預算管理一體化背景下高校預算績效管理研究

倪佳穎

[摘 要]隨著國家預算管理一體化進程逐步完善，高校全面落實預算績效管理已迫在眉睫。文章從預算管理一體化角度，對高校預算績效管理進行理論研究，明確了預算管理一體化背景下高校預算績效管理的內容，探討了其中存在的機制問題、技術問題及人員問題，并提出了相應的解決對策，希望為高校全面落實預算績效管理打好理論基礎，對促進高校預算績效管理的實踐發展作出貢獻。

[關鍵詞]預算管理一體化；高校；預算績效管理

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）07-0064-03

2014年，預算績效寫入了新預算法；2017年全面實施績效管理寫入了黨的十九大報告，這標志著預算績效管理正逐步從理論研究、探索試點走向全面實施階段。2018年中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，至此我國預算績效管理進入“全方位、全過程、全覆蓋”改革階段。2021年國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見出臺。2023年，為深入推進預算管理一體化建設，有力支撐健全現代預算制度，財政部形成了《預算管理一體化規范（2.0版）》，加快拓寬預算管理一體化業務范圍，切實將統一的業務規范落實到一體化系統中。

國家對于預算管理一體化的推進是積極深入的，高校亦在范圍之中。高校不僅承擔著教書育人、服務社會等責任與使命，更是文化傳承的基地與文化創新的溫床，高校的發展亦關乎著國家未來的發展。長期以來，我國對教育方面都非常重視，對高校資金的投入也在不斷擴大，但與此同時我們也應該看到，不斷擴大的資金投入與高校實際產出的績效目標并不完全匹配，甚至存在較大的差距?；谏鲜霰尘?，站在預算管理一體化角度，研究高校的預算績效管理顯得十分重要。

一、預算管理一體化背景下高校預算績效管理的內容及意義

預算績效管理，是指在預算管理中融入績效理念，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果應用納入預算編制、執行、監督的全過程，以提高預算的經濟、社會效益為目的的管理活動。只有將預算與績效進行深度融合，才能形成真正的“預算績效管理”。高校預算績效管理是指高校預算管理與績效管理協同發展，在預算編制中充分體現結果導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，從而改進預算管理，優化資源配置，控制節約成本[ 1 ]。預算管理一體化背景下的高校預算績效管理，是指在部門預算管理形式上及實質上實現一體化的情況下，建立高校全過程預算績效管理閉環機制。通過建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全流程預算績效管理機制，完成預算績效管理閉環，最終達到預算及績效的一體化管理。盡管預算管理一體化水平正在逐步提升，但許多高校在預算編制時仍是機械式進行數據匯總，粗糙地完成績效編報，簡單地開展業績分析，缺少整體性和深入性，預算績效管理水平有限。而全流程預算績效管理可以改變這種模式，通過績效評價機制有效提高預算編制的質量和效果，進而反向提升高校的治理能力，通過提升高校的治理能力，進一步促進高校各項事業的持續穩定發展[ 2 ]。

二、預算管理一體化背景下高校預算績效管理存在的問題

（一）管理機制運行不穩定

預算管理一體化背景下高校預算績效管理的管理機制運行仍存在不穩定因素。

1.績效編制重在形式

預算編制有目標，只有有了目標，才能對目標具象化，才能獲得真正的績效。但實際上在預算編制階段，績效目標往往隨意呈現，績效目標的衡量指標質量參差不齊。目前在預算管理一體化系統中，除了對績效目標有文字描述外，還要求將績效目標細化為績效指標，包括產出類指標、效益類指標及滿意度指標三大類，從而在后期據此對預算進行績效評價[ 3 ]。高?？稍谶@個范圍內根據項目績效目標填報績效指標，實際高校業務部門在填報績效指標時，由于預算編制時間較為緊張，同時為達到較為滿意的績效評價結果，往往申報較為容易達成的或相對簡單的績效指標，指標質量不能完全滿足預算實際績效目標的要求，僅從形式上完成了預算績效編制，重形式輕實質，本末倒置。預算績效目標往往由業務部門設定，對于專業性較強的項目來說，財務部門往往“不懂行”，在審核績效目標時，即使面對“降級指標”，也提不出更加合理、更具實質性的意見，績效審核基本上只能成為“形式審核”“面上審核”，不能做到有的放矢，存在“行業壁壘”。

