數字化轉型與中國國家治理知識體系的建構*

■熊易寒

近年來數字化治理成為政治學和公共管理學科的一個新興熱門領域。數字化治理有別于傳統的電子政務研究，電子政務是一個相對小的研究領域，主要研究政府的線上形態，包括“政府上網”，政府信息公開，政府對現代信息技術和互聯網技術的應用等。

數字化治理的范疇要大很多，政治學的二級學科政治學理論、中國政治、國家治理、計算政治學與之密切相關，公共管理不僅有專門的數字公共治理二級學科，而且諸如行政管理、公共政策、社會保障、土地資源管理、應急管理、城鄉公共治理等二級學科也都與數字化治理密不可分。數字化治理涉及政府治理的全面轉型，關乎行政管理體制改革、中央地方關系、條塊關系、跨部門協同、政府職能優化和公共服務／管理流程再造。中國社會目前正在經歷的數字化轉型，很可能會驅動國家治理和公共管理研究的范式變革。

一、數字時代的國家治理

當前我國的數字化治理熱度極高，無論是政府、學界還是業界，都對數字化治理給予高度關注。在某種程度上中國社會的數字化程度是高于歐美發達國家的，最典型的就是數字支付。西方更多采用現金、支票和信用卡；而在中國，數字支付早就普及了。人臉識別、視頻監控、數字化公共服務，這些領域中國都是位居世界前列的。中國政府在數字公共設施的投入也比較大。

數字化治理之所以取得迅猛發展，首先，這是為了彌補公共人力資源的不足。雖然我國財政供養人員規模巨大，但大政府模式下公共人力資源始終處于緊張狀態，屬地“無限責任”的兜底管理、顆粒度越來越小的精細化管理讓基層政府承受了巨大壓力，期待通過數字化治理來減輕基層政府負擔。其次，這與中國地方政府的技術治理偏好有關。中國城市地區的數字基礎設施相對完備，中國的5G 基站總數多達321.5 萬個。最后，數字治理在一定程度上是數字經濟與數字生活的外溢效應所致。一方面，數字經濟、電子商務領域的很多技術可以迅速應用到數字治理領域；另一方面，數字經濟、數字生活也“倒逼”數字治理、數字政府的推進，否則政府很難對數字經濟進行監管和干預。

數字技術具有兩重技術特性：既可以提高生產效率，又可以提高組織協調能力，有利于協同治理；既可以為政府賦能，又可以為公民賦權；既可以讓政府和公共服務變得更加透明，又可能帶來“技術利維坦”問題。

二、數字時代的國家治理知識體系

數字化轉型不僅改變了國家與社會的互動模式，改變了國家的能力，也深刻影響了我們的國家治理知識體系。

國家治理知識體系不同于政治學、經濟學、社會學、公共管理的知識體系，它是一個多學科共享／競爭的“公共領域”。國家治理知識體系具有跨學科性，政治學、公共管理、經濟學、社會學、心理學、哲學、歷史學都可以參與其中。同時，它又具有實踐性，往往與國家的話語、權力的運作過程、政策的語言和實施密切關聯，國家治理知識體系建構的主體不僅包括學者（譬如政治學家／政治學界），還包括政治家和國家治理實務工作者。

在這個公共領域里，政治學可能是主導力量，但并不構成壟斷，經濟學、社會學等學科同樣貢獻了國家治理的相關概念、理論，譬如經濟學的晉升錦標賽模式，社會學的項目制。如果政治學不能在國家治理領域形成理論優勢，則可能構成學科發展的危機。

中國國家治理知識體系建構，包含自主知識體系和一般知識體系。這種自主性不是絕對意義上的自主，而是相對意義上的“嵌入性自主”。

一是嵌入世界知識網絡，沒有基于一國的獨立、封閉的知識體系，而只有相互印證、相互檢驗、相互觀照的跨國知識體系。在國家治理的知識領域，已經有國家能力、國家建構、國家自主性、發展型國家、國家與社會關系等一系列成熟的概念或理論，中國的國家治理知識體系并不是另起爐灶，而是用中國風格、中國故事來豐富世界的知識圖景，打破西方中心主義的國家治理敘事。但同時需要避免學術民族主義的傾向，話語上的“反西方中心主義”與認知上的“西方中心主義”并存。當過度強調反對西方中心主義的時候，恰恰是非常西方中心主義的，因為你的母題來自于西方。我們在研究中國的時候，要如何看待中國的特殊性？我們有一些中國特殊論的表達，譬如中國特色社會主義、中國式現代化，全過程人民民主也可以理解為中國式民主。實際上，中國式現代化的成就既體現了世界各國現代化的共性，比如市場化改革、對外開放、重視教育投入和基礎設施建設，也有基于國情的中國特色，譬如人口規模巨大，全體人民共同富裕。

