面向中國式現代化的國土空間利用與規劃：內在需求與創新路徑
——基于“2023年中國土地科學論壇”的綜述

王檢萍，陳美景，陳美球，朱泰峰

（1.江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌 330045；2.江西農業大學國土資源與環境學院，江西 南昌 330045；3.中國國土勘測規劃院，北京 100035）

中共二十大報告提出要以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興?，F代化是人類社會發展的必然趨勢，中國式現代化是基于我國國情與現實提出的實現共同富裕及中華民族偉大復興的必經之路[1-3]?；趪量臻g的面積有限性和位置固定性特征，科學統籌國土空間利用與規劃，進而為中國式現代化建設提供必要的空間支撐與資源，是時代賦予當代土地科學工作者的歷史責任與使命擔當[4]。由教育部公共管理教學指導委員會、全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會、《中國土地科學》編輯部、江西農業大學聯合主辦，江西農業大學國土資源與環境學院、農業農村部鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室、江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心、江西現代農業及其優勢產業可持續發展決策支持協同創新中心聯合承辦的第二十屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨2023年中國土地科學論壇于2023年11月在江西南昌成功舉辦。此次論壇以“面向中國式現代化的國土空間利用與規劃”為主題，旨在共議新時代土地資源管理學科建設與發展，優化國土空間格局，促進綠色低碳發展，為高質量國土空間利用與規劃支撐中國式現代化建設建言獻策。來自浙江大學、中國人民大學、中國農業大學、南京農業大學、華中農業大學等100余所高校與科研單位的480余名專家和代表出席會議。

作為經濟社會發展的核心要素、能量源泉和空間載體，國土空間為中國式現代化戰略目標的實現提供必不可少的空間支撐和資源保障[5]，國土空間利用與規劃通過優化國土空間格局、提升國土空間功能和可持續性，推進國土空間治理體系和治理能力現代化，從而助力實現中國式現代化，因而，中國式現代化表現出對國土空間利用與規劃的內在需求，并對其新時代下的創新路徑提出新的要求?；诖?，本文通過梳理與會專家的觀點，系統整理歸納了中國式現代化對國土空間利用與規劃的內在需求與創新路徑，以期為面向中國式現代化的國土空間治理研究提供理論及實踐參考。

1 中國式現代化對國土空間利用與規劃的內在需求

中共二十大報告指出，中國式現代化具有人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的五大特征。這五大特征為中國式現代化描繪了宏偉藍圖，也成為國土空間利用與規劃的目標導向，分別對國土空間利用與規劃的具體內容提出了相應的內在需求。

1.1 人口規模巨大要求國土空間利用與規劃走節約集約之路并筑牢糧食安全根基

人口規模巨大是中國式現代化的基本特征。第七次全國人口普查結果顯示，中國人口總量14.12億人，約為全球總人口的18%。龐大的人口總量整體邁進現代化社會，國土空間利用與規劃面臨前所未有的復雜性與“抗解性”[6]，對我國國土空間的利用與規劃提出了嚴格要求。

一是強化國土空間節約集約利用。人多地少的基本國情導致人地矛盾突出，加上對土地資源的不合理開發利用，使得生產、生活及生態空間發生劇烈沖突，這就要求國土空間利用與規劃必須堅持走節約集約之路。王檢萍通過“三生”功能視角分析了南昌市土地利用沖突的識別及其分區調控，并提出多方主體利益均衡和土地利用適宜性下的土地利用沖突緩解策略，進而提高土地節約集約利用程度。董光龍從土地利用多宜性、土地資源稀缺性與需求多樣性等方面探索土地利用沖突識別新框架，提出土地利用沖突治理在關注大都市周邊建設用地擴張占用耕地等傳統土地利用沖突的同時，更應關注耕地“非糧化”等新型土地利用沖突。

二是嚴格保護耕地。糧食安全是實現中國式現代化的根本要求，耕地保護是確保糧食安全的基本前提。據國家統計局公布，2023年全國糧食總產量達到13 908億斤，糧食生產實現了20年連續豐收，但每年平均仍然需要進口1.5億t左右的糧食[7]。面對“人多地少水缺、水土資源時空分配不匹配”的基本國情，以及“人均耕地少、高質量耕地少、后備耕地少”的嚴峻現實，孔祥斌提出要基于“彈性空間—質量提升—風險管控—縱橫補償”的耕地保護轉型路徑，推動耕地數量、質量、生態、權益4個維度保護轉型；張祚提出中國耕地保護政策異質性評價核心在于“構建一個更合理的異質性評價體系，以全國和地方不同層級的視角對耕地保護政策進行評估”；陳美球強調要在保障農民利益的基礎上，構建耕地保護的長效機制[8]。

