政府購買公共教育服務：價值、困境與出路

苗紅培，苗志紅

（1.山東政法學院公共管理學院，山東濟南 250014；2.河南省濟源市克井鎮第一中學，河南濟源 454650）

公共教育服務是公共服務的重要組成部分，其供給方式與我國公共服務供給方式變革相伴隨，呈現了從政府單一主體供給向政府主導、市場與社會力量參與的多元主體供給的發展與轉變。我國政府購買公共服務始于20世紀90年代，并逐漸成為公共服務的重要供給方式之一。政府購買公共教育服務提升了服務的可及性、便利性，有助于彰顯社會的公平正義、推進共同富裕，這對于受教育者個人、家庭以及社會都是有益的。政府購買公共教育服務不是一項新生事物，但其發展時間并不長，面臨著諸多需要系統性地進行梳理和化解的問題。為了更好地保障公共教育服務的質量，政府購買公共教育服務相關主體在理念轉變、制度健全、體制完善等方面都需要進一步完善。

一、政府購買公共教育服務的價值分析

公共教育服務是為社會公眾提供的基礎性教育服務，包含由義務教育、學生資助等構成的基本公共教育服務和由學前教育、高中教育等構成的非基本公共教育服務，公平普惠是其核心價值目標［1］。我國公共教育服務水平與公共財政投入的增加、供給機制改革的推進等相伴隨穩步提升。政府購買公共教育服務可以提高服務供給效能，進而在提升公眾的獲得感、保障社會的公平正義以及助力共同富裕方面發揮作用。

（一） 政府購買公共教育服務提升了公眾的獲得感

我國處于持續的改革進程中，改革是為了滿足人民的“美好生活需要”，包括公共教育服務在內的公共服務是人民“美好生活需要”的重要組成部分。作為由政府主導、惠及社會公眾與滿足社會教育共同利益需求的公益性服務的公共教育服務［2］，其保障水平則居影響人民群眾獲得感的重要因素之首［3］。公共教育服務面臨著范圍拓展和標準提升的問題，問題解決得好，可以使更多人享受到更優質均衡的服務。公共教育服務的優質均衡通過如下幾個方面的指標體現出來，即教育機會的均等、教育過程和教育設施的均等、教育結果的均等以及追求個性化的教育［1］。教育機會均等保障教育起點的公平，教育過程和教育設施均等保障教育資源均衡配置，教育結果均等主要關乎教育質量，追求個性化的教育強調尊重學生的差異和個性。

優質均衡的公共教育服務供給需要供給方式的變革。我國政府向社會力量購買服務方式自出現之后，在頂層設計與地方創新的雙重推動下前行，受到越來越多地方政府的青睞。政府購買公共教育服務作為其中的一部分，增加了公共教育服務的生產主體，使公共教育服務的獲得更為便捷，使社會公眾可以享受足夠數量和一定質量的公共教育服務，這大幅提升了社會公眾的公共教育服務獲得感。公共教育服務無論是在理論上，還是在社會公眾的認知與現實生活中，都是公共服務中關鍵的部分，因此，政府購買公共教育服務提升了社會公眾的獲得感，使社會公眾在參與改革發展大潮的同時更多享受到改革發展的成果。

（二） 政府購買公共教育服務保障了社會的公平正義

公共教育服務的公平公正供給既是公共服務的要求，亦是社會公平的重要基石［4］。社會的公平正義是人類社會發展的追求，公共教育服務供給實現公平公正是我們國家一直追求的教育均等化目標。公共教育服務，尤其是義務教育，直接影響到一個人、一個家庭所能享受到的教育，進而影響到個人對政府的態度、對社會的態度。

政府購買公共教育服務是在社會發展到一定階段，政府為了更好地滿足社會公眾日漸增長的教育服務需求而出現的，也是為了使區域之間、城鄉之間的公共教育發展逐漸平衡而出現的。通過政府購買公共服務，可以解決區域教育發展不平衡的問題，使不同區域的社會公眾享受基本同等水平的公共教育服務，讓一些群體享受到特定的教育公共服務，滿足社會公眾在公共教育服務方面的個性化的需求。公共教育服務領域的公平正義會延伸到教育的其他階段，再延伸到接受公共教育服務的人未來在社會中的發展領域。從這一角度來看，政府購買公共教育服務保障了社會公眾的受教育權，也保障了社會的公平正義。

