面向全球技能發展：青年、教育與就業 ＊

陳 衍 王佳倩 鄭瀟敏

（浙江工業大學職業技術教育學院/浙江省職業教育發展研究院，杭州 310023）

技能與青年就業、教育戰略、經濟發展、社會福祉等問題密切相關，近年來引發了國際組織和各國的持續關注。國際勞工組織致力于將技能開發體系成果轉化為所有人的體面就業、生產力和經濟持續增長（ILO, 2021）。聯合國兒童基金會關注各國兒童和青年所面臨的技能挑戰，并努力探索更全面和包容的技能發展措施（UNICEF, 2022）。聯合國教科文組織在2023 年世界青年技能日舉辦“賦權青年，創造可持續未來”活動，展示青年技能發展的積極影響（UNESCO, 2023）。美國成立“21 世紀技能聯盟”，共同制定21 世紀技能框架，將其看作信息時代職業生涯的必備技能（P21, 2009, p.2）。英國專門制定技能相關的教育法案，創建基于學徒制和T 級資格（T-Levels）的統一技能系統，以促進青年就業與經濟增長。澳大利亞通過技能培訓包項目提升公民的可雇傭技能，從而提高公民的社會就業參與度及社會包容度（DESE, 2019）。在構建人類命運共同體的當下，優化技能系統不僅是某國的內部事務，更是國際社會共同面臨的任務。國際社會將技能看作解決社會問題的重要工具，針對技能開發、技能預測、技能培訓等議題制定專項政策，以技能優化推進經濟與社會發展。

近年來，我國政府也逐漸認識到技能在人才培養、經濟發展等各領域中的重要性。在2021 年4 月舉辦的全國職業教育大會上，我國首次提出“技能型社會”的理念，并將培養技能型人才作為提高國家經濟實力、科技實力、國際競爭力的重要支撐。同年6 月印發了《“技能中國行動”實施方案》，作為“十四五”規劃的一項重點工作，提出形成一支規模宏大、結構合理、技能精湛、素質優良，基本滿足我國經濟社會高質量發展需要的技能人才隊伍（中華人民共和國人力資源和社會保障部，2021）。2022 年10 月，《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》指出，加強高技能人才隊伍建設對于緩解就業結構性矛盾，推動高質量發展具有重要意義，因此要進一步完善技能人才的培養、使用、評價、激勵等制度機制（中共中央辦公廳，國務院辦公廳，2022）。2024 年1 月，人社部、國家發改委、教育部等七部門聯合印發《關于實施高技能領軍人才培育計劃的通知》，要求圍繞國家重大戰略、重大工程、重大項目、重點產業需求，在先進制造業、現代服務業等有關行業重點培育高技能領軍人才（中華人民共和國人力資源和社會保障部，2024）。從技能相關的政策文件中可以看出，我國已經意識到技能發展有利于優化勞動力結構，緩解就業等社會性難題。為改善近年來青年失業率不斷上升的狀況，探索技能如何更好地銜接教育系統與勞動力市場的策略尤為重要。

已有關于技能發展的研究多圍繞國別技能體系與政策展開，聚焦英國（王建梁，王秀文，2021；Salmon, 2023）、德國（郝祥軍，顧小清，2021; Baethge, Wolter, 2015）、澳大利亞（祁占勇，宋宇，2022）、歐盟（陳衍等，2023）等發達國家和地區的技能發展狀況，并對國家間的技能政策進行比較，如德國和瑞士的技能政策比較(Lukas, 2021)、葡萄牙和斯洛文尼亞在成人教育中的技能戰略(Mikulec & Guimar?es,2023)；亦有學者立足本土，探討我國技能型社會的構建路徑（石偉平，郝天聰，2023；石洋，黃勇輝，2022）。從研究視野來看，目前國內學術界尚未對全球技能發展的趨勢進行審視與把握，缺乏宏觀國際層面的技能發展研究。從研究效果來看，已有研究對技能形成、技能培訓、技能治理等問題的分析已較為全面深刻，但鮮有將觸角延伸到青年、就業等焦點社會性問題的技能研究。在全球治理的背景下，調整人才培養戰略，回應青年失業等社會問題需要拓寬技能研究的視野邊界。本文在理解已有技能文獻的基礎上，聚焦青年、教育、就業三個與技能發展密切相關的核心領域，整合國別與國際組織的相關數據，總體把握全球技能發展趨勢，以系統、宏觀、跨學科的思維分析目前存在的技能挑戰，嘗試構建更為合理的全球技能發展行動框架。

一、全球技能發展的背景與動向

隨著發達國家的經濟復蘇以及發展中國家的經濟轉型，全球范圍內迎來了新一輪的經濟增長。經濟的發展帶動科技進步和產業變革，信息技術和互聯網的發展正在重新塑造傳統的產業格局，而產業的變革必然引起勞動力市場的變化，包括傳統行業的重組以及新興行業對勞動者技能和素質的新要求。同時，高等教育普及化使越來越多的高校畢業生涌入勞動力市場，加之疫情的后坐力影響，各國青年面臨著愈加嚴峻的就業形勢。在此背景下，求職者自身的技能逐漸受到雇主的重視，學歷證書在勞動力市場上的特權地位受到威脅，各國開始探索“學歷+技能”的人才培養模式。

