分類改革、政府權力下放與國有企業創新投入

王彩萍 姜彥君 丁浩珂

摘 要：分類改革是深化國有企業改革的重要方向，如何通過分類改革提升國有企業活力是進一步深化改革的核心問題之一。文章以《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》這一政策沖擊為準自然實驗，分析了以政府權力下放為主要特征的分類改革對國有企業創新投入的影響及作用機制。研究發現，（1）分類改革從總體上促進了商業類國有企業的創新投入，相比特定功能類國有企業，分類改革的實施對競爭類國有企業的創新投入積極影響更強，這一結果經過一系列敏感性測試和內生性檢驗后依然穩健。（2）機制檢驗發現，從創新意愿維度看，分類改革實施通過強化股權治理以及高層治理等方式有效促進了競爭類國有企業創新投入水平的提升。從創新資源維度看，分類改革實施并未在短期內有效促使特定功能類和競爭類國有企業在政策性負擔減輕方面產生明顯差異，但從長期來看，競爭類國有企業稅收負擔顯著減輕，并帶來其創新資源投入的有效增加。（3）異質性研究發現，分類改革對兩類國有企業創新投入差異的作用在市場化水平更高的地區或市場競爭更激烈的行業更顯著，從而進一步論證了政府放權意愿對分類改革成效具有的重要影響。

關鍵詞：企業創新投入 分類改革 公司治理 政策性負擔 政府放權

DOI：10.19592/j.cnki.scje.411978

JEL分類號：D21，M21，O17? ?中圖分類號：F276

文獻標識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2024）04 - 035 - 19

一、引 言

創新是我國經濟社會高質量發展的核心驅動力，黨的二十大提出，應著力推進高質量發展，推動構建新發展格局，加快實施創新驅動發展戰略。國有企業作為我國經濟與社會發展的“穩定器”與“壓艙石”，理應在創新驅動發展戰略中發揮引領示范帶動作用。然而當前國有企業仍存在因政策性負擔重、政企不分、一股獨大所導致的公司治理水平較低等問題，抑制了國有企業創新活力（江軒宇，2016；Jia et al.，2019），未能有效實現新時代對國有企業創新引領的要求。

為激發國有企業活力，2015年12月29日國務院國資委、財政部、國家發改委聯合發布了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱《分類指導意見》），旨在界定不同類別國有企業在經濟社會發展中的功能和作用，并且明確了不同類別國有企業的專業化定位，促進國有企業戰略職能、經濟職能和社會職能分開。其中，對競爭類國有企業的定位更加聚焦于經濟職能，鼓勵其積極參與市場競爭。

分類改革背后，主要反映了中央政府對減少政府干預、促進國有企業市場化發展的要求。通過對國有企業功能定位的劃分，明晰企業經營目標，有利于緩解企業經營約束，進而提升企業創新活力。如圖1所示，在分類改革前，國有企業創新研發投入增長乏力，甚至出現負增長的態勢，在分類改革后，國有企業創新研發投入得到大幅增加。然而，分類改革的實施是否實現了改革的初衷？分類改革實施后不同類別國有企業是否因政府放權水平的差異，導致企業創新投入的異質性變化？這種創新異質性形成的原因是什么？

圖1 分類改革的實施與商業類國有企業創新投入變化1

圍繞上述問題，本文選取2013—2021年中國A股國有上市公司作為研究對象，聚焦受分類改革影響更為直接的商業類國有上市公司，并將其劃分為特定功能類和競爭類兩類，探討分類改革對國有企業創新投入的影響。研究發現，首先，分類改革的實施促進了商業類國有企業的創新投入。且相比特定功能類國有企業，分類改革對競爭類國有企業的創新投入促進作用更大，以上結論在通過一系列敏感性檢驗和內生性檢驗后依然穩健。其次，在機制檢驗中，本文發現分類改革使得競爭類國有企業治理更加市場化，通過股權治理渠道和高層治理渠道促進了競爭類國有企業創新投入的提升。具體而言，股權治理渠道體現為強化非國有股東在公司治理中的作用，高層治理則主要體現在強化對高管的薪酬激勵。同時本文發現，分類改革的實施在短期內對特定功能類、競爭類公司政策性負擔的影響并未產生明顯差異，但從長期來看，競爭類國有企業相比特定功能類國有企業稅收負擔得以有效減輕，從而有助于其協調資源投入創新，而這一結論在冗余雇員方面始終沒有產生明顯差異，表明分類改革驅動競爭類國有企業創新的資源效應具有滯后性和有限性。最后，進一步研究發現，在市場化程度較高的地區或市場競爭更為激烈的行業，分類改革對競爭類國有企業創新投入水平的影響更顯著，表明隨著市場化和市場競爭程度的提升，政府對國有企業的放權意愿更加強烈，從而在推進分類改革有效實施方面也能夠發揮更加積極的作用。

本文的邊際貢獻體現在以下三個方面。首先，本文基于分類改革的視角，進一步拓展了政府權力下放對國有企業創新投入影響的研究?，F有研究認為，國有企業金字塔層級結構（江軒宇，2016；蒲柯竹、孫子惠，2020）、國資監管體制的改革等特殊治理結構或改革政策均降低了政府對國有企業的干預，促進了國有企業創新（楊興全等，2022）。然而，對旨在明確不同國有企業功能定位、激發國有企業市場活力的分類改革政策實施效果卻少有關注。本文以分類改革的實施為準自然實驗，分析其背后隱含的政府放權對國有企業創新投入的影響，從而深化了我們對國有企業創新投入影響因素的認識。

