推進托育機構高質量建設，促進托育服務行業可持續發展

編者按：黨的十八大以來，黨和國家高度重視嬰幼兒照護服務。習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上強調，大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育、養育、教育負擔，提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化。提供高質量的托育服務是我國支持生育、保障民生的工作重點。

近些年，在國家的重視下，托育服務取得飛速發展。據全國托育服務工作推進會上介紹，截至2022年底，我國共有7.5萬余家托育機構，全國托位供給超過千人口2.5，與此同時，家長對托育服務的需求也日益增長，從關心“有沒有”到關注“好不好”，托育服務質量成為廣大家庭最為關心的問題。如何讓廣大嬰幼兒家長“托得放心”成為一段時期內托育服務工作的重點。推進托育機構高質量建設，促進托育服務行業可持續發展也成為行業發展的重要內容。本期特邀四位專家從“托育機構質量建設”“托育政策與供給”“女性生育養育意愿”“人口高質量發展”等多視角對新時代托育機構的高質量建設建言獻策。

觀點：多舉措推動托育服務高質量發展是推進新時代高質量發展的重要內容

叢中笑*

根據第七次全國人口普查數據，中國總和生育率是1.3，低于國際社會通常認為的1.5的警戒線，超低生育率已成為我國當下面臨的人口問題。根據《中國教育和人口報告2022版》顯示，2022年我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.5%左右，遠低于OECD國家的平均水平。

研究表明，受家庭結構和功能變化、育兒理念更新、生活工作壓力增加等多種因素影響，家庭對嬰幼兒早期發展重要性的認識在不斷提高，受教育水平越高、經濟收入越高的青年相比較生育的數量，更加關注子女的養育質量，更愿意將孩子送到規范、專業、科學的托育機構去照料。托育機構的高質量建設逐漸成為家庭和社會關注的重點。

一、構建高質量托育機構的意義

（一）構建高質量托育機構是優化人口發展戰略、建立生育支持體系的重要組成部分

2021年，中共中央、國務院頒發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，在大力發展多種形式的普惠服務中明確提出：推動建設一批方便可及、價格可接受、質量有保障的托育服務機構。2023年二十屆中央財經委員會第一次會議召開，特別強調要打好政策“組合拳”，加快建立健全全方位、立體化、多層次、能落地的生育支持政策體系，以人口高質量發展支撐中國式現代化。

一系列政策的出臺可以看出，國家高度重視托育機構高質量發展的話題，并將其列為促進優化人口發展戰略的重要舉措。

（二）發展高質量托育服務能提升兒童早期照護質量，為人的終生發展奠定良好基礎

0～3歲是生命的開端，是人生的起步階段，是嬰幼兒神經系統發育最快、各種能力發展最為迅速的時期。該階段的發展非常關鍵，兒童在早期學習到的經驗會直接影響今后動作、認知、語言、情緒和社會性方面的全面發展。高質量的托育服務能有效促進兒童的認知能力和非認知能力的發展，并且這種益處可持續至成年期，為人的終生發展奠定良好基礎。高質量托育服務通過促進兒童身心健康發展，增加了托育服務的社會和經濟效益。

（三）建設高質量托育服務體系是深入實施人才強國戰略的重要內容

黨的二十大報告指出：“培養造就大批德才兼備的高素質人才，是國家和民族長遠發展大計?！眱和缙谑侨芷谥腥肆Y本投入產出比最高的時期，兒童早期發展不僅決定了個體的健康成長，也深刻影響著國家人力資源和社會經濟發展。國家發展和民族振興靠人才，建設高質量托育服務體系，是從起點關注未來人才的身心健康發展，為下一代的成長創造良好環境。這有助于改善人口的健康資本和智力資本，為民族振興提供人才保障。

二、構建高質量托育機構的實施路徑

（一）以評促建，促進托育機構的規范化和高質量發展

以《托育機構質量評估標準》為抓手，推動全國托育機構質量評估工作開展，提升機構照護質量，有力緩解托育供需矛盾，回應家庭養育需求，持續高效地推進托育照護服務的質量提升，動態監測托育機構的發展，為優化人口發展戰略提供決策依據。

