集體經濟發展的演變歷程、存在問題與對策建議

徐曼 黃靖

摘要：集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，是推進鄉村振興、實現共同富裕的重要抓手。經過長期發展，集體經濟的基本內涵、功能作用和管理體制都發生了深刻演變。目前，集體經濟發展仍存在政策法規體系不夠完善、多方主體參與不夠到位、“三資”使用管理不夠科學、增產增收渠道不夠多元等問題。接下來，應進一步明確管理職責、強化政策支持，注重改革發展、優化要素保障，完善管理方式、分類盤活資源，創新體制機制、提高發展動力，不斷推動集體經濟發展壯大。

關鍵詞：集體經濟 鄉村振興 演變歷程 對策建議

*基金項目：2023年廣東省黨校（行政學院）系統哲學社會科學規劃課題（2023GDDXXT029）；珠海市2023年度社科研究項目“提升產業能級量級增強珠海在珠江口西岸輻射力對策研究”。

一、集體經濟發展的演變歷程

（一）基本內涵演變

集體經濟源于合作經濟，屬于“公有制”范疇，如合作社所有制、人民公社等。傳統的集體經濟主要側重于生產資料、生產方式、勞動力等的統籌和統一支配，積累公共財富、堅持按勞分配，且不歸屬于個人。目前，集體經濟概念不斷拓展深化，不同于建國之初合作社經濟，產權交易與分工呈現出多樣性、復雜化特征。其中，最顯著的特點是可以以資本（或勞動力）入股，即集體經濟成員既是勞動者也是所有者，資產、收益、風險等由集體經濟組織成員共同承擔。如，在所有制形式未根本改變、集體資產不可分割給個人的前提下，集體產權制度改革中頻頻使用“股份”概念，代表每個成員在集體資產收益中的具體分配份額等。

（二）功能作用演變

現有研究對于集體經濟功能作用的討論，主要基于宏觀和微觀兩個視角。宏觀視角側重“目的性”，認為只有先探討集體經濟的目標和價值，才能準確科學定位其功能作用，并指出集體經濟應具備政治、經濟和社會等功能。近年來，也有學者提出集體經濟是實現共同富裕的關鍵主體，主張必須強化集體經濟社會發展的主體功能。而微觀視角則側重“實踐性”，部分學者認為經濟功能是集體經濟的首要功能，并先于其公共服務等社會功能，也有學者則認為不應對集體經濟功能作用進行主次劃分，主張集體經濟應發揮政治、經濟、社會、文化等多重功能。

（三）管理體制演變

集體經濟管理體制是指國家組織和管理集體經濟的機構設置、權限劃分和形式方法等方面的總稱。新中國成立以來，我國集體經濟發展管理體制幾經變化，逐步從政府主導型向市場主導型轉變。由于關系錯綜復雜，集體經濟管理體制時空演進脈絡并不是很清晰，但總體而言可以劃分為四個階段，即傳統計劃經濟階段、計劃經濟向市場經濟過渡階段、市場經濟體制深化改革階段和中國特色社會主義新時代階段。傳統計劃經濟階段（新中國成立到20世紀70年代末），主要由政府主導集體經濟發展，在管理上一定程度忽視了國有資產與集體資產在所有權方面的差別，基本按照“二國營”模式運行。計劃經濟向市場經濟過渡階段（改革開放到20世紀90年代末），政府轉變職能對集體經濟進行間接調控服務，但是政府主導模式依然廣泛存在，多數按照國有經濟模式運行，實踐中存在強行實施國有授權經營的現象，不少集體企業喪失“民辦、民營、民享”應有法律地位，重蹈“二全民、二國營”覆轍。市場經濟體制深化改革時代（21世紀初到2011年），政府通過政策引導和法律監督實施管理，支持集體經濟以股份合作制、公司制等多種形式進行自主發展，推動集體經濟由行政管理向產權管理轉變，但在激烈市場競爭中，相當數量集體經濟由于受歷史包袱、固舊觀念和產權制度影響，難以突破傳統管理模式，陷入發展困境，導致集體濟特別是城鎮集體經濟逐步被“邊緣化”。中國特色社會主義新時代階段（2012年以來），則以明晰產權為重點深化改革，重點探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟。