其次，本文以國有企業創新投入為落腳點，進一步討論了分類改革的功能和價值，也發現了當前分類改革面臨的不足。已有關于分類改革的研究大多集中于對分類治理、分類改革的理論分析（黃群慧、余菁，2013；李維安，2014；黃群慧，2022），僅少量研究討論了分類改革對混合所有制改革實施效果的影響（蔣煦涵，2021），以及對國有企業投資效率的促進作用（朱滔、涂躍俊，2023）。少有研究關注到分類改革對國有企業創新投入的影響，本文則對這個問題進行了深入分析，發現分類改革促進了國有企業創新投入，且相比于特定功能類國有企業，政策對競爭類國有企業的促進作用更加明顯。分類改革實施后兩種類型公司在創新投入水平上出現顯著差異，主要是因為競爭類國有企業能夠得到更多治理權下放，在以非國有股東持股為代表的股權治理和以高管激勵為代表的高層治理影響下進行了更多創新投入。分類改革實施前后兩類公司在政策性負擔緩解方面短期內并未產生明顯差異，長期跟蹤下發現競爭類國有企業稅收負擔得到更多緩解，冗余雇員問題卻未得到明顯改善，說明分類改革的政策效果主要來自于國有企業治理權的下放，而在政策性負擔緩解方面發揮的作用依然有限，需要在進一步改革中重點關注。

最后，本文深入論證了分類改革與政府放權之間的內在聯系，為深入理解分類改革的意義提供方向?；诶碚摲治龊徒涷炞C據，本文認為分類改革背后體現了政府對國有企業干預意愿和模式的變化。具體表現為，分類改革的實施未能放松政府對特定功能類國有企業的干預和控制，但有效放松了對競爭類國有企業的約束和限制，使得競爭類國有企業的公司治理更加市場化、外部股東治理參與度更強，進而提升了企業的創新投入水平。因此，國有企業改革是否有效的關鍵在于對政府放權程度的把握。明晰不同類別國有企業的功能定位、明確對不同類別國有企業的放權程度，是進一步深化國有企業改革、促進國有企業功能價值實現的重要方向。

文章剩余部分安排如下：第二部分為制度背景、理論分析，進而提出本文的研究假設；第三部分為研究設計；第四部分是本文的實證結果與分析；第五部分為本文的進一步分析與討論；最后第六部分是本文的研究結論與啟示。

二、制度背景、理論分析與研究假設

（一）分類改革制度背景

我國國有企業經歷了放權讓利、建立現代企業制度、戰略性重組、國有資產管理體制改革等一系列重大變革。然而國有企業在社會性功能和盈利性功能方面目標定位仍不清晰（黃群慧，2022），多重目標的互斥性導致國有企業在經營中舉步維艱、難以周全（Wei，2021；熊愛華、張質彬，2021），影響了國有企業的經營活力與效率。

為激發國有企業活力、緩解國有企業多重目標下功能定位不清等問題，分類治理成為國企深化改革的必然選擇。在此背景下，中共中央國務院于2015年印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，指出在我國國有企業改革的新階段，須根據國有企業的功能與定位進行類別區分，通過差異化的治理方式推進國有企業改革。同年12月，國務院國資委、財政部、國家發改委（三部委）頒布的《分類指導意見》強調了國有企業類別的劃分標準和分類施策思路。根據國有企業不同的發展目標和功能定位，將國有企業界定為商業類和公益類企業。其中，商業類國有企業又進一步劃分為競爭類國有企業和承擔重大專項任務的特定功能類國有企業1，是分類改革實施的重要對象。

分類改革的實施對國有企業目標、監管及定責考核標準等方面做出明確界定。首先，在功能目標方面，明確了競爭類國有企業經濟效益優先的專業化功能，以及特定功能類國有企業社會效益優先的專業化功能（朱滔、涂躍俊，2023）。其次，在監管方面，明確競爭類國有企業董事會重大決策、選人用人及薪酬分配等權力，保障經理層經營自主權并積極推行職業經理人制度；對特定功能類國有企業，則強化對國資布局的監管、促使其更好服務國家重大戰略。最后，在定責考核方面，明確了對競爭類國有企業經營業績考核，以及對特定功能類國有企業服務國家戰略等方面職能的考核。

通過上述梳理可以看到，分類改革的實施在明確國有企業的功能定位，緩解國有企業多重目標沖突方面是一項積極探索。尤其對競爭類國有企業的市場化導向最為明確，無論從監管維度還是主體責任考核維度，都突出強調應減少政府干預、提高企業的經營自主權。相比之下，特定功能類國有企業因承擔重大戰略實施目標，政府放權的難度較大，但對其競爭環節市場化的改革在不斷推進2。因此，分類改革為討論政府放權如何影響國有企業創新提供了獨特視角。

（二）理論分析與研究假設

1.分類改革與國有企業創新投入

長期以來，政府在國有企業創新活動中扮演著重要角色。已有研究表明，多重目標特征讓國有企業陷入經營困境，使其無法從潛在沖突的多重目標中有效配置資源，甚至引發嚴重的代理風險（Jia et al.，2019），最終導致國有企業難以有效參與市場競爭，更難有效推行創新戰略。此外，為了追求財政、社會和政治目標，政府還會干預國有企業的資源配置決策，引導資金流向政府偏好的項目（Chen et al.，2011；Deng et al.，2020），使得國有企業資源經常被占用，這成為阻礙國有企業創新發展的直接原因（Huang et al.，2023）。