（一）技術變革加速技能更新

科技發展創造了新就業，也減少了傳統就業崗位，未來勞動力市場需要高科技或熟練工種。隨著科技發展，尤其是人工智能、自動化、機器人在工廠企業的大規模運用，傳統的就業崗位逐漸減少，青年在勞動力市場面臨巨大挑戰。

以人工智能為代表的技術爆炸重塑了社會經濟格局，極大地改變了全球經濟形勢與勞動力結構。機器人技術的發展正在取代全球多個部門的人類勞動力，后工業社會將進入新的自動化時代。調查顯示，大約14%的工作面臨完全自動化的風險，即使工作崗位仍然存在，但32%的人會因技術的更新面臨工作性質的深刻轉變，因此其技能也需要適應這一變化（Nedelkoska & Quintini, 2018）。世界銀行的調查與這一結論相呼應，其對30 多個國家進行調查后發現，在全球范圍內，越來越多的工作崗位要求工人具備非常規技能（World Bank, 2020, pp.60-62）。技術進步大大降低了自動化和人工智能的成本，機器人占據了車間，越來越多的傳統勞動力將被人工智能替代。據預測，到2030 年，全球將會提供30 億個以軟件和機器人為基礎的工作崗位，而那些非常規的工作將需要工人掌握一系列高階的復雜技能才能順利完成（劉堅，等，2016）。與此同時，勞動力市場缺乏高技能人才，即使是在受教育程度較高的國家，技能供給與產業需求之間也存在錯位。一項針對42 個國家的雇主調查顯示，各國雇主普遍認為其雇員缺乏問題解決、團隊合作、STEM 等高階技能（Winthrop & McGivney, 2016, p.8）。這反映了目前的技能供給仍停留在傳統技能的形成上，所培養出的勞動力難以適應新的產業格局。當今時代，技術變革提高了知識更新的速度，相比于掌握知識的內容，學會分析、應用、評估信息和知識更加重要。如果學校教育仍然停留在學科知識的傳授和3R（Reading, Writing, Arithmetic）技能的培養上，學生將難以在“谷歌/百度知道一切”（Google/Baidu knows everything）的時代立足。

科技發展提出的新技能需求，加劇了勞動力技能與市場需求的不匹配程度，高技能勞動力將面臨巨大缺口。對于青年而言，勞動力市場的技能需求變化既提供了新型就業崗位，也使低技能青年面臨著被替代的風險。為應對全球技術變革的新形勢，未來既要注重培養高技能人才，填補勞動力市場的需求缺口，還要為低技能青年提供平等的技能培訓機會，增強其應對失業風險的能力。

（二）技能社會催動人才培養體系重構

篩選假設理論把教育看作“信號”，認為雇主可以通過求職者的學歷水平識別其能力，從而將其安置到不同的工作崗位上，因此該理論又被稱為文憑理論（Wolpin, 1977）。近年來，隨著高等教育普及化，大量畢業生涌入勞動力市場，出現了文憑膨脹和學歷貶值現象。雇主不再單純依靠文憑評判求職者的能力水平，而是更看重技能這一新的“信號”。

在技術大變革的背景下，那些掌握最新技能、具有終身學習與隨機應變能力的員工更容易受到雇主的青睞。目前，全球范圍內呈現出以下趨勢：技能證書在求職中所占的比重越來越大，對于某些職位來說其重要性甚至超過了學位證書。一些大型的跨國公司降低了學位要求，認為僅依據學位證書對求職者進行篩選是一種過于盲目草率的招聘方式，并沒有充分的證據表明學生在高等教育方面取得的成功與未來專業資格方面的成功直接相關。作為求職者的青年群體也逐漸意識到技能證書對于就業的重要性。就我國而言，高學歷人才考取職業技能等級證書正成為一種新趨勢。以浙江省為例，截至2022 年12 月底，全省已有13.8 萬名大學本科以上學歷者考取職業技能等級證書，同比增長86.5%；其中博士102 名、碩士5 611 名，分別同比增長108%和68%（鄒倜然，2023）。放眼國際，許多國家更是將技能證書看作勞動力市場的基本準入證明。以英國的微證書項目為例，完成微證書項目意味著獲得了特定的技能證明，在崗位競爭中具有更強的優勢（Gemma, 2022）。與文憑相比，技能的作用遠不止于對勞動力市場的參與。強大的技能對于管理個人財務和生活，意識到各種潛在風險并采取措施積極應對，在人生重要轉折點做出恰當選擇等方面都具有關鍵意義（哈里楠，2004，第665 頁）。技能還可以幫助個人融入社會，與他人開展良好的溝通與合作，以及參與各種團體活動。從長遠來看，作為一種特殊的資本形式（李云才，2008），技能存在代際傳遞效應，有了強大的技能基礎，人們可能會將這一資本傳遞給他們的下一代。

從文憑社會向技能社會的轉變說明勞動力市場更加注重青年的技能水平與就業能力，但絕不意味著對學歷制度的摒棄。建設技能社會歸根結底離不開教育和培訓兩重體系的支撐，這要求各國構建起完善的學歷框架和資歷框架，并促進學歷框架與資歷框架的接續與對話。技能社會要打破學歷框架與資歷框架中間的隔離帶，改善教育文憑和勞動力技能認證之間割裂的局面，將全生命周期的技能形成理念貫徹于從學歷教育到資歷認證的全過程，搭建起學校教育與技能培訓的立交橋。通過兩者的互補與完善，培養能夠適應科技發展與勞動力市場需求的高技能人才，提升技能供給與社會需求的適配性。