三是正視城鄉“兩棲占地”現象的國情現實。改革開放以來，我國城鎮化率由17.92%上升至2022 年的65.22%，作為一個傳統農業大國，我國農村人口基數大，且受城鄉二元結構的長期影響，農村轉移人口的市民化渠道并不順暢，“兼業農民”、城鄉“兩棲占地”農戶不可避免地在一定時期內存在?！捌咂铡比丝跀祿砻?，全國流動人口達3.7億人，不僅需要構建支撐大規模人口流動的空間體系，更對城鄉基本生活保障用地提出兼顧需求，特別是對于農村宅基地高效利用的推動必須保持一定的歷史耐心[9]。張蕾從城鄉梯度視角，分別針對城市區域、城鄉結合部、鄉村區域提出政策建議；周佳寧提出構建農地市場化、農村勞動力流動與城鄉融合發展的累積循環效應機理模型。

1.2 全體人民共同富裕要求國土空間利用與規劃須堅持公平與效率協同

全體人民共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的根本特征，也是全中國人民的共同愿望[10]。兼顧發展的質與量、縮小區域及城鄉間的差距是全體人民共同富裕須攻克的難關，也是國土空間利用與規劃的基本要求[11]。然而，區域發展不均衡是當前中國面臨的主要問題之一，如中西部地區相比東部地區經濟發展水平差距較大，且全國經濟重心進一步南移[12]；相對于工業和服務業較發達的城鎮化地區，農產品主產區的經濟社會發展往往更為落后，但對國家糧食安全做出巨大貢獻；城鄉差距不僅體現在人均可支配收入方面的差異，也表現為公共服務、醫療和教育等資源分配的不均衡[2,13]。這些問題的解決需要通過國土空間利用與規劃進一步優化配置公共資源，實現公平和效率的協同。

與會專家圍繞國土空間利用的公平與效率進行了積極的探討。一方面，聚焦城鄉融合發展，推進城鄉建設用地一體化改革，改變“重城市、輕鄉村”的國土空間配置慣性思維[9]。劉雙良指出宅基地制度改革作為鄉村振興的重要抓手，要實現眾多非優勢農村地區宅基地制度改革對鄉村振興的有力助推。另一方面，促進區域均衡發展，為西部大開發、東北振興、中部崛起等區域發展戰略實施提供國土空間支撐與保障。曲福田圍繞中國式現代化進程中的國土空間治理，強調有必要探索中國式國土空間治理的有效模式和路徑，構建跨區域、跨流域的國土空間一體化治理機制。

1.3 物質文明和精神文明相協調要求國土空間利用與規劃須實現“三效益”統一

物質文明和精神文明相協調是中國式現代化的崇高要求[14]。國土空間利用與規劃需堅持經濟、社會及生態效益統一，即在堅持經濟發展、保護生態環境的基礎上，做到吸納融合優秀社會地域文化，營造濃厚的文化氛圍，促進物質文明與精神文明的協調統一。一方面，加強具有特定功能的空間實體供給，包括博物館、歷史遺跡、園林等人文景觀，富有地域特色、使人放松愉悅的自然景觀，以及提供休閑和交流的公園綠地、廣場用地等公共空間[5]。高佳強調要契合居民消費需求，重視挖掘大都市周邊耕地的多功能價值。另一方面，加強對城鄉交錯帶[15]、城中村、少數民族聚集區等[16]特殊和易被忽視區域的空間公共服務設施配置，展示特色文化及民族風情?？滦吕然诖蠖际薪紖^休閑農業和鄉村旅游的優勢條件，以環城游憩帶理論為基礎，對武漢市郊區農村土地游憩功能空間分異進行了研究。

1.4 人與自然和諧共生要求國土空間利用與規劃須堅持生態優先、綠色發展

人與自然和諧共生是中國式現代化的鮮明特點，要求國土空間利用與規劃必須遵循“兩山”理論，在維持生態系統服務功能的同時，構建綠色低碳產業體系，重視國土空間生態保護與修復。

一是優化國土空間開發格局。優化國土空間格局、促進綠色低碳發展是實現人與自然和諧共生的重要方式。鄭希平認為不同地理空間的國土空間組成和格局變化對碳儲量的影響存在差異，保護農業空間和綠色空間是增加區域碳儲量的有效途徑，在國土空間開發與利用過程中應注重存量優化。張紫怡基于自組織特征映射神經網絡模型、隨機森林可視化表達算法對福建省糧食生產、植物固碳、生物多樣性保護、戶外游憩、土壤保持和產水量6項典型生態系統服務進行空間量化，提出以提升生態系統服務為導向的國土空間格局優化策略。