分類改革的實施則為激發國有企業創新活力創造條件，并且政策的實施效果在競爭類國有企業和特定功能類國有企業之間存在差異。一方面，從改革的目標來看，分類改革推行的目的在于明確不同領域國有企業的功能價值，有助于緩解國有企業面臨的多重目標困境。然而，這種作用的發揮在兩類國有企業間存在差異。競爭類國有企業是分類改革的核心與重點，也是市場化導向最為明確的一類（陳霞等，2017；魏明海等，2017）。如前文制度背景介紹，《分類指導意見》強調應增強企業的市場化水平，將競爭類國有企業的目標限定為經營績效的提高。這種單一目標將有助于競爭類國有企業專注市場競爭，有效激發其創新活力。另一方面，從改革的實施特征看，分類改革背后隱含了中央對政府權力下放到國有企業的要求，已有研究表明，政府放權不僅有助于改善國有企業治理水平和經營效率（Opie et al.，2019；Hu et al.，2023），更有助于提升國有企業創新投入水平（江軒宇，2016；Wang et al.，2022）。政府放權不僅能夠通過降低國有企業面臨的政策性負擔促進國有企業創新，還能夠通過減少政府干預（江軒宇，2016；楊興全等，2022）、強化公司內部激勵機制以激活國有企業創新（唐雨虹等，2019；蒲柯竹、孫子惠，2020）。分類改革的發布明確了政府對競爭類國有企業權力下放的要求，具體體現在對混合所有制改革的鼓勵、選人用人自主決策、經營自主權的獲取、經理人市場化選聘機制推行等多個維度。相比之下，特定功能類國有企業作為政府目標的承擔者，政府權力下放較難落實。

綜上，無論從分類改革的目標看、還是從分類改革的實施特征看，都為提高競爭類國有企業創新投入提供條件，而特定功能類國有企業受到政策實施的影響則較小?；谏鲜龇治?，本文提出假設如下：

H1：分類改革的實施提高了商業類國有企業的創新投入。

H2：相對于特定功能類國有企業，分類改革的實施對競爭類國有企業的創新投入促進作用更明顯。

2.分類改革影響國有企業創新的治理假說

企業的創新活力高度依賴公司內部的創新意愿。已有研究表明，國有企業創新動力不足的重要原因在于企業內部缺乏良好的公司治理環境以及有效的創新激勵（唐雨虹等，2019；李鈺、王平，2022）。一方面，國有企業存在“所有者缺位”、內控質量不高等問題（Laffont and Tirole，1993；劉漢民等，2018），導致風險規避的高管較少受到有效監管（李增福等，2021）。同時，國有企業“一股獨大”導致股權治理往往較為薄弱（江軒宇，2016），其他非國有股東難以有效參與國有企業公司治理，以上因素均導致國有企業代理問題突出，最終使得國有企業短期機會主義泛濫（趙興廬等，2014；王春燕等，2020）。另一方面，政府對國有企業的薪酬管制使得經理人缺乏積極經營的動力（陳冬華等，2005），經理人的決策收益享有份額與非國有企業相比明顯較低（Hart et al.，1997）。同時，多元化政策目標的存在更是弱化了對管理者在企業經營業績方面的考核要求（Lin et al.，1998），因此國有企業經理人僅愿意完成既定任務而非獲取更高利潤，更傾向于保持經營穩定而不是追求高風險的創新項目（Bertrand and Mullainathan，2003；溫軍、馮根福，2012；蔣煦涵，2021）。

分類改革后競爭類國有企業的目標定位發生轉變，即由多重目標轉變為經濟效益優先，在政府權力下放背景下通過多條潛在渠道影響國有企業創新投入。首先，從企業股權治理角度看，分類改革強調要引導競爭類國有企業引入非國有資本參股，推進國有企業股權多元化治理。在此背景下，競爭類國有企業的非國有股東往往委派董監高積極參與公司治理，企業“所有者缺位”等問題將得以緩解，從而有助于加強對風險規避高管的監督，以此增強企業的創新意愿。其次，從企業高層治理角度看，分類改革由上而下對競爭類國有企業薪酬和股權分配權下放的要求，將有助于放松政府對國有企業的薪酬管制，從而激發經理層的競爭動力和創新活力（唐雨虹等，2019）。相對而言，由于特定功能類國有企業多處于國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，政府需掌握絕對控制權。非國有股東參股比例由此受到一定程度約束，使其難以獲得公司治理的話語權。同時，特定功能類國有企業在分類改革中難以得到治理權的下放（魏明海等，2017），這將弱化企業的市場化定位，導致企業難以形成主動承擔風險的意識。此外，特定功能類企業的目標多元化特征也并未得到實質改變1，甚至有所加強，這使得企業難以通過可量化的經營績效來推行激勵政策，導致企業創新發展意愿改變較小?；谏鲜龇治?，本文提出假設如下：

