施意見》，指導金融機構創新金融服務產品和模式，2022年年末全省涉農貸款余額、普惠口徑小微貸款余額分別達到3.7萬億、1.4萬億，同比分別增長13.16%、26.35%；強化差異化考核，引導銀行機構加大普惠型涉農信貸投放力度，指導保險機構積極開辦地方特色險種，加快實現“一縣一品”目標。

但受長期城鄉二元結構影響，制約山東省城鄉融合發展的體制機制壁壘尚未完全消除。人口流動方面，隨著國家支農惠農政策力度的不斷加大，依附在農村和城鎮戶籍上的利益差異發生逆轉，農村戶口含金量持續上升，城鎮戶籍吸引力相對降低，加之受非農就業不充分、城市住房成本高、日常生活壓力大、“離土不離鄉”傳統思想等影響，農業轉移人口城鎮落戶意愿不高，山東戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率相差13個百分點；人才入鄉通道還需拓寬，農村中青年多數進城務工，鄉村致富帶頭能人年齡普遍偏大，鄉村人才洼地現象相對突出。資金投入方面，鄉村金融資源缺口相對較大，金融資源向農村覆蓋延伸不夠，存在農村抵押物缺乏、涉農信貸風險大等難題，農業經營主體信貸可獲得性較差；涉農信用信息平臺建設滯后，農村征信體系不完善，導致貸款審核難度大。農村產權方面，部分地區農村集體經營性資產部分閑置，廢棄宅基地存量較大，自愿有償退出宅基地規模小、分布散，土地收儲投資回收周期長，國有平臺公司參與意愿不高。

三、推進山東城鄉融合發展的思路對策

新型城鎮化進程中推進山東城鄉融合發展，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，認真落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示，順應城鄉融合發展趨勢，堅持以工補農、以城帶鄉，統籌實施新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動戰略，以完善產權制度和生產要素市場化配置為重點，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動城鄉資源合理配置、三次產業協同發展、基礎設施互聯互通、公共服務均等共享、體制機制改革配套綜合，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，促進城鄉經濟社會有機深度融合，助力實現城鄉高質量發展和共同富裕。

（一）建立城鄉融合的規劃管理體系

發揮規劃導向和約束作用，樹立全周期管理理念，進一步提升城鄉現代化治理水平和能力。一是推進“多規融合”。按照“多規融合”要求，科學編制實施市縣級國土空間規劃，實現土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態保護規劃、設施建設規劃等的有機融合；在鎮級層面將土地利用規劃、產業發展規劃等有效銜接，推進鎮域產業發展、城鎮建設、土地利用、生態保護等的有機統一；綜合考慮村莊演變規律、集聚特點和現狀分布，因地制宜編制村莊規劃，強化村莊建設、農業發展、鄉村旅游、水網水系、公共項目的空間協調，構筑城鄉多規融合體系。二是制定差異化規劃落實方案。在不同地區、不同領域、不同階段采用差別化的規劃安排，支持區縣政府在城鄉規劃落實中探索差異化的實施方案，針對城鎮化地區、半城鎮化地區、純農村地區的不同特點，因地制宜出臺針對性強的規劃方案。三是促進城鄉規劃和生態環境協調。在編制實施規劃過程中協調好環境和人口之間的關系，在全面掌握資源儲存量和環境承載力的前提下，科學預測人口流動、增長趨勢、老齡化等因素影響，統籌制定合理有序的開發建設和開采利用計劃。

