中國城市軌道交通TOD政策框架構成及其發展評價

李東坤 謝宇航 馮會會

摘 要：中國城市軌道交通TOD開發模式已成為推動城市空間布局優化與高質量、可持續發展的重要路徑，但其呈現的跨部門、多主體、多元利益復雜交織等特征，亟需地方政府在規劃、建設、運營各環節的政策創新與制度保障?；谡吖ぞ咭暯菢嫿ò?類12項指標的政策分析框架，對46個樣本城市的TOD政策發展情況進行系統化評測。結果顯示，中國城市軌道交通TOD政策總體處于起步階段，除成都、東莞外大多數城市的政策支持體系與機制建設不足。從發展趨勢來看，城市軌道交通TOD理念得到更廣泛認同，各城市TOD政策內容不斷深化且差異性增強，TOD與城市更新進一步拓展融合。這為城市間開展政策學習與政策優化，進一步推動城市軌道交通TOD實踐發展提供了重要參考。

關鍵詞： 城市軌道交通；TOD開發模式；TOD政策評價；城市空間布局；軌道交通規劃

作者簡介： 李東坤，西南交通大學公共管理學院副教授，主要從事交通公共政策、交通經濟學研究，E-mail：dongkunli@163.com；謝宇航，西南交通大學公共管理學院副研究員，主要從事交通公共政策、交通財政學研究；馮會會，西南交通大學公共管理學院講師，主要從事交通公共政策、交通地理學研究。

引用格式： 李東坤，謝宇航，馮會會.中國城市軌道交通TOD政策框架構成及其發展評價——《中國城市軌道交通TOD政策指數報告（2023）》摘編［J］.西南交通大學學報（社會科學版），2024，（2）：29-66.

黨的二十大報告首次全面系統地對中國式現代化進行了遠景式勾勒，并闡述了中國式現代化是人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的現代化的五大主要特色。在城市發展維度，中國式現代化是城市現代化、高質量發展的方向指引，亦離不開城市現代化的有力支撐。作為城市現代化過程中城市公共交通運輸系統的骨干力量，城市軌道交通與TOD理念的深度結合對于人口規模達到一定程度的城市而言，在改善人民出行等民生需求、推動綠色低碳發展、優化城市空間布局和促進經濟社會進步等方面發揮著不可替代的支撐作用。

包括城市軌道交通在內的交通運輸業均是對人或貨物等進行空間運輸的行業，交通運輸的出發點與根本目的不在于運輸過程本身，而是基于不同地理空間上生產生活的具體需求，從而交通運輸本身擁有明顯的社會屬性。城市軌道交通是以服務城市客運為主的交通方式，其社會屬性更為明顯。因此，城市軌道交通TOD模式實際是將交通運輸與人的出行需求、生活生產需求等相結合，并通過科學化、精細化的政策設計，提升居民生活質量和周邊物業價值，是在交通領域實現中國式現代化的具體體現。令人欣喜的是，在實踐層面，越來越多的城市軌道交通開通城市開始借助城市軌道交通TOD模式運營城市，并借助多元化政策工具支持城市軌道交通TOD模式的落地實施，進一步豐富和發展了中國城市軌道交通TOD的政策實踐圖景。截至2022年12月31日，已有46個城市開通城市軌道交通（不含僅開通有軌電車等中運量軌道交通的城市），其中有22個城市在政策文本中明確將TOD綜合開發作為優化城市空間開發、品質提升的重要方式，16個城市正式出臺了軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的相關實施意見等。中國城市軌道交通TOD理念得到了更廣泛的關注與認同，相關支持性政策更是得到了顯著推進。但對于TOD政策發展水平的科學評估、測度與比較一直是研究的重點與難點話題，《中國城市軌道交通TOD政策指數報告（2023）》在指數框架確定、指標選取與測度、排名與解讀等方面均進行了前瞻式探索。

一、中國城市軌道交通TOD政策指數框架與構成

（一）中國城市軌道交通TOD政策指數框架

TOD開發模式的重點是混合用地布局、高強度開發與公共空間營造，其核心是交通發展與土地利用的一體化。由于交通規劃、交通建設、土地開發、城市規劃等涉及多個政府部門和多元市場主體，所以TOD開發模式本身具有天然的跨部門、跨主體協作特征，這就決定了城市軌道交通TOD開發是一項極復雜的系統工程。推動這一工程的落地，在現行制度體系中面臨諸多政策堵點甚至空白。比如，城市軌道交通TOD開發模式要求城市軌道建設與周邊土地開發形成一體化聯通，并在推進節奏上保持一定的同步性，這意味著軌道交通規劃要與國土空間規劃以及多種專項規劃形成有效融合。但由于軌道交通線網規劃、用地控制規劃、建設規劃、國土空間規劃以及專項規劃的編制權分散在多個政府部門，在編制節奏與考量因素上面臨諸多差異與拉鋸，從而使“多規合一”面臨現實政策困境。又如，城市軌道交通站點周邊500～800米范圍內土地多屬于區域內核心高價值地塊，在多主體參與過程中，如何在區縣政府、城市軌道交通建設企業、民營開發企業等主體中進行權利劃分與利益共享以形成有效激勵，仍需要政策引導與保障。實際上，城市軌道交通TOD開發模式的順利實施亟需地方政府在規劃、建設、運營的各環節進行政策創新并提供制度保障，從而提升城市軌道交通TOD項目的可實施性、價值增值和可持續發展能力。

政策是政府通過對各種政策工具的設計、組織搭配及運用而形成的。因此，政策由理念變為現實必須依靠各種政策工具，這些工具就是實現政策目標的手段。分析政策的框架離不開工具性的視角，這種工具性的視角有助于理解政府應如何有目的地影響政策過程。而最具有經典性與操作性的是Rothwell Roy和Zegveld Walter［1］的分類方法。他們將基本政策工具劃分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具三類，從而將復雜的政策過程進行了降維處理，具有顯著的維度內聚合效度與維度間區分效度，同時又具備較強的目標針對性與內容指導性，在政策研究中得到十分廣泛的應用［2～3］。其中，供給型政策工具主要是指政府通過直接的資金、人力、技術等相關要素的供給對政策目標產生影響；需求型政策工具則著重通過刺激市場繁榮或者重構新的市場，降低市場風險，從而拉動相關市場健康、快速、和諧發展。環境型政策工具更多表現為一種外部因素的影響和滲透作用，通過創造良好的內外部友好型環境，以一種潛移默化的持續間接影響發揮作用。綜合來看，供給型政策工具主要表現為對TOD發展的推動力，需求型政策工具更多地表現為對TOD市場需求的拉動力，而環境型政策工具對TOD發展更多起到間接影響的作用（見圖１）。這也成為《中國城市軌道交通TOD政策指數》建立TOD政策分析框架的理論基礎與起點。

TOD政策可通過供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具促進TOD開發模式的落地實施。對于TOD開發模式而言，最重要的要素資源是土地，即TOD開發相關的土地儲備、土地供給以及與之緊密相連的土地開發分級、容積率提升、土地權屬確認等。因此，TOD政策中的供給型政策工具主要分為兩大類型（見表1）：一是用地保障，主要包括土地儲備與土地價款優惠；二是綜合開發，主要從站點分級分類、容積率獎勵、復合立體開發等方面進行考察。由此供給型政策工具可進一步表述為政府通過用地供應、土地價款優惠、容積率獎勵、產權支持等相關政策，為城市軌道交通TOD模式落地提供直接有效的政策支持。

對于TOD開發模式而言，環境型政策工具主要體現在兩大方面五個層次上（見表2）。

一是理念規劃，主要包括三個層次：（１）政府對TOD開發模式的理念引導，主要表現為政府在政策層面如何認識和看待TOD開發模式以及如何對其進行定位；（２）政府對TOD開發模式所涉及的多類規劃進行融合的指導與要求，進而從城市規劃層面為TOD開發模式落地實施提供切實可行的政策依據；（３）能否構建形成比較完備的TOD政策體系，即從實施意見、實施細則到專項規劃為一體的系統化支撐保障體系。

