呼包鄂烏增強基本公共文化服務均衡性問題研究

叢志杰

摘? 要：基本公共服務的均衡性與可及性，有助于共同富裕的實現。均衡性重在強調通過高質量發展，實現“公平”“共享”“普惠”的發展目標，使發展成果更多更公平惠及全體人民。我國基本公共文化服務不僅關系到廣大人民群眾對美好生活的追求及實現，更關系到文化強國和社會主義現代化建設進程。作為內蒙古自治區的重點開發區域和經濟發展核心區，呼包鄂烏的基本公共文化服務體系建設取得重大進展，但也存在著基本公共文化服務建設與經濟發展速度不匹配，區域之間、城鄉之間、群體之間資源配置不均衡等問題。因此，推動呼包鄂烏基本公共文化服務均衡性發展，要構建良好的府際關系，推進基本公共文化服務標準化；加強供給主體的協調與整合，健全不斷增強均衡性發展的協同合作；不斷創新機制，優化公共文化資源的配置效率。

關鍵詞：基本公共文化? ? ?服務均衡性? ? ?高質量發展

公共服務是改善人民生活生計、提升人民幸福感的主要手段之一。黨的二十大報告強調：“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕?！边@一論斷不僅使增強公共服務均衡性和可及性成為新時代我國公共服務發展的方向，并將統領今后相當長一段時間全國基本公共服務和普惠性非基本公共服務的發展任務，而且也是一個需要在理論上深入探索、學術上創新研究的重大命題。

一、基本公共文化服務均衡性的含義

民生是人民幸福之基、社會和諧之本。公共服務與民生息息相關，緊密牽連著民心，是提高人民生活質量與幸福感的關鍵。目前，我國社會的主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對公共服務的需求也從滿足最低保障向較高水平的保障發展。在未來5年乃至更長一個時期，增強公共服務均衡性和可及性的關鍵是健全基本公共服務體系，持續提高公共服務水平，實現基本公共服務目標人群全覆蓋、服務全達標、投入有保障，地區、城鄉、人群間的基本公共服務供給差距明顯縮小。

基本公共服務均衡性是基本公共服務均等化的升級版。我國基本公共服務均等化在過去的十幾年實踐中取得了很大成績，但區域間、城鄉間、人群間的基本公共服務仍有差距，在實現機會、過程和結果全方位公平方面，現有的均等化模式還存在欠缺。因此，黨的二十大及時將基本公共服務均等化上升為增強均衡性，明確提出未來5年基本公共服務均等化水平明顯提升，到2035年基本公共服務實現均等化的目標。這是黨在新的歷史條件、新的歷史使命下對公共服務體系建設的新要求，是對“實現基本公共服務均等化”目標的進一步提升和發展。相比實現基本公共服務均等化的目標，公共服務均衡性使概念更為準確、內涵更加豐富，重在強調通過高質量發展，實現“公平”“共享”“普惠”的發展目標，使發展成果更多更公平惠及全體人民，這對于構建職責明確、依法行政的政府治理體系，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度和共建共治共享的社會治理制度，加強基層治理體系和治理能力現代化建設具有積極作用。

二、呼包鄂烏基本公共文化服務均衡性發展的制約因素

作為呼包鄂榆城市群的重要支撐，呼包鄂烏是推動黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵環節，是自治區的重點開發區域和經濟發展核心區，在實現自治區高質量發展、促進國內國際雙循環方面發揮著至關重要的作用。

在各方的共同努力下，呼包鄂與烏蘭察布的協同發展已從夯實基礎、構建機制、尋求突破的初始階段邁向了一體化高質量發展的更高階段，在規劃政策體系、體制機制、基礎設施、基本公共服務等方面形成不少亮點，常住人口規模、地區經濟總量占全區比重持續上升，城市群人口和經濟承載能力不斷增強，已成為自治區經濟社會發展、生態文明建設、改革創新和對外開放的主要引擎，全區經濟社會發展的“火車頭”。但是，呼包鄂烏區域基本公共文化服務仍然存在發展不平衡不充分的問題，比較突出地表現為均衡性發展的不足。

（一）基本公共文化服務體系供給主體不健全

從政府間的橫向合作來看，呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市相關部門在公共文化服務供給的財政預算與投入等方面缺乏橫向的聯系，在向社會力量購買公共文化服務過程中存在一定的低端化、硬件化以及缺少統一規劃和協商溝通等問題，導致為數不少的文化設施長期處于閑置或半閑置狀態，社會效益不明顯。

從政府與社會組織間的合作來看，一方面，呼包鄂烏社會組織力量相對比較薄弱，無力提供高水平的公共文化服務，這會一定程度上阻礙提高公共文化服務的均衡性水平；另一方面，政府對社會力量進入基本公共文化服務領域缺乏科學和有效的規劃、引導和監管，導致偏遠農牧區的項目無人問津。

