行政事業單位零星工程管理存在的問題及對策

嚴 濤

烏魯木齊水文勘測局 新疆 烏魯木齊

一、行政事業單位零星工程的基本特點

1.零星工程涉及面廣且發生頻繁

行政事業單位零星工程涉及面廣、發生頻次高、涵蓋資產種類多，如基礎設施的房屋墻面粉刷、屋頂防水、地面處理、自來水管道維修、暖氣管線維修維護，專用設施的信息通信工程、涉密設施設備、專用儀器設備等的維修維護，以及一些特種行業的專用設施的維修維護。零星工程的維修維護是行政事業單位資產管理工作的基本內容之一。

2.零星工程列入年度部門預算難度較大

行政事業單位零星工程包括日常頻繁發生的、金額較小的維修、改造類工程，涉及房屋建筑、附屬工程、儀器設備等各類資產的維修、服務。零星工程開工時間不確定、維修完成日期不確定，規律性不強，因此很難列入行政事業單位年度部門預算。

財政部門要求各單位年度預算的每個項目都要有立項依據、實施計劃、項目績效等相關資料，但很多零星工程是突發性的，或是上級單位臨時安排的工作，這些工作在編制年度預算時很難預測并列支；即使列入了預算，財政部門也會以立項依據不充分等理由對其進行核減。單位編制預算時，由于零星工程屬于尚未發生的事項，且工程需要支出的金額不能確定、立項也沒有依據，如果采用項目立項方式申請專項資金會造成預算編制的不規范。另外，零星工程項目大多是臨時突發的停水停電、路面損壞、環境改造、設施翻新、旱澇災害、資產性損壞等因素導致的，這些突發性的事項在部門年度預算時很難考慮周全。因此，零星工程的項目支出并沒有穩定的資金來源，行政事業單位為了能保障零星工程的順利開展和經費支出，預算時一般參照上年度實際發生的零星工程情況，再結合單位工作現狀，靠經驗估算編制本單位零星工程預算，預算編制工作的難度較大。

3.零星工程種類繁多，施工成本相對較高

零星工程涉及基礎設施、設備維修、室內裝修、勞務用工等方面，工程雖小但“五臟俱全”，項目實施過程中施工方調動機器設備、組織勞務人員等方面的程序一道都不能少，且無法開展規?；┕?，施工的資源占用率高、效率較低。行政事業單位為了保證工程的質量符合上級單位規定的要求，對零星工程施工企業的資質、企業規模都參照招投標項目的規定嚴格執行；但實際上有一定規模的企業并不愿意承接行政事業單位的零星工程，大多是一些個體經濟組織通過掛靠大企業并給企業上繳管理費的方式來承接這些工程，無形中增加了施工成本。

4.確定施工方的程序不科學

一是行政事業單位確定零星工程實施企業的方式，或履行政府采購程序，或參照招投標程序，但無論采用哪種方式，實際操作起來都有一定難度。零星工程具有突發性、時效性的特點，很多工程須在短時間內完成，如果走政府采購或招投標程序，時間上無法滿足項目的時效性要求；但行政事業單位不能違反相關制度規定，為了滿足制度要求往往采用先施工、再走程序的方式，從表面上看程序是完整的，但實質上是一種變相的違規操作。

二是在確定零星工程施工主體時，按財政資金管理要求，無論是采用政府采購還是招投標方式，都要求每個工程履行一次程序，確定此次工程的施工方，從政策監管要求上看似乎沒有什么問題，但作為一個永續存在的單位，設備設施的維修是一個長期的工作，如果每次選定不同的維修主體，將會增加隱性成本。如某單位信息化設備維修，第一次維修時甲公司被選中，第二次維修時乙公司被選中；乙公司在維修過程中，發現甲公司第一次維修時在設備上采用了甲公司獨有的專有技術，乙公司維修時必須更換設備部件重新調試或繼續購買甲公司的技術，無形中增加了維修成本。因此，在程序上選乙公司是合規的，但實際上甲公司才是最好的選擇，這說明長期合作關系與政府采購、招投標制度要求存在一定的矛盾。

三是工程施工企業沒有與單位建立長期合作關系，存在干完活就走人的心態，工程服務質量、服務態度上都會打折扣，與委托方的配合度也不高。

二、行政事業單位零星工程管理存在的問題

1.工程監管難度較大，結算不規范

零星工程有發生頻繁、項目任務瑣碎的特點，雖然工程量不大、支出較小，但是也需要專人對工程全過程進行監督管理，施工過程中甲方代表、監理和造價審核員要對工程的每一個環節進行管理。零星工程的特點導致行政事業單位大多忽視這些管理環節，不愿意將技術人員投入零星工程的管理。在工程價款結算方面，零星工程沒有復雜的技術要求，更多的是一種相對簡單的勞務服務，但施工方在結算價款時卻按照建設項目收費標準全過程取費，工程造價虛高。

2.財務管理不規范，內部控制制度不健全

零星工程項目小、事情瑣碎，行政事業單位不愿投入更多的人力和精力對其進行管理，管理跟不上也會造成財務核算上的不規范。單位財務部門有時將零星工程列入修繕費支出，有時列入工程費支出，有時列入勞務費支出；同樣一件事，按不同的操作程序，最終形成了不同的財務處理結果。行政事業單位在進行內部控制和財務審批時，往往忽視對零星工程設置審批權限和管理程序，經常出現先找施工單位，再確定工程量和工程價款的情況。