二是審批協調，主要包括兩個層次：（１）政府協調機制的構建，即通過何種機制高效協調多部門多元利益主體間的關系；（２）政府在審批流程上的優化，即簡化TOD開發過程面臨的紛繁復雜的審批環節，提升審批效率。最終，通過環境型政策工具的運用，提升TOD開發模式落地實施的內外部環境友好度。

需求型政策工具更多表現為鼓勵TOD模式落地實施過程中對市場機制的引入與應用，主要包括兩個方面（見表3）：一是參與主體上，鼓勵多元市場主體（尤其是民營企業）參與、合作；二是合作模式上，對不同類型主體的合作進行規制與區分。通過需求型政策工具的運用，理想的結果是發揮市場機制的優勢，引導TOD綜合開發形成多元主體優勢互補、權責利優化分配布局，促進TOD開發過程中上下游市場健康快速發展。

因此，本文的指數框架如下（見圖２）。

（二）中國城市軌道交通TOD政策指數構成

中國城市軌道交通TOD政策指數對于具體指標的選取主要遵循如下流程：首先，梳理TOD開發模式相關的國內外理論與文獻，分析確立軌道交通TOD綜合開發的核心特征、要素及其對應的政策需求，形成基礎理論框架。其次，梳理中國城市軌道交通TOD綜合開發優秀案例，總結中國城市軌道交通TOD發展特征、面臨的制約與突破方向，細化指標體系。最后，搜集城市軌道交通TOD相關政策文本，進行閱讀、分類、比較與總結，并結合實地訪談資料迭代，形成最終的指數框架。中國城市軌道交通TOD政策指數按照框架結構設計形成了囊括供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具三大方面5大維度、共計12個二級指標的層次體系。其具體指標及說明如下：

1.用地保障

TOD開發模式的核心是土地一體化綜合開發［4］。中國城市軌道交通TOD開發模式首先要求對站點周邊的土地進行統一管控。實際中由于城市軌道交通站點周邊的土地大多是各區（縣）或鎮（街）的黃金地塊，因此土地統一管控能否實現以及實施效果如何有賴于地方政府的政策支持力度，特別是相關政策能否明確土地儲備的規模、范圍以及給予一定的土地優惠。這部分主要包括兩個二級指標。

（1）土地儲備。主要從三個方面進行評價：一是相關政策是否涉及土地提前儲備。一般來說，越早進行土地儲備，越有利于城市軌道交通站點周邊土地開展一體化設計與開發；二是土地儲備的規模如何，即政策能否明確土地儲備的數量、范圍以及土地分級分類等內容。一般來說，政策對于土地儲備規模與范圍的規定越明確，其落地實施的可能性越高，在明確土地儲備規模的基礎上進一步對儲備土地進行分級分類，可實施性將進一步增強，政策的實施力度也將更大；三是政策是否涉及遠期土地儲備以及對已批未建土地收儲的相關規定。由于城市軌道交通建設存在較長周期，與此同時，很多軌道交通站點周邊的土地所處區域開發相對成熟，一些土地在進行TOD一體化規劃之前即完成出讓，如何對這部分土地進行規定也變得十分重要。由此而言，考慮站點周邊土地儲備的近期與遠期規劃，并能對范圍內已批未建土地做出規定的城市政策力度也更大。

（2）土地優惠。即是否存在儲備土地上市過程中給予拿地企業一定程度的價款優惠政策。這種優惠政策的實施力度從低到高可分為：土地使用規費減免——土地價格優惠（按未建軌道交通時的價格或按照一定比例優惠）——土地作價出資——多種優惠政策組合。通過土地優惠政策，可以激發企業尤其是有軌道交通運營經驗的城市軌道交通集團在立足自身軌道交通建設優勢基礎上參與TOD開發的熱情，大力推進TOD開發進程。

2.綜合開發

在土地上市之后，即可進入綜合開發階段。綜合開發階段涉及TOD模式在具體城市的設計、打造等總體性部署與安排，仍需地方政府在政策上的規劃明晰與指標引導?？傮w來看，其主要包括三個方面。

（1）站點分級分類。城市軌道交通TOD綜合開發到底要達到什么樣的程度？不同站點TOD開發項目之間如何進行差異化協同？這些問題需要政府從政策層面進行規劃明晰，這將大大提升城市軌道交通TOD開發的效率、效果與可持續性，促進城市軌道交通TOD科學有序發展。

（2）容積率獎勵。高強度開發是TOD開發模式的核心特征之一，其最為直觀的體現是TOD區域范圍內相應容積率的適度提升。但由于城市容積率的劃定標準主要與城市所處的氣候區、物業類型、樓層數量等有關，并按照總建筑面積與建筑用地面積之比進行計算，而與是否處于TOD區域沒有直接關系，因此要實現城市軌道交通TOD區域范圍內容積率提升往往需要城市容積率政策的相應調整與特殊規定［5］。具體而言，是否對交通周邊或特定地段容積率有額外獎勵、是否制定TOD站點周邊容積率的專門規定、是否能夠根據城市一體化設計方案合理設定不同類型的TOD容積率水平［6］，將成為區分城市軌道交通TOD政策強度的主要標準。

（3）復合立體開發。TOD開發模式的另一核心標準即是復合開發。這就要求不同類型的業態可以在同一區域或地塊范圍內合理共存，體現在國土空間規劃與產權確認上則意味著需要分層開發與分層確權［7］。但在實際操作中，同一地塊往往整體轉讓，而產權確認也多以整個地塊為單位進行，因此要實現復合開發，就需要政府給予政策支持。其中，是否允許分層開發、分層確權登記、是否給予一定的分層開發價格優惠（尤其是地下空間）、是否確定TOD立體復合開發的標準與要求、是否形成地上地下空間一體化規劃設計將成為政策實施強度的重要衡量標準。

3.理念規劃

城市軌道交通TOD開發模式對于很多城市而言仍是新興事物，政策理念的有力引導有助于更好推動各方達成TOD發展共識，并通過規劃融合形成政策保障［8］，因此理念引導、規劃融合與政策體系建設是TOD開發模式落地實施過程中十分重要的環境型因素。具體而言，包括如下內容：

（1）理念認知。TOD開發模式首先需要突破理念認知，進而影響其行為。在理念認知方面，尤為重要的是地方政府如何看待城市軌道交通與土地開發以及城市發展的關系，這將為城市發展軌道交通TOD奠定總基調。具體而言，根據理念認知的發展階段進行劃分，軌道交通與城市發展的關系認知從初級到高級主要體現為五個層次：開發導向的城市軌道交通設施優化——注重軌道建設與周邊連接，而非周邊開發——“軌道交通+土地物業”的土地開發模式——TOD綜合開發作為優化城市空間開發與品質提升的重要方式——TOD綜合開發作為城市運營理念。理念認知水平的不同，意味著城市對城市軌道交通TOD開發的重要性與必要性理解不同，從而將影響城市開展城市軌道交通TOD開發的節奏與步伐。

（2）規劃融合。TOD開發模式涉及軌道交通與周邊土地開發的一體化規劃，要求軌道交通規劃、國土空間規劃以及多類專項規劃間的融合［9］。由于軌道交通線網規劃、用地控制規劃、建設規劃、國土空間規劃以及多類專項規劃的編制權分散在多個政府部門，在編制節奏與考量因素上存在顯著差異，因此要實現多規合一，必然要求地方政府在政策規劃層面予以引導與確認。不僅如此，TOD開發模式的落地實施效果還依賴于多種規劃編制的節奏協調性與同步性。因此，根據軌道交通規劃和國土空間規劃等規劃間的關系以及融合推進程度，將其劃分為如下五個層次：軌道交通規劃納入城市國土空間規劃，與其他城市專項規劃相銜接——軌道交通規劃納入城市國土空間規劃，據此編制TOD綜合開發策略和（或）TOD綜合開發專項規劃——軌道交通規劃納入城市國土空間規劃，同步編制TOD綜合開發策略和TOD綜合開發專項規劃，啟動控制性詳細規劃編制或調整——軌道交通規劃納入城市國土空間規劃，同步編制TOD綜合開發策略和TOD綜合開發專項規劃，線路工程可行性研究報告與沿線綜合開發方案同步編制——軌道交通規劃與城市國土空間規劃同步編制，同步編制TOD綜合開發策略和TOD綜合開發專項規劃，線路工程可行性研究報告與沿線綜合開發方案同步編制、同步實施。