二、全球技能發展的問題與挑戰

國家統計局公布的數據顯示，青年勞動力失業率自2023 年2 月以來連續升高，6 月份青年勞動力失業率升至21.3%，青年群體就業壓力較大（王萍萍，2023）。國際上，經濟合作與發展組織對其成員國的勞動力調查顯示，青年人在就業與技能形成方面仍存在一定的困境，全球范圍內仍有大量青年既沒有就業，也沒有接受教育與培訓（OECD, 2023, pp.12-13）。歐洲培訓基金會對其伙伴國家青年在勞動力市場上技能潛力的調查也指出，就業能力不足、缺乏相應支持而難以從學校過渡到工作以及技能不符合崗位要求等因素可以解釋青年為何在勞動力市場上地位不穩（ETF, 2020）。從勞動力市場反饋的信息來看，各國在技能形成、技能匹配、技能使用等方面普遍存在問題，這給全球技能發展帶來了挑戰。

（一）青年就業技能短缺的群體困境

作為勞動力市場的生力軍，青年在受教育階段要注重積累各項技能，技能形成不僅影響著個體的職業發展，更關系到經濟社會的進步。經合組織將技能廣泛定義為推動個人福祉和社會經濟進步的特征，并制定了勞動力市場所需技能的概念框架（OECD, 2015, p.4）。首先，較為傳統的認知技能是基礎，它包括對復雜信息的理解、解釋、分析和交流，以及在日常生活中應用這些信息的能力。認知技能是一般性的，它與各種職業均有關，能使人們有效地參與發達經濟體的社會生活。經合組織國際學生評估項目（PISA）是目前國際上公認的青少年認知技能評估工具，經合組織的成人技能調查（PIAAC）則是針對16—65 歲成年人的評估工具。其次，社會情感技能在工作場所中越來越受到重視，它主要包括團隊合作、目標制定、情緒管理等技能。這些技能較難評估，也不容易在短時間內直接從課堂上獲得，但它們是促使個人和企業蓬勃發展不可或缺的能力，能夠在團隊內部及團隊之間建立協同效應。最后，特定職業技能，也稱為工作所要求的技術技能，它通常反映在一個人所擁有的資歷中，但目前國際層面上還沒有可用來評估和比較這些技能的測量工具。以上三類技能可以相互作用，生成交叉技能。例如，創造力和批判性思維往往被稱為“21 世紀技能”。創造性不僅包括產生新穎、原創和意想不到的內容，還包括有用并能夠適應手頭任務的內容，它與認知技能和社會情感技能密不可分。批判性思維包括戰略思維和解決問題的能力，它具有很強的認知成分，但也包含了開放、勇敢、冒險等非認知成分。這些技能不僅是勞動力市場所重視的，對于人的可持續發展也大有裨益。

目前來看，在全球范圍內，青年對于以上技能的掌握情況不容樂觀。根據國際學生評估項目的調查數據，在許多經合組織國家，仍有較大比例的15 歲學生在閱讀和數學方面未能達到基線水平。第一周期的成人技能調查結果顯示，各國平均有近10%的青年沒有掌握基本的信息和通信技術技能，盡管他們的信息和通信技術基礎設施越來越豐富（OECD, 2019, p.36）。青年對基本認知技能的掌握情況難以支撐其走向勞動力市場，同樣，缺乏社會情感技能也會給就業帶來障礙，許多求職者因缺乏社會情感技能而被雇主拒絕，這些技能包括按時上班、團隊合作以及強烈的職業道德。

面對全球錯綜復雜、相互交織的政治、經濟、人口等問題，導致青年群體普遍技能低下的因素并不是單一的，其背后存在著復雜的影響機制。其中，教育失效是最為突出的。目前的教育系統既缺乏包容性，也無法為青年人提供時代所需的知識、經驗、技能和價值觀。教育參與不足和教育質量低下是青年技能形成的最大阻礙。低技能與輟學密切相關，與取得高中學歷的人相比，高中輟學的青年識字和算術技能較低。在一些教育水平落后的國家，盡管接受了義務教育，但仍有很大一部分青年缺乏基本的認知技能。除教育外，社會經濟背景也是影響青年技能形成的重要因素。社會經濟背景不利的青年在學校內外都面臨著更大的困難，在表現不佳的群體中所占比例較高。并且，由于經濟條件的限制，來自弱勢背景的青年在使用新技術方面并不十分熟練，因此他們對于技能形成更有可能失去信心。缺乏家庭文化資本也會使青年在技能形成上面臨挫折。根據經合組織成人技能調查數據，與那些沒有高中學歷但父母中至少有一人達到該教育水平的青年相比，自己和父母雙方均未獲得高中學歷的青年在識字和閱讀技能方面更容易表現不佳（OECD, 2019, p.64）。在大多數國家，父母受過高等教育的學生比父母受教育程度較低的學生更有可能上大學。