（二）整合社會資源，構建公辦、民辦、公建民營、民辦公助等類型多元的托育體系

大力扶持民營嬰幼兒托育機構，吸引社會力量提供安全可靠、價格合理的托育服務。鼓勵單位性質托育機構作為員工福利形式出現，對單位設立托育服務的企業，政府應采取一定的稅收減免政策，以解決市場供需不平衡等問題；在社區平臺基礎上，成立帶有志愿性質的鄰里互助托育組織，多種形式提供公共托育服務供給；在幼兒園的基礎上向下延伸，增設托班，多渠道發展托育服務。

（三）持續加強托育人才隊伍建設

一是把好入口關，盡快建立和完善托育人員資格準入制度。對合格托育人員應當具備的任職標準和專業素養等進行統一要求。二是依法保障托育人員合法權益，提高隊伍穩定性。應盡快制定托育人員最低工資標準，推動建立托育人員工資長效增長機制；落實托育人員的社會保障機制；為托育人員繳納足額的“五險一金”；制定嬰幼兒托育人員職稱評定或崗位晉升制度，為托育人員職后專業發展暢通渠道。三是多渠道加強專業人才隊伍培養。充分挖掘事業單位、機關、高校等公辦性質單位的托育機構力量開展培養培訓工作，拓寬人才補充渠道；依托優質托育機構建立托育服務實訓基地；設立托育人員建設專項，支持托育機構師資職后提升等。

（四）堅持生活化、游戲化、科學化、個性化的總體思路發展托育服務體系

高質量的托育機構應注重生活化的自然滲透，融保育于一日生活之中，提供以“?！睘橹鞯纳钫兆o；開展以游戲為主的活動，根據不同年齡段嬰幼兒的身心發展特點和規律提供自主游戲的材料，提供以分散、小組游戲為主的游戲活動，盡量減少集體游戲活動；提供科學化的保育照護服務，一日生活流程和保育制度應當全面關注不同年齡階段嬰幼兒的身心發展規律和特點，滿足嬰幼兒生長發育的需要；關注個體差異，提供個性化的支持，深入了解每個嬰幼兒的發展特點與需求，平等地對待每一名嬰幼兒。

觀點：推動公共空間資源轉化提供托育服務是快速發展普惠托育服務體系的有效途徑

佘 宇*

2021年6月17日，國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，提出“新建或利用現有機構設施、空置場地等改擴建，建設一批公辦托育服務機構，支持承擔指導功能的示范性、綜合性托育服務中心項目建設”。從調研情況看，切實解決服務場地問題是破解普惠托育服務發展難題的關鍵所在，推動公共空間資源轉化為托育服務場所，是在財政資源有限的前提下快速發展普惠托育服務體系、建立普惠托育定價機制的有效途徑。

一、托育機構場地建設仍存在諸多問題

一是托育服務場地成本難以控制。開展普惠托育服務，需要良好的成本核算基礎。不同城市、不同區位、不同性質的托育機構之間，場地成本千差萬別。目前絕大多數托育機構屬于小微型企業，自籌建設資金，托育機構“租場地”的運營成本高，并且呈逐年上升趨勢。在疫情沖擊下，即使在停工停產沒有收入期間，這類場地剛性支出仍然存在，依靠托育機構自身難以化解。調研數據顯示，場地成本一般占機構運營成本的 20%～50%，當地政府制定一個區域內普惠托育的定價標準存在困難。有效地解決場地問題實際上是為政府下一步制定更加科學可行的普惠托育成本標準提供參考的依據。

二是托育機構找尋適宜的場地和空間存在一定困難。從實地調研來看，家庭希望機構在社區開展托育服務，便于家庭就近接送幼兒。新建成的小區可以同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交互使用，但對于已經建成的小區，尋找一個適宜的場地開展托育機構建設比較困難。

二、多措并舉推動托育機構場地資源的轉化與利用

首先，政府、機構、社區等不同主體之間，需要打好“組合拳”。要做好試點和評估工作，逐步轉化公共資源，包括社區的閑置用房、閑置的公共空間等，改造前要對區域人口、適齡兒童的規模做前期摸底，對于可利用的閑置資源進行統計，切實為托育機構解決場地問題，擴大普惠托育服務的資源供給，優化整個托育服務供給結構，而不是盲目地、片面地增加托位數。既要與區域嬰幼兒照護需求相適配，也要兼顧家長接送的便利性。對托育機構要著重關注運營成本、功能分區落實、安全消防設施配備等方面；對家長要做好托育費用、接送距離、托育環境滿意度等方面的調查；對在托嬰幼兒的生長發育狀況開展定期檢查、監測和評估；對托育場所開展環境評價和定期監測，及時評估公共空間和設施資源轉化提供托育服務的硬件環境影響。