二是嵌入中國式現代化的進程，也即中國的社會實踐和中國人的生活世界，中國學者首先需要“以中國為觀照、以時代為觀照，立足中國實際，解決中國問題”，進而探尋具有普遍主義的知識方案。譬如，中國長期穩定的奇跡，如果從微觀層面看，會覺得當代中國社會矛盾和社會沖突層出不窮，信訪、拆遷、征地、群體性事件，整個社會充滿了無序；但宏觀層面又保持了長期穩定，這種悖論怎么在學理上進行解釋？中國改革和發展的獨特性并不意味著基于中國經驗的理論建構就是特殊主義的。恰恰相反，中國道路背后蘊含著普遍性的原理，而這些原理就是我們中國政治學學者需要著力開發和研究的。

三是嵌入跨國的、跨學科的知識社群，任何知識體系都需要外部世界的承認。學科的自主性和嵌入性是一枚硬幣的兩面，自主性是需要被學術共同體所廣泛認可的，植根于知識界的共識，不能是一種自我宣言。最近二十年，中國學者越來越深入地參與了全球性的知識生產體系，無論是在國際學術期刊上發表論文，還是在國際學術會議上交流，都達到了一個空前的水平。

在國家治理的標識性概念方面，中國學術界其實已經積累了一批具有解釋力和自主知識產權的概念，譬如雙軌政治（費孝通）、以禮入法（瞿同祖）、行政集權民主制（曹沛霖）、政治形態（林尚立）、天下體系（趙汀陽）、儒法國家（趙鼎新）、單位制（路風、李路路、劉建軍等）、家戶制（徐勇）、關系疊加（徐勇）、職責同構（朱光磊）、錦標賽模式（周黎安、周飛舟）、項目制（渠敬東）、壓力型體制（榮敬本）、新型現代國家（周光輝）、依法抗爭（李連江）。王浦劬等提出利益政治學，徐勇等提出田野政治學，楊光斌等提出歷史政治學，周平等提出民族政治學，復旦大學政治學自主知識體系研究團隊組織編寫《中國政治學手冊》叢書，在一定程度上都表明中國學術界在建構國家治理知識體系上的努力。

自主知識體系是知識體系的一個核心組成部分，但絕不是全部。知識體系是跨國界、跨文化的，中國學者既參與全球化的知識生產，又參與自主知識體系的建構。中國國家治理知識體系建構包含三個部分的工作：概念化、理論化、體系化。

首先是概念化?，F在大家都在創造概念，概念對學者來說是一種致命的誘惑。發明概念應基于節約原則、有效原則和新穎原則。所謂節約原則，即如果現有的概念能夠充分解釋就不要發明新的概念；現有的概念比我的概念更有效，我就不應該再發明新的概念。所謂有效原則，即新的概念提供了觀察既有政治現象的全新視角，幫助我們重新詮釋或定義了政治現象。所謂新穎原則，即新的概念不能是舊概念的翻版，而必須有實質性的創新。概念實際把經驗世界簡化，去神秘化，去蕪存精，化繁為簡，以簡馭繁，它是一種深刻的洞見和獨特的視角。概念不是理論，只是發展理論的工具之一。有一些概念，大家都在用，譬如中國式現代化，但實際上現在講中國式現代化，還是在強調它的特征。特征不是本質，我們學術界不能停留在“拿來主義”，還需要進行深加工，中國式現代化的本質是什么，需要進一步概念化、理論化、體系化。

理論化就是對因果關系、因果機制的刻畫。最近幾十年，社會科學在因果識別方面取得了巨大的進步，從而提高了理論的解釋力和說服力。理論是在概念的基礎上更進一步，揭示概念之間的關系。我們要把中國之問、世界之問、人民之問、時代之問轉化為理論之問，這是學術界的核心任務。

