監督下鄉：新時代村級權力有效監督機制研究

李玉才

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年，第66 頁。。2023 年12 月8 日，中共中央政治局召開會議，研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作，強調嚴肅查處群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，加強紀檢監察專責監督與其他監督的貫通協同，實現無縫監督、合力監督，提升監督效能。2024 年1 月8 日，習近平總書記在二十屆中央紀委第三次全會上講話強調，深入推進黨的自我革命實踐，以自我監督和人民監督相結合為強大動力。鄉村治理是全面推進鄉村振興的治理基礎，需要有效運行的權力監督機制予以保障。黨的十八大以來，中國共產黨領導加強村級權力監督，健全村級權力監督制度，積累遵循鄉村規律的監督經驗，探索鄉村善治的監督路徑，形成以監督下鄉促進各類監督貫通協同的有效機制。全面推進鄉村振興新征程，闡明加強村級權力有效監督的法理基礎和實現路徑，特別是優化村級權力監督貫通協同機制，完善監督下鄉的體制機制，對更好發揮監督在鄉村振興中的保障作用具有理論價值和實踐意義。

一、文獻綜述及理論框架

（一）從“內卷化”到“有效性”：村級權力監督機制的演進

1.村級權力監督體制面臨控制抑或自治的內在張力

在鄉紳自治的傳統鄉村社會，因鄉紳的地位、道德水平及宗族屬性，鄉村治理主要是鄉紳對族內成員的治理及監督，而鄉紳本身則是通過自我道德約束和對村規民約的自覺遵守來行使治理權。隨著鄉紳角色和權力來源的變化，村級權力監督成為國家治理鄉村的重要機制。19 世紀的封建帝國雖然建立了對鄉村社會的統治體系，但鄉村對國家控制的回應導致效果并不理想①蕭公權：《中國鄉村：19 世紀的帝國控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社，2019 年，第603 頁。。起始于20 世紀上半葉，國家竭力加強對鄉村社會的控制，卻造成鄉紳“退位”而“劣紳”掌權，自此鄉村社會陷入了基層政權“內卷化”的惡性循環之中②杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第189頁。。新中國成立后，中國共產黨通過政權下鄉、政黨下鄉、民主下鄉等機制逐步加強對鄉村社會的整合與控制③徐勇：《國家化、農民性與鄉村整合》，南京：江蘇人民出版社，2019 年，第96 頁。。隨著國家對鄉村社會的控制達到極端并最終瓦解，鄉村治理體制由控制向自治轉型。但民主選舉后，村級權力行使的變化沒有跟上權力獲取的變化。特別是農村稅費改革前，基層政權因制度依賴，對鄉村更多的是汲取性控制而缺乏法理式監督④張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，北京：社會科學文獻出版社，2019 年，第157 頁。。21 世紀前，國家建構中的鄉村控制、民主轉型中的村民自治，始終沒有解決好對村級權力的有效監督問題。

