大數據時代城市應急治理體系優化研究

趙雨

（中共白城市委黨校，吉林白城 137099）

作為非常態化的治理場景和模式，應急治理是城市綜合治理的核心，其體系優化和能力提升直接影響著城市綜合治理體系和能力的現代化。無論是中小城市還是大城市，其城市化本質上都是行政強制驅動與市場演化綜合作用的結果。綜合體量的擴大和現代性的提升也使這些城市面臨著諸多公共危機的潛在威脅。在走向現代化的道路上，這些城市也進入了典型的“風險社會”。由此可見，應急治理體系的優化和能力提升是一個深刻和現實的議題。

一、大數據、應急治理與城市治理現代化的邏輯聯系

在日新月異的社會發展背景下，科學技術的突飛猛進讓我們迎來了大數據時代。通過分析傳統城市應急管理與大數據時代的城市應急治理，我們可以清晰地理解應急治理與城市綜合治理之間的關系，從而揭示大數據、應急治理與城市治理現代化之間的邏輯聯系。

（一）傳統城市應急管理與大數據時代城市應急治理

在大數據時代之前，政府的應急管理主要集中在管理體制、運行機制和技術條件等方面的目標上，重點在于“抗”“救”“援”等中間環節。由于具體情況的復雜性，政府在許多重大突發事件中往往處于相對被動的應對狀態。在技術工具方面，政府及其職能部門主要依賴“110”“112”“119”“120”“122”“12395”和“12320”等獨立的單一功能信息平臺來應對城市重大突發事件。信息互動主要通過“會議通告”“表格傳遞”和“口頭請示”等方式進行。在執行模式方面，政治與行政動員逐漸成為政府應對城市公共危機的主要手段。

大數據時代的到來為政府從應急管理向應急治理的轉變提供了技術基礎。在治理重心方面，政府的應急治理更加注重前端的預警和末端的恢復，覆蓋范圍從中間環節的“抗”“救”“援”擴展到包括前端的“測”“報”“防”以及末端的重建與恢復在內的全過程。在工具支持方面，大數據、云計算、物聯網和空間地理信息集成技術的應用不僅為政府整合情報平臺體系、打破跨域信息壁壘提供了條件，而且為應急治理資源的精準投放和優化配置提供了強大的技術支撐。在執行模式方面，應急治理形成了依托協同合作機制、責任共擔機制和信息溝通機制，包括政府、非政府組織、企業、公眾和媒體在內的多元治理主體協同合作的網絡結構。與傳統應急管理相比，多元主體的參與、精確的網格化和跨域協同是城市應急治理的主要特征[1]。

（二）應急治理與城市綜合治理

應急治理是城市綜合治理的核心構成內容之一。作為一種非常態化的治理場景，城市應急治理不僅要求以政府為核心的多元治理網絡在有限的時空范圍內能迅速應對重大突發事件誘發的公共危機，精準配置各類應急治理資源，而且必須具備可靠的危機預警和公共秩序恢復能力。顯然，與常規治理相比，應急治理的難度更高，其時效性和緊迫性也更為強烈。對政府及其職能部門來說，部分突發事件如果不能得到及時有效的治理，就可能迅速演變成更大的生態災難或社會安全危機。特別是對于生產要素高度密集的城市，這種可怕的后果可能對其綜合治理體系和公共秩序造成毀滅性的影響。因此，地方政府開始通過不斷整合和優化應急治理體系來提升城市的綜合治理能力，從而確保城市具有良好的系統修復能力[2]。

二、城市應急治理體系運行中存在的問題

中國各級政府在城市應急治理領域采取了諸多改革舉措，其組織治理體制、程序運行機制和相關法律規制日趨規范化?？陀^而言，中國城市應急治理體系的基本框架已經建立，并且正在逐步完善中。雖然這套體系在突發公共衛生事件等方面發揮了重要作用，但同時也暴露出了一些問題，包括但不限于法律規制有待完善、基層執行偏差、過度依賴單一的政治動員與行政統籌、應急物資儲備不足、跨域信息資源共享不足以及跨行政區域應急資源調動效率低下等。