（3）體系完善。政府政策目標的實現依賴于多方面政策的有機協作，進而形成由若干既有區別又相互依存的要素構成的具有特定功能的有機整體，達到“整體大于部分之和”的效果。在城市軌道交通TOD開發落地實施過程中，相關政策配置是否合理，是否形成了系統化的政策體系，將直接影響政策的實施效果。而完善的政策體系意味著不僅包括TOD綜合開發實施意見、實施細則與技術導則，還包括一體化設計、審批、消防等體系化的配套政策文件。由此，是否包括核心政策，是否包括配套政策以及配套政策的數量，將成為評價政策體系完善性的重要衡量標準。

4.審批協調

TOD開發模式落地實施過程中涉及大量的跨部門協調與合作，流程復雜，難度巨大，需要形成相應的審批流程優化機制與跨部門合作機制進行保障。

（1）審批流程。TOD開發模式實施過程十分繁雜，手續眾多。審批程序的優化將為TOD綜合開發提供良好的內部環境，有助于提升效率，降低難度，從而增強市場主體參與TOD開發的吸引力。在審批流程方面，有沒有相應的“綠色通道”、提升審批效率的原則或方式（比如并聯、預審等）、一定的審批部門保障（比如專人、專門服務機構、納入考核系統等）或者“特事代辦”、“一事一議”等專項服務方式，將形成評估審批政策強弱的重要衡量標準。

（2）協調機制。在TOD開發模式落地實施過程中，比較常見的協調方式是建立相應的領導小組（或類似組織）。這種治理機制擁有獨特的組織結構與權力結構，其有助于高效集中行政資源、處理跨部門公共事務。在此過程中，領導小組的權威、地位及其對資源的整合號召能力主要取決于領導小組中領導成員的職級職務［10］。為此，根據城市是否存在綜合開發領導小組以及小組組長的行政級別來評價城市協調機制的協調能力與效率。

5.市場運用

在TOD開發模式落地實施過程中，由于土地儲備、軌道交通建設、土地開發等環節涉及地方政府、軌道交通集團、開發商、設計單位等政府、國有企業與民營企業多元主體以及多重利益關系的協調，因此，能否充分發揮各主體優勢，激發市場活力，從而形成良好的多主體有序合作格局、推動城市軌道交通TOD模式順利落地與可持續發展，需要相關政策在市場運用方面加以引導，特別是需要在市場主體準入與合作模式上有所作為。具體而言，主要包括兩個方面：

（1）參與主體。TOD開發模式的落地實施是多主體充分合作的結果。但在實際開發過程中，一些地方政府希望TOD開發能夠更多反哺軌道交通建設資金，從而將TOD綜合開發收益通過一定方式進行“鎖定”，進而對民營企業的參與設置門檻或者限制條件。這種方式可能導致TOD綜合開發的效率、效果大打折扣。從引導TOD市場健康發展的維度來看，鼓勵多主體參與，尤其是充分發揮民營主體參與熱情與活力仍是主流方向。據此，基于政策是否有鼓勵民營企業或其他市場主體參與的規定，規定的翔實程度以及是否有優惠政策等指標來評價城市對TOD需求型政策工具的運用能力。

（2）合作模式。多主體之間的合作模式，尤其是市場主體通過怎樣的方式參與進入TOD開發過程之中，也是發揮市場力量的重要內容之一。一般而言，明確多主體合作模式，給予民營主體同等的市場合作地位，推動多主體形成權責利優化分配格局是重要方向，也是評估這一政策的重要依據。

（三）中國城市軌道交通TOD政策指數分析方法

如何通過政策文本的量化研究，規范測量政策文本中的若干重要特征變量，進而發現隱藏于文本背后的相關政策選擇及其變遷規律，是政策量化分析的核心內容。政策內容量化分析方法是一種半定量的研究方法，通過將政策文本中非量化的、非結構化的信息轉化為定量的數據，建立有意義的類目以分解政策文本內容，并以此來分析政策文獻的某些特征［11］。本文主要采用政策文本分析法和專家評分法對46個樣本城市的TOD政策文本進行量化評估。

1.政策文本分析法

政策文本分析作為一種比較純粹的文本定量分析范式，旨在通過對原始政策文本的內容解讀，總結歸納某些規律性現象或特點。使用文本分析法可有效識別文檔中的主題，通過略讀和精讀文檔剖析其對外傳遞的政策立場［12～13］。

在文本分析法中，與形式特征相比，文本的內容特征更加復雜，話題、語氣與遣詞造句等諸多因素都可能直接導致文本的語義差異。內容特征是文本數據中非結構化程度較高的部分，通過對文本內容特征的描述性分析，可以進一步了解文本背后反映的復雜語義與傾向性，也可以進一步了解不同文本（語義結構）間的相互關系［11］。由于TOD政策的形式特征差異性較小，而內容特征差異性大，因此本文主要采用基于文本內容這種高難度、但更為準確的文本解析方式。

在具體操作過程中，根據中國城市軌道交通TOD政策框架體系，利用先驗知識首先完成專家樣本標注，利用標注樣本開展團隊內部學習。由于相關文本分析軟件對于非結構性語義分析的結果存在較大偏差，研究團隊最終采用依托部分機器分析結果，開展人工統一標注、交叉審核，進而從中提取每個城市在土地保障、綜合開發、理念規劃、審批協調和市場運用5大維度12個指標的文本主題信息，完成對文本內容的完整解構。

2.專家打分法

專家打分法是一種對定性描述進行定量轉化的方法。在具體實施過程中，本文首先根據TOD相關理論與核心影響因素，將TOD政策按照5大維度12個指標的評價體系進行分類，再根據各指標的內涵及要求制定5級評價標準，然后聘請領域內10位代表性專家對評價指標進行權重打分，確定各指標權重值，并經多輪反饋、討論和綜合，最終形成一致的評價標準與指標權重（見表4），在此基礎上計算各城市TOD政策指數得分。

（四）中國城市軌道交通TOD政策指數數據來源與說明

城市TOD政策文本是TOD政策指數最基礎、核心的資料。本文對TOD政策文本的篩選遵從如下原則：一是與TOD直接相關的“總體指導性政策”，例如關于軌道交通場站綜合開發的實施意見、實施細則、規劃管理辦法、用地管理辦法等；二是與TOD直接相關的“技術實施型政策”，例如軌道交通TOD范圍土地容積率調整工作方案、TOD技術指引、站點一體化城市設計導則、站點周邊土地與空間復合利用管理規定、站點周邊土地專項儲備與規劃控制管理辦法等；三是不直接針對TOD發展，但從產權制度改革、投融資體制、管理體制機制等角度對TOD實際運作影響重大的“制度體制性政策”，例如城市軌道交通條例、軌道交通周邊國有土地使用權作價出資實施辦法、地下空間開發利用管理辦法、軌道交通建設和TOD綜合開發領導小組議事規則等。當然，也有一些城市TOD政策是上述三類政策導向的結合體。根據以上原則，本文篩選收集了2022年12月31日之前處于有效期（或沒有明確標注有效期）的城市層面TOD政策文本，形成本文已開通軌道交通（主要關注地鐵）的46個城市的TOD政策文本庫。

遵循公開性、權威性、相關性原則，本文的樣本資料主要來源于公開的數據資料，包括政府網站、行業門戶網站等，并通過回溯、關聯檢索擴大搜索范圍。與此同時，由于一些城市部分TOD政策文本雖可搜索到相應政策名稱，但無法獲得對應文本，在此情況下，本文主要通過城市軌道交通協會、相關咨詢公司、軌道交通集團公司等渠道進行獲取。而對于通過上述渠道均無法獲取的資料或城市對于政策名稱及內容均不公開的資料，不進入本文文本庫。

