機構編制工作發展歷程初探

宋慧芳 賈興隆

習近平總書記在二十屆中央編委第一次會議上，對黨的十八大以來機構編制工作取得的重大成就和寶貴經驗進行了系統的總結，對新時代機構編制工作高質量發展作出了重要部署，具有很強的政治性、思想性、指導性和針對性，為機構編制工作高質量發展指明了前進方向，提供了根本遵循。

服務保障國家重大戰略和重點工作是機構編制圍繞中心、服務大局的基本要求和重要體現，也是機構編制部門的光榮傳統和使命任務。為學之實，固在踐履。在原原本本、原汁原味學習新思想、新理念、新論斷的同時，必須堅持多思多想、融會貫通，對機構編制工作實踐歷程和發展規律進行細致的回顧梳理，從中領悟機構編制工作立黨為公、執政為民理念，把握機構編制工作的方向和重點，總結寶貴經驗，探索解決問題的立場、思維和方法，不斷把理論學習成果轉化為不可撼動的理想信念、盡職盡責的實際行動、推進工作的思路舉措，持續激發推動機構編制工作高質量發展的強大精神動力。

一、回溯發展，機構編制工作實踐歷程始終與時俱進

黨對機構編制工作的管理始于延安時期，毛澤東同志在當時就提出“精兵簡政”，建立“精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義”的“工作系統”。這一論斷一用就是80年，一直到2018年黨的十九屆三中全會提出新的原則。雖然在不同的歷史時期有不同的特點，但機構編制管理始終是黨的一項重要工作，黨的工作推進到哪里，體制機制服務保障就跟進到哪里，伴隨了中國革命、建設、改革的全過程。

（一） 從無到有，機構逐步正規化

資料顯示，新中國成立之初的1949年12月，政務院就成立了“政務院及其所屬機構編制審查委員會”，負責了解和審查政務院各行政部門及其附屬事業單位的機構設置和人員編制。1950年3月，全國編制委員會成立，辦事機構設在財政部。1952年，編制管理的具體工作由財政部劃轉人事部。1954年至1956年，又先后經歷了國務院編制審查委員會、國務院編制工資委員會、國務院編制委員會等的變更，統一負責中央和地方的機構編制工作。至1958年12月，國務院編制委員會設立辦公室，同國務院人事局合署辦公。1963年5月，第二屆全國人大常委會批準成立國家編制委員會，作為國務院直屬機構，下設辦公室。1970年該機構撤銷，編制工作由國務院辦公室管理。1978年10月，恢復為國家編制委員會。1982年，國家編制委員會與國家勞動總局、人事局、科技干部局合并組成勞動人事部，內設編制局，具體承擔機構編制管理事宜。1988年，國務院機構改革時，成立了國家機構編制委員會，辦公室設在人事部，在原來主要管理國家機關、事業單位機構設置和人員編制的基礎上，增加了管理各級機關、各部門職能配置的任務，從而使機構、編制管理內容趨于完整。1991年，黨中央、國務院決定成立中央機構編制委員會，辦公室設為常設辦事機構，負責全國行政管理體制和機構改革以及機構編制日常管理工作，既是黨中央的機構，又是國務院的機構。2018年，黨的十九屆三中全會自上而下調整了各級編委及編辦管理體制。

省以下的機構編制委員會最早于1956年設立，但在1984年之前，很少有以編委名義管理機構編制的痕跡，一般都是由省委、省政府或有關部門（勞動人事部門等）轉發、制定有關機構編制的管理政策，下達一些機構的編制。至1988年，國家成立機構編制委員會，由國務院總理任主任始，省級編委開始獨立轉發上級文件，制定管理政策，制定“三定”方案，下達專項編制。