（一）法律規制有待完善與基層執行偏差

從法治行政的角度來看，應急治理的法律規制問題主要表現在內容的不完善和基層執行上的偏差。目前，我國的應急治理法律規制體系已經建立了一個基礎框架。該框架以《憲法》為基礎，以《突發事件應對法》為核心，并輔以相關的單項法律法規。例如，《憲法》的第80條和第89條第16項對不同行政區域緊急狀態的決定權作了明確規定；《突發事件應對法》則清晰界定了應急治理的組織管理體制和程序運行機制；單項法律法規則針對自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件等不同類型的應急治理場景作了詳細規定。然而，一些現實問題，如緊急狀態下特殊行政程序的規范、城市公共危機治理的救濟機制、社會和市場力量參與城市應急治理的制度保障，在現有的法律規制體系中仍難以找到妥善的解決方案。此外，另一個待完善的方面是區縣、街道和社區級別的工作部門在某種程度上缺乏規范、具體和可行的應急治理工作制度。

（二）單一化的政治動員與行政統籌

單一化的政治動員與行政統籌確實強化了政府的力量，但也導致社會力量在應急治理過程中參與度不高。鑒于黨和政府在政治與行政體制中的領導地位，廣泛的政治動員與行政統籌成為其應對重大突發事件的首選策略。中國城市作為國家和地方的政治與行政中心，其天然的地理優勢為黨和政府的政治與行政動員提供了有利條件。在這種廣泛動員機制下，黨和政府的組織管理、資源調配和物資供應能力通常以“舉國體制”的形式展現。不論是動員全國、全省還是全市的資源，都成為公共危機治理的常見做法。特別是在突發公共衛生事件防控中，武漢市在極端困難的條件下得以渡過難關，主要得益于黨中央和國務院的統籌協調，以及19個省份集中資源以“一省包一市”的方式對口支援湖北省。這種政治與行政動員在重大突發事件中展現了明顯優勢，但同時也限制了企業和社會組織的參與。它們多以志愿者服務的形式參與應急治理。

（三）應急治理物資儲備不足

城市應急治理體系運行過程中，物資儲備不足是一個突出問題。合理的物資儲備對應急治理至關重要。應急物資應包括人民群眾急需的生活用品，如食物、飲用水、衛生用品和醫藥用品。如果這些物資儲備不充足，可能導致不良商家趁機哄抬物價，使人民群眾難以獲取必需生活用品。在應急治理狀態下，保障人民群眾的基本生存需求成為最低限度的目標。隨著大型城市規模的擴大和內部治理體系的復雜化，出現公共危機的可能性相應增加。一旦公共危機爆發，政府需迅速啟動應急預案，調配預儲的應急物資以滿足需求，盡快恢復城市公共秩序。合理的物資儲備不僅能為政府的應急響應贏得寶貴時間，而且能在重大突發事件發生時幫助政府快速控制危機和遏制恐慌情緒，為后續的資源優化配置創造條件。政府及時提供應急物資也將極大提振人民群眾的信心和士氣，為資源配置提供志愿服務支持。

（四）跨域信息資源共享不足

跨域信息資源共享存在一定的壁壘，導致應急管理相關的數據和信息在不同部門、層級、行業以及行政區域之間交換時面臨阻礙和限制。這種跨域信息壁壘容易引發“信息孤島”現象，即數據的分散化和碎片化，對應急治理的指揮和決策產生較大影響?？缬蛐畔⒈趬镜漠a生有客觀和主觀兩方面的原因?？陀^方面，一是條塊結構、分類管理和屬地管理的模式本身就限制了信息流動的范圍。在這種模式下，跨域信息流動必須依靠上級行政指令或法定授權。二是傳統技術條件的局限加劇了跨域信息壁壘的問題。即使在單一的地域空間內（如具體職能部門、行政層級、行業組織和行政區域），其數據信息規模也可能相當龐大。若缺乏充分的技術支持，這些數據無論是結構化、半結構化還是零散化，都難以實現跨域流動。主觀方面，多元治理主體可能因現實因素的考量而導致信息共享和傳播的滯緩，無形中提高了信息跨域流動的門檻。多元治理主體若不解決跨域信息壁壘問題，不僅可能誘發形式主義，而且會導致部門間缺乏有效的信息統籌機制。

