欠發達革命老區鄉村振興建設的經驗與啟示

崔紅志 王怡迪

摘要：依托于中央財政安排的彩票公益金，欠發達革命老區沂河源鄉村振興建設取得明顯成效，形成了一些具有創新性的實踐探索。本文介紹山東省沂源縣鄉村振興示范區建設的經驗，提出政策性啟示和建議。

關鍵詞：鄉村振興示范區建設 財政投入 經驗 啟示

*基金項目：本文是中國社會科學院農村發展研究所淄博國情調研基地2022年度研究課題《淄博市鄉村振興示范區建設的模式與經驗研究》的階段性研究成果。

一、引言

革命老區大部分位于多省交界地區，很多仍屬于欠發達地區，實現鄉村全面振興更加困難。2021年年初，國務院印發了《關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國務院，2021）。同年，中央財政共安排彩票公益金20億元支持欠發達革命老區鄉村振興，范圍涉及全國28個有革命老區的省、自治區、直轄市，共補助支持40個欠發達革命老區鄉村振興示范區建設，財政部、國家鄉村振興局制定了《中央專項彩票公益金支持欠發達革命老區鄉村振興項目資金管理辦法》（財政部、國家鄉村振興局，2021）。該《辦法》規定，欠發達革命老區，是指經濟社會發展相對落后的革命老區縣；示范區建設的地域范圍是指革命老區縣中具備一定發展基礎、鄉村全面振興示范帶動作用較強的鄉鎮或集中連片的若干行政村；示范區建設的目標是推動和帶動縣域內鄉村全面振興，探索欠發達革命老區鄉村振興的經驗和路徑，為實現共同富裕作出積極貢獻。

山東省沂源縣是沂蒙山革命老區的重要組成部分。到2020年底，沂源縣完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，進入了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的新時期。資金瓶頸是沂源縣推進鄉村全面振興面臨的關鍵問題。為了緩解資金瓶頸，沂源縣申請了2021年度中央專項彩票公益金支持欠發達革命老區鄉村振興項目，得到了批準，建設“沂河源鄉村振興示范區”（以下簡稱“沂河源示范區”）。

二、沂河源鄉村振興示范區建設的主要內容和成效

（一）智慧果園

沂河源示范區把建設數字果園作為建設內容，以期通過其示范帶動作用，提升魯村鎮乃至沂源縣果農轉型發展內生動力和能力。智慧果園位于魯村鎮徐家莊村，占地面積201畝，共計投入資金863萬元，其中中央彩票公益金233萬元，社會資本投資630萬元，由沂源農業農村發展集團有限公司（以下簡稱農發集團）負責運營。據調查，智慧果園建成投產后，畝產量能夠達到4000公斤以上，優質果率達到85%以上，新品種覆蓋率達到100%，畝收入約30000元，大約是傳統果園的2.5倍。依托于物聯網、智能水肥一體化和滴灌等技術，可以實現精準澆水、精準施肥、精準施藥，與傳統果業生產模式相比，節省肥料、農藥、勞力分別達到60%、80%、90%以上。據估計，項目建成后，可以帶動沂源縣發展2萬畝數字果園，輻射帶動20萬畝老果園改造。

（二）“沂源紅”幸福家園民生綜合體

隨著城鎮化快速推進，大量農村青壯年勞動力外出務工，農村人口老齡化、空巢化不斷加劇。沂河源示范區所在的魯村鎮的情況也同樣如此，該鎮戶籍人口約7.90萬人，其中，60歲及以上老人約2.03萬人，占全部戶籍人口的25.7%；全鎮常住人口約3.38萬人，其中，60歲及以上常住老人約1.67萬人，大約占全部常住人口的一半。沂河源示范區以向老年農民提供以餐飲服務為主的綜合性生活服務為重點，實施“沂源紅”幸福家園民生綜合體項目。該項目總投資2610萬元，均來自中央彩票公益金。到2023年底，“沂源紅”幸福家園民生綜合體項目已基本建成并投入運營，可以為10個行政村的1200余名老人提供就餐、就醫、洗浴、文娛、商超等民生服務。實地訪談調查發現，農村老年人和年輕人都非常認可以老年食堂建設為主要內容的民生綜合體項目。

（三）“魯韻鄉情·品質民生”人居環境整治提升

2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，要求以農村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升為重點，鞏固拓展農村人居環境整治三年行動成果，全面提升農村人居環境質量。沂河源示范區利用中央彩票公益金1709萬元，并配套縣級資金500萬元實施“魯韻鄉情·品質民生”人居環境綜合提升項目，試圖集中連片打造覆蓋魯村鎮小黃莊村、和源村、魯村一至六村、南嶺一村、南嶺二村等10個村的品質民生示范區，主要建設內容包括：村莊道路質量提升、路燈安裝、村容村貌提升、村民文化娛樂活動場所建設、鄉村生活污水治理建設等等。每個村的情況有很大差異，各村的建設內容也因村而異?？傮w來看，通過項目的實施，項目所在村的農村人居環境治理水平和農民的生產生活條件顯著提升。