（二）從學校到工作的危險過渡

從學校走向工作崗位是每個青年人生中的重要轉折點，然而大多數人在兩種場域轉換時卻面臨過渡不暢的危機。既未就業也未在教育或培訓系統中的青年人，即所謂的“尼特族”（NEET）人數不斷上升。聯合國教科文組織用相關數據呈現了目前全球范圍內青年失業的緊張形勢：2019 年，全球有31%的女性青年和14%的男性青年既沒有就業，也沒有接受教育與培訓；2020 年，參與就業的青年人數減少了3 400 萬，有2.82 億青年處于尼特族境況，全球尼特族青年人數躍升至15 年來的最高水平，且有12%的青年難以通過就業維持生活，仍處于極端貧困之中（UNESCO, 2022, p.8）。盡管義務教育階段后繼續接受教育的青年人數在增加，但仍有一些青年甚至沒有完成高中教育，沒有掌握應有的生活和工作技能，從而難以適應勞動力市場的需求，這成為阻礙他們未來發展的絆腳石。在青年初次向勞動力市場過渡時，由于缺乏實際的工作經驗，他們通常會參與非正規就業，暫時接受低技能水平的工作，成為“朝不保夕的人”（斯坦丁，2023，第29 頁）。生存不穩定、工作臨時化、難以提升工作技能、缺乏穩定的雇傭關系和社會保障，這是全球各地“朝不保夕的人”的共同特征。全球化的推力、零工經濟的興起、后疫情時代的經濟波動，再加上各國政府大幅度倒退的經濟應對措施，使得非正規就業日益普遍，占全球總就業的61%，其中亞太地區和阿拉伯國家占68%，撒哈拉以南非洲地區高達86%，非正規就業者尤其集中在青年當中（UNESCO, 2022, p.24）。盡管非正規就業可以在短期內解決青年的溫飽問題，緩解緊張的就業形勢，但從長遠來看，臨時性的工作缺乏必要的技能培訓，會導致青年的技能升級路徑斷裂，過度發展還會加速制造業去技能化的進程，導致產業空心化（聞效儀，2020）。

為了保持和提高自己的就業能力，青年需要找到能夠使用和提升他們技能的工作，從而成功地融入勞動力市場。在從學校到工作的過渡階段，許多青年面臨著重大的經濟和心理壓力，他們可能會陷入短暫的迷茫。如果不能順利地度過這一時期，他們不僅會逐漸喪失自我效能感，其在學校場域中習得的技能也會慢慢退化，這會加深他們在勞動力市場的劣勢，從而導致惡性循環。對于青年個體而言，他們缺乏穩定收入和安全保障，面臨成為弱勢群體的風險；對于社會而言，青年失業不僅浪費了教育和技能投資，還會引發一系列的不良問題，政府要花費大量的公共財政資金為這些缺乏技能、就業困難的青年提供支持與資助，造成了沉重的社會負擔。

研究表明，畢業后不能順利實現過渡的青年更有可能在職業生涯后期遭受失業和低收入的影響，即所謂的“疤痕效應”（昌碩，2019）。疤痕效應實際上是政策設置所導致的福利喪失與低崗位質量帶來的外在污名化復合而成的，它使青年喪失了對職業生涯的控制，被迫參與一些臨時崗位以維持生計，并因此被正規勞動力市場排斥，最終導致不良經濟地位的再生產。如果青年未能成功實現從學校到工作場域的轉換，將極易出現疤痕效應，使之陷入被邊緣化的風險，甚至走上犯罪的道路，引發嚴重的社會問題。

（三）技能錯配的不良后果

經合組織曾提出三種類型的不匹配：資格不匹配，即具備的資格證書不符合工作的要求；專業不匹配，即所從事的專業不是自己所學的領域；技能不匹配，即掌握的技能和完成工作所需的技能之間存在差距。學界也將技能不匹配稱為技能錯配——這是一項很難評估的指標，因為一項工作需要廣泛的技能，而員工可能擁有其中一些技能，但缺乏其他技能。歐洲培訓基金會調查發現，大多數伙伴國都認為勞動力市場的技能錯配是青年失業率居高不下的原因之一（ETF, 2020）。在進入工作場所后，許多青年會出現技能錯配的問題，這導致他們在工作中使用自身技能的頻率較低。與工作經驗豐富的人相比，青年在職業生涯開始時技能利用不足，出現某種形式的不匹配是正常的，這是因為在學校中習得的技能并不一定是職位所需要的。許多青年要經歷技能調整的過程，即在勞動力市場上艱難地尋找工作，然后從事不匹配的工作。在這一過程中，未使用的技能會貶值，有用的技能會升值，并獲得新的技能。一項研究調查了加拿大移民中的技能錯配問題，驗證了這一技能調整過程并得出以下結論：個人技能逐漸收斂于企業技術所需的最佳技能集，隨著時間的推移，技能錯配趨于消失（Imai et al., 2019）。大多數情況下，技能錯配的發生率會隨著工作經驗的增加而下降，技能回報率也會隨著經驗的增加而上升。

然而，如果由于結構性矛盾導致技能錯配，從而導致技能利用率持續低下，技能錯配就會成為重要問題?？萍嫉娘w速發展與經濟結構的轉型使產業體系發生了深刻的變化。以建筑產業為例，房地產行業的不景氣導致一些國家的建筑部門逐漸萎縮，企業將傳統職業的工作外包，加劇了傳統職業的歷史性下降。如果教育系統沒有及時對這些變化做出反應，就會導致技能供給與勞動力市場所需技能相割裂，在一定程度上造成技能的結構性錯配。技能的結構性錯配如果持續存在，將會對個人和社會的技能發展帶來負面影響。對于個人來說，持續性的技能錯配不僅是對早期教育投資的浪費，還會喪失獲得投資回報的機會。技能錯配除了直接造成私人和公共的經濟損失外，還可能會產生長期的不良后果：沒有充分利用自身技能的青年逐漸失去這些技能，并喪失繼續參與職業培訓的興趣。技能錯配對青年個人的負面影響還會觸及到雇主的利益，并影響企業的生產運營。一方面，技能錯配導致的在職求職現象和高人員流動率增加了企業的招聘和培訓成本；另一方面，由于缺乏與工作相匹配的技能，工人的工作積極性下降，從而影響企業的生產效率。長此以往，技能錯配會對一個國家甚至全球的經濟發展造成不良影響。

