政策供給視角下中等職業教育辦學定位：演變歷程、現實問題與優化建議*

崔志鈺 陳鵬 倪娟

（1.陜西師范大學，陜西 西安 710062）

（2.江蘇省教育科學研究院，江蘇 南京 210013）

職業教育作為與普通教育同等重要的教育類型，有著與普通教育截然不同的辦學定位，中等職業教育作為職業教育的基礎層級有其獨特的定位和地位，明確中等職業教育辦學定位是中等職業教育高質量發展的前提和基礎。雖然在政策與法律層面賦予中等職業教育的中等教育、職業教育和基礎教育地位[1]，但隨著經濟社會發展和人民平均受教育年限增長，尤其隨著職業教育的改革與發展，中等職業教育的辦學面向也在不斷發展，這種發展需要政策供給發生相應的變化，以匹配中等職業教育新的辦學定位。在職普協調發展的政策語境下，中等職業教育在高中階段的占比進一步調整，于是兩個問題引起了普遍討論，即“職普比”究竟多少才謂之“協調發展”；中等職業教育是否如初等職業教育逐漸式微而被高等職業教育所取代，對這兩個問題的科學回答需要精準把握中等職業教育辦學定位。

一、政策供給視角下中等職業教育辦學定位的演變

通過對國家重大職業教育政策文件的考查，自改革開放以來，我國中等職業教育的辦學面向有了一次表述“細微”但取向“明顯”的變化，根據這一變化，我國中等職業教育辦學定位可劃分為兩個階段。

（一）以就業為主導階段（1978—2013年）

職業教育與就業密切相關，“謀生準備”始終是職業教育的第一目標[2]。1980年，國務院批轉教育部、國家勞動總局的《關于中等教育結構改革的報告》中對中等職業學校的畢業生提出了“專業對口、擇優錄用”的基本原則[3]。2004年，陳至立在全國職業教育工作會議正式提出“以就業為導向”的職業教育辦學方向[4]。2005年，國務院頒布《關于大力發展職業教育的決定》正式提出“以服務為宗旨、以就業為導向”的職業教育辦學方針[5]。2010 年，時任教育部副部長魯昕提出了職業教育的“五個對接”[6]，使以就業為導向的職業教育辦學方針得到了進一步強化。

這一階段的職業教育政策供給緊緊圍繞“就業導向”，其中較為典型的政策文件如《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職業技術教育發展的意見》（1986年）、《關于中等職業學校面向農村進城務工人員開展職業教育與培訓的通知》（2002年）等。在這一階段，中等職業學校的辦學定位堅定、辦學目標專一，主要面向經濟社會發展培養初中級技術技能人才和熟練勞動者，“冠名班”“訂單培養”“頂崗實習”等“就業導向”的教育教學改革成為中等職業教育的主流。其他辦學面向受到了抑制或批判，中等職業教育的升學功能普遍弱化。為了控制中等職業教育的“升學傾向”，2007 年江蘇省教育廳曾一度要求職業教育“對口單招”（中等職業學校對口單獨招生考試）“原則上不再安排本科計劃”[7]，此后幾年，本科計劃不斷壓減。此外，政策文件要求除省級以上重點職業學校外，其他中等職業學校不得參加對口單招；將“對口單招”專業范圍限定在14 大類專業，其他專業則逐步停止招生，通過這些舉措將中等職業教育的辦學牢牢定位于“就業導向”上。

（二）以促進就業為主導階段（2014年—至今）

隨著經濟社會的發展，我國職業教育體系也在發生深刻的變化，高等職業教育迅速發展，這離不開穩定的生源支撐。同時，隨著生活水平的提高，人民平均受教育年限不斷上升，而產業結構的轉型升級，對高素質技術技能人才的需求也日益旺盛。新時代對中等職業教育辦學面向提出了新的要求，中等職業教育發展面臨著新形勢、新任務。2014年，國務院頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》對職業教育辦學方針進行了調整，將“以就業為導向”調整為“以促進就業為導向”[8]。2019年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》進一步提出“以促進就業和適應產業發展需求為導向”[9]。

