支持林業碳匯發展的財政、金融政策研究

摘要：林業碳匯在實現碳達峰碳中和戰略目標中發揮著重要作用。我國林業碳匯增長潛力較大，面臨著重要的發展機遇。當前，林業碳匯市場建設還面臨著有效需求不足、交易成本偏高、方法學不完善和金融支持不力等突出問題。本文在借鑒國際經驗的基礎上，從完善碳匯市場體系和交易機制、建立林業碳匯優先的政策機制和支撐體系、完善金融支持政策和豐富林業碳匯金融產品等方面提出了支持林業碳匯發展的財金政策。

關鍵詞：林業碳匯 ?碳市場 ?經驗借鑒 ?財金政策

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森林作為陸地生態系統的主體，也是一個巨大的碳庫，其碳匯能力在全球應對氣候變化中發揮重要的作用。作為減緩氣候變暖的重要舉措之一，保護和增強林業碳匯已被納入多項應對氣候變化國際公約[1]。隨著“碳達峰碳中和”戰略目標的提出，提升林業碳匯能力在實現碳中和中的作用更加凸顯。2021年，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，明確提出了持續鞏固提升碳匯能力的重大任務，部署了碳匯能力鞏固提升行動。提升林草碳匯能力既需要科技手段的支撐，也需要相關的政策工具發揮作用，其中，財政政策和金融政策是影響林業碳匯發展的重要因素。

一、林業碳匯現狀及潛力

（一）我國林業碳匯現狀

目前，我國林業碳匯交易都屬于項目層面的核證減排量交易，項目的主要類型有3種：清潔發展機制（CDM）下的林業碳匯項目、中國核證減排機制（CCER）下的林業碳匯項目和其他自愿類項目[2]，較為常見的有林業自愿碳減排標準（VCS）項目、廣東碳普惠項目等。自愿碳減排標準（VCS）是國際碳排放交易協會（IETA）與世界經濟論壇（WEF）于2005年底開始倡議的標準，該標準對減排項目進行量化、監督與報告，以產生可靠的減量額度。截至2022年底，我國在VCS機制下開發的林業碳匯項目有366個，未來發展潛力較大。從國內機制來看，我國按照CCER方法學開發的林業碳匯審定項目97個，成功備案項目15個，簽發項目3個，項目類型主要是碳匯造林和森林經營[3-4]。其中，塞罕壩機械林場首批簽發造林碳匯核證減排量18.275萬噸，已完成銷售16.2756萬噸，實現收入314萬元。

隨著“雙碳”戰略目標的持續推進和全國碳市場建設進展加快，CCER抵消機制下的林業碳匯市場呈現出新的發展機遇。2023年以來，生態環境部相繼向全社會公開征集溫室氣體自愿減排項目方法學建議，發布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》以及首批造林碳匯、紅樹林營造等4項項目方法學。11月，CCER交易機構北京綠色交易所、注冊登記機構國家氣候戰略中心也公布了配套注冊登記規則和交易結算規則。這無疑對CCER抵消機制下的林業碳匯市場建設是重大機遇，對林業增匯進而助力“雙碳”戰略目標具有重大的現實意義。

（二）林業碳匯增長潛力

我國林業碳匯的增長潛力主要源于森林面積的增長潛力和單位面積森林碳密度的變化。預計到2035年，我國森林覆蓋率將達到26%，相當于增加約2920萬平方公頃的森林面積。根據第九次全國森林資源清查數據，全國尚存宜林地加上各類跡地的總面積約5240萬平方公頃，其中約34%分布在內蒙古，29%分布在西北五省區[5]。研究預測，到2050年，中國經濟林、竹林和灌木林的面積將分別達到2466萬平方公頃、744萬平方公頃和6408萬平方公頃，森林總面積將達到2.93億平方公頃，相比于2020年新增7311 萬平方公頃。未來2040—2049年，全國喬木林平均生物量碳密度將達到（58.72±10.50）MgC/hm2，喬木林生物質碳儲量將達到（12.58±1.99）PgC[6]，林業碳匯供給的潛力較大。