其次，要建立合理的成本分擔機制。在解決場地問題的前提下，統籌測算運營成本，可以使普惠托育服務定價更具可行性。在新建小區，嚴格落實托育機構配套建設的標準要求，推動托育服務設施與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。在已建成小區，建立場地資源協調機制，將閑置場地轉化為托育服務場所提供經費支持。同時，加快落實托育機構用水、用電、用氣、用暖執行居民價格，降低機構運營成本；豐富和完善托育服務機構保險產品體系，降低機構運營風險。

觀點：培育新型婚育文化、提振生育意愿是構建生育友好型社會的重要基石

楊 慧*

女性既是生育主體， 又是重要的人力資源，同時承擔著人口再生產和社會再生產雙重責任。2020年，聯合國紀念北京世界婦女大會25周年高級別會議上，習近平主席發表重要講話，指出“婦女是人類文明的開創者、社會進步的推動者，在各行各業書寫著不平凡的成就”。習近平總書記在同全國婦聯新一屆領導班子成員集體談話中強調，要積極培育新型婚育文化，加強對年輕人婚戀觀、生育觀、家庭觀的引導，促進完善和落實生育支持政策。

2021年，中共中央、國務院《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（簡稱“三孩政策”）明確提出“弘揚中華民族傳統美德，尊重生育的社會價值，提倡適齡婚育、優生優育，鼓勵夫妻共擔育兒責任，破除高價彩禮等陳規陋習，構建新型婚育文化”。這是中共中央、國務院對新時代婚育文化進行的系統性、全面性的闡述。換言之，新型婚育文化的內涵就是弘揚中華民族傳統美德，尊重生育的社會價值，提倡適齡婚育、優生優育，鼓勵夫妻共擔育兒責任，破除高價彩禮等陳規陋習。

一、培育新型婚育文化，營造生育友好的社會氛圍

一是將移風易俗落到實處，通過選樹宣傳婚事新辦典型，構建新型婚育文化。2019年，中央農村工作領導小組辦公室、全國婦聯等11個部門聯合印發的《關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見》，明確提出力爭經過3～5年的努力，使婚事新辦等社會風尚更加濃厚。針對高價彩禮、攀比炫富、濫辦酒席、鋪張浪費問題，采取多項措施提倡零彩禮，舉辦集體婚禮，通過控制喜宴規模和標準降低結婚成本，示范帶動更多新人和家庭節儉辦婚禮。

二是加強適齡青年婚戀觀、家庭觀的教育引導，提振青年生育信心。相關研究顯示，中國總和生育率下降主要是由一孩總和生育率的低迷所引起的，青年人群的婚育意愿和行為已成為生育水平能否有效提振的決定性因素。相關部門和各單位工會應開展戀愛、婚姻家庭觀教育，為適齡男女青年婚戀交友、組建家庭搭建平臺，推廣婚姻登記、婚育健康宣傳教育、婚姻家庭關系輔導等“一站式”服務。提高青年人的婚戀意愿和生育信心，離不開家庭、學校、社區、工青婦、計生協、用人單位等共同營造適齡婚育的社會氛圍，離不開政府相關政策的支持。

三是加強對女性就業勞動權益的保障。婦女既是生育主體，也是重要的人力資源。隨著女性受教育程度和人力資本的提高，通過就業實現經濟獨立和個人價值，已成為絕大多數女性的人生追求。調研發現，母親在育兒過程中承擔更多的家務勞動，部分企業從降低用工成本方面考慮會對女性產生歧視，因此需要相關的政策支持來減輕用人單位的用人成本，保障婦女就業的合法權益，營造平等的就業氛圍。