三、全球技能發展的行動框架

世界多極化和經濟全球化使開放、合作、共存、發展成為全球共識，各國在國際組織的倡議與呼吁下積極參與全球治理，頂層制度設計呈現出高度協作、對外開放、多元化的優勢，國際交流與合作的范圍不斷擴大延伸，技能、人才、教育等領域的政策對話共同構成全球技能發展行動框架作用的制度環境。構建全球技能發展的行動框架繞不開青年、教育與就業這三個主題領域。青年是勞動力增量的主要組成部分，也是該框架中的重點群體。技能連接著教育與就業，教育指向技能供給端，就業指向技能需求端。近年來，聯合國教科文組織圍繞青年教育、技能發展與就業提出可持續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs），將青年技能發展納入全球議程，呼吁建立更強的終身教育系統服務青年就業，旨在解決青年在技能形成、技能過渡與技能匹配中的困境。為適應當今世界的快速變化，國際勞工組織、經合組織提出技能的系統治理，強調重新統籌技能系統的重要性。技能系統是一個龐大的網絡，涵蓋了諸多要素，并以青年、教育與就業最為突出。面向全球技能發展搭建行動框架要兼顧系統性與針對性，在整合各國已有技能政策的基礎上，應遵循雙重邏輯取向：在縱向上關注終身技能形成，涉及各教育階段；橫向上考慮勞動力跨國流動帶來的國際技能認證與合作，建立全球技能伙伴關系。

（一）優化以技能為導向的教育系統

終身學習是在不斷變化的社會中發展技能的基本途徑。在人的一生中，每個階段的學習都建立在以往學習成果和經驗的基礎上，消除青年在技能形成上的障礙首先依賴于高質量的學校教育系統。國際上通行的義務教育制度以全民性、平等性、普及性為主要特征，由政府負責，通過國家機制發揮主要作用。目前，全球范圍內義務教育制度發展的普遍趨勢可以概括為更加公平的制度設計、逐步增強的福利公益色彩、由重規模向重質量的轉變。這為技能形成體系提供了良好的開端，為夯實青年的基礎技能提供了制度保障。例如，西班牙為了解決長期存在的輟學問題，在小學階段實施早期評估，為技能不足的學生提供必要的支持，并在義務教育和高中結束后再次進行評估，以維護所有學生的相同標準（OECD, 2018a, p.48）。加拿大十分關注移民兒童的技能補償教育，為移民兒童制定了全面的介紹方案和語言評估方案，并針對其數學技能和英語技能提供合適的課程，幫助移民學生平穩過渡（Cardoza,2018）。伴隨全球化趨勢日益增強，人口的跨國移徙也更為頻繁，教育公平更需關注移民、難民等新弱勢群體，為移徙兒童提供基本的語言技能、認知技能培訓，使他們擁有同等的受教育機會，從而更好地融入當地社會。為了培養學生的21 世紀技能，希臘在所有幼兒園、小學和初中推出了21 世紀技能實驗室模塊，著重培養學生的批判性思維、溝通協作能力、創造力以及數字技能，使學生更好地適應未來世界（IEP, 2021）。在教育生態中，教育者不僅是知識的傳授者，更是塑造學生未來、引領社會發展的關鍵力量。特別是在義務教育階段，學生的心智發展尚未成熟，正是形成世界觀、人生觀、價值觀的關鍵時期，教育者的專業素養、教育理念以及教學方法，無一不對學生的發展產生深遠影響。作為影響教育質量中最活躍的因素，教育者必須首先成為終身學習者，不斷更新自身的知識體系和技能結構，深刻把握勞動力市場的動態變化，敏銳捕捉行業發展趨勢，以及未來社會對勞動者技能的新要求。教育者還需要將這些理解和洞察融入到教育教學中，不僅教授學生基礎知識，更要培養學生的批判性思維、創新能力、團隊協作等軟技能，并適時開展職業啟蒙教育，幫助學生進行職業生涯規劃。日本為了提高小學階段的教育質量，推行課例研究（lesson study）的教學方法，即教師們共同確定難以教授的技能，通過查閱學術文獻、借鑒以往教學經驗等方式制定一個合適的教學課例，并由一位或多位教師在課堂上初步運用這一課例，教師之間相互聽課，對其進行修改完善（OECD, 2018b, p.83）。這種教學方法不僅能夠更加有針對性地培養學生的相關技能，也是提高教育質量、實現教育公平的重要途徑。

