新形勢下社會資本在PPP項目中的財務戰略與風險管理探討

韓悌元

摘要：文章探討了社會資本參與PPP項目的動機、機遇、財務戰略、投資布局、風險管理和可持續性發展等多個方面。研究發現，PPP項目為社會資本提供了穩定投資回報和風險分散的環境。當前PPP項目正處于快速發展期，市場空間持續擴大。根據國家發展和改革委員會以及財政部的最新指導方針，政府與私人資本的合作應專注于能帶來營業收入的項目。私人投資者應當采用靈活的財務策略，重點關注中西部地區以及高科技項目。這包括道路、鐵路、民用航空基礎設施，以及交通樞紐等交通類項目；物流中心和物流園區；城市供水、供氣、供暖及停車設施等市政工程；城市污水和垃圾處理，以及資源回收利用等生態保護和環境治理項目；具備發電功能的水利設施；體育、旅游等公共服務項目；以及智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目。城市更新、綜合交通樞紐的改造等項目，既包括激活現有資產，也涉及改建和擴建，同時這些項目需著重考慮風險管理和可持續發展。

關鍵詞：公私合作（PPP）；社會資本；財務戰略；可持續發展

我國正處于基礎設施建設和公共服務需求高速增長的關鍵階段。為了深化基礎設施投融資體制改革，切實激發企業投資活力，政府大力發展并鼓勵社會資本通過公私合作（PPP）的模式參與基礎設施和公共服務項目。越來越多的社會資本也被PPP模式的發展前景和預期收益所吸引。與此同時，PPP項目對社會資本的要求也在不斷提高，需要制定科學的投資戰略，做好全面的風險管理。研究社會資本在PPP模式中參與投資決策和風險管理的相關問題，對指導其更好地評估選擇項目、制定投資策略具有重要意義。這不僅關系到單個PPP項目的成功實施，也關系到PPP模式的總體發展前景。

一、社會資本參與PPP項目的動因

（一）社會資本的角色與動機

社會資本在參與項目時，應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極踐行黨的二十大提出的精神，堅守穩中求進的工作總基調。在此基礎上，要全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展。為了實現這一目標，社會資本需要積極尋找新的盈利增長點，同時積極適應政府和社會資本合作的新機制，有效利用市場機制的作用，擴大企業的投資空間，以確保企業能夠實現經濟目標。在參與政府和社會資本合作的PPP項目時，社會資本的主要動機之一是這種合作模式可以為其提供穩定的投資回報。PPP項目中政府部門和社會資本之間會簽訂長期的特許經營權協議，明確約定項目的收益分配方式和投資回報保障機制。相比于傳統的基建項目融資模式，這大大降低了社會資本的投資風險。PPP項目投資額通常很大、建設運營期很長，如果完全由社會資本獨立承擔投融資與項目實施，風險壓力會很大。而政府部門的介入分擔了部分風險，有利于社會資本控制整體風險水平。PPP模式下政府和社會資本發揮各自的資源與能力優勢，政府提供土地、行政協調支持，社會資本提供資金和專業項目管理經驗、專業運營能力，雙方勢能整合充分發揮項目運營效率。

（二）新形勢下社會資本參與PPP項目的機遇

新形勢下，中央和地方政府為推進基礎設施建設發展PPP模式，出臺了大量政策支持社會資本廣泛參與相關項目，同時國辦函〔2023〕115號國家發展改革委、財政部發布了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，預期未來PPP項目市場空間會持續擴大，這為社會資本提供了重要發展機遇。在經濟增速放緩的背景下，傳統的制造業、房地產等投資領域面臨下行壓力，而作為新興模式的PPP項目具有長期穩定的收益前景，已成為社會資本布局的新的利潤增長點。隨著市場化改革不斷推進，PPP項目運營的自主權繼續擴大，社會資本可以在項目運營方案、收費定價、特許經營期限等環節獲得較大自主權，這對推動其深度參與PPP項目建設具有重要制度保障作用。技術進步也讓PPP項目運用數字化手段提高管理運營效率獲得先發優勢。中央和地方設置的PPP項目投融資平臺，以及國企和金融機構推出的PPP基金，為社會資本進入PPP領域提供了資金支持和渠道支撐。