同省級節奏大概一致，市級編制管理機構是在1956年之后開始設立的。在甘肅省定西市，1958年可見以“專區編制委員會”名義發出的文書，有信訪的批轉件，有編制性質劃分與確定的通知。1975年，地區編制委員會成立，日常工作由計委負責，不設專門辦事機構。之后，編委會辦事地點又先后設在民政局、人事處、勞動人事處。1980年，在人事處設立編制科，同時制定了編委會主要職能和任務的劃分意見，明確了編制紀律。1984年，編委會開始系統審定各部門人員編制。至2010年完成的市縣機構改革，以大部制改革為方向，組建人力資源和社會保障機構，將原與人事部門合署辦公的機構編制部門單設，列入市委機構序列。至此，基層機構編制部門的設置初步定型。黨的十九屆三中全會進一步優化體制，形成現在比較獨立的體系和完整的狀態。

（二） 從點到面，管理不斷規范化

可以說，從延安時期毛澤東同志提出“精兵簡政”到1975年鄧小平同志提出“編制就是法律”，其核心內容都是精簡人員、消腫，也就是偏重于編制的壓縮精簡。就連編制部門的機構名稱很長一段時間都是只稱“編制委員會”，所見的早期的各類編制標準僅僅是規定了編制核定辦法，沒有涉及機構。進入20世紀80年代，一些機構編制管理辦法的探索進入全面開花階段。一是黨和政府對機構編制管理工作越來越重視。黨中央、國務院以及各級黨委、政府經常性地發文強調機構編制工作及其紀律，制止機構、編制及干部隊伍的膨脹。二是探索出臺各種管理辦法。如勞動人事部在1986年出臺加強事業單位編制管理的幾項規定，甘肅省在1980年出臺各級機構編制暫行管理辦法等，同時在改革干部人事制度的有關規定中已經有了“定編定員”的內容。三是管理范圍不斷擴大，內涵進一步充實。除了日常性機構設置、編制核定外，關于管理權限、程序，與組織、人事、勞動、財政部門及銀行的協作管理，國務院各部門禁止干預地方機構編制，清理非常設機構，加強編制部門力量等方面的政策規定都在逐步明確。四是機構改革不斷深化。改革開放前，我國進行過兩次較大規模的機構改革，對行政部門和事業單位進行調整、撤并和精簡。1982年以后，黨的機構改革集中進行6次，國務院機構改革進行9次，不斷朝著機構設置逐步科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效的方向邁進。

（三） 從籠統到具體，建設不斷法治化

機構編制的法治化伴隨管理全過程。1975年，鄧小平同志提出“編制就是法律”的論斷，第一次明確闡示了編制的極端重要性，也為編制管理指明了方向。法治化是從根本上解決“機構編制管理工作是一項得罪人的工作，不好做”（國務院原總理朱镕基語）問題的必由之路，是扭轉長期以來“眾人推門一人頂”現象的有力武器，也是提高機構編制管理質量、效益和水平的不二選擇。

機構編制法治化的探索，主要集中在三個方面。

一是機構編制的標準化。早期的法治化著眼于此，也著力于此。據不完全統計，截至1990年，由黨中央、國務院各部委，各?。ê瑱C構編制部門）頒發的各類編制標準（主要集中在事業單位）就多達178個，其中全國范圍的67個。有全國性的標準，有省一級的實施細則，也有地方性的探索標準。這些標準涵蓋了教育、科研、文化、衛生、體育、農業、水利、氣象、郵電、交通、機關工勤、城市建設以及賓館、招待所等各個行業領域。1999年，國家事業單位登記管理局編寫了事業單位登記宗旨和業務范圍用語，計29大類308小類，這是一部供登記參照的類標準資料。其中最早的見于1956年國務院編制工資委員會和衛生部聯合制定的“醫院、門診組織編制原則（草案）”。隨著時間的推移，各方面情況和形勢發生了很大變化，有些是根本性的變化，這些標準絕大多數已不再適用。我們今天正在使用的編制標準大概僅限于教育、衛生行業的6種，加上黨政機構改革時的有關編制、職數的原則，大致有10種左右。