（三） 政府購買公共教育服務助力共同富裕

共同富裕是社會主義的本質要求，也成為脫貧攻堅戰取得全面勝利之后擺在中國人民面前的更具挑戰性的目標［5］。共同富裕的實現是一個復雜的、系統性的過程，需要社會各個方面的發展與進步，其中就離不開教育事業的發展。教育與共同富裕之間有著密切的關聯，教育既是共同富裕的重要內容，也是促進共同富裕的手段［6］。共同富裕既需要物質財富的增加，這主要體現為經濟的發展以及財富的積累，又需要人們精神需求的滿足，這主要通過教育的發展、社會公眾受教育水平的提升、文化產業的發展等體現。教育事業的發展可以為共同富裕提供人才支撐、技術支撐、良好的社會環境等，因此它是共同富裕不可或缺的部分。

公共教育服務是教育事業中基礎性的、支撐性的部分，高質量供給公共教育服務可以為教育事業的整體發展做好鋪墊。一方面，推進公共教育服務發展應拓展公共教育服務范圍，即隨著經濟社會的發展將一些原本不在公共教育服務領域但具有極強的公共性、公益性的教育內容也納入到公共教育服務中。另一方面，推進公共教育服務發展則應提升公共教育服務的效能。政府購買公共教育服務的目的是通過供給方式變革增強公共教育服務的可獲得性，使更多人可以更便捷地享受到公共教育服務。當更多人可以享受到公共教育服務之后，人們的平均受教育年限、職業技能等都能獲得提升，這與共同富裕的要求是一致的。從這個角度來看，政府購買公共教育服務有助于實現共同富裕。

二、政府購買公共教育服務面臨的現實困境

政府購買公共教育服務在獲得蓬勃發展的同時，也面臨著現實的問題。這些問題表現在以下方面。從主體上看，購買主體并不具備熟練的政府購買服務操作能力，承接主體發育不充分導致競爭性市場結構尚未形成；從過程上來看，監督機制、消費者的參與機制不健全；從結果來看，服務質量評價不到位。

（一） 購買主體業務能力尚需提升

政府購買公共教育服務涉及多方主體，一是作為“購買主體”的政府，二是作為“承接主體”的各類組織，三是作為“消費者”的社會公眾，即通常認為的三方主體。也有的分析者將評估、監督的第三方單獨作為一方，從而形成四方主體［7］。購買主體主導購買全程，應該具備與承接主體打交道的能力，購買主體在購買公共教育服務方面的業務能力在一定程度上影響到了購買的結果。比如，購買合同需要對購買主體、承接主體的權利、義務做出明確規定，從而成為約束雙方且保障雙方權益的重要契約性文件。購買主體要擅長通過簽訂規范的購買合同來保障雙方權益，進而保障作為公共教育服務受眾的社會公眾的權益。如果購買公共教育服務的主體欠缺業務能力，那就可能在合同簽訂方面出現偏差，導致在后續承接主體出現問題時，很難保障教育公共服務質量。

從關系的角度來看，購買行為中存在著購買主體與承接主體、承接主體與消費主體、購買主體與消費主體等多對關系。從購買主體與承接主體關系的角度來看，通過公開競爭選擇承接主體是購買主體選擇承接主體的理想方式，但現實中存在著非競爭性的方式，即購買主體的選擇向具有一定依附關系的承接主體傾斜。這在一定程度上會影響到購買的公平性以及其他潛在承接主體的參與積極性。相對于原來政府在公共服務領域“提供者”和“生產者”角色合一的狀況，在政府購買服務背景下政府身份變成了購買主體，它需要與由社會組織等承接主體扮演的“生產者”打交道，政府需要監督“生產者”行為以保障公共教育服務的質量，業務內容較之前更為復雜，政府需要在實踐進程中進一步摸索，以提升政府在政府購買服務方面的能力。

（二） 競爭性的市場結構尚在形成中

政府購買公共教育服務的制度設計旨在改變政府單一主體供給狀況，將一部分公共教育服務通過購買的方式交由其他主體來提供，通過競爭擇優選取優質的公共教育服務“生產者”，從而提高公共教育服務提供的效能。這一設計能夠順利推進的前提在于公共教育服務的潛在“生產者”數量是充足的，且要符合一定的資質，能夠形成一個競爭性的市場結構，即充足的社會組織和契約系統［8］。一般來說，地方政府在購買服務的相關制度、政策以及具體的購買公告等中，都有對參與競爭者資質的規定。潛在的符合資質的合作者的數量會影響到購買結果。