從“以就業為導向”轉向“以促進就業為導向”，這種政策表述的細微變化并沒有引起太多專家、學者的關注，廣大中等職業學校也沒有敏銳察覺其中內涵的變化。但這種變化卻傳遞出明確的政策調整信號，即中等職業教育不再以“直接就業”為辦學唯一面向，而是將中等職業教育的辦學指向學生的直接就業和未來的間接就業。中等職業學校不再只是直接為經濟社會發展需求培養技術技能人才和熟練勞動者，而是肩負著服務經濟社會發展和為高等職業院校輸送合格生源雙重使命，承擔著構建現代職業教育體系“底座”的職責。這一辦學面向轉變意味著中等職業教育在整個職業教育體系中的定位發生了變化，要求中等職業教育在專業設置、課程設置、教育教學等各方面發生相應的轉變，進而要求中等職業教育的政策供給隨之發生改變，以形成新的職業教育政策體系。2022 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》明確提出“以中等職業學校為基礎、高職?？茷橹黧w、職業本科為牽引”[10]，中等職業教育演變為職業基礎教育。近幾年，為了實現中等職業教育辦學面向的轉變，國家加大了對中高職銜接、職教高考、招生制度改革方面的政策供給，出臺了如《關于深化考試招生制度改革的實施意見》《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》等政策文件，中等職業教育政策供給體系正在加速形成中。

二、政策供給視角下中等職業教育辦學定位的現實問題

中等職業教育的政策供給并沒有隨著辦學定位的變化而發生“聯動”變化，導致政策供給難以與新的辦學定位相匹配。

（一）順應新定位的靶向性政策供給不足

隨著經濟社會的發展，我國職業教育體系發生了深刻的變化，職業教育體系由初等、中等、高等三級體系轉變為中等、高等二級體系，中等職業教育成為職業教育的基礎教育，這種教育結構的改變自然會引起功能的相應改變。中等職業教育肩負職業啟蒙、職業認知、基礎職業教育、就業教育、升學教育等多重職能，承擔著優化職業教育類型、構建現代職業教育體系的重任，這種變化要求中等職業教育由單純的就業功能變為促進就業功能。如何更好地發揮中等職業教育的促進就業功能，需要強化順應這一功能定位的靶向性政策供給。

已有的中等職業教育政策供給都聚焦于就業功能，著眼于如何為經濟社會發展培養急需的熟練勞動者和初中級技術技能人才。隨著中等職業教育的功能轉向，就業功能只是中等職業教育的面向之一，為高等職業教育輸送合格生源的功能開始突顯，而圍繞這一新功能的靶向性政策供給卻明顯不足，主要表現在以下三個方面：（1）中高職全方位銜接缺乏整體設計。既然為高等職業教育提供合格生源已成為中等職業教育的辦學面向之一，那如何做好中高職銜接就成為重中之重。這種銜接應該包括專業銜接、課程銜接、教學銜接、管理銜接等全方位銜接。2021 年，教育部對職業教育專業目錄進行了全面修訂，對中等、高等職業教育進行了專業銜接設置，然而如何進行課程銜接、教學銜接、管理銜接等并沒有出臺相應的政策文件，中高職銜接仍然處于基層職業學校的自主探索之中。（2）中高職辦學銜接政策供給缺乏穩定性。在現實中出現了一些中高職辦學銜接的探索，如“3+2”“3+3”“3+4”“5+2”“五年一貫制”等，這些中高職辦學銜接探索對豐富中職辦學形式和功能，強化中高職一體化培養具有現實意義。然而這些中高職辦學銜接的探索并沒有明確的政策文件支持，并且政策變化較大，缺乏穩定性，讓基層職業學校無所適從。2012 年，江蘇在全國率先啟動現代職業教育項目“3+4”中本銜接試點，這一政策極大地調動了中職學校的辦學積極性，增強了社會吸引力，然而這一政策卻并不持續，波動較大，本科院校普遍缺乏“銜接”積極性。截至2022 年，江蘇“3+4”中本銜接的規模持續萎縮，本科院校也大多局限于民辦本科院校。（3）中高職考試錄用制度還不完善。當前中高職銜接的考試制度設計是“知識+技能”的職教高考制度，高職?？婆c高職本科銜接的考試制度是“專轉本”考試。以職教高考制度為例，2013 年，教育部印發《關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》明確了“知識+技能”的職教高考模式。2023年，相關政策中仍要求完善職教高考制度，健全“文化素質+職業技能”考試招生辦法[11]。歷經10年的職教高考改革，職教高考制度仍未健全，還需進一步探索完善，從側面說明適應中等職業教育新定位的政策設計任務之艱難。