在過渡階段，要充分發揮職業教育的作用，探索學徒制、學習工廠等產教融合制度，拓寬企業參與職業教育的渠道，為學生提供高質量的、基于工作的學習機會，幫助學生更順利地融入勞動力市場。在丹麥，全國大約有117 所職業學院都至少與一個地方培訓委員會合作，該委員會包括由國家貿易委員會任命的當地雇主和雇員代表，以及由學院任命的教師和學生代表。地方培訓委員會加強了職業學院與地方雇主之間的聯系，使職業教育與培訓的內容更加適應地方需要（CEDEFOP, 2016）。英國的學徒制改革強調雇主的作用，到2021 年，超過3 000 家雇主參與了新型學徒標準的設計，以此加強職業教育與勞動力市場技能需求的一致性（DFE, 2021）。英國的T-Levels 課程開發也經歷了類似的合作過程：職業教育機構與雇主團體根據學徒標準，共同制定課程內容與技能要求，將基于知識的學習與基于工作場所的學習相融合（DFE, 2022）。通過工學結合的職業教育模式，學生可以在工作場所中向經驗豐富的同事學習，使用崗位所需要的設備和技術，在實際工作環境中培養協同合作、沖突管理等軟技能也比在課堂環境中更容易。企業專家的參與增強了職業教育的師資力量，從而提升職業教育的辦學質量，也有利于降低職業學校的教學成本，緩解教師短缺困境。

對于錯過義務教育的青年，各國政府應該提供“二次機會”，使其重新進入教育系統。早在2013 年，歐盟所有成員國就做出承諾，確保25 歲以下青年在失業或輟學后的四個月內重新獲得工作或學習機會。為此，芬蘭實施了青年技能計劃（Young Adult Skills Programme），并將其作為青年保障計劃的一部分。芬蘭政府為沒有獲得高中學歷的20—29 歲青年提供了1 700 個學習名額，使其有機會完成高中或大專水平的職業資格培訓（ILO, 2022, p.171）。該計劃重視青年融入社會所需的特定職業技能和其他基本技能，并在課堂內外為學生提供一系列支持服務?？梢?，優化以技能為導向的教育系統，促進教育公平，提高教育質量，為技能形成奠定良好的開端，使青年在早期具備扎實的基礎技能和特定職業技能，這是構建全球技能發展行動框架的基礎。

（二）鼓勵正規教育之外的技能培訓

在教育系統內培養勞動力就業技能對個人和社會的成功都很重要。然而，高質量的正規教育只能作為技能形成的基礎，難以消除青年的技能過渡危機，從學校到勞動力市場的順利轉換仍需正規教育之外的技能培訓助力。由于工作環境不斷變化，僅有早期的技能投資是不夠的。在技術爆炸的時代，存量勞動力在勞動力市場上面臨的就業變遷最為頻繁，其在正規教育系統中習得的技能面臨著過時的危險。隨著壽命的延長，全球范圍內的老齡化趨勢愈加明顯，人們在勞動力市場上的時間也會越來越長，一生中的各個階段都會產生新的技能形成需求。在技能需求結構性轉換的過程中，“再技能化”培訓起著關鍵作用。然而，許多國家的教育預算高度集中于正規教育，對正規教育體系之外的繼續教育、培訓和就業提升投入不足，存量勞動力參與培訓的渠道較窄。針對這一困境，各國通過建立靈活的融資機制為那些有技能提升需求的勞動者提供財政激勵。德國、日本采取補助形式，發放獎學金、助學金、培訓支票等；法國實行儲蓄機制，建立個人學習賬戶、定期賬戶等；澳大利亞、加拿大等國實施放松貸款政策，采取國家擔保、利率補貼、學生貸款減免等措施支持成人技能培訓；奧地利等國實行培訓假制度，確保勞動力在培訓期間享有獲得工資、保留健康保險的權利，并保護其免遭解雇；美國推行工作準備（Work Advance）計劃，在考慮雇主技能需求的基礎上向低收入成年人開展正式培訓，并提供行業認可的資質證書，幫助低收入成年人在有職業發展機會的高需求領域（如信息技術、交通運輸、制造、醫療保健和環境整治）獲得報酬更高的工作；韓國教育部與國家終身教育研究所合作，每年為 19歲以上的低收入成年人發放約35 萬韓元的終身教育券，可用于支付6 400 多門課程和學習材料的費用，這些課程和學習材料由教育部指定的 600 多家機構提供（ILO, 2023a, p.12）。財政激勵是促進技能發展和終身學習的關鍵因素，不僅能夠拓寬資金來源、提高資金水平，還可以通過調整現有融資機制來滿足技能培訓的多樣化需求。終身技能形成體系必須以靈活的融資機制為支撐，為勞動力市場中的弱勢群體提供技能培訓的機會，實現包容性增長，同時提高企業的生產力和競爭力。

除了直接向勞動力提供培訓資助，各國政府還可以向雇主提供財政激勵，鼓勵他們投資技能培訓。澳大利亞對于那些積極參與學徒制、雇傭和培訓失業者的雇主進行補貼和稅收激勵 （Australian Apprenticeship Support Network 2020）。愛爾蘭司法部、SOLAS 和愛爾蘭教育培訓委員會聯合開展“青年轉型項目”，幫助不再接受正規教育的青年獲得繼續教育、技能培訓和就業提升的機會，以預防青年犯罪。從2022 年開始，在國家培訓基金的資助下實施學徒激勵計劃，參與該計劃的企業每年可為學徒提供2000 歐元的培訓補貼（Simon, 2023）。丹麥和葡萄牙實行工作輪換制度，為雇主補充勞動力，臨時替換正在接受培訓的工人。德國、瑞士等國家制定回報條款以保障雇主的利益，若剛接受培訓的雇員提出離職，則為雇主提供法律保護，收回部分培訓投資。法國的未來就業合同（emplois d’avenir）鼓勵雇主雇傭低技能的失業青年，聘期三年。在這期間，政府承擔75%的工資費用，而作為回報，雇主提供一名指導教師陪伴青年并協助其參加適當的培訓（OECD, 2017, p.68）。支持雇主投資培訓的優勢在于，雇主所開展的培訓更能滿足勞動力市場的技能需求，從而減少技能錯配的風險。