四是營造尊重生育、夫妻共擔、父母共育的社會氛圍。除了從懷孕到分娩非婦女莫屬，在整個養育、照料過程，需要夫妻共擔家務勞動，父母共同承擔育兒責任。在對孩子的養育過程中，“喪偶式”育兒、父親的缺席，既不利于孩子健康成長，也不利于職場女性生育后繼續就業并實現職業發展。因此，培養新型婚育文化，離不開家庭領域的性別平等，離不開對“男主外，女主內”傳統觀念的轉變，要通過媒體宣傳和社會引導，讓夫妻共擔育兒責任成為全社會共同遵守的價值標準和行為規范。

二、建設生育友好型社會有利于提振婦女生育意愿

婦女群眾在生育和就業中面臨著諸多困難，亟待解決。

一是職業女性生育會在產假、育兒假等方面增加用人單位用工成本，進而形成對女性的就業性別歧視。這就需要國家進一步完善生育成本分擔機制，通過政府、社會、企業或單位共同承擔生育成本。目前絕大部分省份在落實三孩生育政策過程中，普遍延長了產假，設立了父母育兒假，原本有助于幫助父母緩解育兒壓力，但是由用人單位承擔延長產假和父母育兒假的工資，增加用工成本，影響了用人單位落實生育假期的積極性。因此，需要通過進一步完善生育成本分擔機制，使企業不因雇傭育齡期女性造成經濟上的損失，緩解女性在生育與就業和職業發展之間的矛盾，消除育齡青年因為生育而失去工作和個人發展機會的擔心和顧慮。

二是女職工生育后的工作與家庭沖突問題，會對生育及女性就業帶來一系列不良影響。在之前的調研中，我們針對20～45歲城鎮女性調查發現，有45.45%的城鎮女性反映生育對就業帶來了不利影響，其中，36.4%反映生育減少了個人收入，23.85%因生育減少了提拔晉升機會，12.74%被迫辭職或被辭退，另有8.06%因生育被降低了工作職位。這些都表明職業女性為生育會付出巨大代價。這些代價有的是在懷孕和分娩階段造成的，有的是在育兒階段造成的。其中有21.82%的城鎮女性是在育兒階段影響了工作。實際上，對于女職工而言，懷孕和分娩沒人能夠替代無可厚非，但育兒則是具有高替代性的，無論是女職工配偶、其他家人，特別是高質量的托育機構，都可以分擔職業媽媽的育兒責任。

要解決這種沖突，一方面，可以借助相關政策提供普惠托育服務，為嬰幼兒父母提供質優價廉、可心可及的嬰幼兒服務；另一方面，托育機構也可以和相關用人單位開展托育服務聯建活動。三孩生育政策中明確提出，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務，然而通過調研發現，有些用人單位雖然愿意響應國家政策，創辦托幼園所幫助解決職工的育兒負擔，但由于用地、消防要求等多方面原因，很多用人單位達不到自辦托育園所條件。建議目前已建成的托育機構與用人單位聯建聯營，既有助于解決托育機構的生源問題，又可以幫助用人單位解決職工對嬰幼兒的照料問題。

觀點：托育服務高質量發展是加快推動建立生育

支持政策體系，切實減輕家庭生育、養育、教育成本的核心要義

史 毅*

2023年，中國全年出生人口902萬人，總和生育率為1.3，這個數值遠低于維持人口穩定的2.1替代水平，新生兒出生率急劇下降，推動建立完善生育支持政策體系迫在眉睫。

一、各地構建生育支持政策體系的有益探索

2021年，中共中央、國務院《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》發布以來，各地積極落實中央決定要求，及時出臺了相應的實施意見和配套措施。如各地普遍延長產假至158天及以上，增加了陪產假和育兒假，假期待遇正在逐步落實；每千人口3歲以下嬰幼兒托位數達到2.5個，托位數量增長基本符合預期；少數地區開始試行育兒補貼、托育補貼、保險補貼、購房優惠、提高公積金提取和貸款額度等經濟支持政策。在落實中央要求基礎上，各地也進行了政策探索和創新。例如，進行生育保險制度改革，將靈活就業人員納入參保范圍；將無痛分娩、胎兒彩超等自費項目納入報銷范圍；對繳費時間不足的個人實行期滿回溯支付政策；建立托育服務納入基本公共服務試點，制定普惠托育機構建設和運營補助的地方標準；推行“長幼隨學”服務機制，解決多孩家庭在不同學校就讀帶來的接送不便問題。