二、林業碳匯市場建設面臨的主要問題

對標碳達峰碳中和目標和全國碳市場建設要求，結合現階段林業碳匯市場發展現狀，加快推進林業碳匯市場建設仍面臨以下四個方面的問題與困難。

（一）林業碳匯市場的有效需求不足

林業碳匯市場的有效需求不足體現為：從控排企業的碳配額抵消需求來看，林業碳匯在CCER項目中占比小，已審定的林業碳匯項目為97個，僅占3.4%。全國碳市場允許CCER可抵消比例僅為5%，各試點碳市場的允許比例也多在5%～10%，加之免費分配碳配額本身造成多數企業配額過剩，導致對林業碳匯的需求不足；另外，碳市場僅有竹產品“碳標簽”“林業碳票”“螞蟻森林碳匯”等少量林業碳匯信用類產品，非控排企業、投資機構和公眾等群體的購買意愿較低。

（二）林業碳匯市場的交易成本偏高

林業碳匯交易成本包含搜尋成本、可行性研究成本、談判成本、監控成本、方法學開發成本、項目核證核驗成本以及減排量核證成本等。在僅考慮項目開發、項目審定、項目監測和核證成本的情況下，單一林業碳匯項目的開發成本高達40萬元～80萬元，前期開發成本較高。在后續信息搜尋、交易撮合等方面，碳匯交易還會產生其它各項費用，這將使得林業碳匯交易成本總體較高。

（三）支撐林業碳匯市場的方法學不完善

當前已經備案的林業碳匯方法學僅有4個，相比50個再生能源類方法學，當前的林業碳匯方法學無法滿足碳匯項目的開發需求，天然次生林等方法學亟需補充完善。全球納入林業碳匯交易的主要機制包括清潔發展機制（CDM）、核證碳標準（VCS）、黃金標準（GS）、REDD+交易架構（ART）、全球碳委員會（GCC）以及氣候行動儲備（CAR）等機制，每個機制涉及諸多方法學，當前國內方法學與之相比仍存在覆蓋范圍有限、標準不健全等問題。

（四）金融支持不力

一方面，林業碳匯項目業主難以從銀行等傳統渠道獲得融資。大多數林業碳匯項目缺少可抵押資產，且項目的投資周期長（CCER項目一般在20年，國際VCS項目需30－100年）。缺少可抵押資產和省投資期限錯配導致林業碳匯項目業主難以通過傳統金融市場，尤其是從銀行貸款渠道獲得足夠的融資。雖然在《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》中將碳匯林納入支持范圍，但發行債券仍無法解決期限錯配問題；另一方面，自“雙碳”目標提出后，福建省、浙江省、山東以及湖北省等省相繼推出了“一元碳匯貸”“濕地碳匯貸”“茶園碳匯貸”“碳林貸”以及“碳匯+司法”等以林木的碳儲量為標的物的質押貸款業務，這些實踐在創新生態產品價值、實現多元化機制、推動鄉村振興、盤活林木資產等方面有積極的作用，但各金融系統以及林農對碳匯作為金融產品所帶來的法律風險的認識急需進一步提高。

三、財金政策支持林業碳匯的經驗借鑒

據不完全統計，全球已有約120個國家和地區提出了碳中和的戰略目標。提出碳中和目標的國家中，政策宣示是這些國家選擇的主要方式，部分國家如美國、法國等針對碳中和目標進行了立法。

（一）推動碳中和領域金融立法

從國際經驗來看，有些國家出臺了金融支持低碳產業的政策，完善了相關制度體系建設，以立法形式保障低碳政策目標如期實現[7]。美國多次制訂了降耗減排的政策制度，低碳金融政策體系得到完善，相繼出臺了《能源政策法》《美國清潔能源安全法案》等規范性文件，明確了碳減排目標，并將碳捕獲和碳封存技術上升為國家戰略；歐盟先后制定了《可持續發展融資行動計劃》等政策法規，發布了《氣候中立法》，意在將 2050年氣候中立目標以立法形式確立，為歐盟氣候政策提供長期發展方向，實現到2030 年實現溫室氣體排放量凈減少55%的目標。