（二）基本公共文化資源配置不均衡

經濟發展水平作為公共文化服務實現均等化的重要物質基礎，是影響公共文化服務的效率以及均衡性的直接因素。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市4地的產業結構差異較大，發展的重點及經濟發展水平差異較大，公共文化服務的資源配置差距較大且不均衡。呼和浩特市作為內蒙古自治區的政治、文化中心，積聚了較多的物質、文化等資源，文化產業發展基礎較好；呼包鄂烏公共財政中的文化事業專項經費主要投入到城鎮，農牧區需求大但投入經費不足；文化站、農牧區圖書館、文化大院以及農家書屋等建設布局不科學，導致同質供給與重復建設問題較為嚴重；科技館、科協以及相關文化部門派出的用于科普的大篷車在服務形式與服務內容方面均存在著同質問題，缺乏創新性；缺乏對公共文化服務基礎設施建設的整體規劃和合理布局，各建各管，忽略后期的保養維護，造成了低效率和浪費。

（三）基本公共文化服務體系協同有待加強

呼包鄂烏構建基本公共文化服務體系是一項整體性的工程，這需要將公眾的需求作為導向，加強各主體間的合作，建立起完善的共享機制，健全相關的法律法規以及標準化體系。

近年來，為了持續推動呼包鄂烏在文化建設方面的協同發展，加強公共文化服務朝著均衡化方向發展的水平，相關政府部門接連簽訂了《呼包鄂協同發展規劃綱要（2016—2020 年）》《呼包鄂烏“十四五”一體化發展規劃》《呼包鄂烏智慧城市建設一體化數據資源共享管理協議》等政策文件，為4地的文化合作提供了依據。但在實際工作中，呼包鄂烏區域所推進完成的公共文化服務的協同工作大部分是由國家或者自治區統一規劃與設計的，很多領域仍存在著信息不共享、體系不對應與政策不統一等問題；一體化行動計劃仍停留在理念層面，還沒有形成共建共享平臺，合作載體的缺乏直接導致區域內公共服務共享水平較低，尤其是在政策措施的落實方面缺乏有力的監督和保障；智慧城市建設過程中“碎片化”的特征較為明顯，各個信息平臺與系統的銜接還不夠流暢，尚不能夠滿足廣大人民的要求與期盼。

三、呼包鄂烏增強基本公共文化服務均衡性的對策

從內蒙古“十四五”規劃到《呼包鄂烏一體化發展 2021 年工作要點》，再到《呼包鄂烏“十四五”一體化發展規劃》，政府戰略更加全面、規劃更加細致、發展思路更加清晰，為呼包鄂烏城市群發展指明了方向，也為城市群發展保駕護航。在呼包鄂烏協同發展中，要以基本公共文化服務均衡普惠、整體提升為導向，推動公共文化服務高質量發展，為呼包鄂烏協同發展提供重要的支撐和載體。

（一）推進基本公共文化服務標準化建設

在呼包鄂烏城市群建設基本公共文化服務體系中，構建良好的府際關系是重要的前提條件，標準化是增強均衡性的手段和重要環節。公共服務的整體性模式在宏觀層面上的標準化，既是中觀體系層面完善均等化體系的先決條件，也是微觀公共服務供給層面實現精細化的現實要求?；诖?，呼包鄂烏若要強化基本公共文化服務的均衡性，首要任務則是要建成較為完善的制度規范體系，而這需要4地政府的相關部門精誠合作、共同發力，從而加強各地政策間的協調性，提高頂層設計能力，更加深入地推動實施公共文化服務的標準化任務。

構建與完善標準化體系。呼包鄂烏4地要根據實際情況，積極推進公共服務標準化工作，將國家基本標準進行細化，形成具體實施配套標準，并積極制定地方標準，在政府資金投入、補貼，設施布局、建設和維護，機構人員配備，服務流程和服務規范，服務機構準入、運營和監管標準等方面設立相應標準。

強化基本公共文化服務發展規律以及理論方面的合作研究。在制度上進行系統設計，以較為完備的制度形式來明確文化機構定位、文化活動開展、文化投入保障以及基本公共文化設施建設等內容，并在建設公共文化服務體系的過程中明晰政府的責任、義務與權力，確定各級文化等相關部門的工作、使命與權責等，從而通過制度保障來不斷增強基本公共文化服務的均衡性。