（二）符合新定位的調整性政策供給滯后

中等職業教育的辦學定位是調整而不是完全轉向，由原來的單維面向調整為多維面向，這一多維面向不僅拓展了中等職業教育的辦學功能，賦予了中等職業教育更多責任與使命，也給中等職業教育辦學帶來了全新的挑戰。這種挑戰不僅來源于新功能所需的靶向性政策供給不足，也來源于已有職業教育政策不匹配，這就需要對已有的中等職業教育政策作出符合其新定位的調整。

對已有的中等職業教育政策作出符合其新定位的調整需要明確哪些中等職業教育政策需要調整、如何進行調整這兩大根本性問題，這就需要對已有的職業教育政策進行系統的審視，根據實際情況及時進行修訂、補充、廢止。當前，符合中等職業教育新定位的調整性政策供給相對滯后，主要表現在以下三個方面：（1）政策話語體系不匹配。以學生實習政策為例，2007 年教育部、財政部頒布《中等職業學校學生實習管理辦法》將學生實習分為教學實習和頂崗實習[12]，2016年《職業學校學生實習管理規定》將學生實習分為認識實習、跟崗實習和頂崗實習，這兩種表述方式與就業導向的辦學方針相匹配[13]。隨著中等職業學校辦學定位的調整，學生的實習不一定包括頂崗實習，《職業學校學生實習管理規定》的修訂版中，將學生實習分為認識實習和崗位實習[14]，這就將中等職業教育實習的話語體系調整到“促進就業導向”上。然而，類似這種多次修訂的中等職業教育政策并不普遍，更多政策的話語體系仍與中等職業教育的新辦學定位不匹配。（2）政策內容不合拍。如《中等職業學校管理規程》提出“根據職業崗位的要求實施教育”[15]，這顯然與中等職業教育的“職業基礎教育”[16]的定位不合拍。中等職業教育不再單純以具體的職業崗位為教學依據，因為很多中職生的職業崗位并未確定，他們從事初中級職業崗位的意愿并不強烈，而是渴望通過升學尋求新的中高級職業崗位。中等職業教育更應進行專業基礎教育[17]，為學生從事未來的職業崗位打下堅實的專業基礎。政策內容與中等職業教育辦學定位的不合拍，對中等職業教育辦學實踐形成了政策干擾，需要及時加以修訂。（3）政策目標不全面。例如《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023 年）》要求“強化中職教育基礎性作用”[18]，這是順應中等職業教育辦學定位轉向的政策要求，然而在強化中職教育基礎性作用時只是更多地突出保持高中階段職普比大體相當，并沒有對強化中等職業教育基礎性作用作出充分的說明，也沒有就中等職業教育的基礎性作用提出全面的政策要求。

（三）鞏固新定位的保障性政策供給不健全

從就業導向轉為促進就業導向，從職業教育中的中等教育演變為職業基礎教育，中等職業教育的這種新定位尚未得以完全鞏固，在現實中也存在諸多與這種定位不相匹配的認識和行為，這就需要進一步加強適合新定位的保障性政策供給。這種政策保障不僅在于順應新定位的靶向性政策或原有政策的調整，更在于從中等職業教育的各方面完成對新定位的政策供給。

當前，符合中等職業教育新定位的政策供給不健全，制約了中等職業教育的改革發展，影響了中等職業學校的辦學質量，也阻礙了中等職業教育吸引力的提高。鞏固中等職業教育新定位的政策供給不健全主要表現在以下三個方面：（1）政策供給偏差。以促進就業為導向的職業教育辦學方針提出以來，政策供給并沒有完成相應的轉向。以中等職業學校對口升學為例，政策呈現明顯的搖擺和反復。江蘇自20 世紀90 年代開展“對口單招”以來，本科招生計劃有了一定的提高，然而2007年的招生政策文件中提出2008 年起不再安排本科計劃，此后本科招生計劃經歷了一個從不斷萎縮到緩慢增長的“U”型變化過程。2015年招生政策文件再次提出逐步壓縮本科招生計劃、2017 年起原則上不再安排本科計劃，并且要求中等職業學校不得設置對口單招預備班，不得單獨組班進行教學，認為“升學”取向偏離中等職業教育的辦學方向，整個本科招生計劃經歷了“W”形的反復變化過程。直到2022 年，隨著新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）的施行，中等職業教育的“升學”功能才漸成共識。（2）政策供給無差別。中等職業教育具有“就業”與“升學”雙重功能，這就需要制定差別化的政策來順應不同學生的學習需求，政策供給時并未完全兼顧中等職業教育的“雙重功能”。例如，當下普遍推行的現代學徒制，要求“招生招工一體化”[19]，實現“入學即入廠”“學生即員工”，這對于升學取向的學生來說顯然是不適合的，他們并不想畢業后即入職，而是想通過繼續升學，尋求新的職業崗位。（3）政策供給缺失。隨著中等職業教育功能的多樣化，中等職業學校的教育、教學、管理也將發生相應的變化，如何實施差別化的教學，如何更好地體現“職業基礎教育”，都離不開相應的政策指引。當前對于中等職業教育的政策供給仍大多局限于就業導向，推進的職業教育教學改革也大多聚焦就業導向，職業基礎教育仍未獲得足夠的重視，缺乏明確的政策支持，“舊政策”指導“新定位”的現象仍較普遍。