二、集體經濟發展存在的問題

（一）政策法規體系不夠完善

無論是農村還是城鎮集體經濟都逐步建立健全了相應法規文件，主動探索規范化、制度化發展之路，但在不少領域政策法規缺失，更新換代不及時，發展不夠規范、支持不夠有力。尤其是城鎮集體經濟，目前能追溯到的關于城鎮集體經濟最權威的法規，當屬1991年出臺的《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》，除此之外鮮有其他相關法規或政策文件。由于《條例》制定時間較早，并且伴隨著我國經濟體制經歷了數次大的轉型，盡管《條例》于2011年1月8日和2016年2月6日分別進行過修訂，但部分內容已經明顯不適應當前形勢，而新的條例法規暫未出臺，呈現出新老接續斷檔的“青黃不接”狀態。加之地方性法規文件缺失，導致主體界定不清晰，底數摸查和規范運行難實現，改革發展中容易導致管理難、糾紛多的問題。

（二）多方主體參與不夠到位

集體經濟發展，離不開專業的管理部門、強有力的村“兩委”班子、村民的支持參與和能人巧匠的帶動作用。然而，目前四方主體的參與還不夠到位。一是“管理者”效能尚未充分實現。管理機構不夠明確，管理體系不夠完善。比如，由于機構撤并、干部流轉，多地震集體經濟管理職能和業務承接出現“輪空”，缺乏專門管理部門，日常運行處于自由散亂的無序狀態，在市場運行規律下有活力、有潛力的集體經濟組織很容易被“資產整合”，而大部分未能實現有效管理和轉型的則逐漸衰落，發展成果未能惠及集體組織成員。二是“領頭雁”作用未能充分發揮。思想方面，部分村社區書記和“兩委”干部對于集體經濟發展的關注和重視程度相對較低，對集體經濟發展的重要性認識不足，“因循守舊”和“小富即安”等觀念依然存在。思路方面，普遍缺乏清晰的發展規劃和有效的實現路徑，有求穩和畏難情緒，“守攤子”現象突出、“開荒?！本癫蛔?。組織方面，有時還不夠有力，很多時候“兩委”意見尚不能達成一致，更難以團結黨員和村民代表發揮引領帶動作用。三是“主人翁”參與的積極性不高。受到資產資源長期“沉睡”未得到充分合理利用、集體收入水平不高增收致富作用不明顯、收益分紅分配不合理或流入私人企業等的影響，村民、居民作為集體經濟主人翁的參與意愿和程度還不算太高。四是“土專家”隊伍力量不夠充實。受到工作環境、薪酬水平、公共服務配套等因素的影響，懂技術、有經驗的專業技術人才和懂市場、會經營的管理型人才嚴重缺乏，隊伍老化、弱化問題嚴重。

（三）“三資”使用管理不夠科學

從管理機制的角度來看，仍然存在制度不完善、運作不規范、資金管理較混亂、民主監督不到位等問題。一方面，管理機構不健全、人員不到位。很多涉農鎮并未設立“三資”管理中心，專職“三資”管理人員嚴重缺乏。另一方面，監管流程不規范、風險防控不到位。例如，不少村集體經濟項目分類梳理不夠清晰、資金核算不夠細致、管理臺賬不夠齊全，底數不清、收支不明，疊加機構撤并、干部流轉等因素影響，管理職能和業務承接甚至出現“輪空”，日常運行有時也處于自由散亂的無序狀態，合同簽訂不規范、租金回收不及時等問題時有發生。從關鍵要素的管理來看，對于集體建設用地這一關鍵要素管理有待加強。由于部分集體經濟組織優化用地意識缺乏，通常簡單選擇和使用更多的土地去代替資金、技術等其他生產要素，集體建設用地粗放經營的問題普遍存在，甚至“捧著金飯碗討飯吃”。比如，從土地使用方式來看，很多村集體直接以出租土地、自主建成物業出租或招商運營等地段開發為主，缺乏統籌集中開發，土地“碎片化”問題較為突出，規模開發效應不強。又如，從用地功能業態來看，多采用低層廠房、飲食場所、商鋪，甚至作為簡易倉儲、停車場等低效利用方式，業態低端、品質不高、效益不佳。