由于行政事業單位人員專業性不強、相關管理制度缺失，零星工程造價一般參考施工方意見，按施工方報送的價格支付。如行政事業單位對一些零星工程采用詢價方式來確定施工方，程序要求由單位組成詢價領導小組，在市場詢價后綜合各種因素，通過會議確定最終的施工方；但實際操作中，由于零星工程發生頻繁、事務瑣碎，詢價小組又是各部門臨時抽調的人員，專業水平參差不齊，詢價程序標準也不明確，最終詢價環節由指定的施工企業去完成，詢價領導小組只負責簽字。從程序上看，政府采購所需的材料、程序沒有缺失，但實際上單位的財務管理、內部控制制度有一定的缺陷，存在管理工作表面化、執行制度不到位等問題。

3.零星工程價款結算不規范

一是過于追求管理的程序化、規范化，沒有針對性的管理制度、方法和措施，不區分工程性質、大小，一律嚴格按照建設工程規范執行，造成一些小項目特別是基本維修類項目，管理過于嚴格和煩瑣，增加了零星工程的成本。

二是一些零星工程施工簡單、造價較低，單位負責人認為小項目上不會出問題，對零星工程不重視，忽視對零星工程的常態化管理，管理人員配備不到位、專業性不強。日常零星工程實施管理過程中，多被施工方牽著走，零星工程的量、價確定主要以施工方提交的資料為依據；有些零星工程雖然有第三方造價審核機構參與預算和結算工作，但單位對施工工序、過程不清楚，驗收不規范，造成第三方機構在進行工程價款結算審核時沒有充分的依據，最終也只能以施工方提供的資料為依據進行結算。

三是零星工程的金額較小，行政事業單位在制定內部控制制度時，很容易忽視零星工程控制、審批方面的內容，制度缺陷造成資金的浪費和資產的流失。行政事業單位的內部控制制度也會對資金審批權限做出規定，但考慮到零星工程價款結算金額較小，內部控制審批流程對支出金額的權限設置也較低；但制度忽視了零星工程發生頻次較高、可以多次審批、年度累積資金量大的特點，沒有實行總量控制，審批權也集中在少數人手中，造成年度工程價款總額大、造價虛高和國有資產流失嚴重。

三、行政事業單位零星工程管理問題的應對措施

1.制定完善的零星工程管理制度

行政事業單位應當制定完善的零星工程管理制度，并確保制度具有可操作性。零星工程管理制度可參照工程項目管理制度，制度內容包含從決策到驗收全過程的所有環節；但不同于工程項目管理制度的是，管理部門、人員和管理程序可精簡，做小做精。如零星工程管理流程可設置為：報修（電話、書面或工作匯報等方式向單位管理部門報告）→受理（緊急情況匯報給主要領導同意后立即實施）→上報單位分管領導（“三重一大”事項須黨組會決定）→確定工程量、工程價款和施工方等→簽訂合同并組織實施→驗收→按合同結算工程價款。

2.禁止將工程項目化整為零后按零星工程管理

個別單位利用零星工程管理的漏洞，將本應招投標的工程項目分解為若干個零星工程，并將工程直接交由給關系戶負責，以逃避招投標程序，造成國有資產流失，引發腐敗問題。因此，行政事業單位要制定嚴格的工程管理制度，按工程的性質、資金來源、規模大小、施工要求等實行分類管理，嚴格禁止將本應走招投標程序的工程拆解成零星工程。同時，要加大對單位工程管理人員能力的培養，避免專業知識儲備不足導致工作被動、被施工單位牽著走。另外，還可通過委托專業的第三方機構對單位工程實施管理和審核，嚴防各類違規行為。

3.針對零星工程特點開展有效的成本控制

目前，大多行政事業單位對工程管理沒有分類施策，項目不分大小均按統一的標準和模式管理，體量再小的維修工程也按照建設工程來管理。工程價款結算時，很小的維修工程也是按照大型建設工程造價計算方式核定成本，看似合理實際上無形中增加了項目成本。如單位墻面粉刷工程，可以采用自購材料、雇傭工人、按天計費的方式實施：100m2墻面，材料費10元/m2，工人工價每天300元，3人3天完工，工程總造價約3700元；但如果讓企業來施工，人工材料費遠超3700元，還要加收其他多種管理費用，工程最終造價可能要成倍增長。再如，單位辦公場所地面貼瓷磚100m2，如果按照工程項目核算人工費用，人工費為30元/m2，人工成本為3000元；如果單位采用自主雇工施工的方式，2名工人2天即可完成，每人每天500元的工價，人工成本可以控制在2000元以內。因此，行政事業單位工程技術單一、施工程序簡單的零星工程，完全可以自主施工，或者按市場工價交給企業施工，而不是按照施工方完全套用建設工程造價的方式來核算費用。

4.加強零星工程合同管理

行政事業單位的零星工程，工程價款雖小，但也要嚴格執行合同管理制度。零星工程如果按照政府采購或招投標程序確定施工方，應由單位組織專人或聘請第三方預算工程量和工程價款，簽訂正式的工程（維修）合同。重要的工序和主要材料品牌、規格合同中都要有約定，特別是工程內容、工期、合同價款和資金支付方式、工程驗收方式、扣留工程質保金等內容都要有具體而明確的約定。在合同中要明確雙方的工程負責人，以利于保持溝通和工程的順利實施?？紤]到工程規模小、工程結算價款總量低、工程工期較短等因素，行政事業單位的零星施工合同可采用總價包干的方式確定合同金額，后期不再對合同金額進行調整，盡量減少工程管理成本和人工成本，讓零星工程價款結算更加高效。

四、結語

近年來，行政事業單位的零星工程管理水平有了較大的提升，也取得了一些成效；在肯定成績的同時，也要清醒地認識到工程管理中還有一些盲區和問題，如單位不重視、制度不完善、管理不科學等。針對零星工程管理中存在的問題，行政事業單位要制定科學有效的解決措施，妥善解決相關問題，穩步推進項目管理工作的順利實施，促進行政事業單位各項事業的高質量發展。