（二）加強和健全增強均衡性發展的協同合作機制

基本公共文化服務的供給是由政府供給、企業供給、社會供給等多元素構成的系統民生工程，要不斷健全和完善“政府+”多元主體協同供給機制。

地方政府間的整合與協調。地方政府的工作與廣大人民群眾的日常生活息息相關，且與多樣化的地理條件以及社會生態環境聯系緊密。推進呼包鄂烏基本公共文化服務均衡性發展，離不開4地政府間的溝通與合作。要共同推進草原書屋和“鴻雁悅讀”計劃一體化改革，鼓勵博物館、美術館、文化館等建立合作聯盟，實現公共文化資源共享，中心城市的公共圖書館可以依靠其強大的資源與服務能力，與其它地區的圖書館、文化館和農家書屋開展聯動，在文化需求收集、資源流動、開展培訓講座等方面發揮積極作用。4地要加強橫向間聯系，打破地域限制，聯合舉辦黃河文化交流活動，共同講好新時代黃河故事；積極舉辦形式多樣的經驗交流和分享活動，相互學習和借鑒。要進一步發揮烏蘭牧騎“紅色輕騎兵”的作用，積極開展跨區域文化交流演出。此外，增強財政領域的協同合作，設立協同發展的共益基金以強化公共文化服務供給的跨區域合作，均衡公共文化服務領域的財政投入能力，加強對基層文化資金使用的檢查和監督。

多元供給主體之間的整合與協調。政府與文化事業單位更具有集中性與公共性優勢，而其他社會主體則具有高效性優勢，可以通過整合多種途徑進行文化服務供給。據此，一方面，鼓勵其他社會主體積極開設文化服務機構，給予政策優惠，吸引一批高水平文化團體來進行文化服務供給；另一方面，以政府為主導建立社會組織與公共文化機構的關聯機制，涵蓋培育機制、評估機制、創新機制與監督機制等具體內容。

善用社會力量，補齊短板促均衡。呼包鄂烏要加大多主體多方式供給的力度，大力發展、引進和扶持公益組織、社會企業，提升其服務能力；充分發揮市場機制作用，切實推動落實公共服務領域民辦企業享受公平待遇；建立和完善政府、公益組織、營利性企業等多個主體共同開展公共服務供給的分工合作機制，加強與社會資本、慈善資源、志愿力量的合作，通過購買服務、共同生產、合同外包等形式補齊基本公共服務短板。

（三）不斷提升公共文化資源配置的精準度與有效度

協同治理理論中包含公民需求導向、公共責任共擔以及信息技術應用等內容，為優化公共文化資源配置、提高配置的精度與效度等提供了新思路。呼包鄂烏要不斷優化基本公共文化服務的供給結構，構建融合發展機制，充分利用固定和流動公共文化服務設施，科學設定公共服務設施的服務半徑和服務人口，確保做到分布公平和空間均衡，提升公共文化資源配置的有效度。

在呼包鄂烏的城鎮地區，由于人口基數大，基本公共文化服務供給不足，因此要統籌規劃，合理配置基本公共文化設施和資源；而在較為偏僻的農牧區，由于自然環境因素，常住人口少且分散，基本公共文化資源不足和水平低的問題尤為突出。因此，增強呼包鄂烏基本公共文化服務的均衡性，有效的解決方式是把流動設施和信息化技術作為彌補差距的跳板，以“流動性”和“技術賦能”破解基本公共文化設施不足和水平低的問題，不斷擴大基本公共文化服務半徑。

在流動公共文化服務方面，要增加投入，配置一定數量的流動書站和流動舞臺車；整合縣域內的優質文化資源，發揮公共圖書館和群眾文化館的核心作用，通過分支機構向基層推行高品質的公共文化服務，利用流動書屋的靈活性更新群眾文化站的各類圖書資源，提高文化資源的使用效率。

在信息技術手段賦能基本公共文化服務方面，地區之間因行政區劃、經濟水平等現實因素的阻礙，給區域公共文化服務協同發展造成了難題，而移動互聯網、自媒體、微信公眾號、直播等新技術成為解決問題的有效手段。線上線下服務相結合成為公共文化服務的主要趨勢，這就需要城市群在協同發展時注重數字技術的運用和聯通，要借助于互聯網、大數據，以公眾需求為導向，推動公共文化服務數字化、網絡化、智能化建設，建立文化資源配置的信息共享機制，以數字技術深化文化領域供給側結構性改革，以技術賦能提升文化資源配置精準度，實現數字時代文化產品供給對群眾文化需求的適配性，在更高水平和層次上滿足人民日益增長的精神文化需求。

呼包鄂地區作為內蒙古自治區西部的核心區和經濟社會高質量發展的示范區，在內蒙古城鄉公共文化服務體系建設中具有重要的地位和作用。近年來呼包鄂基本公共文化服務體系建設取得重大進展，公眾的精神文化生活不斷豐富，滿意度與獲得感不斷增強，但也存在著基本公共文化服務建設與經濟發展速度不匹配，區域之間、城鄉之間、群體之間資源配置不均衡等問題。因此，要優化政府職責體系，全面推進公共文化資源均等化配置，構建多元主體治理模式，改善和創新供給方式，健全居民需求表達和反饋機制、標準體系、監督與績效考評體系，不斷增強呼包鄂地區基本公共文化服務的均衡性。

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（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：康偉