（四）增產增收渠道不夠多元

集體經濟好與壞的重要指標就是有沒有帶動村民和居民增收。但目前來看，集體經濟增收渠道和能力均較為有限。從收入來源來看，主要集中于土地發包和租賃，其他收入則主要來源于政府補助性收入和拆遷改造補償，收入來源單一、抗風險能力不足、收入增長乏力。從產業分布來看，集體招商引資能力普遍較弱，經營、投資等收入占比低，一二三產融合發展程度不高，缺乏可持續發展的載體和渠道，且發展相對較散，品牌效應發揮不足、規模效應尚未實現。

三、發展壯大集體經濟的對策建議

（一）明確管理職責，強化政策支持

一方面，歸口并明確集體經濟改革發展的牽頭部門。建議借鑒深圳以新一輪機構改革為契機，通過市國資委加掛“市集體資產管理辦公室”牌子，兩塊牌子一套人馬承擔全市集體資產集中統一監管和集體企業改革發展職能的經驗做法，建立起各類集體資產統一由政府部門集中監管的新格局以及國有資產和集體資產統一監管的新體制，統籌城鎮和農村集體資產監管和集體經濟發展工作，切實履行管理、指導和監督職責。另一方面，切實加強對集體經濟的政策引導。通過主管、綜合和立法部門聯動，深入了解集體經濟起源和概念，結合最新實際需求，打破鎮村界限，全流程規范集體經濟組織設立、運營、分配、退出等工作。同時，針對集體經濟出臺專項政策法規和引導文件，如探索出臺集體收入留存一定比例公積金引導文件，避免集體收入全部用于分紅，沒有留存后續發展資金影響集體經濟的可持續發展等，構建起產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的政策法規體系。

（二）注重改革發展，優化要素保障

一是強化資金保障。一方面，定向保障，設立專項發展基金。構建多層次資金保障體系，設立省、市、區、鎮四級集體企業發展專項基金，為集體經濟改革、轉型及發展提供資金保障；另一方面，精準扶持，推動項目資源向集體經濟傾斜。在美麗鄉村建設資金、涉農專項資金、城市更新改造等資金或項目分配上，向有資質、有經驗、有能力的集體經濟組織傾斜。二是強化用地保障。一方面，著力破解留用地兌現問題。存量方面，盡快明確解決方案，最大限度以實物留地的方式解決，確無法落實的探索采取制定符合當地實際的貨幣價格一次性予以補償或將留用地指標折算成商務樓、店面進行置換，逐步解決歷史遺留問題。增量方面，對于新征用村集體土地，須解決留用地的，要想在前、謀在先，避免欠債越來越多。另一方面，優先保障集體經濟發展項目用地指標，支持鼓勵和引導國有、民營企業盤活集體閑置土地、廠房等資源，充分發揮美麗鄉村和社區更新建設的溢出效應。三是強化人才保障。實施“頭雁領航”和“人才回引”工程，通過外來引進、加強培訓、本土能人挖掘等方式，加強組織帶頭人培育，重點從退伍軍人、大學畢業生、返鄉創業青年、致富帶頭人中選拔出一批有知識、有技術、有擔當的鄉土人才。同時，鼓勵有條件的地區精準選聘“職業經理人”，培養造就一支熟悉市場經濟規則、具有專業經營管理能力的人才隊伍。