（二）促進城鄉產業協同發展

聚焦農業高質量發展和城鄉產業融合發展，全面推進農業供給側結構性改革，不斷提高農業科技創新力、綜合競爭力和全要素生產率，推動農業產業集群化、鏈條化發展，實現鄉村經濟多重化、多元化。一是優化城鄉產業布局。以農業產業化和農村土地流轉為著力點，強化城鄉產業聯動，培育產業鏈，延長產品鏈，促進現代農業產業集群化發展；發揮市場配置資源作用，引導農村生產要素合理向城市流動；發揮特色小鎮載體作用，打造集聚特色產業的創新創業生態圈^［11］。二是積極發展農業新六產。推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合，以農業產業為基礎，實施產業興村強縣行動，加快發展現代產業園區、農產品精深加工、“線上+線下”、農村休閑旅游養老等模式，推進產業鏈的縱向延伸和橫向整合，促進產業鏈相加、價值鏈相乘、供應鏈相通，著力構建三次產業交叉融合、農產品價值倍增的現代產業體系，打造農村經濟發展“升級版”。三是優化資本下鄉環境。探索縣級財政支持城鄉產業融合機制，探索設立城鄉產業融合發展基金，鼓勵有條件的農業企業直接融資；建設公開、公正、公平的市場營商環境，提高城鄉市場經營和管理透明度，穩定市場主體預期；完善涉農信貸、投資補助、財政補貼等配套支持政策，鼓勵工商資本投資適合產業化、規?；?、集約化經營的農業領域。

（三）加快城鄉基礎設施互聯互通

把公共資源投入和基礎設施建設的重點放在農業農村，加大鎮村基礎設施建設投入力度，推動鄉村基礎設施提標升級。一是提高小城鎮基礎設施建設水平。強化小城鎮連接城鄉橋梁紐帶角色定位，按照統一規劃、適度超前、統籌兼顧、確保重點的要求，加大小城鎮基礎設施投入，完善與城鄉融合目標相適應的路網、水網、電網，加強供氣、供熱、通訊、排水、污水垃圾處理等基礎設施建設，形成適應人口就地就近集聚、功能完備高效的小城鎮基礎設施體系。二是推動城鎮設施向農村延伸。把公共基礎設施建設的重點放在農村，深入實施《城鎮化地區設施向農村延伸導則》，完善連接鎮村的基礎設施、生產設施和公共服務設施，擴大鎮村連接范圍，促進城鄉基礎設施互聯互通，確保更多村莊享有城鎮設施網絡。三是完善農村基礎設施網絡。落實省委、省政府農村設施網絡建設重大部署，深入實施農村路網建設、農村供水保障、農村電網及綜合能源建設、數字鄉村建設、現代鄉村物流建設、農村公共服務設施建設、農村公共環境提升、現代農業基礎設施建設等“八大行動”，全面提升農村地區基礎設施和人居環境水平^［12］。

（四）推進城鄉基本公共服務共建共享

針對農村地區公共服務突出短板，針對性加強農村社會事業發展投入，增加農村教育、醫療、養老、文化等優質公共服務供給，提升鄉村公共服務水平。一是推進城鄉教育均等化。優先發展農村教育事業，全面加強農村一定規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設，提高農村幼兒園建設管理水平；加強城鄉教育一體化管理，通過城鄉優質師資雙向交流，帶動提高農村師資水平。二是推進優質醫療衛生資源向基層延伸。持續改善鄉鎮衛生院、農村社區和村莊衛生室硬件設施和技術水準，鞏固城市醫院托管鄉鎮衛生院、鄉鎮衛生院托管村衛生所的醫療衛生體制改革，促進城鄉醫療衛生人才交流、設備共享、技術互通。三是提高農村養老文化水平。推動農村地區醫養結合，打造農村區域性養老服務中心，組織開展互助服務和居家關愛服務，加快農村幸福院、社區日間照料中心建設；大力實施文化惠民工程，完善縣、鄉、村三級文化設施網絡，加快建設基層綜合性文化服務中心；開展多種形式的文化下鄉活動，培育農村文化隊伍，繁榮發展農村文化事業，活躍農民精神文化生活^［13］。