2.預算執行監管不力

預算執行中，誰負責監管十分重要。在對預算執行進行監管時，應該做到財權事權相統一，但在實際監管過程中，財權和事權往往相互割裂，績效目標由實際執行預算的項目負責人進行監管（事權），財務支出則直接由財務部門進行監管（財權），從而導致不能對績效目標執行進行統一監管，對后期績效評價產生較大的影響[ 4 ]。

3.績效評價反饋不全

一方面，指標設計存在偏差導致績效評價“失真”。在每年財政組織的預算績效自評過程中，會發現很多績效指標的年初預設值與實際結果值差距較大，其中有一種現象較為普遍，即年初預算目標值較低，實際結果值較高，自評結果也體現為“優”。這樣的自評結果很難真實全面反映預算績效目標，也不能很好地反映出預算實施過程中出現的問題。同時，存在部分較為簡單的定性指標，如何界定實際結果，也是一件十分困難的事情。

另一方面，參評模式存在缺陷導致績效評價“失真”。高校在進行績效評價時，很少會安排專業從事預算編制與執行的人員參與，因而，即使評價指標設計科學，評價執行過程客觀，也無法保證評價結果反饋是全面的、科學的。

4.評價結果應用困難

高校在編制預算時，往往會參照財政相關文件，要求預算資金安排與項目績效評價結果相掛鉤，通過參考上一年度預算績效評價考核結果確定當年項目預算資金安排。但在實際操作中，績效評價及考核結果均有待商榷，預算資金安排其實難以真正做到參考上年績效評價結果進行核增核減，評價結果應用相當困難。

（二）信息技術應用有限制

預算管理一體化背景下的高校預算績效管理依賴于信息技術的快速發展及穩定運行，但信息技術在現行模式下的應用仍存在較多限制。

1.系統開放時間、模塊有限

現行的財政預算管理一體化系統，高校只能在特定時間段進行預算編制、績效自評，無法對預算項目進行實時監控[ 5 ]。事實上在預算執行過程中，往往還涉及采購環節、資產管理、科研管理、財務核算等各個方面，其中的績效管理存在空白，高校只能在內部系統或線下自行進行監控，但費時費力，效果有限。

2.“信息孤島”仍然存在

高校涉及部門較多，校內各個職能部門信息系統分散，存在“信息孤島”。即便校內已經建立了相對統一的預算管理一體化系統，但因技術、接口等問題，仍無法與財政預算平臺進行對接，導致大量錄入工作重復，加大了預算管理人員的工作量。此外，考慮到高校存在事業收入及橫向科研收入的情況，盡管財政部門預算管理一體化平臺對后期的預算執行、績效評價可以實現預算數、執行數的自動推送，但仍不能涵蓋高校所有預算項目、所有資金性質，存在數據二次加工的問題，這也是后期急需解決的問題。

（三）人才隊伍建設待提升

預算管理一體化背景下的高校預算績效管理，離不開業財融合的專業人才隊伍，但目前高校在人才隊伍建設方面仍有待提升。

1.缺乏預算績效理念

目前看來，接受預算績效理念最多的是預算編報人員，但僅強化預算編報人員的預算績效理念是片面的，無法改變整個預算績效管理的現狀，高校人員總體上仍缺乏正確的預算績效理念。

2.缺乏業財融合理念

在業財融合的新時代，財務人員管財務、業務人員管業務的模式已經完全不能滿足預算績效管理的新要求，但大多數高校財務人員與業務人員在業財融合方面還存在較大的壁壘，缺乏業財融合理念。

三、預算管理一體化背景下高校預算績效管理的實施對策

（一）積極建立高校預算績效指標庫

根據定性與定量相結合的原則，對近幾年高校高頻使用的預算績效指標進行篩選、匯總、合并，形成一個行之有效的共性績效指標庫。共性績效指標要求通俗易懂，專業水平較低的預算審核人員也可以進行橫向/縱向比較，更好地開展績效審核、績效評價工作。高校的共性指標庫可以從教學建設、科研服務、社會服務、人才培養等幾方面綜合把控。