（三）完善管理方式，分類盤活資源

一方面，通過數字賦能，推動三資管理科學規范、公開透明。建議打造統一的集體資產綜合監管系統，集成集體資產管理、交易、財務監管等多平臺功能于一體，實現對當地集體經濟資源資產、股東信息等動態監管，以及土地開發利用、資產租賃處置、建設工程交易、貨物服務采購等信息的實時掌握，打通地區之間系統壁壘、規范三資監管流程、有效提升服務效能，強化統一管理、科學分析、有效預警，為集體經濟高質量發展保駕護航。另一方面，通過分類盤活，推動各類資源有效開發、合理利用。建議借鑒浙江霞川村用好本地資源優勢發展集體經濟的“特色資源挖掘模式”、永安村按照“產權清晰、收益歸村”原則組建強村公司的“資本聯合抱團模式”以及將多個地市串珠成鏈破解單兵作戰難題的“片區組團協作模式”，適時啟動地區集體經濟發展統籌謀劃與分類管理試點工作，自上而下制定精確到各村的集體經濟發展總體規劃，并圍繞村村抱團、村企共建、飛地扶持、單位掛鉤等集體經濟發展的具體領域，出臺配套指導意見和實施細則。同時，圍繞資源優勢型、基金運作型、村莊經營型等積極打造一批改革試點，總結一批先進發展經驗，強化示范引領帶動。

（四）創新體制機制，提高發展動力

一是健全激勵容錯機制。一方面，應探索建立集體經濟發展與“兩委”待遇和考核掛鉤、與資金分配和扶持力度掛鉤機制，建議借鑒茂名電白、肇慶封開、惠州博羅等地探索將村集體經濟收入與村干部獎勵掛鉤的經驗做法，樹立“誰發展誰受益”的鮮明導向，在分配時重點向為村集體經濟發展作出突出貢獻的干部和經營管理人員傾斜，激發“關鍵少數”干事創業的勁頭和實干擔當的積極性，充分挖掘和釋放基層組織活力，激活集體經濟發展動力。另一方面，集體經濟的發展壯大需要大膽探索、推陳出新，但改革通常伴隨著失敗的風險。建議制定出臺發展集體經濟容錯糾錯機制，嚴格按照“三個區分開來”分析研判處理問題，精準把握容錯免責的科學尺度，為全心全意為集體經濟發展謀出路的干部“肩負松綁”。二是探索多方合作機制。集體經濟在體制機制和資源掌握方面都有先天不足，應充分借助國資國企的強大力量，在土地整備統籌方面，探索“政府主導+國企運營+股份合作公司參與”模式；在金融投資方面，探索國企與集體經濟組織合作成立股權投資基金、合作組建項目制專項基金，專項投資優質產業；在人才培養方面，每年安排集體經濟組織后備人才到政府機關、國有企業、金融機構等單位參與實習、掛職鍛煉，通過推動集體經濟與國資國企合作，通過國企將集體經濟“扶上馬、送一程”，為集體經濟發展安上“助跑器”。三是完善風險防控機制。強化主體篩選，加強對承接村集體經濟資金市場主體的科學評估，確保選定的市場主體有經營實力、有社會責任感。強化過程監管，對集體經濟項目選定、專項資金使用、收益分配方案確定等重大事項實行集體決策，健全集體資產資源發包、租賃、處置以及財務管理、審計、內部控制、收支預決算等制度，嚴防集體資產被侵吞。強化結果監督，既要對集體經濟資金投入項目進行監督，確保資金用在既定產業項目上，又要對集體收益分工進行監督，確保有能力的情況下務必按期兌現集體經濟收益分紅，確保集體資產保值增值、集體收益穩定安全。

（作者單位：中共珠海市委黨校）

責任編輯：李政