中國養老機構與社區養老服務機構資源利用效率研究

張雨琪 穆光宗 劉天俐

摘 要：隨著人口老齡化程度加深和老年人數增加，我國機構養老資源利用效率問題引發關注：一方面是公共養老機構床位供不應求，另一方面是民辦養老機構住不起、住不滿。這對矛盾導致養老機構資源有效利用率不高。針對養老服務機構供給要素分配不平衡、發展不均衡的問題，評估各省份養老服務機構的利用效率，對于優化養老服務機構資源配置具有重要意義。本文選取2016—2020年歷年《中國民政統計年鑒》的相關數據，利用DEA-Malmquist實證分析方法，選取相關指標測算2016—2020年提供住宿的養老機構和2016—2018年社區養老服務機構的資源利用效率。研究發現，我國各省份養老機構與社區養老服務機構資源利用效率存在差異，存在投入過剩與產出不足的問題。為此，我國應完善產業發展格局，提升養老服務供給效率；打破消費市場監管領域行政壁壘，建設全國統一大市場；提升老年服務質量，加強專業人才隊伍建設；建立健全的社會保障體系，完善醫?？缡〗Y算機制。

關鍵詞：養老機構；社區養老；養老服務；養老資源；人口老齡化

一、引? 言

根據第七次全國人口普查數據，2020年我國人口總量突破14億大關，達到141178萬。其中，60歲及以上人口為26402萬，占總人口的18.70%；65歲及以上人口為19064萬，占總人口的13.50%。[1]66隨著出生人口快速下降，老齡人口不斷增加，中國正快速進入老齡化社會。[2]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要實施積極應對人口老齡化國家戰略，推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務，支持家庭承擔養老功能，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。[3]2021年12月30日，國務院印發《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，圍繞推動老齡事業和產業協同發展、推動養老服務體系高質量發展，明確了“十四五”時期的總體要求、主要目標和工作任務?！兑巹潯诽岢隽恕笆奈濉睍r期國家老齡事業發展和養老服務體系主要指標，包括到2025年養老服務床位總量超過900萬張。[4]2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，指出要提高基本養老服務供給能力，分級編制推動養老服務設施發展的整體方案，合理確定設施種類、數量、規模以及布局，形成結構科學、功能完備、布局合理的養老服務設施網絡。[5]《意見》還首次發布了《國家基本養老服務清單》，通過列清單的方式明確了基本養老服務對象、服務項目、服務內容等。明確基本養老服務的底線標準是健全完善國家基本公共服務體系的基礎性工作，有利于推動統籌城鄉的民生保障制度更加成熟定型，更有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。

我國養老服務體系分為基本養老服務體系和非基本養老服務體系?；攫B老服務體系應以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，提供以適宜技術為支撐的基本養老服務。非基本養老服務體系是指政府、社會對非營利性養老服務和市場導向的營利性養老服務有支持意義的各種制度、政策、機構等方面所構成的系統。非基本養老服務體系為老年人提供具有較高幸福指數的享受型服務。從我國出臺的關于養老服務供給的指導政策可以看出，對于基本養老服務體系，“公平”和“可及”是非常重要的基礎內容和基本要求。同時，完善養老服務供給、提高養老服務能力，成為應對我國機構養老問題的關鍵?；攫B老服務體系能夠確保每一個老年人都可以享受到養老服務，非基本養老服務體系則是基本養老服務體系的重要補充，能夠分層次滿足不同老年人的養老需求。

二、我國養老服務機構分類

目前我國有諸多不同類型的養老服務供給主體：按基本性質進行分類，可分為養老機構與社區養老服務機構；按營利性質進行分類，可分為營利性機構與非營利性機構；從具體運營模式來看，存在公辦公營、公辦民營、民辦民營等多種類型。

目前我國的養老機構及社區養老服務機構提供了多元養老服務，但不同市場主體提供的服務的類別與功能不同。這就要求我們動態了解養老服務產業發展現狀，從供給側角度考慮養老機構的功能定位，統籌考慮養老資源各層次與各要素發展，明確未來養老服務供給發展方向。