從概念、理論到知識體系，概念是知識體系的一片磚瓦，理論是我們知識體系的內部結構，是它的網絡，概念和理論組成的家族譜系、意義之網就是我們的知識體系。

國家治理知識體系的建構，跟政治學、經濟學、社會學知識體系的建構一樣，需要文明互鑒，博采眾長，中外交融，管用為王。我認為最重要的是管用為主，解釋力是衡量理論貢獻的終極標準。

三、國家治理知識體系建構的理論資源與核心議題

從政治學學科的角度看，國家治理知識體系的建構其實也需要“通三統”，實現三個傳統的綜合：第一個傳統是馬克思主義政治學，第二個傳統是西方政治學理論，第三個傳統是中國政治實踐的知識化。

一是馬克思主義政治學。中國的國家治理體制和過程，無論從實踐層面看，還是從價值取向上看，都具有鮮明的馬克思主義基因。脫離了馬克思主義的理論，就很難理解中國國家治理的內在邏輯。

二是西方政治學理論。中國的國家治理體系與治理能力現代化，是在全球化的背景下展開的，西方的民主、法治、善治等政治文明也對中國的制度設計產生了重大影響。另一方面，西方的政治學理論并不是完全外在于中國的，而是部分地融入了中國社會，可謂是“你中有我，我中有你”，要在當下的中西學術之間劃一條清晰的界限，幾乎是不可能的事情。西方政治學理論構成了我們思考中國國家治理問題的他山之石。

三是中國政治實踐與現象的知識化。當下中國的數字化轉型為中國國家治理的理論研究提供了一個富礦。任何社會科學的知識體系都必須植根于社會的實踐，中國的國家治理知識體系也必須基于中國人的國家治理和社會治理實踐，這些是源頭活水。通過對中國政府數字化轉型的研究，推動國家理論的發展，形成具有跨學科意義的“公共物品”。在我看來，數字化轉型與國家治理知識體系建構的核心議題包括以下五個方面。

第一，數字化治理如何影響政府組織結構，以及組織間關系的變化。數字化治理有可能促進跨部門協同治理，從而改變條條關系，上海城市運行“一網統管”就是典型案例；有可能推動條塊分工的合理化，譬如北京的“街鄉吹哨、部門報到”改革；有可能緩解中央與地方之間的信息不對稱問題，從而改變中央與地方的關系。

第二，數字化治理可能導致政府監管方式的升級迭代。譬如，基于數據的信用監管、智慧監管、數字產業規制；又如，科技巨頭的隱性權力／準公共權力如何定性，如何在法律上進行規范與約束。

第三，數字化治理如何影響國家與社會的關系。在“數字利維坦”面前，私域、私權利、個人隱私如何保護。

第四，政府與市場關系向何處去？數字經濟時代，政府和市場兩種資源配置方式會出現什么樣的消長？數字鴻溝、數字貧困的問題如何解決？

第五，數字化轉型對國家能力的影響。數字技術和數字基礎設施大大提升了國家的信息搜集與處理能力，會不會出現信息集權化的局面？新一代人工智能技術的發展提升了國家治理的能力和效率，但會不會帶來意想不到的技術倫理問題？

四、結論

數字化轉型是中國式現代化進程中的一個不可逆的潮流，有力地推動了中國國家治理知識體系的建構。中國學者要為國家治理知識體系做出貢獻，需要在以下方面發力：一是對中國式現代化、國家治理體系與治理能力現代化、數字化轉型、中國本土政治／公共管理現象進行抽象化和理論化，形成標識性概念和理論分析框架；二是需要政治學、經濟學、社會學、管理學等多學科交叉融合，圍繞數字化領域，打造政產學研一體化平臺；三是積極投身全球知識生產體系，為世界知識網絡貢獻原創性理論。

國家治理知識體系建構不能閉門造車，既要向內看，也要向外看，既要往前看，也要往后看。以中國和世界為田野，以理論為答案，解釋力是至關重要的。自主性是交流、競爭、比較的產物，我們一定要在外部理論競爭的情況下形成自己的知識體系。對知識體系來說，核心最重要的是解釋力，真理的成分是最重要的；其次才是話語權的問題，權力的成分也不容忽視，論文既要寫在祖國的大地上，也要發表在國內外一流的刊物上。