基層動物衛生監督執法面臨的問題及對策

張 帆

昆山市動物衛生監督所,江蘇 昆山 215300

0 引言

在社會主義現代化建設新征程中,產生了一系列畜禽養殖新模式,催生了一系列新生產業,在城鄉范圍產生了新的養殖業。隨著新產業蓬勃發展,也產生了一系列新問題。由于法律法規和監督管理的滯后,問題未能及時解決并與日俱增。因此,本文分析了動物衛生監督執法在新時代發展中存在的問題,并提出優化執法體系、提升執法水平等相關對策。

1 動物衛生監督執法在新時期的意義

1.1 優化完善農業執法體系

機構改革后,動物衛生監督執法職能從動物衛生監督機構劃分至農業綜合行政執法機構。新修訂的《動物防疫法》明確規定動物衛生監督機構承擔“動物、動物產品檢疫”職能,明確了動物衛生監督執法的機構、職能,補充了原來農業執法的空缺領域,農業執法體系更完整、執法業務指導更便捷。

1.2 保障畜產品安全

隨著養殖業的現代化發展,用于食用的畜禽養殖向集約化、規?；D型升級。動物衛生監督執法從養殖源頭保障動物健康、維護環境衛生,減少病死畜數量來提高畜產品質量。動物衛生監督作為肉蛋奶產品離開養殖場運往市場的重要防線,作為抽檢活體和畜產品的重要關口,能夠有效避免違禁產品添加,保障畜產食品安全,對畜禽產業的可持續發展具有重要意義。

1.3 嚴防人畜共患病

動物衛生監督執法是政府保障動物檢疫工作順利推進的防線,也是嚴防動物疫病傳播的重要舉措。實施動物防疫條件審查、產地檢疫、屠宰檢疫能夠有效預防、控制、凈化、消滅動物疫病,防控人畜共患傳染病。對寵物犬只實施產地檢疫能夠有效促進狂犬疫苗接種普及,減少狂犬病傳播。

2 當前基層動物衛生監督執法面臨的問題

2.1 執法體系有待持續優化

執法體系包括組織機構建設與人員隊伍建設。在組織機構建設方面,自前幾年機構改革開始,行政執法職能劃歸農業綜合行政執法,原有的動物衛生監督機構以動物檢疫、無害化處理為主要職責。但是,因各地實際情況不同,機構改革不徹底,遺留了部分問題。例如有些地區直接將動物檢疫職能劃歸其他部門,有些地區只掛牌子不設實體機構[1],還有部分地區執法人員和職能沒有劃歸執法大隊,仍由動物衛生監督機構開展執法工作。在人員隊伍建設方面,有些地區無法解決執法人員編制問題,執法人員以事業編制身份參與執法,按照專技崗位進行聘用管理,不利于人員的職業發展。執法人員為了追求更高的職稱,工作重心更容易向承擔項目的業務工作傾斜。更有部分人員外借的情況,不利于執法隊伍的穩定發展和人才儲備。根據國家要求,農業綜合行政執法的在編在職執法人員須統一配發農業綜合行政執法制式服裝和標志,但未專門提及動物檢疫和動物衛生監督執法。因此,部分并入農業綜合行政執法的動物衛生監督執法人員難以配置制服,增加了一線執法難度。

2.2 執法水平有待提升

目前動物衛生監督執法通常存在重視程度不足的情況?；鶎愚r業綜合行政執法隊伍由于人員配備不足,通常工作重心傾向農藥、獸藥、農機監管等方面,而忽視動物衛生監督執法。動物衛生監督的違法信息通常由動物衛生監督機構移交,缺少上級任務壓力和群眾監督壓力,辦案積極性不高[2]。同時,缺少執法職能的動物衛生監督機構在日常指導過程中缺乏監督力度,經營主體更容易存在應付心理,難以達到法律法規的要求,側面增加了監督執法的負擔。在聯合執法方面,動物衛生監督執法人員在執法過程中不容易獲得其他相關部門的支持和配合[1],導致跨領域、涉及多行業的問題難以標本兼治。