（二）加強頂層設計

國際上很多國家的金融部門為實現碳中和目標設計了路線圖。英國與中國共建中英綠色金融中心，在綠色金融領域開展國際合作；歐洲中央銀行（ECB）設立氣候變化中心，為金融決策提供支持，將氣候變化納入貨幣政策支持范圍。此外，部分國家的央行和金融監管機構積極引導金融機構將環境、社會和治理（ESG）納入風險管理和戰略，并在戰略和風險管理、信息披露、情景分析和壓力測試方面提出了可持續金融發展的期望。

（三）大力發展碳交易市場

市場化手段是最有效的碳減排途徑之一，因此，世界各國將建立碳交易市場作為促進碳中和和技術創新的重要舉措。歐盟碳排放交易體系（EUETS）成立于20世紀初，是全球規模最大最成熟的碳排放權交易市場，碳市場內金融參與主體眾多，碳市場在擴大資金規模、提升交易市場活力的同時，促進了碳金融產品和衍生品的創新；2015年東亞首個碳排放權交易市場在韓國正式運行，目前已成為韓國金融支持負排放產業的主要渠道，其在發展過程中每個階段都根據不同行業的實際情況制定相應配額分配計劃，提高了企業參與節能減排的積極性。

（四）金融部門的自身實踐

在支持全社會實現碳中和方面，金融機構充分發揮金融中介功能，采取多項措施如擴大綠色投資、逐步退出煤電融資、探索創新金融產品等助力碳中和目標實現；在實現自身碳中和方面，金融機構通過確定碳中和覆蓋范圍、測算碳足跡、中和碳足跡、進行第三方獨立審驗等降低碳排放。法國巴黎銀行開展了“員工一綠色公司（GC4E）計劃”，旨在鼓勵員工通過個人行為來減少碳排放；匯豐銀行通過記錄碳排放足跡、在全球系統打造智能照明和太陽能功能 “零碳排放”辦公室以及購買綠色能源抵消碳排放等形式來移除多余釋放的二氧化碳；英格蘭銀行將氣候變化納入銀行治理和風險管理框架，使用最新數據和建模技術分析了持有金融資產的氣候風險，努力實現從2016年到2030年減排63%、最遲到2050年實現物理運營凈零排放的新承諾。

四、推動林業碳匯發展的財金政策研究

（一）完善林業碳匯市場體系和交易機制

林業碳匯交易應建立在公開、透明的市場機制（競爭機制、價格機制、風險機制、監管機制）之上，其中價格機制是核心。林業碳匯市場應吸引社會資本和金融機構廣泛參與，形成多元化的市場主體，滿足多種林業碳匯交易產品的需求，針對目前中國國內試點碳市場、全國碳市場并存現象，以及碳普惠機制的探索，中國需要建立多層次的林業碳匯交易體系和科學規范的中國林業碳匯自愿減排（VER）交易體系。國際上建立VER起步較早，目前VER標準多達十幾個。各標準都包括了項目類型、基準線測定方法、額外性判斷方法、核查核證方法、注冊系統等內容。近年來隨著生態意識的增強，中國國內社會主體和公眾對林業VER也具有較高的發展意愿。建立科學規范的中國林業碳匯VER交易體系，既是促進生態產品價值實現的重要途徑，也是促進與國際VER交易體系對接和參與國際氣候規則制定的極好機會。中國需要通過改進目前不夠嚴謹的自愿購買碳匯辦法，建立中國的VER標準體系（CVER），利用VER機制激活林業碳匯需求，促進規范的中國林業碳匯VER市場的形成，促進森林“多重效益”開發。同時，加大VER綠色投融資力度，開發新型商業模式，促進居民、企業和社會各界購買林業碳匯并從中受益。