通過鼓勵正規教育之外的技能培訓，為包括青年在內的所有個體提供靈活且高質量的技能培訓機會，使其在技術迭代和市場變遷中能夠自發地、動態地、可持續地完成技能更新與升級，從而促進全球技能的接續性發展。

（三）完善技能認證系統

技能認證是關于教育與培訓成果是否合乎標準的問題?？茖W合理的技能認證系統是技能形成的效果保障，也是解決技能錯配的關鍵，它不僅可以為打通正規、非正規和非正式教育做出貢獻，也能為各國之間的資格溝通創造條件。隨著各類學習形式越來越多，各國之間的勞動力流動日益頻繁，完善相互貫通的技能評估與認證系統變得愈加重要。

為了實現不同學習成果之間的銜接與溝通，各國內部首先要建立統一的資格框架。學習者不僅能夠在已有基礎上開展進一步的提升，還可以暢通地在不同教育機構、教育類型、教育層次之間流動。葡萄牙制定標準，承認在正規教育之外獲得的技能相當于獲得高中文憑所需的技能，并在全國各地開設數百個成人學習中心，有工作人員專門幫助成人完成認定過程。在美國，由美國教育委員會等組織審查非正規課程并提出認可建議，評估非正規教育提供的技能與高等教育證書之間等效性的程序非常完善。因此，將通過非正規和非正式學習獲得的證書納入國家資格框架，這一過程需要專業權威的機構開展實施，并以統一的標準為前提和基礎，從而向雇主和教育系統提供更準確的技能信息。

伴隨勞動力的跨國流動趨勢，各國之間還需要建立共同或類似的標準，加強技能伙伴關系，從而實現移徙工人技能資格之間的有效比較。構建區域資格框架（RQFs）是目前各國較為側重的方式。區域資格框架通常被看作“翻譯工具”，其功能是提高各國資格體系之間的透明度。在歐洲層面，各國一直致力于不同國家的資格認可，為了促進學分互認，歐盟較早構建了歐洲資格框架（European Qualification Framework）和歐洲職業教育與培訓學分系統（European Credit System for Vocational Education and Training），以此提高學習成果的可比性，實現學習者的資格和工人的技能在歐盟國家之間的可移植性。自2011 年以來，加拿大不斷對行業國際賽事資格框架（IEQF）進行探索。該框架以一套國際商定的能力標準為基礎，既包括專業標準的各個方面，還考慮了日益復雜的行業角色定義。最新的一項進展是由Lumina 基金會發起的美國證書框架（ACF），該框架試圖開發一個總體參考工具，以保證各種證書的透明度、可比性、流動性和質量，包括學術學位以外的非學位證書（ILO, 2023b）。從全球角度來看，可以從現有的區域資格框架中汲取經驗，通過區域聯系不斷擴大技能認證系統的范圍，從而實現全球的技能標準互通。

數字技術的發展拓寬了技能認證的模式和手段，生成了許多正式證書以外的評估工具，例如數字徽章（Digital Badges），以及由大規模開放在線課程開發的納米學位（Nano Degree）或微碩士（Micro-Master），這些工具可以為學習者提供更加廣泛的技能評估與認定。值得注意的是，新型技能評估工具必須由權威機構提供，并經國家相關部門認可，使其盡可能嵌入國家資格框架，從而確保工具的質量和可信度，避免欺詐、侵犯隱私等各種風險。區塊鏈技術通過創建一個可核實的跨機構多邊系統，提高了技能評估與認證的安全可靠性。其運用加密手段永久地保存個人學習記錄，這些記錄保存是透明的，不能偽造，并且可在許多機構訪問和分發（Chen, 2018）。盡管發展尚未成熟，但區塊鏈技術的應用卻很廣泛，在從個人到國際層面的各個學習領域均有涉及。它可以用來存儲各種學習形式的證書，使成年人可以在勞動力市場上創建個人技能資格組合，以獲得雇主的認可。目前，區塊鏈技術已經被用于頒發數字證書（麻省理工學院媒體實驗室、開放大學、尼科西亞大學）和工作場所內部證書（索尼）。未來，各國在區塊鏈技術方面應加強數據監管，繼續完善制定共同標準、創建和授予認證的制度和治理安排，充分利用技術手段在國際層面上協調技能認證，緩解全球化和流動帶來的技能錯配問題。