（五）健全城鄉融合發展體制機制

圍繞統籌推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略雙輪驅動，全面深化城鄉融合綜合配套改革，著力破解制約城鄉融合發展的深層次體制機制障礙^［14］。一是建立健全城鄉統一市場。培育壯大城鄉經濟網絡和市場體系，發揮城市對周邊農村的輻射帶動作用，加深城鄉經濟滲透融合度，促進城鄉間商品、資金、勞動力等有序流動。二是加快農村土地制度改革。鞏固農村土地承包經營權確權頒證試點成果，穩定現有土地承包關系并保持長久不變，依法維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。三是統籌城鄉金融資源配置。加強鄉村信用環境建設，優化農村金融環境，推動農村金融組織創新，發展村鎮銀行等面向“三農”的中小型金融機構；加強面向農戶和農村中小企業的信用擔保體系建設，積極發展農村各類社會保險事業；通過以獎代補、PPP、貸款貼息、風險補償等方式，撬動各類金融工商社會資本參與城鄉融合項目建設。四是激勵城市人才下鄉。制定財政保障、金融支持、服務保障、生活便利等激勵政策措施，吸引各類城市人才入鄉返鄉下鄉創業；引導村集體經濟組織以“合伙人”制度引進藝術家、跨界精英、創新創業等各類急需人才和團隊，充分發揮創業帶動就業的倍增效應，提高農村地區非農就業水平。五是健全城鄉雙向流通體制。完善縣鄉村三級商業網絡，高標準規劃建設一批城市流通綜合體、購物中心、綜合超市、特色商業街區和商貿功能服務區，建設便民生活服務圈、城市社區鄰里中心、鄉鎮商貿中心和農村社區綜合性服務網點，豐富適合城鄉就近消費的優質商品和服務供給。六是健全農民長效增收機制。全面落實城鄉勞動者平等就業制度，深入實施農村勞動力定向定崗培訓、跨區域精準對接等公共就業重大項目，加強農民工工資支付監管，大幅改善促進農民工資性收入增長環境；培育壯大新型農業經營主體和現代農業生產社會化服務組織，建立特色農產品優質優價正向激勵機制，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，促進農業產業轉型升級，挖掘農業增收潛力，拓寬農業產業增收空間^［15-16］。

參考文獻

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Research on the Integration of Urban and Rural Development in

Shandong Province under the Background of New Urbanization

DONG Shuling¹，WEI Yunhai²

（1.Urban Lighting Service Center of Jinan，Jinan，Shandong Province，250000;

2.Housing and Urban Rural Development Research Institute of Shandong，Jinan，ShandongProvince，250000）

Abstract：The 20th National Congress of the Communist Party of China has underlined the strategic significance of adhering to an integrated development approach between urban and rural areas，facilitating the seamless integration and flow of resources across these domains.This commitment was further reinforced at the Central Economic Work Conference held in December 2023，where “coordinating new urbanization with comprehensive rural revitalization” was designated as a cornerstone within its “three overarching schemes.” The synthesis of urban-rural development is a profound interconnection that spans diverse sectors including economy，society，culture，ecology，and it constitutes a critical juncture where the countrys new urbanization strategy converges harmoniously with its rural revitalization strategy.In recent years，Shandong province has made commendable strides in advancing various aspects of urban-rural integration.Notably，significant improvements have been achieved in augmenting the incomes of urban and rural residents，refining industrial structures，enhancing infrastructure facilities，bolstering public service provisions，and modernizing agricultural practices.Despite these advancements，challenges and disparities persist，such as a pronounced developmental gap between urban and rural regions，inadequate rural infrastructure and services，weaknesses in agricultural industrialization，and insufficient mechanisms for effectively integrating and developing both urban and rural sectors.Recognizing the integrated development of urban and rural areas as a complex，systematic endeavor and a natural progression in history，this paper posits that to propel further integration in Shandong within the context of new urbanization，concerted efforts are needed in coordinating urban and rural planning frameworks，steadfastly pursuing integrated urban-rural industrial growth，promoting interconnectedness in urban-rural infrastructure systems，and fostering co-construction and shared access to basic public services.Moreover，innovative breakthroughs in the system and mechanism governing urban-rural integration and development are imperative.

Key words：new urbanization;rural revitalization;integrated urban and rural development

（責任編輯：楊 真）