2.3 新興業態形成動物衛生監管執法盲區

由于畜禽養殖向規?；?、集約化發展,養殖散戶越來越少。但隨著深入實施鄉村振興戰略,農文旅產業融合發展,親子農耕體驗成為農村和城郊的新興產業,在動物檢疫和執法上也出現了盲區。部分非食用性動物作為科普教育或萌寵樂園展示,具有品種多、數量少的特點,這類農場不進行免疫,不施加畜禽標識,不申報防疫條件許可,忽視動物產地檢疫,處理病害不符合動物檢疫和無害化處理的要求。還有部分農莊主營餐飲業,打著“純天然”“原生態”的幌子,采用“現殺”的方式招攬客人,既不符合屠宰要求,又將廢棄物當作廚余垃圾清理,不符合法律法規要求。但是從經營資質上看,這部分農場營業執照上的經營范圍通常不包含“養殖”,以“休閑觀光農業”“農耕體驗”替代,形成了前期審批與事后監管的脫節。這種新型業態發展形成的動物衛生監管執法盲區,反映了在推進法律法規落地施行和宣傳推廣上任重道遠,折射出鄉村治理、動物衛生監督、行政審批、市場監管等各條線、各部門之間存在信息屏障和溝通壁壘。

2.4 寵物行業問題頻發

以往的畜牧獸醫執法重點在養殖場、屠宰場,主要在農村區域?，F在隨著鄉村振興戰略的實施和城鄉一體化建設,養寵群眾增加,相應的產業鏈向城市發展,寵物行業逐漸衍生出犬貓繁育基地、小型批發店、寵物物流,具有規模小、鏈條長、范圍廣、運營不規范的特點。同時,寵物的網絡銷售頻現“星期貓”“星期狗”問題。深入挖掘原因,部分犬貓繁育基地規模小,成貓數量可能只有5只,甚至在住宅小區繁育犬貓,衛生和防疫條件差,銷售時逃避產地檢疫,小型物流企業承接運輸未經產地檢疫的寵物,各環節難以滿足法律法規要求。

根據《中國人民共和國畜牧法》和農業部公布的《國家畜禽遺傳資源品種名錄(2021年版)》規定,犬、貓不屬于畜禽遺傳資源目錄,因此繁育、養殖犬貓無須辦理養殖場(戶)登記證。但根據《中國人民共和國動物防疫法》(以下簡稱“動物防疫法”)第三條規定:“本法所稱動物,是指家畜家禽和人工飼養、捕獲的其他動物”,其中包含犬、貓,因此養殖單位和個人應當依法開展動物防疫工作,繁育基地應當取得防疫條件合格證。犬、貓作為寵物陪伴而非圍欄養殖業,未納入畜牧監管的名錄,但農業部出臺了相關產地檢疫規程,應當開展產地檢疫?！秳游锓酪叻ā返谝话贄l提到,屠宰、經營、運輸動物未附有檢疫證明的,由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門進行處罰。這類新生問題表明動物飼養不僅在農業農村領域,而且涉及城市生活,同時涉及市場監管、城市管理、物流監管等多個部門。因此,伴侶動物的繁育、養殖、銷售、運輸等方面在法律法規體系的細化和監督,執法上還需要加強。

2.5 宣傳效果不顯著

從傳統上看,動物衛生監督是從畜牧業中分離出來的,除“瘦肉精”“非洲豬瘟”“狂犬病”幾個關鍵詞外,其他與群眾接觸機會不多,基層群眾、基層部門對動物衛生監督的重要性認識不足。工作受眾面比較窄,宣傳不到位,工作支持力度、人員及經費安排會受到影響;群眾缺少相關宣傳引導,則缺乏檢疫申報的主動性、監督舉報的動力,甚至部分從業人員對監管工作不理解。缺乏監督,相關企業就缺少自我約束的動力,企圖找漏洞、鉆空子,長此以往則增加動物衛生監督工作的困難,不利于行業健康發展。