二、中國城市軌道交通TOD政策指數總體排名與解讀

（一）城市總體排名與解讀

本文選取了46個軌道交通樣本城市進行評估。借助上述評價邏輯與方法，計算得到46個軌道交通城市的TOD政策指數。從總體城市排名來看（見圖3），成都和東莞兩座城市的TOD政策指數遙遙領先，分別為4.3340和4.2425，位居46個樣本城市中的第一位和第二位。在排名前十位的城市中，只有上海市和廣州市為一線城市。其余城市諸如武漢市、杭州市、福州市、蘇州市、重慶市、貴陽市均為二線新興城市，其TOD政策推進力度較大，可能有兩方面原因：一是與發展比較成熟的城市相比，二線新興城市擁有更多的可開發土地，在推動TOD開發落地過程中擁有更大的可規劃實施空間；二是與市場運作機制發展更為成熟、市場主體力量比較強大的超大型城市相比，總體而言二線新興城市市場機制并不十分成熟，市場主體力量不夠強大，這些城市更傾向于通過政策工具發揮引導作用。與此同時，TOD政策相對比較完備的成都市與東莞市亦為后續新興城市開展TOD政策學習提供了便利，降低了政策學習成本，這也在一定程度上助推了新興城市TOD政策的出臺。另一方面，新興城市之間的TOD政策指數表現也存在明顯分化，TOD政策指數排名后十位城市均為二三線城市。從總體得分上看，大多數二三線城市在TOD政策出臺上仍處于觀望、探索、嘗試階段，對TOD開發的推進態度仍相對比較慎重。尤其是當前房地產市場面臨較大困難，經濟發展下行壓力大，一些地方政府財政相對困難，這也在一定程度上影響了部分城市推進TOD模式的熱情。此外，通過繪制TOD政策指數與城市地區生產總值（GDP）、城市人口規模（POP）的相關關系圖，可明顯看出TOD政策指數與城市經濟發展水平、城市人口規模呈正相關關系，即總體上看，城市經濟發展水平越高、城市人口規模越大，城市的TOD政策指數也越高（見圖4）。雖然每個城市的地理條件、管理模式、發展思路均有差異，但這也在一定程度上解釋了新興二線城市TOD政策指數分化嚴重的現象。

（二）成網城市與未成網城市排名

政策的出臺往往是對現實需求的一種回應。軌道交通不同發展水平的城市，其TOD政策需求存在差異，一般而言，軌道交通線網相對比較完善的城市，其有更多的動力與需求進行TOD綜合開發。而一個城市軌道交通是否成網（一般認為軌道交通線路在3條及以上的城市為軌道交通成網城市），將在一定程度上反映城市軌道交通發展水平。為此，本文將46個樣本城市分為兩大類：成網城市（軌道交通線路3條及以上的31個城市）和未成網城市（軌道交通線路3條以下的15個城市）并分別進行排名，以反映城市軌道交通發展水平差異與TOD政策之間的關系。

具體而言，通過對兩組數據的描述性分析，可以看出成網城市的均值更大，方差更小，達到的TOD政策指數最大值更大（見圖5），從而總體上表明伴隨著軌道交通運營線路的增加，成網城市對TOD綜合開發的訴求不斷上升，也更傾向于通過政策手段推動TOD模式的發展與落地，所以成網城市的TOD政策指數總體較高。

進一步將成網城市與未成網城市的軌道交通運營里程與城市軌道交通TOD政策指數做相關性分析（見圖6），可以看出成網城市的軌道交通運營里程與TOD政策指數間呈現出明顯正相關關系（紅色擬合線），而這一現象在未成網城市中并不顯著（橘色擬合線）。

從成網城市來看，軌道交通新興城市包括成都、重慶等西部地區城市，武漢等中部地區城市，杭州、福州、蘇州、寧波、青島等東部沿海城市進入前十（見圖7）。其中處于西部地區的成都市與重慶市表現亮眼，可能的原因一方面是這兩個城市的軌道交通運營里程在近年來均得到較快發展。另一方面，成都市與重慶市同處西部地區，市場開放度與市場主體量級仍處于快速培育階段，亟需地方政府給予政策支持與推動；成渝地區雙城經濟圈建設的重大機遇也為成渝出臺相關優惠政策、趕超政策提供了平臺支持與訴求。中部地區城市武漢為全國重要的交通樞紐城市，武漢市政府不僅在推動中歐班列等對外通道方面態度十分積極，發展城市內部交通尤其是依托城市軌道交通發展城市的訴求也十分強烈，從而在TOD政策的推進上力度較大。東部地區杭州、福州、蘇州、寧波、青島等城市的TOD政策指數表現突出，近三年均有較大力度的TOD核心政策出臺，為本區域TOD模式的落地實施提供了重要保障。

在一線城市中，廣州市、上海市的政策表現比較好。作為經濟發達、市場相對成熟的超大城市，廣州市、上海市更為鼓勵引入市場主體及多主體合作模式，同時在踐行TOD理念方面也更為精細化。比如這些城市在線網規劃融合、容積率標準制定、地上地下一體化開發等方面均有比較明確與細致的規定。深圳市、北京市雖然很早就開始TOD開發模式探索，初期也出臺了有力的政策支持。但近年來由于原有政策過期、新政策尚無接續，再加上城市本身發展比較成熟、可開發用地相對短缺等一系列因素，深圳市、北京市目前的TOD政策指數得分較低。但從城市特性與政策發展視角來看，這些城市正在大力探索TOD開發模式與城市更新的融合，這也將成為未來TOD政策發展的重要方向之一。

未成網城市中，排名前五的城市為東莞、貴陽、溫州、南通、蘭州（見圖8）。其中東莞市目前開通運營城市軌道交通線路僅有1條，運營里程為37.8公里。但自東莞地鐵2號線于2016年5月27日正式開通運營以來，東莞市即開啟了軌道交通站點TOD綜合開發的相關政策研究。在此過程中陸續出臺《東莞市軌道交通站場地區規劃管理辦法》（東府［2018］28號）《東莞市軌道交通站點周邊土地專項儲備管理辦法》（東府［2018］29號）《東莞市軌道交通站場周邊土地綜合開發及站場綜合體建設實施細則》（東府［2018］86號）《東莞市軌道交通站場TOD與TID規劃研究技術指引（試行）》《東莞市軌道交通TOD范圍土地容積率調整工作方案》《東莞市人民政府關于印發東莞市軌道交通TOD范圍內城市更新項目開發實施辦法的通知》（東府［2021］3號）等大量與TOD綜合開發直接相關的政策文本，2022年進一步發布了《東莞市人民政府關于進一步完善軌道交通建設和軌道資源開發雙向反哺機制全力推動軌道交通高質量發展的意見》（東府［2022］57號），為東莞市伴隨軌道交通建設開展同步一體化TOD規劃及開發提供了重要保障，因此東莞市TOD政策指數得分比較高。緊隨其后的貴陽市目前開通運營2條軌道交通線路，溫州市、南通市、蘭州市各開通1條軌道交通線路?？傮w來看，未成網城市間TOD政策力度的分化較大，一些城市在軌道交通線路開通運營伊始就開啟TOD綜合開發模式的探索，并借鑒先行城市經驗，出臺一系列保障TOD落地政策，實現城市軌道交通建設與TOD開發同時推進。另一些城市對TOD發展尚處觀望狀態，未實質性開展TOD綜合開發的一系列政策先行活動。但從當前發展趨勢來看，越來越多的軌道交通新興城市對TOD的熱情越來越強烈，也更傾向于實現軌道交通與TOD綜合開發的一體化推進。