（二）繼續加強預算績效全流程管理

應繼續加強預算績效全流程管理。積極引入事前績效評估機制，對于重大項目應進行事前績效評估，對項目實施必要性和可行性、績效目標設置的科學性、項目預算的合理性等各方面進行客觀、公正的評估。根據建立的高校預算績效指標庫，做好績效目標管理，在編制、審核、評價環節都設置專人審核[ 6 ]?？冃н\行監控管理是重要抓手，但也是目前較為薄弱的一個環節。要求高校職能部門重點做好績效運行監控，定期跟蹤預算績效目標完成情況，預計產出完成進度及效益實現程度；定期關注資金使用情況，必要時對重點項目進行績效延伸監控，包括采購、招標、驗收等環節。做好績效評價管理，績效評價管理是預算績效管理的核心，可以在高校內控中設置這一環節，每年年終項目完結后，及時開展多部門聯合績效自評，著重對預算資金的產出和效益進行績效評價，重點評價產出和效益的質量水平，用數據說話。關注績效評價的結果反饋和應用，通過對績效評價結果進行打分反饋，從而對項目執行進行分類管理，對當年的績效信息進行校內公開，接受校內監督。對于評價為優良的項目，可以增加投入，做好支持工作；對于評價結果較差的項目，予以批評、減少預算甚至取消預算。

（三）持續完善預算管理一體化信息系統

持續完善預算管理一體化信息系統，對預算編報、目標管理、運行監控、預算執行及績效評價等模塊進行一站式開發應用，實現資金流、項目流、績效流“三流合一”。通過預算、財務、項目及績效等全面融合，簡化流程，真正實現基層預算工作人員“只填報一次”功能。事實上，預算績效管理全流程閉環機制的成功要點在于，確保預算管理一體化信息系統的統一性，各個機制環節之間銜接有序，并處于全年開放的狀態。

（四）努力打通高?！靶畔⒐聧u”

打通高校內部“信息孤島”，建立高校內部預算管理一體化系統。充分利用高校自身網絡資源，積極做好信息接口對接工作，將教學、財務、學生、科研及后勤等各內部系統融合互通。打通高校外部“信息孤島”，積極對接財政預算管理一體化系統，開放數據源，在項目入庫、預算編制、預算執行、績效自評中做到數據同源、信息共用。

（五）全面樹立預算績效理念

為在高校內全面樹立起預算績效理念，必須先在思想層面予以高度重視?？梢宰陨隙峦菩欣砟?。對于高校領導層，通過政策文件依據等增強其預算績效理念，從而使其支持并總體規劃相關工作；對于高校中層部門負責人，通過引入部門績效評價與年終考核掛鉤等手段，促使其樹立預算績效理念，從而負責并推行相關工作；對于高校廣大教師群體，則應通過加強宣傳培訓等方式，明確個人在預算項目中的責任和權利，強化其預算績效意識，引導其樹立正確理念[ 7 ]。

（六）加強業財融合

加強業財融合，人員是第一要素。應加強財務、業務人員的培訓，通過理論培訓、實踐培訓和定期輪崗等形式，強化業務和財務的關聯性，打通業務財務壁壘，做好團隊建設，打造業財融合的專業人才隊伍，促進業財一體化發展。

四、結語

高校必須發揮主體作用，全面樹立預算績效管理理念，盤活預算績效管理機制，加強信息技術創新，壯大專業隊伍建設，促進高校預算績效管理水平不斷提升，在優化資源配置、實現降本增效等方面發揮優勢，助推高校進一步夯實基礎，全面實現高質量發展。

參考文獻：

[1]浙江省財政廳.將績效作為預算的生命線牢牢抓在手上[J].中國財政，2020（01）：25-26.

[2]北京市財政局.關于北京市2015年預算執行情況和2016年預算草案的報告——2016年1月22日在北京市第十四屆人民代表大會第四次會議上[J].北京市人民政府公報，2016（04）：67-108.

[3]陳偉曉，李潔雯，劉思.高校預算績效管理體系及運行機制研究——以廣東省為例[J].會計之友，2022（24）：96-100.

[4]王嵩青，張雪林，李江紅，等.中國人民銀行全過程預算績效管理機制與路徑研究[J].征信，2018（01）：90-92.

[5]孟永麗.淺析高校預算績效管理的實施對策[J].財訊，2022（09）：166-168.

[6]謝安國.高校預算績效管理研究[J].赤峰學院學報（自然科學版），2022（11）：54-56.

[7]王光艷，張湘怡.基于預算一體化的高校預算管理系統建設路徑[J].預算管理與會計，2021（05）：35-38.