二是機構編制的制度化。所謂編制，從字面上理解，就是人員編配組合的制度。這個“制”字，既有限定、管束的意思，也有制度的意思。20世紀80年代以來，有關機構編制的各種管理制度、政策層出疊見。如1979年，甘肅省編委會就制定了《甘肅省各級機構編制暫行管理辦法》，提出了機構編制管理的原則、權限、程序以及紀律。1984年，甘肅省委、省政府又批轉施行《關于改革國家機關編制管理工作的暫行規定》，主要規定了對機構編制進行統一管理。之后，黨中央、國務院，有關省委、省政府經常有機構編制管理的文件下發，涉及禁止干預地方機構編制、明確各類機構、嚴格控制機構膨脹、清理非常設機構等各個方面。2000年以后，從中央到地方，各級黨委、政府，每隔兩年就要下發文件重申機構編制管理紀律，同時各級機構編制部門探索出臺了實名制管理、聯席會議、監督檢查等多項行之有效的管理制度。2003年，定西市在全省率先出臺了《事業單位機構編制管理辦法》，在制定系統完整的事業單位機構編制管理制度方面做了有益探索，涵蓋了管理原則、審批程序、機構設置、人員編制、領導職數、監督檢查等各個方面，既有原則性的要求，又有具體的量化標準，既為編辦解了難，也提高了工作效率，為省里出臺有關辦法提供了很好的參考。近年來，定西市的管理制度不斷充實完善，制度體系也在逐步形成。

三是機構編制的法定化。機構編制的法定化理念及實踐由來已久，從《憲法》（1982年）到《國務院組織法》（1982年）、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1979年）、《國務院行政機構設置和編制管理條例》（1997年）、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（2007年）、《事業單位登記管理暫行條例》（2004年）、《機構編制監督檢查工作暫行規定》（2007年）、《機構編制監督檢查工作辦法》（2020年），或者是專門的機構編制管理法規，或者是對相關的機構編制作出明確的具體的法律規定。如果說“編制就是法律”是一種理念、一種方向的話，那么1991年新成立的中央機構編制委員會在當年的工作要點中明確提出“積極準備研究擬訂《機構編制法》”則是第一次公開了機構編制立法計劃，標志著立法工作進入具體實施階段。2018年，黨的十九屆三中全會通過決定，深化黨和國家機構改革，堅持黨的全面領導，堅持優化協同高效，在優化黨的組織機構，優化政府機構設置和職能配置、統籌各類機構的同時，明確部署推進機構編制法定化，提出要完善黨和國家機構法規制度。2019年8月，《中國共產黨機構編制工作條例》作為機構編制工作的“基本法”頒布施行，標志著機構編制法定化進入新時代。相信在“基本法”的指引下，不遠的將來，機構、職能、權限、程序、責任的法定化都會從根本上得到保障。2021年5月29日，甘肅省委發布的《中共甘肅省委機構編制管理規定（試行）》，成為全省機構編制管理領域第一部綜合性黨內法規，也是全省各地各部門做好機構編制工作的基本依據和遵循。

二、融會貫通，機構編制工作經驗啟示始終歷久彌新

綜觀黨和國家機構編制工作歷程，成就來源于三個方面：一是領袖人物的思想奠基。從毛澤東、鄧小平到習近平，黨的歷屆領導人都在不同的時代高瞻遠矚，提出了著名論斷，指引著機構編制管理工作的方向。二是管理辦法的與時俱進。機構編制管理伴隨著中國特色社會主義革命、建設、改革和現代化的全過程，管理方式方法不斷探索創新，愈來愈先進完善。三是機構改革的步步跟進。僅改革開放以來，黨和政府推進的每一次機構改革，都是機構編制管理的新跨越，在轉變職能、精兵簡政、提高效率等方面都有新的突破。

梳理機構編制工作發展的歷史，可以發現：

一是機構編制從嚴管理一以貫之。從起初的“精兵簡政”方針、管理權限、依照規定實施嚴格的報批手續、“一支筆審批”原則、“編制就是法律”的思想，到后來始終堅持這些管理理念和措施并不斷提出新的管理辦法，再到機構編制和財政供養人員兩個“只減不增”，嚴肅機構編制管理紀律，涉及機構編制管理的方方面面，都是圍繞從嚴管理展開并落實的。任何時候，黨和國家都沒有對機構編制管理的從嚴原則提出過調整。