（三）基于軌道交通線網運行時間排名

一個城市的軌道交通TOD政策指數與城市自身的可開發用地規模密切相關。由于城市發展階段不同，不同城市可開發用地規模存在巨大差異。TOD綜合開發理念于20世紀90年代末即進入中國，但直到2015年才開始逐漸被廣泛討論，因此一些軌道交通先行城市的軌道交通建設、城市土地開發往往早于TOD理念廣為流行的時間，從而導致這些城市在TOD模式實踐過程中面臨比較嚴峻的可開發用地限制，難以進行一體化設計與開發。而新興城市的軌道交通建設、城市大規模土地開發與TOD理念接受時間大體一致或略微滯后，更容易在軌道交通建設較早階段就借助大規?？砷_發用地展開TOD政策研究與實踐探索，因此也擁有更高的TOD政策指數?？紤]到可能存在的因軌道交通建設運營時間長短而產生的顯著指數排名差異，以及一般軌道交通運營5年及以上才會相對比較成熟，本文將46個樣本城市劃分為軌道交通運營時間在5年以下（包括15個樣本城市）、5～10年之間（包括14個樣本城市）、10年以上（包括17個樣本城市）三類進行分別排名。

從圖9可以看出，總體上軌道交通運營時間越長的城市，其TOD政策指數的均值與最大值越大，但同時標準差也越大，表明組內異質性比較明顯。值得注意的是，軌道交通運營時間在5～10年之間的樣本城市，其TOD政策指數的最小值反而最大，表明軌道交通建設、城市發展和TOD理念深入人心時間較為一致的城市，總體上對TOD政策的需求程度較高，從而TOD政策指數的得分較高。與此同時，軌道交通運營時間在5年以內的城市，TOD政策指數的均值、最大值、最小值均顯著低于其他兩組樣本，且其標準差僅為0285，表明樣本組別的內部差異較低。這表明軌道交通運營時間較短的城市，總體上對TOD政策的需求度、實施度均比較低。

具體來看，軌道交通運營時間在5年以下的城市，其軌道交通發展階段基本處于TOD理念被廣泛討論與深入理解的階段，因此這些城市往往對TOD理念的認同度和關注度比較高。但由于這類城市大多還面臨軌道交通建設運營經驗不足、城市軌道交通運營與綜合開發的復雜關系處理面臨更大困難等核心問題，所以其TOD政策指數得分總體較低（見圖10），其中排名第一位的溫州市得分也僅為1.8890。但仔細品讀這15個城市的TOD相關政策文本，發現其中亦存在些許區別：經濟基礎相對比較好或軌道交通運營經驗相對豐富的城市，更傾向于著手TOD綜合開發。充分利用軌道交通建設運營與TOD開發同時序的優勢，探索出臺土地綜合開發實施意見等政策，推動城市TOD綜合開發格局的初步形成，溫州市、南通市等城市就屬于這一類；經濟基礎相對比較弱或軌道交通運營經驗不足，以及TOD綜合開發所需的土地、資金等核心要素準備不足的城市，更傾向于持謹慎觀望態度，將主要精力放在軌道交通建設運營方面，同時對TOD開發模式保持關注，蕪湖、常州、徐州、烏魯木齊、臺州等城市可以歸于此類。

軌道交通運營時間在5～10年的城市，總體上其TOD政策指數有明顯提升（見圖11）。處于這一階段的城市，由于其城市軌道交通運營與TOD理念在國內的傳播時間基本同步，尤其是近年來隨著TOD理念深入發展，這些具有一定軌道交通建設、運營經驗，同時具有比較強烈的城市發展需求的城市，擁有進行TOD開發的巨大潛力。但由于TOD模式的復雜性、不確定性，這些城市大多比較謹慎，結合自身城市發展特性，借鑒先發城市的成功經驗，開始采取穩步推進方式有針對性地展開TOD政策的探索、研究與出臺，其中東莞、貴陽、福州、寧波、青島、鄭州等城市均取得了一定進展。

軌道交通運營時間在10年以上的城市，其軌道交通發展大多伴隨著TOD理念在中國的起步與快速發展以及走向成熟的整個或較長階段，其中一些軌道交通城市，如深圳市、上海市、北京市等對于TOD理念的實踐探索與理論總結，直接促進、推動了TOD理念在中國的進一步深入發展，為TOD理念逐漸上升為城市發展模式做出了重要貢獻。但這些城市前期的政策與實踐探索主要集中于車輛基地的TOD開發，對于普通站點及其全域軌道交通站點開展TOD開發的模式仍缺乏相應的政策支持。后續隨著城市開發建設日益成熟，可開發用地減少，市場主體力量增強等因素，這些城市的TOD開發強度與力度均明顯下降，相關的政策支持一度停滯，新一輪的政策探索尚處醞釀之中。相較而言，廣州市的軌道交通TOD政策更為豐富，在土地保障、綜合開發、規劃設計、協調機制等方面均作出較為詳細的規定，從而推動了區域范圍內TOD項目的快速推進。與此同時，那些軌道交通運營里程長、運營時間長、正處于城市擴張階段、有較強城市發展野心的軌道交通城市，更傾向于借助TOD開發模式帶動城市高質量發展，并加大政策出臺力度，探索整合多方主體力量，形成更具效率的TOD政策推進模式，比如成都市、武漢市、杭州市、蘇州市、重慶市等（見圖12）。

三、中國城市軌道交通TOD政策指數分項指標排名與解讀

（一）理念規劃政策指數排名與分析

理念規劃政策指數由“理念認知”“規劃融合”“體系完善”三個二級指標加權得到，理念規劃政策是一個城市推動TOD開發模式意愿、認知等的綜合反映。

1.理念認知指標

理念認知是指地方政府在政策層面如何看待TOD發展模式。TOD理念從20世紀90年代末進入中國以來，在很長一段時間并未得到城市管理者的關注。這一方面與中國城市軌道交通發展規模不夠大有關，另一方面則可能是當時大多數城市正歷經人口城鎮化的快速發展過程，城鎮化過程中其他矛盾與需求暫時掩蓋了對TOD發展模式的討論；隨著城市軌道交通運營里程的大幅提升，城市內人、地、交通間的矛盾凸顯并逐漸加劇，城市管理者越來越希望能夠找到一種集約緊湊又高效的城市發展模式，于是TOD理念就進入了討論的中心。

在理念認知分項指標上，成都市和武漢市得分最高，東莞、廣州、寧波、北京、南通、青島、重慶、上海、嘉興、杭州、南寧、濟南等20個城市緊隨其后。其中，成都市基于“城市綜合開發運營理念”對全市的軌道交通站點進行策劃、規劃和設計，將城市軌道交通TOD發展與城市運營相結合，理念認知層次高，從而對城市軌道交通TOD的實踐發展形成了良好的認知基礎支撐；武漢市TOD認知理念較為成熟，提出以服務人民群眾出行為根本目標，通過TOD項目的建設，強化對周邊居民區、商業區、交通樞紐等客流密集區域的覆蓋，有利于完善城市功能，支撐城市發展；東莞等城市將軌道交通建設與TOD綜合開發作為引導城市發展的重要手段，以此來優化城市空間，雖然尚未達到城市運營、全域開發的層次，但其將軌道交通TOD發展與城市發展相聯系，仍大大突破了將TOD作為簡單融資手段、進行點狀發展的困境，形成了較為體系化的認知思路。其他城市呈現出以開發為導向的城市軌道交通設施優化或者僅關注軌道交通的通道功能，注重軌道建設與周邊連接而非周邊開發，未從理念認知上明確軌道交通的TOD發展方向。但總體上，隨著時間推進，開通運營城市軌道交通的城市對TOD理念的認知程度明顯提升，越來越多的城市開始將TOD理念融入城市發展、城市運營過程之中，這也為后續更多城市出臺相關的TOD政策打下了基礎。

2.規劃融合指標

城市軌道交通TOD綜合開發的順利及快速推進涉及多個規劃間的協調配合，包括城市國土空間規劃、軌道交通規劃（包括軌道交通線網規劃、軌道交通近期建設規劃、線路工程可行性研究）、TOD綜合開發專項規劃（“線網-線路-站點”三級）等。一個有利于城市軌道交通TOD發展的規劃體系不僅要求不同規劃間的銜接融合，還要求時序上的統一，這也成為目前城市推進軌道交通TOD發展的重點方向。