（四）“智慧魯村”社會治理數字化平臺

鄉村治理數字化轉型能夠提升鄉村治理的效能。沂河源示范區利用中央彩票公益金448萬元，以魯村鎮全域為服務范圍，建設“智慧魯村”暨一網三聯社會治理數字化平臺項目。該平臺集中了全鎮各村的人、事、地、物、組織的基本數據，形成了一站式群眾訴求處理、全域網格化治理、大數據智能分析預警、多元化矛盾糾紛化解體系。而且，通過對群眾履行村規民約、誠實守信、文明實踐、美在家庭、矛盾化解、志愿服務等情況進行考核打分，進而對積分高的農戶給予物質或精神獎勵，從而引導村民轉變不良行為。同時，通過把積分管理納入村民貸款誠信體系，村民積分與貸款額度、貼息比例成正比，進一步激發了村民參與鄉村治理的積極性。

據介紹，該平臺后續將拓展應用場景，包括，以數字化賦能集體資產和收益監管，通過實時公開、在線舉報等方式，推進鄉村廉政建設；向農民提供遠程農技培訓和技術指導服務；向農村孤寡和留守老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士等特殊人群提供針對性的服務，等等。顯而易見，隨著應用場景的增多，魯村鎮的鄉村治理能力和效率將得到提升。

三、沂河源鄉村振興示范區建設的主要經驗

（一）探索建立片區化的建設方式

當前，我國農村產業發展、基層治理和公共物品供給大都以行政村為單元來組織實施，各級政府扶貧和其他項目資金也一般以行政村為基本單位進行撥付。然而，產業發展、基礎設施建設、民生服務改善等項目的實施又通常超越了行政村的范圍。顯而易見，這種資金配置方式和使用區域之間的矛盾降，低了政府財政投入的效果和效率。

沂源縣利用鄉村振興示范區建設這一契機，完善黨建引領方式，建立了沂河源示范區“黨建共同體”，把片區的基層黨組織、企業黨組織和農村社會組織等組織資源納入一個統一的體系，共同體下設1個村黨總支、5個村黨支部、1個企業黨支部。同時，引入派出所、司法所、自然資源所、綜治中心等部門進駐。黨建共同體內的各村在經濟上相互獨立，在村莊發展上開展合作。黨建共同體制定了每周例會、定期開會等工作制度，這使得各村之間可相互學習、交流鄉村發展經驗。另外，黨建共同體充分發揮統籌協同作用，較好地解決了跨村土地流轉、產業項目布局建設等方面的問題。

（二）探索形成多元化的建設主體

沂河源示范區建設采用了差異化的建設方式。對于投資規模較大、施工技術要求較高的工程項目，按照《中華人民共和國招標投標法》面向社會公開招投標，通過招標選擇信譽好、技術力量雄厚的施工單位參與工程項目實施。這種方式能夠更充分地體現公開、公正、公平競爭的原則。對于一些投資規模小、技術門檻低、前期工作簡單、務工技能要求不高的小微型建設項目，則選擇不經過招投標的形式，而是采用議標的形式，由村集體自行組織實施。調查發現，由村集體經濟組織自行實施的建設方式，能夠加快施工進度，降低招投標等方面的成本，并為農民提供了就業和增收機會。例如，邢家莊村人居環境綜合提升項目就是由該村集體經濟組織實施。該項目1個多月即完成，僅花費52.4萬元。據了解，如果采用政府招投標程序，該項目需要100多萬元。

（三）探索建立公益性項目長效管護和運營機制

由于項目資金屬于建設資金，后期的維護和運營則需要其他的資金支撐。沂源縣項目進行了多樣化的實踐探索，初步形成了以確定資產權益為基礎、以多元化管護和運營主體為原則、以縣財政投入為主體、以村集體和農民投入為補充的公益性項目長效管理和運營機制。

1.確定公益性資產的權屬。明確項目建設所形成資產的權屬，是搞好項目的管護和運營的前提。沂河源示范區明確規定，公益性項目形成的資產，其產權歸村委會，由村委會來確定管護和運營主體。示范區組織村兩委制訂項目后續管理辦法，簽訂資產運行管護合同，制定相關責任和獎懲等管護制度，通過落實村級管護責任，確保建成項目長期發揮效益。