三、我國養老服務發展現狀

如圖1所示，2001—2020年我國提供住宿的養老機構的收養比（即收養人數與床位數之比）呈逐年下降趨勢。從統計數據看，全國養老機構2018—2020年的空床率維持在50%。這與莊思銘等人在對上海市中小型民營養老機構供需現狀進行調研后得出的養老機構入住率偏低的結論一致。[6]

從城鄉養老機構狀況看，城市收養比與農村收養比都呈現持續下降趨勢，城市養老機構的收養比一直低于農村。城市收養比相較于農村收養比，波動情況更大。見圖2。

2014年2月，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》?！兑庖姟分赋觯簠⒓映青l居民養老保險的個人，年滿60周歲、累計繳費滿15年，且未領取國家規定的基本養老保障待遇的，可以按月領取城鄉居民養老保險待遇；新農?；虺蔷颖Ｖ贫葘嵤r已年滿60周歲，在本意見印發之日前未領取國家規定的基本養老保障待遇的，不用繳費，自本意見實施之月起，可以按月領取城鄉居民養老保險基礎養老金。[7]根據2013年9月國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》，對于養老機構內設的醫療機構，符合城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點范圍，入住的參保老年人按規定享受相應待遇。[8]這兩個關于養老保險文件的出臺，降低了參保老年人入住養老機構的門檻。2014年我國養老機構收養比，尤其是農村養老機構收養比呈現較高水平。

人力資源是影響養老機構服務效率的關鍵因素。研究發現，護理員的人力資本水平是決定服務質量的關鍵因素。[9]養老機構職工的年齡結構和性別結構，會顯著影響養老機構提供服務的品質，進而影響老年人入住養老機構的意愿。

從養老機構職工的性別結構看，參與護理老人的社會工作者中，女性占比持續維持在一半以上。從年齡結構看，46歲以上社會工作者人群呈擴大趨勢，年輕老人照顧年長老人趨勢愈加明顯。見圖3。

從社區養老服務機構職工的性別結構看，參與護理老人的社會工作人員中，女性占比為40%左右，不及農村養老服務機構女性職工占比。城鄉養老服務機構的職工性別結構存在差異，城鎮社區養老服務機構中男性職工偏多，農村養老機構中女性職工偏多，這可能與更多農村男性勞動力外出務工有關。從職工的年齡結構看，近年來中年職工人群呈現擴大趨勢。如圖4所示，2019年至2020年社區工作人員數量呈現突然上升態勢，這可能與城市社區中有更多居民事項需要統籌有關。

綜上所述，我國養老服務體系還在持續建設發展中，而發展不平衡不充分問題比較突出，存在著養老服務體系不健全、結構不完善、要素分配不合理等問題。且由于養老服務市場發育期短，服務供給與市場需求的匹配度不高。各省份養老負擔情況不一、經濟發展狀況各異，對養老服務的投入力度也相差較大。各地在做經濟決策時，往往偏向優先發展可促進經濟快速發展的產業，所以部分省份在養老服務供給上可能存在一定程度的“擁擠效應”。對養老機構服務供給進行科學合理配置是完善養老服務體系的題中應有之義。供給側的改革以改善生產要素供給和提高生產效率為直接指向，以達到提高潛在經濟增長率為最終目標。[10]優化養老服務資源配置，在滿足不同層次老年人對養老服務的實際需求的同時，對于維護社會公平正義和提高服務效率具有重要意義。因此，厘清我國養老服務供給現狀，了解和評估全國養老服務機構資源利用效率很有必要。

四、文獻回顧

國外的相關研究中，Yasar A. Ozcan利用DEA方法評估了美國弗吉尼亞州養老機構的運行效率。他通過對組織類型、規模和城鄉差異的分析，發現政府投資運營的養老機構和大型養老機構更有可能達到較高的運行效率，而農村地區養老機構的運行效率可能較高也可能較低。[11]Jihye Kim收集了經合組織國家醫療服務的投入和產出變量，利用DEA-Malmquist方法分析了16個經合組織國家的醫療服務競爭效率。動態分析結果表明，就韓國而言，以一定的投入要素產生更多的產出要素的技術的先進程度較高。韓國的情況說明，判斷醫療服務流程中創新活動對醫療服務效率的影響程度是必要的。[12]