H3a：相比特定功能類國有企業，分類改革通過公司治理渠道對競爭類國有企業創新投入產生更明顯的促進作用。

3.分類改革影響國有企業創新的資源假說

企業的創新活動也有賴于充足的創新資源支持。創新活動具有長期性和高風險性，使得項目難以從外部獲取資金支持，因此企業創新面臨較大的資源約束（Hall，2002）。然而，國有企業作為政府的代理人，往往面臨政府施加的經濟與非經濟雙重目標（Huang et al.，2023），并且多數情況下，地方政府為實現自身目標，會選擇將政策性負擔轉嫁于國有企業，使得國有企業不得不優先考慮非經濟目標而非利潤最大化（Bai et al.，2006）。如政府官員出于政治晉升目標，可能會要求國有企業開展更多基礎設施投資（程仲鳴等，2008；Alok and Ayyagari，2020；Wang et al.，2021），以實現短期可測度經濟績效?；蛘邽閷崿F政府在社會穩定方面的功能和作用，地方政府可能會強制要求國有企業雇傭更多員工（曾慶生、陳信元，2006），或者承擔更多稅負（劉行、李小榮，2012）。因此，國有企業在面臨較高的創新資源約束的條件下，往往缺乏提升創新能力的熱情。

盡管在我國國企改革的早期階段已對如何減輕國有企業政策性負擔進行探索（劉燦雷等，2020），但分類改革的實施可發揮更強的作用。具體原因在于，其一，分類改革的實施明確了國有企業的功能定位，這將有助于國有企業擺脫多重目標的困擾。其二，分類改革文件由中央下發，是界定政府與企業權力關系的指導性文件，具有較強的政策約束力和引導指向。文件中強調應突出競爭類國有企業的市場化導向，剝離競爭類國有企業的政治和社會職責，有助于競爭類國有企業擺脫政策性負擔的壓力，而這可能體現在稅收負擔的減輕和雇員冗余問題的緩解兩個方面。在稅負減少、冗余負擔減輕后，競爭類國有企業將擁有更多留存資金進行創新活動，進而提升企業的創新活力（江軒宇，2016；袁淳、崔懷谷，2023）。相比之下，特定功能類國有企業定位更偏向于戰略和社會職能，這使企業仍然受到較強政府政策導向的制約，更加明晰的政治與社會功能定位反而可能約束了其在創新資源方面的投入?；谏鲜龇治?，本文提出假設如下：

H3b：相比特定功能類國有企業，分類改革通過政策性負擔減輕的渠道對競爭類國有企業創新投入產生更明顯的促進作用。

三、研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

本文以分類改革的實施，即2015年12月29日《分類指導意見》的出臺為準自然實驗，使用雙重差分法檢驗分類改革對國有企業創新投入的影響。與此前的國企改革存在差異，黨的十八大之后，我國國有企業改革的思路與舉措發生較大變化，改革的系統性、深度持續提升，改革進入到深化加速階段（何瑛、楊琳，2021）。為了避免因外部制度環境變化對本文結論的影響，本文選取 2013—2021年中國A股上市公司作為初始研究樣本，按如下原則進行樣本處理：（1）剔除金融類上市公司；（2）剔除ST或PT類上市公司；（3）剔除變量觀測值缺失的樣本；（4）剔除非國有上市企業。為避免極端值的影響，本文對所有連續變量進行了上下1%分位數的縮尾處理。本文的財務數據均來自于CSMAR 數據庫。

（二）模型構建與變量定義

本文依次構建兩個實證模型，從總體上以及分樣本條件下對分類改革政策的創新促進作用進行檢驗。首先，本文以分類改革政策的出臺作為外生政策沖擊，對政策實施前和政策實施后兩組樣本進行比較，從總體上分析了分類改革政策的實施對國有企業創新投入的影響。具體實證模型設定如下：

[RD=α0+α1S?ock+α'iControls+FE+μ] （1）

其中，[ ]RD為企業的創新投入水平，參考權小鋒、尹洪英（2017）的做法，采用企業每年研發支出占總資產的比值來衡量。在穩健性測試部分，本文采用企業每年研發支出占營業收入的比值來衡量。Shock反映了政策發生前后的處理效應，當觀察值所處年份為2016年及以后時，賦值為 1，否則為 0。

Controls代表所有控制變量，本文在參考魏明海等（2017）、李增福等（2021）研究的基礎上，選取了現金持有、資產負債率、固定資產投資、公司規模、總資產收益率和公司成長作為公司層面的控制因素。本文關鍵變量具體定義見表1：

其次，本文重點分析在分類改革實施條件下，不同類別國有企業因政府權力下放程度的不同所引起的企業創新投入的異質性表現，因此參考Campello and Larrain（2016）以及朱滔、涂躍?。?023）的研究，本文構建雙重差分模型對這一問題進行分析。實證模型設定如下：

[RD=β0+β1Treat×Post+β2Treat+β'iControls+FE+ε] （2）

企業創新投入水平變量及控制變量定義同公式（1）。在雙重差分模型交互項設定中，[ ]Treat×Post前的系數β1是本文關注的重點。其中，Treat為個體虛擬變量，競爭類國有企業樣本取1，特定功能類國有企業樣本取0。關于競爭類國有企業的界定，本文借鑒魏明海等（2017）的做法，根據企業所屬行業特征進行區分，將企業分為一般競爭類與特定功能類兩組1。需要說明的是，《分類指導意見》將國企界定為商業類和公益類兩大類，其中商業類可細分為競爭類和特定功能類。由于本文研究對象為國有上市公司數據，上市公司需要實現股東利益最大化并且遵循相對市場化的運行機制，這種功能定位與公益類企業屬性無法匹配。所以，在本文的樣本企業中只包含競爭類與特定功能類國有企業。Post為時間虛擬變量，當觀察值所處年份為2016年及以后時，賦值為 1，否則為 0。模型（1）控制了行業固定效應，模型（2）同時控制了年份固定效應和行業固定效應，以FE表示。本文關注核心解釋變量的回歸系數α1和β1，前者刻畫了分類改革前后商業類國有企業的總體創新投入水平變化，后者刻畫了分類改革前后競爭類國有企業與特定功能類國有企業相比，其創新投入水平的變化差異。