在規劃融合分項指標上，46個城市的TOD政策得分并無明顯發展，表明雖然更多城市在理念認知上有較大進步，但要將其體現在規劃政策上仍有一定程度的滯后。從目前來看，成都、東莞、廣州、寧波等城市的表現依然突出。以東莞為例，要求“TOD總體策略研究、線路/片區TOD規劃應根據實際情況需要，與軌道交通線網規劃或軌道交通近期建設規劃或城市總體規劃或城市分區規劃同步啟動編制、修編”，同時“TOD綜合開發規劃及TID概念方案，應與軌道交通可行性研究同步”。三類規劃相應層級間的同步編制有助于更好地保障軌道交通TOD開發的用地需求、確保軌道交通運營客流等，也更有助于從TOD的視角來審視城市空間結構及軌道交通線網走向，從而實現交通與土地利用的深度一體化發展。

3.體系完善指標

體系完善是相對于整體的政策保障體系而言的。一般情況下完善的TOD政策體系不僅包括綜合開發的實施意見、管理辦法、實施細則與技術指引等，同時還有審批協調等體系化保障措施。這一指標直接關系到政策的系統性、完備性，亦會對一個城市TOD開發的最終實施效果形成重要影響。在體系完善分項指標上，成都市、東莞市得分最高。這兩個城市形成了TOD相關的較為完善的政策體系，而昆明、長春等25個城市（占比5435%）還尚未出臺TOD綜合開發的任何專門性文件，從而也在一定程度上解釋了這些城市軌道交通TOD開發相對滯后的原因。

總體上來看，理念規劃政策指數排名中，有相當多的城市一定程度上認識到軌道交通及TOD開發在引導城市發展中的作用（近76%的城市在“理念認知”上的得分在中值及其以上），但是這些城市中的大多數沒有將這種“理念認知”落實到具體的規劃上以及實現多規融合調整（僅15個城市的“規劃融合”得分在中值以上，占比32.61%），更沒有為TOD開發出臺一系列配套完善的政策，僅7個城市在“體系完善”得分為0.9分及以上，超過中值，占比15.22%（見圖13）。

（二）用地保障政策指數排名與分析

用地保障指數是中國城市軌道交通TOD政策指數中十分重要的構成部分。由“土地儲備”“土地優惠”兩個二級指標加權得到，滿分為5分?？傮w來說，成都市、東莞市的用地保障政策指數得分遙遙領先，蘭州、佛山、青島等5個城市排名緊跟其后，但仍有相當數量的城市TOD用地保障得分僅為1，表明相關政策較為欠缺，需進一步發展完善。

1.土地儲備指標

理念認知水平提升說明城市管理者已經形成了更多的TOD開發共識，而土地儲備水平則反映了一個城市TOD開發可用土地及其發展潛力。土地儲備及時、有效將為推動實現城市軌道交通與土地的綜合開發提供前提與載體。一般來說，一個城市的TOD政策水平如何，從供給的視角來看，需要首先關注其用地保障政策。但由于土地在中國城市發展過程中承載著多樣化的重要功能，土地出讓金和相關稅費收入是地方政府重要的收入來源，因此土地儲備涉及巨大的經濟利益和處置權利，再加上城市軌道交通站點周邊的土地增值效益相對更大，利益分配矛盾可能更突出，因此土地儲備政策的出臺以及落地實施難度比較大。

從土地儲備分項得分來看（見圖14），大多數城市在土地儲備上仍缺乏明確規定。46個城市的土地儲備得分均值僅為1.63，其中24個城市對于土地儲備內容毫無進展，占比達52.17%。另有蘭州市、上海市、南昌市等18個城市明確提出了土地儲備的相關規定，并明確了土地儲備的具體范圍，但規定仍相對籠統。相比較而言，東莞市的土地收儲政策最為有力。東莞市明確提出了軌道交通站點周邊土地儲備與儲備土地前期開發范圍，即城際軌道交通站點周邊800米半徑、城市軌道交通站點周邊500米半徑范圍內，軌道交通站點周邊土地收儲，原則上以宗地為單位實行連片整體收儲。同時出臺的《關于創新體制機制加快軌道交通建設發展的若干意見》還提出：對與TOD地區控制性詳細規劃有嚴重沖突的項目，已辦理用地批準的，可根據法定程序收回土地使用權，并對原土地使用權人給予適當方式補償。2022年東莞市進一步出臺《關于進一步完善軌道交通建設和軌道資源開發雙向反哺機制全力推動軌道交通高質量發展的意見》，指出要建立健全“基礎補償+增值共享”機制，對土地及地上建（構）筑物、附著物給予公平合理補償，以增值共享等方式實現利益共享。此外，成都市的土地收儲規定亦有鮮明特征，不僅明確了具體范圍或畝數，還進行分級分類，同時對于涉及遠期規劃的土地收儲方式也進行了規定，土地收儲的力度強、范圍廣。

2.土地優惠指標

土地優惠主要是在土地上市過程中，給予拿地企業一定優惠政策。由于城市軌道交通TOD開發模式的功能之一即是提升軌道沿線土地價值和開發收益，將部分收益反哺給軌道交通項目建設和運營，形成良性循環，因此土地一級市場的拿地企業大多為本地軌道交通集團，此時土地優惠更多反映為土地作價出資、直接的土地價款優惠等方式?？傮w上，相對于土地儲備，土地優惠政策實際更進一步，所以在現實中真正深入到這一層面的城市還比較少?？傮w來看，46個城市中有32個城市未有任何說明，占比達到6957%。另外，上海市籠統提到部分土地使用規費減免，但力度較小。而蘭州市、佛山市、武漢市、青島市、貴陽市、廈門市、洛陽市等城市曾提出用于城市軌道交通TOD的土地可作價出資，并可用于轉讓、出租、抵押和其他經濟活動。土地作價出資作為一種力度較強的土地支持政策，由于在實際應用過程中存在國有資產流失的風險，后續在實踐中應用較少，越來越多的城市傾向于提出較為直接的土地價格優惠。比如成都市2017年出臺的《軌道交通場站綜合開發的實施意見》規定：“土地出讓起始價可按不考慮軌道交通因素的宗地評估價的70%確定，車輛基地上蓋綜合開發的成本納入周邊綜合開發用地的整理成本”。2021年發布的《軌道交通場站綜合開發用地管理辦法》將上述規定進一步細化，區分了住宅類和商業服務業類軌道交通場站綜合開發用地，并將自持比例納入土地優惠條款中。

總體而言，截至2022年底，46個樣本城市中50%以上的城市尚未在政策層面確認城市軌道交通TOD開發最為基礎的土地保障安排，大多數軌道交通城市的TOD相關用地保障政策研究仍處于未起步或剛起步階段。

（三）綜合開發指數排名與分析

綜合開發政策指數由“站點分級分類”“容積率”“復合開發”三個二級指標加權得到，滿分為5分?？傮w上46個樣本城市的軌道交通TOD綜合開發政策指數得分較低，仍有較大政策優化空間。

1.站點分級分類指標

站點分級分類的分項指標是建立在已經形成了比較好的TOD發展理念基礎上，在TOD開發展開規劃的過程中，對城市軌道交通的站點TOD開發進行分級分類，這是城市TOD相關政策、規劃走向精細化的一種反映。從站點分級分類指數值的分布來看，得分在均值以上的城市僅有15個，占46個樣本城市數的32.60%；而指標得分處于最低檔的城市數量達到31個，占比達到67.39%（見圖15）。由此可知，有相當數量的城市無明確的TOD分級分類政策。

2.容積率指標

容積率分項指標亦是城市軌道交通TOD綜合開發規劃中的一項重要內容。一般來說，為了更好體現TOD開發模式的高強度屬性以及通過軌道交通集聚人口的功能，TOD開發項目需要在容積率上做適當放寬與提升。從目前來看，成都市、東莞市在容積率上的政策規定精細化程度比較高（見圖15）。武漢市、廣州市、南寧市、福州市、上海市、蘭州市、南昌市7個城市在容積率上的政策也可圈可點，這些城市的容積率水平高于全國標準，并依據站點或交通周邊特定地段給予容積率獎勵，能夠更好滿足TOD綜合開發過程中的高強度要求。