二、社會資本在PPP項目中的財務戰略

（一）PPP項目在不同發展階段的財務戰略選擇

社會資本在PPP項目不同階段的財務戰略各有側重。項目前期，主要目標是通過公平競爭中標PPP項目，關鍵在于合理配置資本結構，適當采用杠桿融資擴大項目規模；建設期，重點控制融資成本，可運用政府資本金注入方式投資支持、分期融資、資產證券化等方式降低成本；運營初期，現金流是生命線，要加快資產變現，縮短資金周轉期，保證短期償債能力；中后期運營要著眼長期償債能力，注重風險防范，建立儲備、調整債務期限結構等；項目終期則要依法依規做好移交，順利實施退出機制，實現回收投資、獲利。社會資本的PPP項目財務戰略主線是在項目全生命周期內實現財務目標的平穩切換和有機銜接。前期以擴大規模獲利為主，中期以控制運營成本減虧為要，后期則注重規避風險、投資回收。在這一主線下，社會資本能夠充分發揮財務手段的調控作用，助力PPP項目在建設、融資、運營、移交各階段都實現預期效果。

（二）新形勢下社會資本對PPP項目投資戰略的選擇

隨著社會經濟形勢的不斷演變，社會資本在參與公私合作項目（PPP項目）時，必須根據新形勢和市場條件來調整其投資戰略。新形勢下，社會資本傾向于實施多元化投資策略，分散風險。他們會將資金分配到不同類型的PPP項目中，涵蓋基礎設施和交通樞紐項目、生態保護和環境治理項目、綠色能源、智慧城市、數字化技術等領域，以降低行業特定風險的沖擊，減緩市場波動對投資組合的不利影響。社會資本通常注重長期價值，特別是在不穩定的市場環境下，更傾向于參與具有穩定現金流和長期合同的PPP項目，以確?？沙掷m的投資回報。仔細評估項目的風險，并與政府合作設計合同條款，明確風險分擔責任，通過建立有效的風險識別、評估和管理機制來實現，確保在項目運營期間風險得到妥善處理。選擇參與具有技術含量和創新潛力的PPP項目，以增加項目的競爭力和長期可持續性。

（三）資源配置、資金運用與項目經濟效益的最優化

在參與公私合作項目（PPP項目）中，社會資本必須精確配置資源、有效運用資金，并追求項目經濟效益的最優化。資源配置的重要性在于確保項目成功實施，需要合理分配人力、物力、技術和管理資源以滿足項目的特定需求。同時，資金運用的有效性對于實現項目的經濟效益至關重要，社會資本應確保資金投入到項目的關鍵領域，并優化資金結構以降低融資成本。為了最優化項目經濟效益，社會資本應采取成本控制、風險管理、現金流管理和項目績效監控等策略。引入新技術和創新方法以提高項目效率，降低運營成本，以及考慮可持續性發展也是重要的因素。通過這些方法，社會資本能最大程度地提高項目的經濟效益，確保長期的投資回報，同時為社會和經濟發展作出積極貢獻。資源配置、資金運用和項目經濟效益的最優化是PPP項目成功的關鍵要素之一，需要綜合考慮多個因素，并采取精細化的管理和決策策略。在實際項目決策中，社會資本需要仔細評估經濟效益指標，以便更全面地了解項目的潛在回報和風險。

（四）新形勢下社會資本對PPP項目融資戰略的選擇

在新形勢下，社會資本參與公私合作項目（PPP項目）時，必須精心考慮融資戰略，以滿足項目需求、降低成本、提高回報率。社會資本應考慮多種融資方式，以降低融資風險，同時充分利用不同融資工具的優勢。社會資本可以利用政府提供的貸款擔保、稅收優惠、項目風險分擔等政策，降低融資成本，提高融資的可行性。同時積極探索協調金融機構采用風險可控、商業可持續的原則，通過預期收益質押等方式為PPP項目提供融資支持。在符合條件的情況下，政府可以支持PPP項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。社會資本應比較不同融資選項的融資成本，以確保最佳的融資條件，提高項目的回報率。社會資本應采取適當的風險管理措施，以降低金融風險對項目的影響。

（五）資本結構優化與資金籌措，風險收益平衡與資金回報

資本結構的優化涉及確定合適的股權和債務比例，需要平衡項目的風險和回報。資金籌措是確保項目融資的關鍵步驟，社會資本可以通過多種方式籌措資金，但選擇必須與融資市場條件、項目需求和資金成本相匹配。在資本結構和資金籌措方面，社會資本需要仔細平衡風險與回報，確保決策符合項目的可承受風險水平。資金回報是社會資本參與PPP項目的最終目標之一，應制定清晰的資金回報目標，并積極主動提高項目的運營績效，同時考慮現金流的可持續性。風險管理是不可或缺的一部分，社會資本應制定風險管理策略，以保護資本并確保項目的穩健運營。鼓勵社會資本通過技術、管理和商業模式的創新，以降低建設和運營成本、提高投資回報，從而促進PPP項目更有效地實施。在確保項目質量和效果的前提下，社會資本可以通過強化管理、降低成本、提高效率以及積極創新等方式來獲得額外的收益。綜合考慮這些策略，社會資本可以在PPP項目中實現投資的穩定性，同時通過特許經營模式來規范參與并激活現有資產，形成良性的投資循環。