在合作主體中，社會組織占絕大多數，這是由公共教育服務與社會組織公益性的契合決定的。但我國社會組織的發展程度還不高，尚未形成專業的教育服務“生產者市場”，且現有的社會組織缺乏足夠的談判能力和服務產品的提供水平［9］。我國社會組織的發展相對于經濟發展是滯后的。因此，近年我國出臺的一些公共政策本身就帶有扶持社會組織發展的政策目的。在公共教育服務購買中，嘗試進行購買的地方政府、部門在沒有充足的潛在合作伙伴的情況下，面臨著巧婦難為無米之炊的現實。培養合作主體也是需要時間的。面對這種情況，有的購買主體會選擇定向購買的方式直接向熟悉的社會組織購買公共教育服務，有的購買主體會動員社會力量成立社會組織以承接提供公共教育服務的任務，還有購買主體的只能放棄購買，繼續沿用原來的公共教育服務供給方式。造成這些后果的共同原因在于沒有形成競爭，不是規范的契約式關系，前兩者都帶來承接主體對購買主體的依附的后果。

（三） 政府購買公共教育服務質量評價不到位

政府購買服務并不必然帶來成本降低、效率提高以及服務質量的提升。政府購買服務只是公共服務供給方式的變革，公共服務的公共性不能流失、公共利益不能受損，所有的改革舉措都應以服務質量的保障為前提。因此，政府購買服務要有健全的質量監督機制、評價機制，通過全過程的監督以及質量評估來確保服務質量。監督堅持過程監督與結果監督并重。從過程監督的角度來看，作為公共教育服務受眾的社會公眾應全程參與，并進行教育服務質量信息反饋。從目前的情況來看，在政府購買公共教育服務過程中，在服務范圍的確定、服務“生產者”的選擇等方面社會公眾的參與度都比較低，社會公眾往往只能在服務供給方式變革之后接受既定的事實和結果?！皡⑴c”是監督的形式，同時也影響到由“生產者”供給的公共服務的質量，公共服務受眾參與度低表明該種形式的監督、評價是不到位的。

對購買服務質量的評價是政府購買服務的組成環節之一，也是保證服務質量不因供給方式變革而降低的重要舉措。為了保證評價的客觀性，中立的第三方被引入進來。政府購買公共教育服務中第三方評價機構評價存在的問題在于第三方機構的專業性問題以及評價結果的應用問題。第三方機構的專業性問題在于第三方機構對于政府購買公共教育服務質量評價是否了解，是否有“外行評價內行”的嫌疑。公共教育服務的特殊性以及公共教育服務生產與消費過程的同一性、公共教育服務受眾感受的主觀性等都增加了評價的難度。評價結果的應用問題在于評價結果應用是否充分。購買主體在選擇承接主體時，對雙方之間的合作基礎、歷史關系等較為重視。當然，這些問題引起的弊端也日漸被重視，購買本身的公平性、公正性等正在提升。

三、政府購買公共教育服務發展的出路

政府購買公共教育服務符合我國公共服務供給變革的大方向，與公共管理向公共治理轉型的趨勢一致［10］，其進一步的發展需要多方面的調整與完善。從理念上看，政府購買服務相關主體應真正樹立合作治理理念，為多元主體合作創設條件；從制度上來看，政府購買服務應以制度保障購買的規范性；從機制上看，政府購買服務應完善服務質量評價機制，以動態評價服務質量。

（一） 樹立基于公共利益增進的合作治理理念

政府購買公共教育服務是將市場機制引入公共管理領域的重要表現形式之一［11］。政府購買首要考慮的是高效率、低成本，并通過生產者之間的競爭來實現［12］。公共教育服務的供給邏輯在于公共利益的增進，在這一過程中，社會公眾享受到一定質量和數量的公共教育服務，政府也提升了服務能力，社會公眾對政府更加信任。政府購買公共教育服務并不必然帶來以上的期望結果，期望結果的實現需要多方主體樹立基于公共利益增進的合作治理理念，并在這一理念支撐之下，形成良性的公共服務供給市場。公共利益的增進是供給方式變革成立的前提，如果沒有公共利益的增進，供給方式變革便不成立了。購買主體、承接主體、評估主體等都要有這種意識，而不是將購買作為順應潮流的需要。