國內學者運用三階段SBM-DEA模型對我國30個省份2010—2017年養老機構運行效率進行實證測算，分析農村和城市地區養老機構的服務效率差異，得出我國養老機構運行效率存在區域空間不平衡現象，華東地區和華中地區效率值較高，西北地區養老機構建設有待進一步深化的結論。[13]邊妗偉運用數據包絡分析法對2016—2020年的國內養老機構數據進行分析，得到服務供給效率省際發展不均衡，區域間服務供給效率差距有所減小的結論。[14]馬廣博等人基于2019年《中國民政統計年鑒》相關數據，運用三階段DEA模型和超效率模型，對社區互助型養老設施的效率進行實證分析，發現我國社區互助型養老設施的使用效率改善空間較大，各省份社區互助型養老設施的使用情況存在差異，需要因地制宜地為不同省份提升效率指明方向。[15]許心蕊等人利用2017—2021年《中國衛生健康統計年鑒》相關數據，運用三階段DEA模型對2020年數據進行靜態分析，利用Malmquist指數對2016—2020年的數據進行動態分析，發現目前我國基層醫療衛生資源配置效率總體較差，原因主要是受技術進步緩慢制約。[16]陳冠南等人運用DEA-Malmquist評價模型，對2010—2020年我國30個省份醫療衛生資源利用效率進行測度，發現我國省域醫療衛生公共產品供給的全要素生產率總體偏低，且區域分布特征不明顯，與地區經濟發展水平關系也不大。[17]

從相關文獻可以看出，目前的研究主要是運用三階段DEA模型評估中國養老機構，利用DEA-Malmquist模型方法評估醫療衛生資源的利用效率，而利用DEA模型評估社區養老服務機構運行效率的研究相對較少，且幾乎沒有用DEA-Malmquist模型方法對各省份養老機構和社區養老服務機構同時進行評估的研究。鑒于各省份經濟狀況、老年事業發展狀況、老年負擔程度不一，應綜合評估各省份養老機構發展狀況。并且，之前的研究較多運用三階段DEA模型評估養老機構靜態數據，而對各省份而言需要考察養老機構動態發展趨勢，故本文擬通過建立DEA-Malmquist模型，評估各省份養老機構動態發展狀況。

五、實證研究

數據包絡分析（DEA）是在運籌學家Charnes評價決策單元相對效率的基礎上發展起來的系統分析方法。[18]DEA-Malmquist效率評估是一種用于評估生產性或運營性單位效率的方法。隨著時間的推移，在一定的資源投入下單位的產出會有變化。通過該方法，可以綜合評估單位在不同時間點的資源利用狀況。全要素生產率是指在考慮全部投入要素（包括勞動、資本、能源、土地等）的條件下，經濟發展過程中總投入轉化為產出的效率。鑒于序列DEA假定不存在某一觀測期的效率優于其他時期，Pastor和Lovell提出通過構建由所有DMU的所有時期數據形成的生產技術集作為共同生產前沿面，計算Global-Malmquist生產率指數。[19]Global-Malmquist生產率指數可分解為全局技術變化和技術效率變化。全局技術變化能夠反映當期生產可能性集與全局生產可能性集的最佳技術前沿差距的變化，而基于當期前沿的技術變化反映的是相鄰兩期技術前沿的變化。[20]本文借鑒既有文獻的相關研究，運用Global-Malmquist生產率指數模型測算了我國31個省份養老機構和社區養老服務機構的運行效率。