三、政策供給視角下中等職業教育辦學定位的優化建議

中等職業教育辦學定位的變化需要在政策層面作出同步變化，這種同步變化既包括對已有中等職業教育政策的修訂，更包括新出臺中等職業教育政策話語體系的調整，使政策供給能有效支撐中等職業教育新的辦學定位。

（一）由延時供給轉為即時供給

從中等職業教育的辦學定位變化來看，中等職業教育辦學定位的調整并不是“突擊性”的，而是有著清晰的政策發展脈絡。正因為中等職業教育的定位調整有一個不斷發展的過程，導致當政策文件將職業教育由就業導向調整為促進就業導向時，并沒有引起足夠的關注，職業教育政策供給也未能及時跟上這種轉變，出現了延遲或延誤。

中等職業教育政策由延時供給轉為即時供給需要著重把握以下三個方面：

1.精準領會并解讀國家意志

職業教育主管部門要精準領會并完整解讀國家職業教育意志，要有預見性和前瞻性。如新《職業教育法》提出“在義務教育后統籌推進職業教育與普通教育協調發展”[20]，由于缺乏教育主管部門的完整解讀，一些學者就解讀為取消初中后分流[21]、取消普職比[22]，這種片面解讀自然會對中等職業教育的辦學產生消極影響。雖然職業教育主管部門后來進行了解釋和說明，但這顯然屬于“政策補救”，沒有體現政策解讀的前瞻性與及時性。2014年，政策文件對職業教育辦學面向作出由“就業導向”轉向“促進就業導向”的決定時，權威部門如能在第一時間對這一轉變作出全面、精準的解讀，自然會產生良好的政策效應，會更好地促進中等職業教育的改革發展。

2.及時將國家意志轉化為政策行為

將對中等職業教育發展的國家意志及時通過各類政策文件轉化為職業教育的生動實踐是政策制定的使命所在。雖然政策制定有相應規程，帶有一定的滯后性，然而國家的職業教育意志往往具有相對的穩定性和可預期性，一般與經濟社會和教育發展緊密相關，符合經濟社會和教育發展的一般規律。及時的政策供給需要對國家職業教育意志有科學的研判和精準的把握，以盡可能減少政策供給的遲延。隨著經濟社會的發展和產業結構的轉型升級，對中高等技術技能人才的需求急劇增加，客觀上要求高等職業教育快速發展，而高等職業教育的快速發展自然離不開優質、穩定的生源，中等職業教育的辦學定位自然要進行相應的調整。因此，中等職業教育作為職業基礎教育的定位應該更早出現在政策文件中。

3.不斷提高政策供給的前瞻性

中等職業教育政策供給會延遲于中等職業學校的辦學實踐。這種政策延遲具有一定的必然性，可以將辦學實踐中形成的一些普遍性的、成熟的經驗上升為政策，用以指導各地的職業教育實踐。隨著科學技術的快速發展、經濟結構的加速調整，職業教育的改革發展步伐不斷加快，政策的調整周期也越來越短，客觀上要求不斷提高職業教育政策供給的前瞻性。

（二）由廣譜供給轉為精準供給

中等職業教育新的辦學定位標志著中等職業學校辦學面向和功能的多樣化，這種辦學面向的多樣化對中等職業教育政策供給提出了更高的要求。政策供給由單面向轉為多面向，要求更為精準的政策供給。這種更為精準的政策供給主要表現在以下三個方面：

1.分向供策

分向供策就是針對中等職業教育的不同辦學面向進行有差別化的政策供給，而不再只是籠統地針對中等職業教育供給政策。有的政策只針對就業取向的學生，有的政策只適用于升學取向的學生，即便是同一政策也針對不同辦學面向提出不同的政策要求，進而提高政策供給的針對性。如現代學徒制政策供給，可以針對就業取向的學生提出“招生招工一體化”的政策要求，針對升學取向的學生則不必將招生與招工掛鉤，可以采用類似現代學徒制的人才培養方式，更多地突出職業崗位知識與技能的學習。