（五）跨行政區域的應急資源調動效率不高

在突發公共衛生事件初期，跨行政區域的應急資源調動效率并不高。這由多重主客觀因素共同導致。當時正逢春節假期，傳統的過節氛圍和法定休假導致物資生產、物流運輸等需要時間恢復常態，進而影響了應急資源的及時補給，導致預先準備的應急資源迅速消耗。此外，部分城市本身就面臨物資儲備不足的問題。在這種情況下，迫不得已，部分應急資源在運輸途中被其他地方截留使用。如果從因果邏輯分析，跨域協同治理機制的缺失是導致應急資源流動障礙的主要原因。若跨域協同治理機制常態化缺位，將極大影響應急資源的調動效率。排除時間、節日等客觀因素，如果各協調方能更有效協作，打破地緣壁壘，跨行政區域的應急資源調動將能更高效進行。

三、協同治理網絡下城市應急治理體系優化建設

鑒于上述存在的問題，本研究根據危機治理過程與階段理論，將城市應急治理體系細分為法律規制體系、組織治理體系、物資保障體系、信息平臺體系、培訓演習體系和跨域協同體系這六大體系。同時，本研究運用協同治理理論來分析和證明應急治理體系優化的必要性和有效性。

（一）法律規制體系優化

法律規制體系的優化應當著手于完善現有法規和制定配套制度這兩個關鍵方面。在現有法規的完善方面，立法主體應當在《憲法》《突發事件應對法》及相關單項法律法規的框架內，重點解決應急治理中遇到的實際法律問題[3]。這包括但不限于社會組織和市場力量參與城市應急治理的法律保障、企事業單位的應急處置權、緊急狀態下的特殊行政程序規范、政府在重大突發事件中的權責界限、多元主體參與的權利救濟機制等。在配套制度的制定方面，城市應急治理部門應依據相關法律法規，制定具體的突發事件報送程序規范、值守和應急響應工作制度。同時，區縣、街道和基層社區也需制定和完善應急治理狀態下的具體工作內容和執行程序。該體系優化的總體原則是使應急治理法律規制更加細化、操作性強和系統化，以避免基層應急治理過程中的執法偏差。此外，城市的立法機關應充分發揮立法法賦予的立法權限，不斷豐富和完善城市危機治理的單行法體系。

（二）組織治理體系優化

組織治理體系的優化需要基于“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責和屬地管理”的體制基礎上，構建一個扁平化、高效化的多元主體協同網絡。2018年，在國家機構改革的推動下，國務院和地方各級政府均成立了專門的應急管理部門，為中國的應急管理工作奠定了對口的組織管理基礎。廣州、沈陽、成都等省市作為先行者，建立了大數據管理局[4]。在人工智能的快速發展中，大數據管理局的成立為中國智慧城市的建設和城市應急治理提供了強有力的技術支持。以山東省及其下屬的濟南市為例，2018年山東省應急管理廳和大數據局的成立，緊隨其后的2019年濟南市應急管理局和大數據局的啟動，對濟南和青島這兩個特大型城市的應急治理體系的優化及其應急管理能力的提升起到了至關重要的作用。

（三）物資保障體系優化

物資保障體系的優化需要從常規應急物資儲備、應急專項資金管理和應急物資供應鏈建設三個方面入手。這一龐大體系和繁瑣的儲存、調配環節不是單一行政主體能妥善負責的。因此，這要求各部門的通力合作。首先，政府的各主要職能部門和企事業單位應在城市應急管理部門的統一領導下，建立動態管理的常規物資儲備系統，并在保障日?；疚镔Y供應能力的前提下，科學合理地確定具體時點的總體數量和補充數量。其次，城市政府的應急治理部門應牽頭建立應急物資供應鏈，提升緊急狀態下物資的持續供應能力，并積極拓寬應急專項物資的供應渠道。在城市公共危機期間，政府可以通過廣泛的政治、行政和社會動員，積極擴大采購和捐贈渠道，必要時，可以委托民間組織和個人采購所需的應急物資。這種方式不僅可以有效規避市場交易風險，減輕政府的壓力，而且有助于擴大民間力量參與城市應急治理的范圍。最后，城市政府應建立應急治理專項資金賬戶，執行?？顚Ｓ谜?，確保應急治理體系具有充足的資金保障[5]。此外，省級和地級政府應根據相關法律法規，建立和完善應急治理專項資金的劃撥和調配機制。