1.我國養老機構與社區養老服務機構運行效率測度模型建構

（1）變量選擇與數據來源

本文對國內學者運用DEA方法時采用的指標作綜合比較，結合數據可獲得性情況，最終篩選出相應的投入、產出指標。養老機構投入指標有機構建筑面積、養老機構數、年末職工人數、本年實際完成投資、年末床位數。鑒于研究設計需求和相關數據限制，本文選取的養老機構產出指標為年在院總人天數、年末在院人數、康復和醫療門診人次數。

社區養老服務機構作為養老服務資源配置的重要一環，承接著居家養老的重要職能。鑒于以往對社區養老服務機構的研究較少，故本文對社區養老服務機構選取指標進行評估。社區養老服務機構投入指標為機構建筑面積、社區養老服務機構數、年末職工人數、本年實際完成投資、年末床位數，產出指標為老年人活動人次數、年末收養照料人數合計、社區留宿收養床位數。

考慮到各個省份數據的可獲得性和研究的時效性，本文分別選取了2016—2020年的養老機構、2016—2018年的社區養老服務機構的相關運行數據，并建立相對應的兩個研究模型。模型一：2016—2020年養老機構運行效率研究模型；模型二：2016—2018年社區養老服務機構運行效率模型。本文使用的數據來源于《中國民政統計年鑒》，且本次研究不包括香港、臺灣、澳門地區。

本文用全要素生產率指數來測量我國養老機構及社區養老服務機構的利用效率，試分析如下：

《中國民政統計年鑒》中部分社區養老服務機構數據缺失，僅有16個省份有數據結果。從2016—2018年《中國民政統計年鑒》數據結果看，較多省份的社區養老服務機構利用效率在下降，這些省份是河北、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州、云南、山東，社區養老服務機構利用效率上升的省份有河南、湖北、重慶、廣東、廣西、陜西，而江蘇、四川的這一數據保持平穩。

根據養老機構與社區養老服務機構的DEA-Global-Malmquist生產率指數模型測算結果，綜合來看，由于各省份財政狀況不一，且養老產業屬于資金投入多、回報周期長、具有準公共性的產業，各省份的養老產業投資重點差異較大。整體而言，全國的養老機構與社區養老服務機構都不同程度地存在著投入冗余與產出不足的情況。

六、結論與思考

本文研究發現：河南、陜西的養老機構及社區養老服務機構的利用效率均在提升；江蘇的養老機構及社區養老服務機構的利用效率均保持平穩；安徽、湖南、貴州的養老機構及社區養老服務機構的利用效率逐漸下降；河北、福建、云南、山東的養老機構利用效率保持平穩，社區養老服務機構利用效率在下降；四川的養老機構利用效率在提升，社區養老服務機構利用效率保持平穩；廣東、重慶的養老機構利用效率保持平穩，社區養老服務機構利用效率逐步提升；廣西、湖北的養老機構利用效率逐漸下降，但社區養老服務機構利用效率逐漸提升。

目前中國解決養老問題的思路是采取政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則。[21]國務院和有關部門負責統籌規劃引導養老服務事業發展特別是養老服務設施和養老服務人員隊伍建設，各省份根據當地政治、經濟情況具體實施。[22]每個省份的政府在融資方面都發揮著重要作用，并享有相當自主的經濟地位，調控著自己的基礎設施、產業和市場。[23]作為準公共服務產品，養老機構及社區養老服務機構屬于投資回報率低、周期長的產品，很大程度上需要政府的投資與運營。各省份財政狀況差異造成對養老機構的投入差異。在各種經營模式下，公辦養老機構擁有強大的政府支撐，享受較多的免費資源和較低的價格，這種情況不僅扭曲了市場的價格機制，而且在一定程度上造成了養老服務市場的發展錯位。[24]

我國公辦養老機構長期存在“一床難求”的問題。與此同時，市場上充斥了大量小型民營養老機構。這些機構缺乏政策指導與扶持，以自身的運營標準和服務內容構建相應的運營體系和運營模式，無序發展且難以形成規模。一方面是供不應求，一方面是住不起、住不滿，養老機構的這對矛盾導致養老資源的有效利用率并不高，造成了資源的浪費。[25]社會資本投入得不到滿意回報，規模效應難以顯現，產業難以持續良性發展。