四、實證結果與分析

（一）描述性統計分析

表2報告了主要變量的描述性統計結果?？梢钥闯?，國有上市公司創新投入（RD）的年均值為0.02，即研發投入僅占總資產的2%。其標準差為0.02，最小值為0，最大值為0.115，說明樣本內企業創新投入水平存在較大差異。其他核心變量的分布范圍與已有研究基本一致，本文不再贅述。

此外，本文還對國有上市公司創新投入（RD）變量進行時間序列分析，如圖2所示?？梢钥闯?，不管是特定功能類還是競爭類國有企業，分類改革均提高了企業的創新投入水平，然而這種促進作用在不同類別國有企業中存在顯著差異，分類改革的實施對競爭類國有企業的創新投入影響更強。這一發現初步支持了本文關于分類改革在促進不同類別國有企業中發揮異質性作用的論斷。

（二）實證結果分析

1.分類改革對國企創新投入水平的影響

表3列示了分類改革對國企創新投入水平影響的回歸結果。首先，本文考察分類改革對商業類國有企業總體創新投入水平的影響，實證結果如列（1）所示。列（1）為模型（1）在控制了行業固定效應和相關控制變量的回歸結果?？梢园l現核心解釋變量Shock的回歸系數在1%的置信水平上均顯著為正，即分類改革實施后國有企業平均創新投入水平高于分類改革實施前，這說明分類改革的實施總體上促進了商業類國有企業的創新，支持了本文的研究假設H1。

其次，本文重點考察了分類改革對競爭類國有企業和特定功能類國有企業創新投入的異質性影響，實證結果如列（2）—列（4）所示。列（2）為在模型（2）中沒有控制年份與行業固定效應和相關控制變量的回歸結果，列（3）為在模型（2）中不控制年份與行業固定效應的回歸結果，列（4）為在模型（2）中同時控制雙向固定效應以及相關控制變量的回歸結果。從列（2）的結果看，Treat×Post的回歸系數在1%的置信水平上均顯著為正。這說明，與對照組（特定功能類國企）相比，實驗組（競爭類國企）的創新投入水平在分類改革后提升更多。列（3）和列（4）的結果表明，在控制了雙向固定效應以及相關控制變量后，上述結果仍然穩健。Treat×Post的回歸系數除了有高度的統計顯著性外，其經濟顯著性也非常明顯。以列（2）為例，在分類改革后，實驗組（競爭類國企）相較于對照組（特定功能類國企）的創新投入水平提高了24.75% （0.00495÷0.02）。上述回歸結果支持本文的研究假設H2。

2. 穩健性檢驗

（1）平行趨勢檢驗

本文運用雙重差分法分析發現，與特定功能類國有企業相比，《分類指導意見》的實施對競爭類國有企業的創新投入促進作用更明顯，但這可能只是捕捉了《分類指導意見》在政策實施前就已經存在的變化趨勢差異性，因此需要對雙重差分法設定的有效性進行平行趨勢檢驗，即實驗組與對照組的創新投入水平在《分類指導意見》實施前趨于一致，不存在顯著的趨勢性差異。為此，本文借鑒Bertrand and Mullainathan（2003）的做法，分別構建實驗組與《分類指導意見》實施前兩年（Treat×Shock≤t-2）、前一年（Treat×Shock≤t-1）、當年（Treat×Shock≤t）、后一年（Treat×Shock≤t+1）、后兩年（Treat×Shock≤t+2）、后三年（Treat×Shock≤t+3）和后四年（Treat×Shock≤t+4）的交互項。本文以政策實施后四年為基期，重點關注交互項的系數變化情況。表4的列（1）顯示，《分類指導意見》實施前年份的虛擬變量與[Treat]的交乘項Treat×Shock≤t-2和Treat×Shock≤t-1的估計系數均不顯著，表明分類改革實施前實驗組和控制組的創新投入水平趨于一致，未表現出顯著的趨勢差異性，滿足平行趨勢假設。

（2）安慰劑檢驗

盡管本文控制了行業和年份固定效應，來自于樣本企業和政策實施年份等其他不可觀察因素也會影響《分類指導意見》實施效應。為此，本文參考劉瑞明等（2020）的做法進行安慰劑檢驗。具體來說，從原始數據中隨機抽取和原實驗組個數相同的樣本，組成新的偽實驗組（Placebo Treat =1），并將該個體虛擬變量Placebo Treat與年份虛擬變量Post進行交互，隨后進行模型（2）的回歸并重復500次，重點關注500次回歸后交互項的系數均值。表4的列（2）顯示，Placebo Treat的回歸系數不顯著，且回歸系數0.000403接近于0，與真實回歸系數相差較大，因此可以反推其他不可觀察因素對《分類指導意見》的實施效果影響不顯著。