（四）信息平臺體系優化

信息平臺體系的優化應以系統化、專業化和科學化為基本價值導向。大數據、物聯網、云計算和空間地理信息集成技術為信息平臺體系的優化提供了有力的技術支持。在系統化方面，省級政府的大數據管理機構應牽頭整合此前高度部門化的信息管理體系，在“110”“112”“119”和“120”等功能平臺的基礎上，構建一個統一的信息體系，以打破跨域信息壁壘，擴大有效信息的來源渠道。省級、地級和縣級的應急管理部門及政府的相關職能部門也可以通過端口授權的方式共享實時的應急治理數據。在專業化方面，海量數據的接入會對整合后的情報平臺體系處理能力提出巨大挑戰。因此，從信息收集、重組到分析與共享的整個流程，多元治理主體都需要建立專業化的處理機制。政府應設立專業化的信息數據分析崗位，或者采用外包的方式，委托專業的數據分析機構來完成這一任務。在科學化方面，大數據機構和應急管理部門應當緊跟信息技術的最新發展，積極利用最新的信息技術來分析和處理那些結構化、半結構化和碎片化的海量數據，以有效提升應急管理決策的質量。

（五）培訓演習體系優化

培訓演習體系的目的在于測試“一案三制”在特定場景下的執行效果，以此為基礎完善應急預案并豐富培訓及演習的內容。該體系的優化需要從培訓和演習這兩個方面展開。在培訓方面，應急管理部門應建立完善的培訓機構和課程體系，明確參與培訓的組織和個人。在組織研討和人員篩選方面，應急治理部門進行嚴格把關，確保培訓的質量以及所學知識在實際應用中的有效性。在演習方面，應急治理部門應模擬重大突發事件的真實場景，進行接近實戰的練習，以鍛煉多部門、跨區域的綜合作戰能力以及上下聯動、空地一體、軍民融合、軍地協同的快速反應機制。演習應區分為常態化演習和非常態化演習，常態化演習旨在檢驗各項流程的合理性和規范性，使演習內容深入人心。非常態化演習則著重于評估參演人員的臨場應變能力和突發情況下的應用能力，確保所學知識能夠有效地應用于實際操作中。

（六）跨域協同體系優化

跨域協同體系的優化需建立在堅實的協同治理機制基礎之上。首先，我們需要明確，“域”指的是包括部門、層級、行業、經濟區和行政區等在內的物理空間范圍。因此，跨域協同本質上涉及跨部門、跨層級、跨行業和跨區域的協作治理。這種協作治理不是從無到有的構建，而是基于加強政府部門與社會主體之間的協同，優化政府主導下的治理結構和模式。協同治理機制應由多元主體通過平等、開放和理性的磋商共同建立，對所有參與方都應有一致的約束力[6]。相較于跨部門、層級和行業的協同治理，跨行政區域的協同治理面臨著更大的挑戰。未來，超大型城市群與一體化經濟區之間的協同治理機制將成為該體系優化的關鍵點。

綜上所述，在大數據時代，城市應急治理的難度不斷加大。因此，體系的優化整合和能力提升必須遵循法治化、科學化和專業化的價值導向。面對重大突發事件，以政府為核心的多元主體合作治理網絡應持續貫徹“以人民為中心”的工作理念，優先保障城市的基本運行和秩序，提高化解公共危機的能力和效率。在組織和執行層面，政府應利用法治行政的邏輯、協同治理的路徑和政社網絡的工具，推動法律規制體系、組織治理體系、物資保障體系、信息平臺體系、培訓演習體系和跨域協同體系的全面優化，從而實現應急治理體系的全面提升和能力增強。