當前老齡社會治理的重點是扎實推進基本公共服務資源向基層下沉，將養老服務送到老年人的周邊、身邊、床邊，切實解決好老年人及其家庭急難愁盼的問題。[26]目前市場上的部分高端養老機構與養老行業的整體用戶需求并不完全匹配，服務質量、水平參差不齊。從事養老行業的人員以40—55歲之間的女性居多，經濟欠發達地區尤其是鄉鎮地區的養老機構員工工資水平低下，工作人員通過簡單培訓就能上崗，無法滿足失能、半失能老人等的多樣化需求，進一步加劇了養老機構利用效率不平衡。

綜上，本文提出如下對策建議。

1.完善產業發展格局，提升養老服務供給效率

從前文看，各省份養老機構和社區養老服務機構投資、利用效率不同，我國養老服務體系建設不均衡，亟需對養老服務資源進行統籌。隨著人口老齡化的快速發展，僅僅依靠政府很難解決養老問題。要有效應對目前機構養老面臨的各種挑戰，政府、市場、社會應共同努力，充分利用市場化手段，構建以“公有民辦”為基礎、以“民辦公助”為主體、以市場化養老為重要補充的多元化機構養老體系，為各類老人有效率地提供無償、低償、有償等不同層次的機構養老服務。[27]未來伴隨老年群體的代際更替和收入水平提升，老年群體對發展型、享受型、服務型、精神文化型養老服務的需求將進一步上升。[28]養老機構需開放運營方式，進行差異化定位與運營，提供涵蓋醫療、家政、護理、娛樂、精神慰藉等多元化、精準化的養老服務供給，使養老服務精準匹配老年人的多樣化需求，填補供需缺口，提高資源利用效率，給予老年人更多的選擇。要根據老年人實際情況，滿足老年人身體和心理需求，特別是為高齡、孤獨老人和失能、半失能老人提供個性化、多樣化養老服務，為老年人提供價格可負擔、品質可信賴、運營可持續的養老服務。

提高社區養老服務機構利用效率，必須以點帶面，以社區養老服務機構為中心，以附近的老年居民為服務對象，不僅提供養老床位，整合居家護理、健康醫療、養老助餐等方面的需求信息和供給資源，而且提供居家養老上門服務，如助浴、家庭醫生、助餐、清潔、家庭適老化改造等，即時響應老年人需求，滿足多元養老需求，提高養老資源運營效率和利用效率。

2．打破消費市場監管領域行政壁壘，建設全國統一大市場

在人口老齡化這個長期人口變化趨勢中，我國已邁過勞動年齡人口負增長的第一個人口轉折點，迎來總人口進入負增長的第二個人口轉折點。①面對已經邁過的第一個人口轉折點，我國從供給側著眼，立足于通過改革獲得發展新動能，提高全要素生產率進而提高供給側潛在增長率。而面對第二個人口轉折點，需要把政策重點落在挖掘居民消費潛力方面，通過穩定和擴大需求因素，提高需求側潛在增長率，以保障實際經濟增長率與供給側潛在增長能力相適應。[29]傳統的養老模式以居家養老、機構養老為主，體現出一種消極、被動的養老觀念。[30]健康旅居養老產業是多產業融合形成的新產業形態，已成為新時期我國養老市場的熱點。[31]

旅居養老能促進旅游產業與老年服務業的融合與良性互動，可以減輕人口老齡化帶來的養老壓力，將成為未來重要的養老產業組成部分。[32]老年人養老消費市場未來可能形成“以居家養老為主，社區養老為居家養老的承接，旅居養老為輔，養老機構可提供多元供給”的格局。已有學者提出可通過“農業＋旅游”“農業＋康養”等模式建設田園綜合體、發展農村新業態，這在緩解城市養老壓力的同時，對促進鄉村產業轉型升級也具有重要意義。[33]部分城鎮已開始探索在農村區域實行“以地養老”模式，采取“政府投資＋村民自建”等方式，建設農村社區養老服務機構，吸引城鎮老人在農村體驗生活、消費以帶動鄉村產業發展。同時，農村老人有了多種渠道的收入，有意向的老人可以將自己的土地使用權交給村委會管理，由村委會將土地流轉給合作社或企業，獲得的收益可以作為老人的養老資金，以此來解決農村老人養老問題。