（3）傾向得分匹配

使用雙重差分回歸模型的一個重要前提是實驗組和對照組的選擇是隨機的，因此為了避免樣本選擇偏誤問題，本文采用傾向得分匹配法（PSM）對實驗組和對照組進行匹配，然后進行雙重差分模型回歸。對于PSM樣本的構建，本文將模型（2）中所有控制變量作為匹配變量，采用馬氏匹配原則對樣本進行匹配，平衡性檢驗結果顯示，匹配結果較好地控制了競爭類國有企業與特定功能類國有企業之間的固有特征差異，最終共獲得7284個有效樣本。匹配前后的平衡性檢驗結果見圖3。結果顯示，匹配前控制組和處理組企業特征的初始條件差異較大，經過PSM匹配后各變量標準偏誤均有顯著下降。表4的列（3）顯示，在使用PSM進一步控制實驗組和對照組的樣本差異之后，交乘項Treat×Post的回歸系數顯著為正，即相比于特定功能類國有企業，競爭類國有企業在分類改革實施后創新投入水平提升更多，與前文檢驗結果保持一致。這一結果表明，競爭類國有企業與特定功能類國有企業之間的固有特征差異并未對本文研究結果產生重要影響。

（4）更換被解釋變量

本文還通過重新定義創新投入水平來檢驗變量測量的穩健性。參考郭玥（2018）的做法，本文以企業每年研發支出占營業收入的比值來衡量企業創新投入水平。在使用企業創新投入水平的替代指標重新對模型（2）進行回歸后，表4的列（4）結果表明，Treat×Post回歸系數顯著為正，本文的主要結論依然成立。

（5）更換模型設定

為緩解公司層面不隨時間變化的遺漏變量對本文結果產生影響，本文參考許志勇等（2023）的做法，將模型（2）中的行業固定效應替換為企業個體固定效應，并重新對該模型進行回歸。表4的列（5）展示了更換固定效應后的回歸結果，可以看到解釋變量Treat×Post的回歸系數依舊顯著為正，證明了結果的穩健性。

（6）替換控制變量

為緩解“壞”控制變量對估計系數一致性的干擾，根據黃煒等（2022）的建議，文本將模型（2）選取的控制變量Controls，更改為控制變量的基期與時間趨勢的交乘項Controls×f（t），以此來控制處理前不同特征個體間可能存在的時間趨勢差異。表4的列（6）顯示，在更換控制變量后，Treat×Post的回歸系數顯著為正，回歸結果保持不變。

五、進一步分析與討論

（一）影響機制分析

前文的研究結果表明，相比于特定功能類國有企業，分類改革能夠顯著提高競爭類國有企業的創新投入水平。但是，這種影響是如何發揮作用的？為進一步明晰和識別分類改革對國有企業創新投入影響的變化過程，本文從創新意愿和創新資源兩個維度，討論分類改革影響企業創新投入的潛在作用機制。

1.創新意愿維度

本文認為，國有企業創新不足來源于創新意愿的欠缺。而分類改革的實施，通過股權治理和高層治理兩個渠道促進了競爭類國有企業創新意愿的有效提升。首先是股權治理渠道，分類改革通過強化非國有股東治理的方式，增強了國有企業的創新意愿。一方面，非國有股東可以在股東大會投票和國企高層決策層面降低政府干預（郝云宏、汪茜，2015），這意味著競爭類國有企業不用把大量資源用于完成政策任務，而是用于創新等價值最大化的行為上。另一方面，非國有股東的進入會為競爭類國有企業帶來良好的企業家精神、豐富的長期投資經驗以及工作積極性等，這些“資源”為企業的創新活動奠定了扎實的基礎。其次是高層治理渠道，主要表現為高管激勵的強化，即分類改革通過對薪酬分配權的下放有效激勵了國有企業高管的創新動力。Jensen and Meckling（1976）和Coles et al.（2006）指出，高管激勵是公司治理的重要手段。有效的高管激勵可以強化其業績敏感性，提高其主動承擔風險的意識，以及對創新失敗的容忍度，使企業獲得持續創新的內源動力（蔡貴龍等，2018）。

為驗證以上推測，本文從多個維度定義相關代理變量。首先，借鑒魏明海等（2017）的做法，本文采用企業前十大股東中非國有股東的持股比例之和（Sh_nonsoe）和非國有股東委派的董事、監事和高管人數占公司董監高總人數的比例（Djg_nonsoe）來衡量企業非國有股東治理水平。其次，借鑒徐細雄、劉星（2013）的做法，采用收入最高的前3位高管薪酬總額的自然對數（Pay）來衡量公司薪酬激勵水平。此外，本文參考魯桐、黨?。?014）的做法，采用高管持股數的自然對數（Mshare）來衡量公司股權激勵水平。從表5列（1）和列（2）的回歸結果來看，交乘項Treat×Post的回歸系數顯著為正。這一結果表明，在分類改革后，競爭類國有企業通過提升非國有股東的持股比例和非國有股東委派董監高提升了企業的創新投入水平，從而基于非國有股東治理的角度支持了本文的治理假說H3a。從表5列（3）和列（4）的回歸結果來看，交乘項Treat×Post的回歸系數顯著為正。這一結果表明，在分類改革后，競爭類國有企業通過高管薪酬激勵和股權激勵提升了企業的創新投入水平，從而基于高管激勵的角度支持了本文的治理假說H3a。