3.立體開發指標

立體開發分項指標中（見圖15），大多數城市（占比約69.57%）提出了分層開發與分層確權，但尚未形成能夠滿足TOD立體化復合開發的標準，也未開展一體化設計，從而難以保障城市軌道交通TOD模式開展上下一體化綜合開發。具體政策方面，成都市、東莞市等政策比較完備。值得注意的是，《成都市地下空間開發利用管理條例》經四川省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議批準，自2022年6月1日起施行。其相比《成都市人民政府辦公廳關于進一步鼓勵開發利用城市地下空間的實施意見》（成辦發［2020］12號）擁有更強的政策實施力度，這也標志著城市對于地下空間的利用尤其是地上地下空間一體化開發的認識與實踐上升到了新的高度。

（四）審批協調政策指數排名與分析

審批協調政策指數由“審批流程”和“協調機制”兩個二級指標加權平均得到，滿分為5分。城市軌道交通TOD綜合開發是一項涉及多主體的復雜工作。由專門的“領導小組”作為協調機制來協調涉及多個部門的職權事務，并設置相應快捷友好的“審批流程”，將為城市軌道交通TOD項目開發建設提供良好的營商環境，從而提升城市軌道交通TOD項目開發的進度，并大幅降低TOD開發主體面臨的相關成本。

1.協調機制指標

在協調機制分項指標上（見圖16），成都市、東莞市得分最高，這兩個城市都成立了由高級別領導（市長或市委書記）任組長的綜合開發領導小組，并且通過將軌道交通建設領導小組與綜合開發領導小組融合統一，大大推進了城市軌道交通TOD的建設效率。而與之形成鮮明對比的是，有26個城市（占比56.52%）尚未建立TOD綜合開發的領導小組，有11個城市（占比23.91%）雖成立了綜合開發領導小組，但領導級別為副市長及以下，對于TOD模式的推進力度不夠大。通常而言，成立了高級別領導小組的城市也會傾向于為TOD綜合開發設置專門的審批流程，46個樣本城市在“協調機制”與“審批流程”兩個分項指標上得分的相關系數為0.85。

2.審批流程指標

在審批流程分項指標上（見圖16），成都市、東莞市、杭州市三個城市得分最高。這些城市為TOD綜合開發設置了“一事一議”“特事特辦”等專項服務方式，甚至將其納入政府的目標績效考核內容中，以期簡化審批流程，加速軌道交通TOD開發進程。然而有30個城市（占比6522%）仍然對TOD及周邊用地的規劃審批、管理等采用常規的規劃體系審批制度，導致TOD項目實施進度較慢，效果不佳。

（五）市場應用政策指數排名與分析

市場運用政策指數由“參與主體”“合作模式”兩個二級指標構成，滿分為5分。這一指數關系到如何有效運用多元主體合作與多樣化的合作方式推進TOD項目的落地，這對于很多處于TOD理念確立階段或TOD初步規劃設計階段的城市，是一個還可以暫時推后、逐漸完善的過程，因此絕大多數城市得分較低，其中得分為1的城市數量占比達到了6304%。但從全生命周期的視角看，城市的市場運用能力與政策支持對于TOD的可持續發展至關重要。

1.參與主體指標

參與主體分項指標中（見圖17），廣州市、東莞市的政策精細化程度較高，兩個城市在TOD的開發建設中均形成了鼓勵民營企業或其他市場主體多元參與的具體政策規定。如廣州市提出軌道交通場站綜合體土地供應根據投資類別分為政府投資類、運營企業投資類、社會投資類三種模式?！稏|莞市軌道交通站場周邊土地綜合開發及站場綜合體建設實施細則》將軌道交通站場區分為政府投資類、軌道交通建設運營單位投資類和社會投資類。對于市場主體力量不夠強大的城市，依托國有企業之間的強強聯合成為了另一種選擇。例如成都市在《關于印發成都市城市軌道交通場站綜合開發實施細則的通知》中明確提出鼓勵區（市）縣政府和市屬國有企業與成都軌道集團合作，具體合作方式由各方協商確定，可享受與成都軌道集團相同的宗地評估價政策優惠。蘇州市在TOD建設發展政策中重點提及了對于地方政府與國有企業或國有企業間的合作鼓勵，探索軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的長效推進機制。

2.合作模式指標

合作模式分項指標中（見圖17），廣州市、東莞市、成都市、蘇州市的政策規定比較清晰，得分較高，但絕大多數城市（占比76.09%）并未出臺相關政策。從政策文本來看，廣州市提出對于政府投資類項目按照政府投資管理相關規定執行，相應投資納入軌道交通建設資金統籌解決；對于運營企業投資類項目參照政府投資項目統一規劃設計、整體報建，在初步設計概算階段，明確軌道設施部分和綜合開發部分投資分攤；對于社會投資類項目，鼓勵軌道交通投資建設主體與社會資本合作投資建設，也可由社會投資主體單獨投資建設。成都市規定成都軌道集團（或其子公司）可依法采用股權合作、協議合作、代開發以及領導小組確定的其他方式與國內外具有先進規劃設計、產業集成、地產開發、商業運營經驗和投融資能力的企業進行合作，但同時也指出合作方不享受宗地評估價政策優惠。蘇州市規定對紅線內開發用地的建設用地使用權可根據軌道建設時序、建設要求以“合同+協議”等模式出讓，以TOD理念進行開發的軌道交通場站及周邊土地綜合開發用地在出讓時，可將軌道交通線路建設及運營的技術能力納入競買要求，軌道交通場站及周邊土地綜合開發范圍紅線外土地收益原則上按蘇州市現有土地政策執行。

四、中國城市軌道交通TOD政策指數變動新趨勢

（一）中國城市軌道交通TOD政策指數的時空變動特征

我國地域廣袤，不同城市在地理環境、人文條件、經濟社會發展方面存在顯著差異，這也將在一定程度上影響各城市的發展戰略。為了進一步研究TOD模式在不同城市的政策發展路徑，從而形成特色鮮明的城市TOD政策發展思路，有必要進一步研究TOD政策指數的時空特征，為推動TOD在各個地區的差異化發展帶來新思路。

1.中國城市軌道交通TOD政策指數的空間分布特征

從空間維度看（見圖18），中國46個樣本城市的軌道交通TOD政策指數存在顯著的集聚特征，長三角地區、珠三角地區樣本城市不僅數量多，而且TOD政策得分相對較高，從而形成了具有區域特征的TOD政策發展模式。形成集聚特征的原因一方面可能是區域范圍內城市間的自然地理條件、歷史文化因素和交通基礎設施帶來的便利性等使得這些城市間存在更好的政策學習與互動［14］；另一方面可能是長三角地區、珠三角地區經濟發展水平相對較高、人口也相對更為密集，從而對于TOD理念的接受程度更高，也更傾向在政策空間范圍內推進TOD相關政策的出臺。在中西部地區，雖然成都市、武漢市的TOD政策指數比較高，但并未在區域范圍內形成較強的集聚效應。