應在加快建設全國統一大市場的同時，調整養老機構與社區養老服務機構經營模式，破除省份、城鎮、戶口等的限制，使簽約形式多樣化，有效利用地理區位因素，吸引全國旅居老人。這一方面可以促進閑置養老資源的有效利用，另一方面有利于促進健康老齡化事業發展。

3．提升老年服務質量，加強專業人才隊伍建設

在養老市場逐漸擴大的背景下，無論是優化養老資源供給，為老年人提供多元化服務，還是監管養老服務市場行為，讓市場更好運行，都離不開專業人才隊伍。中國的養老服務業起步較晚，養老院的資源利用效率并不高，大部分養老服務業從業人員的技術水平和服務技能不達標，醫療和急救水平較低。從業人員素質水平較低、服務質量不高、收入偏低、人員隊伍不穩定等成為制約養老事業發展的重要因素。[34]為此，政府要合理規劃，加強政策扶持，做好頂層設計，鼓勵高職院校增設養老護理專業，大力培養養老服務方面的專業化復合人才，完善就業政策。要加強養老服務緊缺人才培養，從數量上、專業層次上加大培養力度，特別是要培養老年、社區、慢性病等專業領域養老服務人才。隨著信息化、數字化和智能化技術的快速發展和廣泛運用，養老服務業急需一大批具有專業素質與技術能力的管理人才和一線服務人才。通過養老產業的發展吸引更多年輕人，一方面可以解決年輕人的就業問題，另一方面可以讓老年人更好地與年輕人溝通，促進代際融合，建設和諧代際關系。

養老產業運營主體多元化，各主體之間不可避免地會產生利益矛盾和沖突。有效調節矛盾，滿足各方利益需求，讓養老產業更好實現和諧的市場化運營，保障老年人權益，同樣離不開專業化的人才隊伍。政府與學校應加強對養老服務專業人才隊伍的建設和培養。老年人對市場供給反應較慢，但并不是沒有需求，這就更需要專業人員從跨學科視角深度挖掘老年切實所需，需要政府從老年市場視角逐步分解老年人現實境況，分層分段培養專業人才，“從身體到心理”對老年人群體實際需求進行梳理，并針對需求創設崗位，為未來更廣大、更多元的市場做好人才儲備。

4.建立健全的社會保障體系，完善醫?？缡〗Y算機制

要提高養老機構運營效率，首要任務在于完善老年人社會保障和福利政策。老年人作為消費者和消費決策者，其享受養老機構的服務需要依賴穩定的經濟來源和可靠的醫療保障。因此，建立更加健全的社會保障體系至關重要。我國的養老保險制度發展時間短，養老金替代率水平不高。人們進入老年階段后，實際收入下降，消費能力降低。要讓老年人提高消費能力，享受更多養老服務，必須提升老年人收入水平。政府應該通過提高基本養老金水平、完善個人養老金制度等措施，確保老年人有穩定的經濟來源，保障老年人收入水平，讓其具有更高的消費能力，能主動享受養老機構的服務，享受經濟發展紅利。

另外，要實現養老服務市場的統一化和提升各地區養老機構的運營效率，就必須解決老年人異地醫療保障問題。老年人醫療保障應該具有地域跨越性，即醫療保障服務可以隨個人遷移而無縫銜接。政府應進一步完善跨地區的醫療保障機制，使老年人可以在異地養老機構享受到與原籍地相同或相近的醫療保障待遇。同時，要加強醫?？缡〗Y算機制建設，簡化異地就醫報銷手續，提高報銷效率和便利性。這樣可以消除老年人因異地養老而面臨的醫療保障障礙，增強其異地養老信心。

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[責任編輯? 張? 華]