2.創新資源維度

本文認為，國有企業創新投入不足還來源于政策性負擔壓力下創新資源的欠缺。Lin et al.（1998）指出，國有企業承擔的政策性負擔占用了大量的經濟資源，是影響創新投入的重要原因。這主要表現為，在政府干預下，地方政府可能會要求控股國有企業雇傭更多員工（曾慶生、陳信元，2006），或者承擔更多稅負（劉行、李小榮，2012），從而達到社會穩定等目的，這無疑擠占了創新活動所需的經濟投入。分類改革的實施明確了競爭類國有企業應以市場化為改革方向，強化政府向競爭類國有企業放權，這有助于競爭類國有企業緩解政策性負擔的壓力。因此，本文認為緩解政策性負擔同樣是分類改革發揮作用的重要機制。為此，本文主要從冗余雇員和稅收壓力兩大政策性負擔緩解的視角出發，檢驗分類改革促進競爭類國有企業創新的資源渠道。此外，國有企業政策性負擔的緩解可能是一個循序漸進的過程，難以在短期內得到改善。因此，本文同時對國有企業政策性負擔變量取多期滯后檢驗。

本文借鑒劉行、李小榮（2012）的做法，以實際稅率[Et]（所得稅費用/息稅前利潤）衡量企業稅收負擔。同時，為估計企業的冗余雇員，本文參考薛云奎、白云霞（2008）的做法，構建如下回歸分析模型：

[Lab=α+β1Size+β2Goa+β1Fixset+FE+ε] （3）

其中，Lab為企業雇員規模，用雇員人數與營業收入之比衡量，單位為人均百萬營業收入；Size為公司規模；Goa為公司總資產的增長率；Fixset公司固定資產與總資產之比。

本文首先對以上模型進行回歸，隨后將模型的回歸系數代入原模型進行計算，擬合出真實企業雇員規模Lab*，真實雇員規模與期望雇員規模之差：Lab*-Lab即為冗余雇員規模Overlab。

從表6列（1）—（3）的回歸結果來看，交乘項Treat×Post的回歸系數為負，但不顯著。這一結果表明，在分類改革前后，競爭類國有企業相比特定功能類國有企業，其冗余雇員沒有顯著變化。從列（4）—（6）的回歸結果來看，交乘項Treat×Post的回歸系數當期不顯著，但t+1期和t+2期顯著為負，這說明長期來看與特定功能類國有企業相比，分類改革的實施使得競爭類國有企業稅收負擔減輕更為明顯，進而使得競爭類國有企業獲得更為明顯的創新投入提升。因此分類改革僅通過緩解稅收負擔這條路徑在創新資源層面提高競爭類國企的創新投入水平，假說H3b部分成立。

（二）異質性分析

由于我國國有企業地域分布較廣、經營行業跨度較大，加之不同地理區位的城市和不同行業之間存在較大的政府權力下放差異，分類改革的實施在不同地區和行業產生的治理效應可能也不盡相同。因而本文從地區市場化水平以及行業市場競爭度兩個方面，考察分類改革的實施對國有企業創新投入的異質性影響。

1.地區市場化水平

不同地區市場化水平對政策的實施效果有重大影響（王賢彬、黃亮雄，2020；王璐等，2020）。與市場化水平較高的地區相比，在市場化水平較低的地區，地方保護主義和政府干預動機較強，政府權力下放意愿較弱（王小魯等，2021），這可能會阻礙分類改革在企業層面的執行效率。例如，在市場化水平較低的地區，競爭類國有企業即使在分類改革后仍難以對企業高管進行有效的薪酬激勵和股權激勵，非國有企業股東也難以通過委派董監高對競爭類國有企業進行治理，這違背了競爭類國有企業推行市場化改革的原則，不利于企業進行創新活動。相反，在市場化程度較高的地區，各級政府權力下放意愿更強，更愿意向企業下放經濟分配權，也更可能積極推進企業股權多元化，這為分類改革的實施提供了良好的基礎?；谏鲜龇治?，本文預測在市場化程度較高的地區，分類改革對國有企業創新投入水平的影響更顯著。

為了對上述預測進行檢驗，本文采用王小魯等（2021）編制的市場化指數Market作為各地區市場化水平的代理變量，構建Market與Treat×Post的交互項進行實證分析?；貧w結果如表7列（1）所示。研究發現，交互項Market×Treat×Post前的系數顯著為正，這表明，與市場化水平較低的地區相比，分類改革的實施對競爭類國有企業創新投入水平的促進作用在市場化水平較高的地區相對更大，支持了上述推測。

2.行業市場競爭度

分類改革明確強調，對于主業處于競爭行業的國有企業，原則上都要實行市場化改革，并積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。對這些國有企業，市場競爭力是考核的重點指標。如果分類改革能夠切實發揮效果，可以預測的是，行業市場競爭度越大，政府放權意愿也越強，分類改革對競爭類國有企業的影響也就越明顯。為了驗證上述推測，本文借鑒毛捷、管星華（2022）的做法，以單個公司營業收入占該公司所屬行業營業收入總和百分比的平方和來測量該公司所處行業的市場競爭力（HHI），HHI越小證明該公司所在行業競爭度越大。構建市場競爭力（HHI）與Treat×Post的交互項進行實證檢驗，回歸結果列示于表7列（2）。研究發現，交互項HHI×Treat×Post前的系數顯著為負，這表明，與市場競爭度較低的行業相比，《分類指導意見》對競爭類國有企業創新投入水平的促進作用在市場競爭度較高的行業相對更大，支持了上述推測。