（二）建立林業碳匯優先的政策機制和支撐體系

森林生態保護兼具減緩和適應氣候變化雙重功能，在增加碳匯、減少排放成本方面具有較強的經濟可行性。中國應在制定抵消機制政策時不僅單純計量林業的碳吸收和儲存量，更應考慮其“疊加”功能，也可通過林業碳匯產品政府補貼形式體現優先原則。在CCER市場中，應擴大林業碳匯的份額，調整控排企業初始碳配額的發放數量，倒逼控排企業增加對林業碳匯的需求，促進并形成鼓勵排放單位（控排企業單位）優先購買林業碳匯的機制，使林業碳匯真正發揮其多重效益和碳中和“第一先鋒”的作用；豐富CCER林業碳匯項目的項目類型，開發森林保護、濕地保護、草地保護、城市綠地建設以及礦區植被恢復等以固碳和增加林業生態碳匯為目的的林業碳匯項目的方法學，為自然碳匯保護及增匯項目進入CCER市場提供機制支撐；建立林業碳匯“碳中和”抵消平臺，非履約企業、機構以及個人可購買林業碳匯項目的碳信用抵消其碳足跡，以提升自身的環境形象。豐富碳市場林業碳信用的產品類型，拓寬林業碳匯項目的市場范圍。

（三）完善金融支持林業碳匯發展政策

林業碳匯是高質量的碳抵消信用。銀行等金融機構內部應設立林業碳匯工作組，專門服務于涉及林業碳匯產業發展的融資需求，引入投貸聯動機制，支持林業碳匯發展業務，對林業碳匯項目業主給予資金支持。同時，通過增加授信額度、放寬貸款抵押擔保、享受貸款優惠利率等措施，加大對林業碳匯的支持力度。

林業碳匯具有減緩和適應氣候變化、保護生物多樣性、兼具生態效益、經濟效益和社會效益等多重屬性，助力國家生態文明建設和碳中和目標實現。我國應該將林業碳匯產業作為國家融資擔?；鹬攸c支持領域，明確林業碳匯產業屬于政府性融資擔保體系的支持范圍，依據林業碳匯資金需求、期限、成本等特點細化擔保支持林業碳匯企業的政策措施和制度安排。此外，國家還應該支持、鼓勵設立林業碳匯產業擔?；?，委托專業擔保機構試點、試驗開展林業碳匯企業擔保投資服務。

（四）豐富林業碳匯金融產品

我國應鼓勵保險公司開發支持林業碳匯發展的保險產品。目前，我國個別保險公司雖然已經在林業碳匯領域展開了保險產品的創新研發，如中國人保推出碳匯貸保險產品、中國人壽推出林業碳匯指數保險產品，但保險產品種類和數量均不能滿足林業碳匯發展的需要。林業碳匯的開發具有難度大、周期長、政策變動和價格不穩定等特殊性，面臨較大的市場和技術風險，我國應通過創新保險產品化解這些風險或這些風險可能帶來的經濟損失。保險公司應創新商業模式，與第三方機構合作，整合風險管理資源，加強對林業碳匯面臨風險的研究，強化專業服務能力建設，嘗試通過“保險＋服務”的方式，為項目提供以風險減量為導向的、覆蓋全產業鏈的、囊括一攬子風險的保險解決方案。政府部門應完善綠色金融激勵政策，對林業碳匯項目開發業主投保相關的技術保險險種給予保險補貼，出臺可享受補貼的林業碳匯領域企業名單和險種名單，明確補貼比例，以此促進保險覆蓋面的提升。

我國應鼓勵保險、養老基金等長期資金投資于綠色PE/VC基金。由于林業碳匯項目的投資回報期較長，且投資回報呈現前低后高的特點，因此存續期過短的PE/VC基金難以專注于林業碳匯投資。為了解決林業碳匯項目業主面臨的長期資金需求和短期資金供給之間存在的期限錯配問題，我們建議政府應鼓勵和支持養老、保險等長期資金參與創立和投資存續期較長的林業碳匯項目。政府和監管部門可以通過文件和規定明確這個意向，為全國社?；鹄硎聲捅ｋU機構向林業碳匯配置長期資產提供依據。

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責任編輯：姜洪云