二、構建生育支持政策體系的困難與挑戰

近幾年，各地普遍延長產假，每千人口3歲以下嬰幼兒托位數2.5個的目標正在逐步達成，托位數量增長基本符合預期；少數地區開始試行育兒補貼、托育補貼等經濟支持政策。盡管各地生育支持政策已經初見成效，但存在工作進展慢、支持措施少、部門協同弱、財政投入小、落地見效難等問題，系統、均衡、協調的政策體系尚未形成。

一是生育支持政策體系的系統性不足，對中央提出建立健全生育支持政策體系的重大意義認識不足，生育支持政策缺乏有力的組織、制度、財政和人員保障，人口長期均衡發展領導小組作用發揮不明顯。二是生育支持政策體系的均衡性不足，部分地區將生育支持政策簡單理解為“支持三孩”“獎勵三孩”，將經濟支持措施簡單理解為“發放育兒補貼”。三是生育支持政策體系的可持續性不足，對生育支持政策措施缺乏系統研究和論證，相關政策措施的四方責任不明確。四是生育支持政策體系的包容性不足，多數地區政策措施“避重就輕”，育兒補貼僅向本地戶籍的二孩和三孩家庭發放，流動人口和一孩家庭不能享受育兒補貼。五是生育支持政策體系的協調性不夠，存在法律法規、部門規章之間不銜接的問題，部分地區《人口與計劃生育條例》延長了產假，但生育保險對延長假期部分的生育津貼卻不予報銷。

三、健全生育支持政策體系，有效提振家庭生育意愿

建立健全生育支持政策體系，要從轉變理念入手，站在人口高質量發展的高度，提高政策體系的統一性、系統性和協調性。

一是要統一思想，解決認識問題。把習近平總書記關于人口發展的重要論述作為黨的主題教育重要內容，列入各級黨校和行政學院的必修課程。尤其要深入領會和貫徹落實總書記關于人口高質量發展問題的新概念、新要求，正確認識新時代人口工作的基本原則、重點任務和重要意義，真正做到用理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作。

二是要統籌規劃，解決體制機制問題。加強黨對人口和生育支持工作的全面領導，提高生育支持政策體系建設的統籌層次和力度，落實各級人口均衡發展領導小組的功能作用，充分調動各職能部門的力量，發揮婦聯、共青團、計生協等群團組織的社會動員優勢。制定人口高質量發展中長期規劃，落實四方責任，明確各級財政投入分擔的比例，做好財政經費補貼、服務設施建設、服務人員配備的規劃布局，建立從上到下、全周期全過程的政策協同體系。

三是要抓住主要矛盾，強化生育支持政策體系的協調性。建立生育支持專項基金，設立生育支持基本制度政策實驗試點，圍繞生育保險制度改革、輔助生殖服務納入醫保、托育服務納入基本公共服務等突出問題開展專項政策研究、體制機制創新和效果追蹤評估，探索形成可復制、可推廣的生育支持政策體系建設經驗。開展生育相關法律法規和政策規范的系統性評估修訂工作，解決政策打架或沖突問題。組織相關部門、高校和科研機構開展“新時代人口發展戰略”專題研究，圍繞人口高質量發展、生育支持政策效果評估、生育教育成本監測等重要問題開展系統研究。

四是將托育服務納入基本公共服務體系。數據顯示，入托價格越高的家庭女性再生育意愿越低，托育服務價格高于家庭可接受范圍的女性再生育意愿更低，這反映出托育服務的絕對價格和相對價格的提高均可能對女性再生育意愿產生抑制作用。因此，為推動實現生育支持政策的預期目標，建議加大托育領域的公共財政投入，降低托育服務的絕對價格和相對價格，將托育服務納入基本公共服務體系。在政策覆蓋范圍和支出水平的設計中強化普惠托育的主體地位，重點考慮中低收入家庭的需求和支付能力，充分發揮托育服務在減輕照護壓力、促進女性發展、提高家庭收入等方面的積極作用，更好地釋放生育潛力，促進生育水平的提升。同時，應豐富半日托、計時托、臨時托、互助托等托育服務形式，充分利用各類照護資源，促進家庭內育兒和機構照護之間相互銜接和補充，在短期內提高托育服務的可及性，促進供需有效匹配。

（責任編輯：黃靜怡）