具體來看，當用一個城市的GDP發展水平來反映該城市的經濟實力時，相關性分析發現，中國城市軌道交通TOD政策指數與城市GDP水平存在顯著正相關關系。進一步繪制TOD政策指數與用地保障指數、綜合開發指數、理念規劃指數、審批協調指數、市場運用指數的散點圖，以此解讀城市GDP發展水平與五大分項指數間的關系，可以形成對一個城市TOD政策出臺更為深入的認識。從圖19中可以看出，理念規劃、市場運用分項指數與城市GDP水平的相關性最高。這意味著經濟發展水平越高的城市，其對新理念的接受程度更高，也更傾向于通過一定的政策嘗試去推進新政策的落地，而且在TOD實施過程中也更善于依托市場力量為多元市場主體參與TOD開發提供更為寬松的政策條件。進一步從細分指標來看，理念規劃指數由理念認知、規劃融合、體系完善三個二級指標構成，其中理念認知、規劃融合與GDP的相關系數為0.41，體系完善水平與GDP的相關系數為0.35。這意味著經濟發展水平更高的城市更傾向接受TOD綜合開發作為城市運營的理念，并在相應的規劃融合上做出更多嘗試，以引領城市軌道交通TOD的發展。市場運用指數由合作主體和合作模式兩個二級指標構成，其中合作主體指數與GDP的相關系數為0.46，合作模式指數與GDP的相關系數為0.38。即對于一個城市來說，經濟發展水平越高的城市，其對多元市場主體參與的鼓勵越多、越具體，從而依托多元市場主體助力TOD開發的方式也越明顯。

TOD政策指數與人口規模間呈現顯著正相關關系，相關系數為0.47。對于一個城市來講，當人口數量越多，越有必要進行TOD政策指數綜合開發，這可以從公共產品理論進行解釋，TOD綜合開發模式是一種公共產品，需要投入政府以及各參與主體的大量資金，為了使邊際成本等于邊際收益，這需要人口數量達到一定的規模。進一步分析TOD政策五大指數與人口規模的關系（見圖20），可以看出理念規劃指數、市場運用指數與人口規模的相關性比較高，表明一個城市的人口規模越大，城市越傾向于接受TOD理念，也越傾向于通過市場化手段來推進TOD開發。與GDP指標不同的是，理念規劃指標中的規劃融合指標和體系完善指標與人口規模的相關性更高。較大的人口規?？梢詾槌鞘蠺OD綜合開發帶來活力，促進城市軌道交通高質量發展，且相對于人口規模較小的城市來說，在行政審批和規劃融合方面的能力更強。此外，綜合開發指數和人口規模的相關性也比較高，其中二級指標——站點分級分類、容積率與人口規模的相關性表現更為突出。TOD站點對城市的人流量具有較好的吸附作用，在人口規模較大的城市開展TOD站點分級分類和一體化建設將會有更大的動力和需求，也將引導城市人流量合理分布，進而引導經濟發展與人口流動有機結合，推動城市經濟健康發展。

總之，通過上述相關性分析，可以看出中國城市軌道交通TOD政策指數與城市GDP水平、人口（常住人口）規模成正比，這也在一定程度上解釋了中國城市軌道交通TOD政策選擇在東部地區呈現出的空間集聚性。

2.中國城市軌道交通TOD政策指數的時間演進

城市軌道交通TOD政策指數與城市的TOD政策文本出臺情況密切相關。從時間維度上看，如果以城市發布軌道交通場站綜合開發實施意見、細則等為標志，我國的城市軌道交通TOD政策發布大體呈現出上海市、廣州市等一線城市引領，南京市、武漢市、成都市、西安市等國家中心城市和省會城市推動，東莞市、溫州市、佛山市、無錫市、嘉興市等經濟發展水平比較高的非省會城市快速跟進的總體演進格局（見圖21）。

（二）中國城市軌道交通TOD政策內容變動的新趨勢

通過對中國城市軌道交通TOD政策內容的跟蹤與分析，發現隨著經濟社會環境的變化，相關政策內容呈現出了一些新趨勢。

1.中國城市軌道交通TOD開發理念得到更廣泛的認同

中國城市軌道交通TOD開發理念得到越來越多城市管理者的認同，并在政策層面進行了更多確認。在當前中國式現代化發展征程中，城市軌道交通TOD開發理念對于推動人口規模巨大的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化具有重要意義，更是踐行現代化城市發展的重要手段。從樣本城市來看，越來越多的城市在政策層面確認了城市軌道交通TOD開發模式對城市高質量、可持續發展的重要作用。截至2022年底，已有22個城市在政策文本中明確提出將TOD開發作為優化城市空間開發、品質提升的重要方式，更有成都、武漢等城市從理念上將其作為城市運營的手段。相比上一年，2022年有10個城市的TOD開發理念認知指數得分呈現不同程度提升。這使得理念認知指數得分在3分及以下的城市占比顯著降低，得分在4分及以上的城市數量占比明顯增加，從而清晰展現了開通運營城市軌道交通的城市對TOD開發理念的接受程度、認同程度進一步加深。這更是一種“風向標”的展現，TOD開發理念的更廣泛認同，無疑將進一步凝聚共識，進而為中國城市軌道交通TOD開發的政策精細化發展和實踐項目落地建設打下良好基礎。

2.中國城市軌道交通TOD政策內容不斷深化，差異性增強

總體來看，46個樣本城市中有更多城市著手在軌道交通場站綜合開發實施意見的整體性政策框架下，進一步探索出臺相應的實施細則、用地管理辦法、TOD場站技術導則等相關政策規定，即樣本城市的政策體系呈現逐步完善的趨勢，政策內容更貼近實際且愈加深入，不斷根據現實問題深化政策內容，以更好匹配TOD項目實施過程中的痛點、難點問題。

在這一過程中，另一個比較清晰的趨勢則是樣本城市間TOD政策內容的差異性亦有所增強，更加強調依托城市特征開展實地可行的政策探索，這也是政策擴散過程中創新性政策與城市屬性的結合。其中比較明顯的方面有強市弱區（鎮）型城市與弱市強區（鎮）型城市在平衡市區（鎮）利益和TOD推進方式等政策方面存在明顯差異；經濟發達的城市與經濟相對不夠發達的城市在選擇TOD項目推進主體和市場準入方式等政策上存在明顯差異等。

3.中國城市軌道交通TOD開發模式與城市更新融合發展

經過近40年的城市化快速發展和城市人口規模的大幅提升，不少城市面臨耕地資源銳減、自然生態超負荷運行、開發建設粗放低效益以及城市交通擁堵等現實問題，越來越多的城市逐漸步入存量土地開發階段，這在經濟發展水平相對較高、土地資源比較緊缺的大型、超大型城市中表現得更為明顯。選擇集約、緊湊、合理的城市土地利用方式成為更多城市的發展共識。尤其在當前城市軌道交通TOD開發理念越發深入人心的情況下，一些先行城市開始將TOD開發模式與存量土地高質量利用、更新相結合，探索借助TOD開發模式推動城市更新的相關政策文本制定及其出臺［15］，大大拓展了TOD開發模式的應用范圍，發揮了顯著的“指示器”作用，進而為更廣域范圍內的城市空間優化利用和集約化發展提供思路。

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Framework Composition and Development Evaluation of TOD Policy of China Urban Rail Transit：Excerpt from TOD Policy Index Report of China Urban Rail Transit?（2023）

LI Dongkun， XIE Yuhang， FENG Huihui

Abstract： The TOD model of urban rail transit in China has become an important path to promote the optimization of urban spatial layout and highquality and sustainable development. However， its characteristics of cross departmental， multi subjects， and complex interweaving of diverse interests urgently require policy innovation and institutional support from local governments in planning， construction， and operation. Based on the perspective of policy tools， a policy analysis framework consisting of 5 categories and 12 indicators was constructed to systematically evaluate the development of TOD policies in 46 sample cities. The results show that the overall TOD policy of Chinas urban rail transit is in its initial stage， and the policy support system and mechanism construction in most cities， except for Chengdu and Dongguan， are insufficient. From the perspective of development trends， the TOD concept of urban rail transit has been widely recognized， and the TOD policies of various cities are continuously deepening and increasing in differences. TOD and urban renewal are further expanding and integrating. This provides important reference for policy learning and optimization between cities， and further promotes the development of urban rail transit TOD practice.

Key words： urban rail transit; TOD development model; TOD policy evaluation; urban spatial layout; rail transit planning

（責任編輯：武麗霞）

①需要特別說明的是，有些核心政策文本雖然已過有效期，但在實踐中，因尚未有新的政策出臺或未出臺相關公告進行修正或延期執行，原則上還是照舊執行。當然，為了限制這類政策文本的無限使用，本文以政策文本有效期后五年為限。