六、研究結論與啟示

國有企業分類改革是深化國有企業改革的重要方針政策，對其實施效果進行科學評估具有重要價值?，F有關于分類改革的研究大多集中于對分類治理、分類改革的理論分析，僅部分研究討論了分類改革對混合所有制改革成效以及國有企業投資效率的促進作用，少有研究關注到分類改革對國有企業創新投入的影響。鑒于此，本文將《分類指導意見》的出臺視為分類改革的準自然實驗，分析了分類改革對國有企業創新投入的影響及作用機制。研究發現，分類改革從總體上有助于提高商業類國有企業的創新投入水平。分類別看，相比特定功能類國有企業，分類改革的實施對競爭類國有企業的創新投入促進作用更強。機制檢驗表明，分類改革在權力下放的基礎上，通過提升競爭類國有企業的創新意愿和創新資源兩種渠道激勵了企業加大創新投入。從創新意愿維度看，非國有股東治理和高管激勵是分類改革背景下政府放權治理作用發揮的重要途徑。從創新資源維度看，現有證據表明分類改革實施后兩類國有企業在政策性負擔承擔方面并未立即形成顯著差異，但從長期來看，競爭類國有企業面臨的稅收負擔會有效減少。進一步分析表明，分類改革對競爭類國有企業創新投入水平的影響在市場化水平較高的地區和市場競爭力較強的行業更為顯著，這表明外部環境是影響政策效果的重要因素。本文的研究不僅深化了我們對國有企業創新影響因素的認識，為國有企業分類改革的有效性提供了微觀經驗證據，還探索了分類改革與政府放權之間的內在聯系，為深入理解分類改革的意義提供方向。

本文的研究具有以下幾點政策啟示。第一，應持續推進國有企業分類改革。本文的結論表明，分類改革的實施有助于提升商業類國有企業總體創新投入，并且與特定功能類國有企業相比，分類改革在更大程度上提高了競爭類國有企業的創新動力，這為觀測分類改革實施效果提供了經驗證據，也為堅持推進國有企業分類改革提供了理論支撐。第二，應將降低國有企業政策性負擔作為進一步深化分類改革的重點。競爭類國有企業的主業大多處于充分競爭的行業和領域，對這些國有企業，應重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力，對其施加過多政策性負擔將不利于它們在行業中競爭和發展。然而本文發現，競爭類國有企業在分類改革實施后政策性負擔的降低尚不明顯，盡管長期看稅收負擔相對減輕，但仍未能充分實現分類改革的初衷。因此，建議相關管理部門把降低競爭類國有企業政策性負擔作為下一步深化改革的抓手，多措并舉幫助競爭類國有企業有效解決冗余雇員等問題，助力其更好地開展創新活動。第三，應加強地區、行業市場化環境建設，以促進分類改革創新效應的進一步提升。分類改革的影響在市場化水平較高地區和市場競爭程度較強行業更顯著。由此可見，要促進國有企業創新發展，完善的外部環境是分類改革發揮作用必不可少的前提。因此，建議各地區在深化國有企業改革的同時，應加快地區市場化環境建設進程，同時推進相關行業市場競爭度提升，為放大分類改革創新效應提供更為優化的環境支持。

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Classification Reform，Government Decentralization，and Innovation Inputs of State-Owned Enterprises

Wang Caiping? Jiang Yanjun? Ding Haoke

Abstract：In advancing the reform of state-owned enterprises，classification reform is vital for enhancing their operational vitality. Improving the innovation level of state-owned enterprises through this reform is also a crucial aspect. This paper analyzes the existing problems in the classification reform of state-owned enterprises and proposes corresponding solutions. It aims to investigate whether implementing classification reform can stimulate innovation investments in state-owned enterprises and identify the associated influence channels. These inquiries are of significant practical importance. The paper addresses these questions，expands the research scope on classification reform and innovation in state-owned enterprises，and offers insights into how classification reform can better facilitate the high-quality development of state-owned enterprises.

This paper focuses on China's A-share state-owned listed companies from 2013 to 2021，mainly commercial state-owned listed companies directly influenced by classification reform. These companies are categorized into specific function and competition categories to investigate the impact of reform on their innovation investments. The findings indicate that （1） classification reform has stimulated innovation investments in commercial SOEs，with a more pronounced effect on those with competitive functions. （2） Mechanism testing reveals that classification reform enhances the market orientation of competitive SOEs' governance，fostering innovation investments through equity and high-level governance channels. （3） Further analysis demonstrates that in regions with higher marketization or industries with more intense competition，classification reform exerts a more substantial influence on the innovation investments of competitive SOEs. This suggests that as marketization and competition intensify，the government is more inclined to delegate power to SOEs，thus bolstering the effective implementation of classification reform.

This study offers several potential contributions. Firstly，it extends research on the impact of government decentralization on the innovation investment of state-owned enterprises from the perspective of classification reform rather than the traditional focus on the pyramid hierarchy of state-owned enterprises. Secondly，it examines the function and value of classification reform about the innovation input of state-owned enterprises and identifies shortcomings in the current reform. While previous studies have primarily focused on theoretical analysis，this paper offers empirical evidence of the value of classification reform through empirical testing. Finally，it demonstrates the internal connection between classification reform and government decentralization，providing a direction for further understanding to the significance of classification reform. Specifically，the paper highlights that the effectiveness of state-owned enterprises' reform lies in the degree of government decentralization，emphasizing the need to deepen the reform and clarify the functional positioning and decentralization arrangement of different types of state-owned enterprises to promote their functional value.

Keywords：Corporate Innovation Input; Classification Reform; Corporate Governance; Policy Burden; Government Decentralization

（責任編輯：楊學儒）