2.推動形成多元化管護和運營主體。在沂河源示范區的建設項目中，民生綜合體是社會公益性資產。沂源縣推動國有企業——農發集團子公司魯中高科承擔民生綜合體的管護和運營。相關資料顯示，魯中控股集團圍繞打造“種植基地+中央廚房+民生綜合體”全鏈條，實施放心農資、放心產品線上線下銷售，通過集中批發采購、供應鏈上下游議價、統一配餐、多種經營等專業化運營方式，降低成本、增加收入。沂河源示范區內的涼泉村、三源新村、魯村四村、小北莊村等4個村的民生綜合體，均由魯中高科運營。但民營資本和村集體也有介入民生綜合體管護和運營的積極性，而且相比國有企業，有獨特的優勢。沂源縣和魯村鎮鼓勵民營資本和村集體承擔民生綜合體的管護和運營工作。其中，姚家峪村委托錦陽公司運營，福安官莊村委托幸福樹養老服務公司運營，龍子峪村、草埠二村則由本村自己運營。沂河源示范區這種積極鼓勵專業性餐飲機構參與的探索，有助于形成競爭性的農村養老服務供給格局，從而提升農村養老服務的質量，降低農村養老服務的價格。

3.建立多元化的管護和運營資金保障。為了維護民生綜合體的正常運轉，對于老年人用餐按照人均2元的標準，給予長者食堂經營主體用餐補貼，由沂源縣財政承擔。同時，按照長者食堂的全年用餐人數，給予長者食堂的經營主體運營補貼，全年就餐達到4000人次，可獲得2萬元補貼；達到7000人次，可獲得3萬元補貼；達到10000人次，可獲得5萬元補貼，也由沂源縣財政承擔。政府在農村設置了一些公益崗位，從事公益崗位者的報酬由沂源縣財政承擔。項目村安排公益崗位人員負責民生綜合體運行，這說明地方財政除了承擔綜合體運行中的就餐補貼，也在事實上承擔了全部或大部分運行中的人員報酬。同時，村集體以多種方式，對民生綜合體的管護和運營給予支持和補貼。

（四）探索建立以示范區建設帶動其他投入的多元化資金保障機制

沂河源示范區建設的順利推進，改善了其他投資主體在示范區投資鄉村產業發展和鄉村建設的條件，從而提升了它們的投資積極性。同時，沂源縣和魯村鎮改善投資政策和投資環境，形成了以項目資金帶動其他投入的多元化資金保障機制。據統計，5000萬元的中央專項彩票公益金，撬動整合的各類資金約3.5億元。其中，整合分散在各個部門的項目資金約0.9億元，社會資本2.6億元。此外，農村中有大量廢棄、閑置的房屋。隨著農村學校的撤并，原來的校舍處于閑置狀態。各項目所在村以公益性用地用房（舊學校、辦公室、幸福院等）、閑置宅基地或自有資金等投入民生綜合體、人居環境綜合提升等項目建設。

四、政策性啟示和建議

鄉村振興是一項長期任務。沂河源鄉村振興示范區的實踐和經驗具有較強的政策含義，對完善黨和政府的“三農”政策尤其是政府財政投入政策具有一定的啟示與借鑒價值。

（一）完善以黨建為引領的片區化發展政策

從沂河源示范區項目的實施情況以及其他地區的實踐探索看，以黨建為引領的片區化發展模式有助于加快推進鄉村全面振興，具有典型的示范意義和推廣價值。同時，這種發展模式在實踐中仍存在一些政策、制度等方面的挑戰。應深度總結各地以黨建為引領推進片區化發展的實踐經驗和遇到的問題，進而把其上升為國家層面的政策，從而促進這種發展模式以更加規范的形式在更大的范圍內推開。根據沂源縣項目和其他地方的實踐探索，以下幾個方面的問題值得重視。

1.建立推進片區化發展的財政激勵機制。資金統籌是實現以村域融合為主要特征的片區化發展的保障。應在在統籌片區發展規劃、尊重群眾意愿的基礎上，進一步整合財政扶持壯大村級集體經濟資金、鄉村振興示范片區獎補資金、鄉村振興服務隊專項資金等各級涉農資金，由片區統籌使用。

2.推進片區內不同村莊之間其他組織的融合。片區內各個村莊黨組織的聯建和融合是實現片區化發展的基礎。但僅此還不夠，應健全完善聯村黨組織與聯建村黨支部和片區經濟組織、群團組織等社會資本與社會公益資源的聯動機制與聯建功能。在黨組織聯建的基礎上，成立聯村團總支、婦女聯合會、老年協會等聯村群團組織。支持聯村群團組織優先承接政府轉移職能和服務項目。建立健全聯建片區集體購買社會工作服務機制，探索建立片區基金會、聯合會等協作主體，充分激發鄉村發展的內生動力。