二是推進國土空間生態修復。國土空間生態修復作為緩解生態環境保護與社會經濟發展之間矛盾的重要途徑，被視為保護區域生態環境及實現人與自然和諧共生的關鍵環節[17]。鄖文聚提出應著重治理生態環境問題，穩妥推進農業空間生態修復，大力開展城鎮空間生態修復，有序推進礦區生態修復，實現國土空間高質量治理。何利杰通過情景分析發現農村宅基地有序退出以及高城市化率在人口總量不變的情況下有助于減少陸地生態系統碳儲量的損失。

1.5 走和平發展道路要求國土空間利用與規劃須立足全球視野

走和平發展道路是中國式現代化的突出特征，全球化是世界發展的必然趨勢，資源互補與共享是構建人類命運共同體的內在要求。因此，走和平發展道路的現代化要求國土空間利用與規劃立足于全球視野，構建安全、穩定的國土空間。這就意味著國土空間利用與規劃應堅持開放思維，統籌國內和國外兩大國土空間支撐和資源保障系統。糧食安全是確保和平發展的根基，一方面，必須堅定落實國內耕地保護策略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，同時考慮人們對食物多樣化的需求。陳浮提出大食物觀與耕地保護協同推進是國家糧食安全戰略轉型的本質要求，應以雙輪驅動政策體系作為堅實保障，耕地利用轉型作為關鍵抓手，食物消費結構多元化提供新動能，創新全產業鏈利用模式提供新活力。另一方面，可適當依托海外耕地資源提供輔助保障，盧新海等提出構建“戰略支撐、政府支持、市場服務”三位一體的海外耕地投資保障體系[18]。

2 中國式現代化下國土空間利用與規劃的創新路徑

基于中國式現代化對國土空間利用與規劃的內在需求，新時代國土空間利用與規劃應堅持以新發展理念配置國土空間資源，遵循“要素—空間—功能—價值”邏輯主線，促進人地關系協調發展，并充分發揮現代科技的支撐作用，以高效有序的國土空間格局支撐和保障中國式現代化目標實現。

2.1 堅持以新發展理念配置國土空間資源

“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念是推動我國經濟高質量發展的基本科學遵循[19-20]?！皠撔隆笔翘嵘龂量臻g對中國式現代化水平支撐能力的關鍵，針對當前全面推進鄉村振興對土地要素保障需求的社會熱點，王滿銀提出應創新農村宅基地征收與退出的補償標準，顯化宅基地資產屬性；陳虹從中央和地方互動視角對江西省余江區進行農村宅基地制度改革的成效評估，認為改革既要符合國家目標導向需求，也要兼顧地方的實際情況?！皡f調”是平衡各部門各行業國土空間利用的手段，學者們關注城鄉資源的要素協調，王玉波提出要構建土地出讓收入支持鄉村振興動力機制，以促進城鄉統籌規劃?！熬G色”是實現人與自然和諧共生的保障，匡兵發現公眾訴求能夠顯著提升土地綠色利用效率，李洪義闡述了打通資源資產整體儲備和賦能雙向轉化路徑的必要性?！伴_放”是激發國土空間系統活力的前提，吳次芳指出土地科學應以整體性的新物質主義視角重新思考“天—地—人—生—物”的關聯?！肮蚕怼笔庆柟虈量臻g治理成果的根本，岳文澤認為浙江省實現城鄉要素共融共通，構建共享共贏的保障機制，以全域土地綜合整治為強大引擎，推動“千萬工程”不斷提質增效。

2.2 遵循“要素—空間—功能—價值”邏輯主線

與會專家強調要依據“要素—空間—功能—價值”邏輯主線，滿足中國式現代化對國土空間支撐和資源保障的具體需求。遵循“山水林田湖草沙”生命共同體系統觀，構建高效的“三生”空間，提升面向中國式現代化的國土空間支撐和資源保障能力，實現國土空間利用與規劃對中國式現代化的推進作用。曲衍波提出科學的“雙評價”是整合要素、優化結構的前提；岳文澤和汪文雄認為全域土地綜合整治能夠推動農業農村現代化和城鄉融合發展，拓展高質量發展空間；李秋芳認為全域土地綜合整治是一個龐大的系統工程，需要形成多元主體的協同推進機制；劉建生提出要實現鄉村產業振興與建設用地利用轉型的機制耦合；黎子陽認為應考慮整治對農戶生計韌性的影響；王艷陽認為要重視生態增值，并將其作為耕地保護補償的重要依據。

2.3 促進人地關系協調發展

人地關系是人與地理環境相互作用形成的開放而復雜的巨系統，是國土空間利用與規劃研究的基點[21-23]?？茖W處理好人地關系，重點是協調人與生態環境、人與土地利用以及人與土地管控三大維度的關系。人與生態環境維度，核心在于推進生態文明，建設美麗中國，李月提出提升生態系統服務功能是實現生態環境保護和可持續發展的重要前提與關鍵環節。人與土地利用維度，著重構建人口與用地相匹配的系統[24]，突出“以人為本”，童陸億認為在國土空間規劃中，應充分考慮人們對舒適環境的需求。人與土地管控維度，加強構建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制制度體系，公云龍指出應科學對待土地利用沖突，制定相應的用途管制制度，陳美球提出要構建全域全覆蓋的國土空間用途管制體系[25]。