二是機構編制管理中的協同配合一以貫之。機構編制管理是系統工程，既要堅持黨的集中統一領導，又要各相關部門、各用編單位齊心協力抓好管理；不僅要編委成員單位各負其責，而且要全社會強化編制意識，共同努力，互相監督，協同管理。從最初的與計劃、組織、人事、勞動、財政、統計、人民銀行的職責劃分與落實，到現在紀檢監察、巡視巡察、組織、人社、財政、審計等部門的協作配合，建立健全聯合督查、情況通報、信息共享、線索移送、整改反饋的工作機制，充分說明機構編制管理僅僅靠一個部門單打獨斗是做不好的，只有充分調動和發揮各職能部門的作用，各盡其能，形成合力，才能提高管理水平和效能。

三是機構編制管理中的改革一以貫之。除了管理理念、管理制度、管理辦法等始終處在改革與提升中，最典型的改革就是機構改革。改革也是管理，是對舊的管理體制、管理辦法的革命，是管理上的創新，改革的成果往往以新的管理制度固定下來。黨和國家的機構改革一直沒有停止過，始終堅持根據新的使命任務、新的戰略安排、新的工作需要，不斷調整優化黨和國家機構職能體系，確保更好適應黨和國家事業發展需要。從新中國成立初的1951年調整機構緊縮編制開始，平均每5至6年就有一次機構改革，盡管其內涵和外延不同，但其目標都是為了消除一個時期行政體制機制方面的弊端。從最初單純的精簡機構、緊縮編制到減少層次、裁減冗職、過渡體制、實行大部門制、轉變職能、優化協同，改革的設計越來越成熟，改革的成果越來越高效，對機構編制管理的促進和健全完善作用越來越充分。

實踐中，大家習以為常的許多做法，或者階段性強化的概念，其實是在很早時期就出現的，之所以一直在沿用并不斷完善，根本的原因是這些做法和經驗來自長期的管理實踐，經過無數次的執行，發現其始終是行之有效的。比如，“一支筆審批”，在甘肅省委1984年的文件中就是一條明確的管理原則；1982年，國務院辦公廳就專門發文制止條條干預地方機構編制；1986年，國務院專門發文清理非常設機構；1988年，甘肅省委省政府文件為控制黨政群機關增設機構，提出“撤一建一”原則；1989年，甘肅省編委提出機關事業單位調進人員和補充干部必須堅持超編單位不準調入、滿編單位先出后進的原則；1988年開始試點的機構改革，提出搞好“三定”工作；20世紀90年代初，對干預地方機構編制的行為明確列舉了文件、會議紀要、領導講話、工作報告等表現形式，提出黨政群機關不能使用事業編制；等等。這從另一個角度也反映出一些問題由來已久、根深蒂固，管理原則等執行起來難度很大，機構編制管理工作任重道遠。

三、繼往開來，機構編制管理支撐保障始終重任在肩

黨的十九大以來，機構編制工作的權威性、科學性、嚴肅性進一步增強，各級編委擔負著黨和國家機構職能體系建設、深化機構改革、優化黨的執政資源配置的重要職責使命。習近平總書記在二十屆中央編委第一次會議上的重要講話中充分肯定各級機構編制部門作出的貢獻，提出了對機構編制工作三個方面的重要要求，明確了新時代機構編制工作必須堅持的政治方向、必須擔當的政治責任，是推進新時代機構編制工作高質量發展的總遵循。我們要堅決落實習近平總書記和黨中央對機構編制工作集中統一領導這一根本政治要求，全面貫徹落實黨的二十大精神，在新思想的科學指引下，不斷創新、實踐、完善、發展，緊緊圍繞解決制約構建新發展格局、推動高質量發展的卡點和短板，圍繞推進共同富裕、增進民生福祉等一系列重大問題，從機構編制和體制機制上，研究提出有效管用的辦法措施，全力做好支撐服務保障工作。