（四）開展技能協同治理

開展技能協同治理是構建良好技能生態系統的基礎，在技能治理的過程中，要為利益相關者提供機會，使其在政策設計、實施、監測和評估中發揮自身作用。各國正在探索加強合作的新方式，致力于與利益相關者在技能治理方面開展更加可持續的對話。設立專門機構聯結各利益相關者是最為普遍而有效的技能協同治理方式。20 世紀70 年代，德國成立聯邦職業教育研究所（BIBB），負責收集有關職業教育與培訓的信息，并對未來的技能需求進行研究。來自不同聯邦部委、州政府以及雇主、行業協會和工會等各主體共同參與BIBB 的決策過程，并達成一致的解決方案。社會經濟理事會（SER）是荷蘭在國家和國際社會經濟政策方面的主要咨詢機構，它由工業界資助，代表工會的利益，就重大的社會和經濟問題向政府提出建議。挪威成立技能政策委員會以促進技能政策設計方面的良好合作，該委員會的主要任務是針對技能問題討論各種解決方案，便于政府收到來自不同利益相關者和觀點。挪威技能政策委員會由以下成員組成：四名雇主代表、四名員工代表、終身學習協會、挪威高等教育協會、職業學校理事會，以及由縣議員代表的縣市等（OECD, 2020, p.103）。在國際層面建立一個涵蓋各國所有利益相關者的機構并不現實，但各國可以在特定的利益方面開展局部合作，例如歐洲焊接聯合會（EWF）和國際焊接學會（IIW）于1998 年簽署合同，為焊接人員開發國際教育和資格認證系統（ISEQ）。各國行業協會可以共同成立國際層面的聯合會，在行業國際標準制定與技能資格認證中發揮作用。

除了讓利益相關者參與政府決策，政府也可以積極參與由利益相關者創建、組織和管理的技能論壇中來，這種做法不僅可以促進技能政策對話，還能夠表明政府愿意聽取利益相關者建議的態度，加強雙方的信任與合作。對于全球技能治理而言，還要充分發揮教科文組織、國際勞工組織、經合組織等主要國際組織的紐帶作用，創建國家、區域和部門利益相關者平臺，促進私營部門的參與以及教育系統和勞動力市場之間的溝通。例如教科文組織定期舉辦的企業論壇，通過在全球技能學院與私營部門之間建立伙伴關系，推動與利益相關者的對話和宣傳，促進包容性技能的開發和治理。各國際組織之間也要加強協作，共同編制全球技能治理清單，針對各國的技能發展狀況繪制全球版圖，為國際技能治理難題提供解決方案。

（五）建立技能監測系統

國際人才競爭的背后是制度的競爭，各國為吸引高技能人才不斷完善移民制度，因此有效識別與利用外來人力資源形成了構建技能監測系統的制度需求。隨著技能要素愈加復雜，如何處理技能數據和信息成為各國亟待解決的關鍵問題。加強對技能數據的監測，并使準確有效的技能信息及時在利益相關者之間傳播，有利于更好地制定技能政策，實現供求匹配，減少技能失衡，最終提高技能的使用效力、生產力和競爭力。因此，應構建一個技能監測系統，對所有關于技能、青年就業、勞動力市場和教育系統的數據信息進行跟蹤管理。作為宏觀調控者，政府首先要建立縱向數據系統，收集教育系統內外各個層次的權威技能數據。數據本身的價值是有限的，更重要的是對數據進行分析，了解政府、雇主、求職者、職業院校、學生、家長等最終用戶的信息需求，并以恰當的方式呈現數據分析結果，使利益相關者可以有效地根據這些數據信息做出正確的教育和就業決策。

一些國家和地區已經開展了技能監測系統的初步嘗試。丹麥的理性經濟代理人模型（DREAM）可以為不同經濟領域構建一套模擬和預測模型，涉及人口統計、教育與勞動力市場等各領域。加拿大職業預測系統（COPS）旨在分析未來加拿大勞動力市場的技能需求和技能供給的潛在水平、構成和來源，并提示哪些職業可能出現技能失衡。加拿大就業和社會發展部每兩年發布一次詳細的全國勞動力市場預測報告，對140 個職業未來十年的發展情況進行國家職業分類（NOC）級別的預測（Thomas,2015）。COPS 系統還通過統計移民、畢業生、輟學生等群體數據，對勞動力參與率和職業供應進行初步估計。由于預測信息的詳細性，該模型具有大量的數據需求。

可靠、廣泛而即時的數據來源是保障技能監測系統有效性的前提，但技能數據的收集往往難度較大，且成本較高，因此定期開展技能評估與預測在很長一段時間內都面臨阻礙。隨著大數據技術日趨成熟，可以探索將其用于技能監測系統的模式，從而解決數據收集的時間、質量和成本難題。歐洲職業培訓發展中心在2017 年開啟歐洲在線技能空缺分析系統（Skills OVATE），這種新型技能大數據系統從100 個國家的28 億條在線招聘廣告中收集信息，每季度更新一次勞動力市場數據和趨勢。Skills OVATE 補充了勞動力市場數據工具包，納入技能情報、歐洲技能預測、歐洲技能指數以及歐洲技能和就業調查等（CEDEFOP, 2023）。保證技能監測系統的良好運作有兩個重要因素，準確收集和分析有關技能的勞動力市場信息是要素之一，此外還要確保這些信息的可用性，能夠被政府及利益相關者用于就業、教育、培訓和移民領域的政策決策與制定。

在全球化時代，人類社會所面臨的挑戰是重疊交錯的，充分展露了其脆弱性、關聯性以及未來的不確定性。應對挑戰需要國際社會的共同關注與集體行動。在全球技能發展的行動框架中，技能監測系統充當著樞紐的角色，它能夠將各國更加緊密地聯系起來，實現信息資源的共治共享。技能監測系統的未來發展方向是協調各國收集技能數據的步調，進行技能情報的跨國分析與比較，建立“全球技能跟蹤系統”，用于記錄技能開發、技能培訓、技能認證與技能提升方案，以及各國青年的培訓和工作軌跡。這不僅能夠回應全球化和技能移徙的需要，對于更好地理解政治和制度環境如何塑造技能生態系統也至關重要。

（陳衍工作郵箱：vetcy@vip.163.com）