3.優化區域化黨建平臺和綜合服務設施布局。在實行片區發展之后，應集中資源建立聯村便民辦事機構，實現便民服務資源整合，及時了解片區居民訴求，應對片區突發情況，進一步提升服務效能。在農村常駐人口持續性減少的背景下，應探索多村共建養老服務、文化娛樂、污水處理等公共服務社會和設施，從而提升這些設施的利用效率。

4.同步推進配套改革。應保持片區內各村莊的行政區域、村民自治主體、集體資產產權“三不變”，保持各村財務管理獨立建賬、核算與收支。同時，推進聯村黨建工作與農村集體產權制度改革、新型農業經營體系建設、農業支持保護政策、基層治理體系與治理能力現代化建設、鄉村建設行動等相關改革工作相銜接。

（二）構建鄉村振興多元化資金投入保障政策

鄉村振興不能僅僅依靠項目資金和政府投入，而應建立包含農民、村集體、企業等多元主體共同投資的多元化的資金投入體系，這已經成為社會各界的共識。但是，財政資金的這種帶動和撬動效應，則需要相應的條件。從沂源縣項目的經驗看，以下幾個方面的條件非常重要。

1.建設項目應符合農民的需求。不符合農民需求的項目，農民就不會愿意投入。為了形成多元化的鄉村發展和建設資金保障機制，就應以農民需求為導向，以增加農民群眾切身利益為出發點，著力提升鄉村建設項目與農民需求的匹配度。在農村和農民分化的背景下，不同地區和不同類型農民的需求有很大差異。即使在一個村莊內部，收入結構、年齡結構、教育程度、就業結構的農民對鄉村發展和建設項目的需求也具有差異性。面對農民的異質性需求，應堅持滿足最大公約數的原則，盡量滿足多數人的要求。

2.避免政府大包大攬，為社會資本進入提供空間。多數的鄉村建設項目并不具有純粹的公共產品和服務屬性。相應地，這些項目建設的資金就不應全部由政府財政資金承擔，而應規定財政資金帶動社會資本的要求。從原則性看，對于那些具備市場化條件的鄉村發展和建設項目，應以不斷提高財政資金使用效益為原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過中央和地方財政資金的帶動功能，引導和撬動社會資本參與項目建設，形成多元化投入機制。

3.深化改革，為社會資本進入創造條件。政策多變是社會資本進入農業農村領域面臨的現實問題。應提高政策公信力，保持政策的穩定性和連續性。農村改革發展涉及多個部門，應保持不同部門政策取向的一致性和協同性。應減少和規范對民營資本的各種監管政策，切實搞好“放管服”。

（三）支持和鼓勵村集體和農民組織承接鄉村建設項目

目前，以村級議標形式、由村委會或村集體經濟組織承接項目的機制仍有不暢通之處，主要障礙在于超過一定數額的施工單項合同估算價，就必須經過公開招投標程序。應不斷完善相關的政策，促進村委會或村集體經濟組織在不經過公開招投標、而是通過議標的形式，承擔鄉村振興建設項目。尤其是，應在農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑方式，加大以工代賑投入，擴大以工代賑投資建設領域和實施范圍。

（四）完善鄉村公益性項目的運營和管護政策

沂河源示范區在加強項目運營和管護方面的經驗，為解決社會公益性項目的運營和管護問題，提供了借鑒和經驗，具有較強政策性啟示意義。

1.推動形成多元化運營和管護主體。具有競爭性的多元化的運營和管護主體，有助于改善運營和管護的效果和效率。從方向上看，應鼓勵村集體和民營機構參與農村公益設施的運營和管護。政府或村集體經濟組織根據運營和管護的成本和收益情況，提供相應的補貼，使得農村公共設施和服務的管護和運用主體能夠獲取與在其他領域投資大體相同的回報。

2.探索在項目資金中安排一定比例的項目管護和運營資金。沂河源示范區利用沂源縣級財政資金、村集體和農民投入，形成了項目建成后的運營和管護資金。但是，如果地方財政和村集體的資金保障能力不足，則有可能導致建設項目不能得到很好的運營和管護。因此，建議根據建設項目的內容，探索在建設資金中安排一定比例的運營和管護資金。

3.依據項目的公共產品和社會公益性屬性的強弱，確定政府補貼的期限和力度。目前，基礎性公共產品和服務屬于地方政府的事權，縣鄉政府應把公共社會和服務設施的運營和維護納入財政預算。同時，在基層財政能力薄弱的背景下，上級政府和部門應在評估地方政府財政可承擔能力的基礎上，對那些財政能力薄弱的地方給予相應的資金支持。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所中國社會科學院大學應用經濟學院）

責任編輯：宗宇翔