一要全面堅持黨的集中統一領導。政治屬性始終是機構編制工作的第一屬性，加強黨的全面領導是新時代機構編制工作的主題主線。機構編制的每一項工作都不是單純的業務性工作，而是政治工作，應該放在黨管干部、黨管組織的全流程中統籌謀劃。要堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想指導新時代機構編制工作，在深化、內化、轉化上下功夫，從領導體制、機構職責、資源配置、運行機制上把加強黨的領導落實到各領域、各方面、各環節。要以強烈的政治責任感，堅持政治標準，嚴守政治規矩，提高理論素養、政策水平、政治能力、思維能力、實踐能力，樹立正確的政績觀，認真履行職責使命。

二要堅持以人民為中心。著眼于加強以人民為中心的機構職能體系建設，在機構設置、職能轉變、編制調整中，保障民本民生領域，特別是鞏固拓展脫貧成果有效銜接鄉村振興、食品安全、基層治理等向基層一線傾斜，重心下移，力量下沉；注重保障社會事業發展，始終關注與群眾上學、看病、住房、就業、養老等密切相關的社會事業，從社會反映、群眾關注的重點、熱點問題及其背后的體制機制入手，通過合理布局機構設置、明確界定職能職責、科學核定人員編制，著力破解影響人民利益的難題，讓人民群眾共享改革發展成果。

三要堅持新發展理念。健全與中國式現代化相適應的機構職能體系和體制機制是新時代機構編制工作的中心任務。機構編制工作要圍繞探索制度創新、方式方法創新來展開，向深化改革要編制、向優化結構要編制、向信息技術要編制，不斷提升管理水平；注重發揮用編單位積極性，注重與各部門的協調配合，同時與紀檢監察、審計、督查等部門聯手建立監督檢查的長效機制，確保機構編制管理持續健康發展；按照“嚴控總量、統籌使用，有減有增、動態平衡，保證重點、服務發展”的思路，持續從嚴從緊控制編制、優化編制資源結構、提高使用效率，深入調查研究，優化流程，規范程序，用制度管事管編。

四要堅持深化改革開放。做好新一輪機構改革具體組織實施工作是黨中央交給機構編制部門的重大政治任務，是當前機構編制工作的重中之重。機構編制部門要堅持圍繞中心、服務大局，堅守原則、嚴守紀律，堅決貫徹落實黨中央關于機構改革的決策部署，精心做好機構改革方案制定報批及組織實施工作，確保按規定時限高質量完成各項改革任務。只有不斷適應和推進改革，順應時代的發展需求，才能應對時代考驗。比如，要嚴格執行“三定”規定，促進各部門間和部門內部的優化協同高效；要深化事業單位改革，在全面完成承擔行政職能事業單位和生產經營事業單位改革的基礎上，突出事業單位公益屬性建設，提高事業單位管理水平和效益；要深化綜合行政執法改革，繼續探索實行跨領域跨部門綜合行政執法，推動執法力量下沉，減少層次，整合隊伍，提高效率。

五要堅持推動機構編制法定化。 《中國共產黨機構編制工作條例》的出臺和實施，對于完善黨和國家機構法規制度，推進機構編制法定化，提升機構編制工作服務黨和國家事業大局的能力，具有十分重要的意義。要切實運用法治思維和法治方式謀劃和推動機構編制工作，嚴格執行黨和國家機構改革方案、部門“三定”規定、機構編制紀律。具體實踐中，要堅持“瘦身”和“健身”相結合，把機構編制規?？刂圃诤侠?、可持續的范圍內，不斷提升資源使用效益；要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，嚴格執行機構編制法律法規和黨內法規，不斷強化機構編制監督檢查，構建以政治監督為引領，依法監督、精準監督、協同監督、創新監督相統一的機構編制監督新格局，全面提升機構編制工作法定化水平。