2.分層供策

分層供策就是針對中等職業教育和高等職業教育進行不同層級的政策供給，而不再籠統針對職業教育進行政策供給。中等職業教育與高等職業教育雖然同屬職業教育類型，但在辦學形式、服務面向、人才培養規格等方面存在差異。在職業教育整體政策供給的基礎上，針對中等和高等職業教育分層供策，可以使政策供給更具可操作性。如對于職業院校產業學院建設，中職、高職?？坪透呗毐究朴兄煌膬r值取向，《現代產業學院建設指南（試行）》主要針對的是高等院校的產業學院建設，更為適合高職本科，高職?？瓶梢赃m當借鑒，而對于中等職業學校的產業學院建設并不適切。

3.分時供策。

分時供策就是針對當前中等職業教育中的問題，分輕重緩急，有序供策。政策供給一般包含對現實問題的回應，中等職業教育改革發展中的現實問題始終是政策供給的原動力，因此政策供給除了相應的政策規劃外，也應有明確的時序性。這種時序性是隨著職業教育的發展而呈現，如關于產業學院的政策供給顯然建立在專業群政策供給的基礎上，而專業群的政策供給又基于專業建設的政策供給，也就是先有專業政策、專業群政策，后有產業學院政策，呈現一種分時供策的樣態。

（三）由單一供給轉為系統供給

隨著中等職業教育辦學定位的調整，需要擺脫既有政策供給的路徑依賴，摒棄孤立的政策供給，注重政策供給的系統設計，將各個政策連接起來，增強政策之間的連貫性和互補性，形成政策供給鏈或政策供給網，實現政策供給的網絡化。所謂網絡化政策供給就是遵循政策網絡理論[23]，將中等職業教育相關政策看成是整個政策網絡中的一個網格，以類似“網格填空”的方式實現中等職業教育政策供給的全覆蓋。

實現政策供給“網格化”，需要將政策供給由單一供給轉為系統供給，這種系統供給主要表現在以下三個方面：

1.形成政策供給“全息圖”

圍繞中等職業教育辦學定位，從特定維度出發，形成所需的政策供給清單，包括已有的政策、尚未形成的政策等，既避免政策的重復供給，也避免形成某一方面的政策空白。如可以圍繞中等職業學校人才培養全過程設計政策供給清單，將中等職業學校人才培養過程分解為招生、人才培養、升學畢業三個環節，每一環節再進一步細分為若干階段，通過逐級細分，形成最終的政策供給鏈。

2.形成政策供給“設計圖”

對于需要供給的政策要做到三個明確，一是明確政策出臺的時間，也就是出臺政策制定規劃，當然這一規劃并非完全固定、不可調整，可以根據經濟社會和教育發展實際做出微調。二是明確每一政策的完整框架。這一完整框架包括政策目標、政策內容、政策實施、政策保障、政策評估等，兼具指引性和操作性。三是明確政策的相關配套，這一配套不僅包括同一層級的政策配套，也包括不同層級的政策配套。

3.形成政策供給“運行圖”

圍繞中等職業教育新的辦學定位，全面檢視正在運行中的中等職業教育政策，一是檢視已有政策與中等職業教育新辦學定位的匹配度，審查已有政策是否存在有悖于中等職業教育新定位的內容或傾向。二是檢視已有政策運行的順暢度，如基層是否存在選擇性或變通性執行、政策內容條款能否適應多樣化的職業教育環境等。三是檢視政策客體對政策的滿意度。不同政策有不同的政策客體，通過對政策客體的滿意度調查，全面把握利益相關方對政策實施的態度。四是檢視政策執行主體的推進度。政策需要靠政策執行主體去推動，各政策執行主體對政策本身的認同度、推進力度等直接關乎政策意圖能否轉化為政策實踐。

中等職業教育辦學定位的調整需要政策供給隨之同頻動態調整。由于中等職業教育政策供給難以完全匹配中等職業教育辦學定位調整，使中等職業教育政策效能難以充分發揮。只有順應中等職業教育辦學定位調整，不斷強化中等職業教育政策供給的前瞻性、及時性、精準性和系統性，才能實現政策供給的高質量，才能推動中等職業教育的高質量發展。