3 動物衛生監督執法的優化建議

3.1 優化健全基層動物衛生監督執法體系

《動物防疫法》第十一條規定:“縣級以上地方人民政府的動物衛生監督機構依照本法規定,負責動物、動物產品的檢疫工作”。第十一章法律責任部分,自第九十二條開始,大部分違反《動物防疫法》規定的防疫、檢疫、動物診療行為,均由“縣級以上地方人民政府農業農村主管部門”進行處罰。正是由于各地農業農村主管部門授權的執法機構不同,機構改革不徹底,須對當前的動物衛生監督執法體系進行優化,使之更符合基層執法需要,有利于提高監督質效。從組織結構上看,應依法加快動物衛生監督執法與農業綜合行政執法職能合并的改革,明確縣、鄉兩級基層動物衛生監督執法職權范圍,充分發揮監督執法職能。從人員管理上看,加強隊伍建設與人員編制管理,根據執法需要精簡隊伍,明確執法人員身份和工作職責,避免人員借用、混用,賦予其相應的執法資格,落實執法權責。盡量使用參公管理執法人員,避免借用事業編制專業技術崗位人員,引導執法人員全力建設法治政府,穩定執法隊伍。從執法形象上看,加快統一配發農業綜合行政執法制式服裝和標志,有利于樹立動物檢疫和動物衛生監督執法的執法形象,提升現場執法的效果,增強自我監督和群眾監督。

3.2 提高執法質效

面對新的違法現象、違法方式,須提升執法人員的執法水平,完善案件線索移交機制、加強部門間溝通協作,全面提高執法質效。加大對基層執法人員的培訓力度,提高政治能力、辦案能力和畜牧獸醫專業水平,提升職業道德。更注重培訓的多樣化,開展在線培訓、組織外出觀摩、交流學習、加強技能競技,全面提高執法水平,打造一支“有覺悟、執法強、業務精”的執法隊伍。加強自身主動作為的積極性,加強日常檢查,加大查處力度。農業農村主管部門要牽頭建立健全內部案件線索移交機制[2],暢通動物衛生監督機構、疫控中心等畜牧條線對動物衛生監督執法機構移交案件線索、證據等渠道,防止出現錯失執法時機、監管不到位、互相推諉扯皮的情況,實現農業農村部門內部的及時互動與良性溝通。在加強自身建設的同時,必須強化外部溝通協調,完善聯合執法機制,更加注重對關鍵領域、重點環節的聯和作戰。加強與市場監管部門、城管部門、交通運輸部門和公安機關的溝通合作,破除監管壁壘,有效推動新型問題、綜合問題的標本兼治。特別是屢禁不止的違規調運、無證診療、“星期貓”“星期狗”等問題,只有部門聯合出手,才能有效解決。

3.3 完善法律法規體系和規章制度

法律普遍具有滯后性,新修訂的《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等一系列法律法規對新生問題的規范作用略顯薄弱,對寵物繁育、寵物交易、新型農場等新領域適用性不強。如果單純依靠法律和農業農村部規章來指導動物衛生監督執法,不僅難以完全滿足基層執法需求,而且會遏制執法、普法的主動性。目前法律法規更適用于規?；B殖場,對伴侶動物、非食用動物的適用性需要調整。因此,須完善法律法規體系,針對新興業態和伴侶寵物的繁育、交易、運輸、檢疫建章立制;各地區政府部門應當根據本地區實際發展情況完善地區法律法規,讓基層執法人員在對待特定現象、特殊問題時有法可依、有章可循、有據可查。另外,地區法律法規文件也可為后續國家法律法規修訂提供參考,有利于法律法規體系的完善。

3.4 加強宣傳和普法

增加動物衛生監督工作宣傳力度,提高曝光率,可以促進養殖場/戶、寵物行業從業人員、違法違規人員等不同人群對動物衛生監督執法重要性的理解,增強對動物衛生監督執法工作的重視,主動申報檢疫、支持配合執法工作,吸引廣大市民參與公共監督,樹立動物檢疫與疫病傳播、全民健康息息相關的認識。增加動物衛生相關法律法規宣傳力度,保障法律法規落地執行,讓市民知法懂法,讓一線從業人員知罰守法,降低上當受騙和主動違法的概率,優化監督執法環境[3]。采用多途徑、多樣化的宣傳方式。利用新媒體、電視媒體等渠道廣普宣傳,充分發揮新聞媒體的輿論引導功能;開展行業培訓、法律講座,加強從業人員培訓,提高知識技能與法律素養,促進各類優惠政策落地;對監督對象開展入戶宣傳,在監督執法過程中注意執法與普法相結合,劃清從業行為“紅線”,引導一線從業人員依法執業、加強自我保護。

4 結束語

動物衛生監督執法體系和法律體系剛經歷了變革與更新。在現代化建設新征程中,整個行業正處于高質量發展階段,對執法工作又提出了時代問題和新的要求。因此,需要持續優化執法體系、不斷提升執法水平、完善法律法規體系、加強宣傳和普法,推進法律體系更完善、畜產食品更安全、疫病防控更嚴密。