2.4 發揮現代科技支撐作用

現代科技對于提升國土空間支撐和資源保障能力具有重要推動作用，國土空間利用與規劃應充分運用現代科技手段，以“數字化”“網絡化”推動國土空間利用與規劃管理“智能化”，高效服務國土空間治理高質量發展，實現對中國式現代化的支撐保障作用。一方面，充分融入數字社會的發展趨勢，促進國土空間利用與規劃的數字化轉型[26]。既要實現國土空間利用與規劃數據精準獲取，也要推進空間數據高效處理、科學預測及優化決策。游和遠運用地理空間數據云平臺獲取相關數據，探索了農地利用碳排放優化模擬；鄒亞鋒運用社會網絡分析方法和Tapio脫鉤模型，提出農牧交錯帶居民點優化建議；呂添貴分析了長株潭城市群、武漢城市圈和環鄱陽湖城市群的數字經濟和碳排放強度；吳思基于大數據，利用系統動力學模型對區域進行了生境質量估算。另一方面，拓展現代科技在國土空間利用與規劃中的應用深度及廣度。趙小敏提出，盡管土地遙感信息技術在國土空間資源調查、監測與評價、作物長勢監測與估產等領域廣泛應用，但該技術發展需要在機理性研究和應用領域進一步拓展；孔維龍提出要進一步加強多源數據融合，提高工業用地類型的識別精度。

3 研究展望

結合中國式現代化對國土空間利用與規劃的內在需求以及創新路徑，綜合本次會議專家觀點，面向中國式現代化的國土空間利用與規劃表現出以下研究趨勢。

（1）持續強化立足于中國國情的國土空間利用與規劃理論研究。國土空間利用與規劃的核心是對國土空間資源的安排以及人與空間關系的處理，具有綜合多學科的復合型理論體系。一要加強生態系統與可持續發展理論研究。充分尊重生態系統特征和演化規律，形成適應生態文明時代的理論與技術方法，從長期可持續的角度合理安排各類空間的使用，實現國土空間整體綜合效益最優化的目標。二要重視空間治理理論研究。國土空間規劃本質上是空間治理的政策工具，體現較強的“國家干預”特征以及多元利益主體協作式治理，縱向上需研究不同層級之間的國土空間規劃傳導機制，橫向上需探索不同規劃之間的利益協調和空間融合機制。三要強化區域均衡發展理論研究。堅持空間均衡原則，對各種資源要素在空間上進行合理與公平的配置，通過宏觀調控減小市場機制導致的區域或城鄉發展不平衡狀態，并建立利益協調機制，解決因主體功能不同導致的區域間土地開發利益與土地保護責任的非均衡問題。

（2）加強重視國土空間利用與規劃中的人地關系研究。人與自然和諧共生是中國式現代化的基本要求，實現人地關系協調是國土空間利用與規劃研究的永恒主題。一要完善人地關系理論研究?？茖W認知人地關系，深入開展要素分析、機理解析和功能探析，從結構模式、動力機制、時空格局和優化調控等方面研究促進國土空間系統中人地關系協調發展的路徑。二要深化人地系統耦合機理研究。人類經濟社會系統與自然生態系統交互作用、相互滲透，形成了人地耦合系統，應以空間格局優化、資源開發、工程治理、環境管理、政策調控等為抓手，支撐國土空間利用與規劃中的人地系統協調發展決策。三要開展人地系統科學研究。人地系統科學是人地系統耦合與可持續發展的前沿理論，也是現代人地關系創新研究的科學基礎，應強化人地系統自然、經濟、技術多要素耦合特色，凸顯國土空間系統中人類活動的主體性、人地協同的過程性和可持續發展的戰略性[27]。

（3）全面推進系統思維引領下的全域土地綜合整治研究。全域土地綜合整治是落實國土空間利用與規劃的主要手段，系統思維是全域土地綜合整治之魂[28]。應將國土空間視為一個有機整體，實施山水林田湖草沙等全要素的整體保護、系統修復和綜合治理，通過“騰空間、增耕地、優生態、強活力”提升國土空間支撐能力[29]。既要考慮國土空間系統自身的運行規律，還要遵循土地對其他生產要素配置的引領作用，促進土地、勞動力、資金、技術等生產要素優化配置；既要統籌區域公共基礎設施、新型農村社區、高標準農田等工程硬件建設，也要重視人口遷移、產權調整、基層組織重組、鄉村熟人社會重構、資源管理制度創新等配套制度建設。