合作治理是新的治理范式之一，它強調公共事務治理中多元主體之間的平等對話、協商、合作，并以此優化公共事務治理過程［13］。政府購買公共教育服務需要相關主體切實樹立合作治理的理念。從政府的角度來看，推進政府購買公共教育服務是為了更好地供給公共教育服務，不是作秀，也不是順應潮流。因此，在政府與合作主體依賴關系不對稱的情況下，要通過政策措施來扶持合作主體的發展，尤其是社會組織的發展，以便為公共教育服務供給競爭性市場結構的形成打下基礎。從承接主體的角度來看，通過參與公共教育服務供給可以獲得更多的成長機會，而不是僅僅盯著一項項目的經濟收益，組織的成長、專業能力的提升、獨立性的增強等也是收益的重點。尤其是企業，更需要自覺認同公共教育服務的目標并將其內化到相關業務的運營中［14］。從社會公眾的角度來看，作為公共教育服務的受眾、消費主體，他們充分利用獲得的參與機會，也可以為公共利益的增進做出貢獻。

（二） 健全政府購買制度，保障購買規范性

制度可以起到降低交易成本的作用。對于合作雙方來講，規范的制度可以約束雙方的行為，增強參與主體行為的可預期性，從而保障合作的規范進行。我國政府購買服務是自下而上發展起來的，在經歷了初期的個別地區嘗試、越來越多的地方政府加入，至2013年國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，以及后續國務院部委、地方政府等出臺相關的管理規定和辦法之后，政府購買服務逐步制度化、規范化。這些可以看作是政府購買公共教育服務的基礎。

公共教育服務具有一定的特殊性，教育在公共服務領域中具有基礎性作用，影響到更為廣泛的人員、家庭。健全政府購買公共教育服務的制度，應明確購買主體、承接主體、購買服務的范圍、購買的程序、購買合同的簽訂、購買資金的來源等，為相關主體提供明確的行動邊界。比如，關于購買范圍的確定，哪些公共教育服務是可以通過購買獲得的；關于購買方式的確定，是競爭性購買、磋商性購買，還是其他方式購買等，確定可被許可的購買方式；關于購買合同的簽訂的確定，因為政府并不擅長通過合同約定的方式規范自身與合作主體的關系，所以應通過相關專業人士的介入來提升合同簽訂的質量，約束雙方行為，保障雙方權益；關于購買資金來源的確定，應通過明確的規定來保障政府購買的資金充足。

（三） 構建評價機制，實時監測服務質量

為了保障政府購買公共教育服務的質量，除了理念、制度方面的變革與完善之外，從細節方面看，還需要完善對服務質量產生最為關鍵和直接影響的質量評價機制。公共服務質量是政府現代化的基石［15］。公共服務領域的變革經歷了從重視數量到重視質量的轉變，近年來服務質量受到了更多的關注。在明確公共教育服務質量標準的基礎上，構建全過程、多主體、動態循環的評價機制能夠更好地實現對服務質量的實時監測［16］，為質量提升保駕護航。公共教育服務質量標準的明確是基礎和前提?？v向來看，我國公共服務發展經歷了從重視數量到重視質量的動態調整。近年來我國陸續發布的基本公共服務標準，對于服務質量的保障與提升都是基礎性的。借鑒此做法，公共教育服務的質量標準也要明確，否則，對服務質量的保障就成為空中樓閣。

從評價機制完善來看，全過程的評價機制強調需求的確定、購買范圍的確定、購買全過程都有多元主體的參與，尤其是社會公眾的參與，以實現供需之間的匹配與平衡，保障公共資源的高效利用以及公共服務需求的滿足。健全的多主體的評價機制強調政府購買相關各方的參與，購買主體、第三方機構、消費主體都要以適當的形式發揮監督作用［17］。第三方機構參與評價體現了專業性、科學性，主要是在需求分析、服務驗收標準制定以及效果評價階段起作用［16］。社會公眾作為公共教育服務的受眾、消費主體，也應在監督、評價全程發揮作用。與專業的第三方機構不同，社會公眾的監督與評價可能是碎片化的，但公共教育服務本身就是為了滿足社會公眾的需求、提升其獲得感，因此社會公眾的評價具有直接的參考價值。

結語

政府購買公共教育服務是為了更好地滿足社會公眾的服務需求，公共利益的維護與增進是底線。供給方式變革可能出現目標異化，并不必然帶來預期的成果，而結果又直接影響到政府購買公共教育服務是否可持續。因此，各方均應為增進公共利益做出努力。理念的轉變是最基本的，只有樹立合作治理的意識，才能更好地供給公共教育服務；政府購買公共教育服務制度的完善是保障，只有增加制度供給，才能保障合作的可預期性與規范性。此外，監督機制的完善也為服務質量提升提供直接的保障。政府購買公共教育服務是動態過程，實踐中還會進一步發展，需要持續跟進與完善政策。