（六）新形勢下社會資本的分配戰略目標

在新形勢下，社會資本方在參與公私合作項目（PPP項目）時需要明確分配戰略目標，必須以投資戰略和融資戰略為依據，必須為項目整體戰略服務，保障各投資方的權益，以確保項目的長期可行性和共贏。首要目標是風險與回報的平衡，根據項目的性質和市場條件明確風險承擔程度，以確保獲得合理的投資回報?？沙掷m性和社會責任方面的目標也愈發重要，確保項目達到環境、社會和治理的可持續性標準。項目的運營和維護階段需要關注，分配戰略目標是確保項目在整個生命周期內維持高效和可持續地運營，保證各投資方的長遠利益。合作與合同履行的目標是確保與政府和其他合作方的合作順利進行，遵守合同義務。多方面的戰略目標的明確設定有助于社會資本方實現項目的長期成功和可持續發展，同時滿足其經濟和非經濟利益。社會資本方需要根據項目特點和市場條件制定適合的分配戰略目標，并根據變化的環境和需求不斷調整和優化，不斷地向市場傳遞項目正常發展信息，樹立社會資本方的良好形象；持續增加的項目收益，更能反映項目良好的發展前景，更有利于保障股權權益，增強社會資本方對項目的投資信心，以實現項目的共贏和可持續性。

三、社會資本參與PPP項目的風險管理

（一）風險識別與評估

在新形勢下，社會資本方參與公私合作項目（PPP項目）時，風險管理至關重要，它直接關系到項目的穩健運營和社會資本方的利益保障。風險識別與評估是風險管理的起點，需要全面、系統地分析項目面臨的各種風險因素。政府政策和法律環境的不確定性和變化對項目造成重大影響。社會資本方需要密切關注政府政策和法律的動向，評估其對項目的潛在風險并及時做出反應。市場需求、競爭態勢、價格波動等因素都對項目產生影響。社會資本方需要分析市場趨勢和競爭格局，以預測市場風險并采取適當措施來應對。社會資本方需要評估這些風險對項目財務狀況的影響，并制定相應的風險管理策略，以確保項目的財務可持續性。社會資本方需要評估項目的技術可行性和執行能力，并準備應對技術和執行風險的計劃，以確保項目按計劃進行。社會資本方需要評估項目對環境的影響，并制定可持續性計劃，以滿足可持續性標準和社會責任要求，以及減輕環境風險。

（二）風險分擔與合同設計

在項目的早期階段，各方需要明確定義和協商風險的分擔責任。通常情況下，政府和社會資本方會共同評估項目面臨的各種風險，并根據各自的能力和資源來分擔這些風險。這需要仔細研究風險分擔機制，以確保合同對風險的分擔具有公平性和合理性?？紤]合同期限、合同變更機制和糾紛解決程序等問題，以確保項目在風險發生時能夠得到及時有效的處理。不同類型的PPP項目涉及不同的風險，合同設計應根據項目的性質進行調整。例如，基礎設施項目面臨建設風險和運營風險，而服務類項目更多地涉及市場競爭和服務質量風險。合同設計應具體針對項目的需求和風險情況進行定制。項目合同的設計應考慮項目的整個生命周期，需要靈活應對不同階段的風險和需求，以確保項目的長期可行性和成功運營。

（三）風險應對措施與監控

一旦風險事件發生，社會資本方和政府都需要有明確的應對計劃。例如，對于財務風險，社會資本方可以制定匯率和利率風險管理策略，以降低匯率和利率波動帶來的不利影響，同時加強資金監管，提高應收賬款的周轉率以及償債能力。對于技術風險，可以建立備用方案和應急預案，以確保項目不受技術故障的影響。對于市場風險，合理指定產品或服務的價格供需變化，及時掌握主要客戶的信用情況，熟悉稅收政策并做合理籌劃，了解潛在競爭者及其主要產品、替代產品情況。特別是在考慮運營和維護風險時，可以在權衡成本效益的基礎上，采取適當的措施來降低風險。這包括利用地下空間進行開發建設，以提高土地的使用效率，而不改變地表原有的類別和現狀。同時，依法依規合理地調整土地規劃用途和開發強度，通過特許經營模式推動現有資產的改造和轉型，以提高資產的利用效率，并進入高附加值領域。監控風險的目的是及時識別潛在的問題，并采取措施來控制風險的發展，針對重點關注的風險及相應指標，通過設置風險預警指標體系，并將指標值與預警臨界值進行比較，及時識別，準確分級，對在風險監控中發現的已經形成較大損失的重要事件應向項目管理層和董事會報告，對特別重大事件預警應建立應急處置機制。社會資本方和政府應建立有效的監控體系，確保項目的各個方面都處于可控狀態。通過定期進行項目運營評估，對項目的運營情況進行監測和分析，評估潛在的風險，并建立相應的約束機制，以確保公共產品和公共服務的質量和效率得到切實保障。

（四）風險的考核與評價

風險的考核需要全面、系統地識別潛在風險因素，包括政策風險、市場風險、財務風險、技術風險、環境風險、合同風險、操作風險以及社會風險等多個方面。社會資本方和政府需要共同參與風險識別過程，以確保各種風險被全面考慮。社會資本方需要對不同時間段的風險進行考核和評價，并制定相應的風險管理策略。同時應重點關注政府及有關方面對項目運營階段開展的績效評價情況，進行監測分析，評估潛在風險，接受公眾監督，建立約束機制將社會公眾意見作為項目風險考核與評價的重要內容。不同利益相關者對不同風險有不同的關切點和期望，需要綜合考慮他們的意見和利益，以制定合適的風險管理方案。隨著項目的進行，風險情況會發生變化，新的風險因素出現。項目管理團隊需要建立有效的監控機制，以跟蹤風險的演變并及時采取措施來控制和應對風險。

四、社會資本在PPP項目中的可持續性考慮

（一）社會資本在可持續性中的角色

社會資本方應將環境可持續性置于重要位置，對項目給環境造成的影響進行全面評估，并采取措施來減輕和彌補這些影響。例如，在基礎設施項目中，采用環保技術和工程實踐，減少對自然資源的消耗和生態系統的破壞。社會資本方可以積極參與碳減排和可再生能源項目，以推動低碳經濟的發展。關注環境可持續性，對項目給當地環境和社會的影響進行評估，并采取措施來提高社會福祉和促進社會發展。社會資本方需要確保項目在經濟上可行并具有盈利潛力，以吸引投資和確保項目的長期可持續性，對項目的財務可行性進行充分評估。社會資本方應在項目的規劃、設計、建設、融資、運營和維護階段持續關注可持續性因素，并隨時調整策略和措施以適應變化的環境和需求。通過積極關注可持續性因素，社會資本方可以實現項目的長期可行性，同時滿足社會責任和道德要求，有助于確保PPP項目在不斷變化的市場環境中取得成功，并為社會和環境帶來積極影響。

（二）新形勢下可持續性挑戰與機遇

全球經濟不穩定性和市場波動性增加了項目的經濟風險，影響項目的盈利能力和財務穩定性。這也為社會資本方帶來了機遇，因為他們能通過多元化投資組合來分散風險，尋找更多的盈利機會，并靈活調整投資策略以適應不斷變化的市場。全球氣候變化和環境問題日益嚴重，社會對企業的環保和可持續性要求不斷提高。社會資本方需要面對更嚴格的環境法規和標準，確保項目對環境的影響最小化，并積極參與可再生能源和碳減排項目，以應對氣候變化挑戰。社會資本方也需要更多地考慮社會責任，支持社會發展和改善社會福祉，以滿足社會的期望，并與政府合作，參與政策制定過程，并在法律合規方面保持高度警惕。政策和法律環境的變化也帶來機遇，例如政府鼓勵可再生能源和綠色項目的政策支持，為社會資本方提供了發展可持續項目的機會。新技術的應用可以提高項目的效率、降低建設和運營成本，同時也可以減少對資源的消耗和環境的影響。社會資本方可以通過技術創新，積極采用先進技術，推動項目的可持續發展，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施，同時可以通過開發創新解決方案獲得最大收益。

五、結語

在當前形勢下，PPP項目正處于快速發展期，中央和地方政府出臺了大量政策吸引社會資本參與，市場空間持續擴大。與此同時，傳統的投資領域如制造業和房地產面臨壓力，使PPP項目成為新的利潤增長點。為適應這一發展態勢，社會資本需要制定靈活的財務戰略，在項目建設、運營的不同階段都實現投資目標；調整投資布局，關注中西部地區、高新技術類PPP項目，并積極利用數字化手段提升項目運營效率。同時社會資本還必須高度重視風險管理，建立全面的風險識別、分擔、應對和監控機制，防范各類風險對項目的不利影響?？沙掷m發展理念也需要被充分強調，社會資本方要在選擇、設計建設、運營和移交PPP項目的過程中，全面考量環境保護、社區發展、社會責任等因素。

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（作者單位：中鐵二十一局集團第六工程有限公司）