2.村級權力監督結構存在簡約抑或復雜的選擇困境

關于村民自治的最初立法，暗含了一種權力主體自我監督的制度安排，這是對傳統鄉村社會“簡約治理”的延續。直至2010 年修訂審議《村民委員會組織法》時，對于是否以立法形式設立專門監督組織仍然存在一定爭議⑤李飛：《中華人民共和國村民委員會組織法釋義》，北京：法律出版社，2010 年，第149 頁。。雖然村民自治制度設定了民主監督的制度程序，但傳統社會“權力的文化網絡”已然發生本質變化，村級權力僅憑自我監督無法確保長效運行。為此，國家圍繞村級權力運行逐步構建起一個由多種監督類型構成的復雜網絡系統，包括形式各樣的監督程序、組織、制度等。學界對此開展了系統研究，認為民主監督是村民自治的必要環節和重要內容①徐勇：《中國農村村民自治》，北京：生活書店出版社有限公司，2018 年，第108 頁。 付明衛、葉靜怡：《集體資源、宗族分化與村干部監督制度缺失》，《中國農村觀察》2017 年第3 期，第13 頁。，具有區別于國家權力監督的鮮明特征②盧福營：《村社區公共權力的監督——兼以浙江省的兩個村為例分析》，《社會主義研究》2000年第4期，第70頁。，是農村基層民主的新生長點③馬寶成：《民主監督：農村基層民主的新生長點》，《國家行政學院學報》2011 年第6 期，第23 頁。，并對村務公開④楊嶸均：《鄉（鎮）村關系視閾中“村務公開”的困境及其破解路徑》，《中國行政管理》2007 年第5 期，第108 頁。、村財管理⑤潘自強：《鄉村典章：農村財務治理的制度創新——基于浙江省新昌縣的調查》，《農村經濟》2010年第1期，第121頁。、村務監督委員會⑥黨國英：《試論建立村民監督委員會的重要意義——基于對陜西農村建立村民監督委員會制度的調查》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011 年第5 期，第35 頁。等村級民主監督程序、組織進行了具體研究。雖說監督形式不斷推陳出新，卻呈現出“線性疊加”的特點，即監督要素缺乏內在機理而簡單排序雜糅運行，致使現代村級權力監督的效能并未充分展現⑦蔡林慧、李輝：《由線性疊加到多元耦合：村級公共權力監督模式的嬗變》，《江海學刊》2011年第1期，第216頁。?？梢?，在很長一段時期，村級權力監督的要素由簡約轉向復雜疊加，但監督合力與監督效能尚未顯著提升。

3.新時代加強村級權力監督必然以治理有效為導向

在村民自治由“價值-制度”范式向“形式-條件”范式轉換后，“有效實現形式”升級為“治理有效”⑧黃振華：《村民自治研究的范式轉換與理論提升》，《理論與改革》2015 年第6 期，第188 頁。。村級權力監督的這一轉換升級，是由村務監督委員會及其制度的發展而推動的。憑借分權制衡、制度規制、過程監督、精英監察等特征，鄉村社會治理中形成了一種新型權力調控模式，并以此為基礎構建了以黨政監督為主導、村民監督為基礎、社會監督為補充的農村多元共監格局⑨盧福營、高?。骸洞鍎毡O督委員會制度的局限與拓展——寫在后陳村村務監督委員會誕生15 周年之際》，《浙江社會科學》2019 年第7 期，第70 頁。。村級權力監督層域的改革也觸及更為深層的結構性、體制性問題。研究者從鄉村治理場域分析村級權力監督受到諸如“非正式制度”⑩張揚金：《農村民主監督中的非正式制度效應探討》，《廣州大學學報（社會科學版）》2016 年第4 期，第13 頁。、集體產權不清?、基層治理困境?賀雪峰、鄭曉園：《監督下鄉與基層治理的難題》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2021年第2期，第10頁。等因素制約，造成“上級監督太遠、同級監督太軟、群眾監督太弱”的監督困局。還有研究者從“鄉政村治”體制剖析村級權力監督的結構體系，認為村級權力監督失效的根源是其處于“國家行政體系與社會自治體系之交界處”?周慶智：《關于“村官腐敗”的制度分析——一個社會自治問題》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2015 年第3 期，第20 頁。、“官民銜接層域”?徐勇、呂進鵬：《官民銜接層域的小微權力監督研究》，《河南大學學報（社會科學版）》2020 年第2 期，第9 頁。等，提出構建上級監督、專責監督、內部監督、群眾監督相結合的村級權力監督體系?萬銀鋒：《構建和完善村干部監督體系探析》，《江淮論壇》2022 年第4 期，第79 頁。。當前研究者聚焦鄉村紀檢監察改革實踐，提出諸如“監察下鄉”?董石桃：《監察下鄉：監察職能向基層延伸的國家治理邏輯》，《行政論壇》2021 年第1 期，第39 頁。、“監督下鄉”?冷波：《監督下鄉：鄉村監督體系重塑及其效應》，《中國農村觀察》2021 年第4 期，第79 頁。等模式，認為“監督下鄉”是新時代塑造基層治理最關鍵的元素①賀雪峰：《監督下鄉：中國鄉村治理現代化研究》，南昌：江西教育出版社，2021 年，第259 頁。。這些監督困境及發展要求成為新時代加強村級權力有效監督的主攻方向和重點領域。

綜上所述，既有研究成果對村級權力監督進行了系統研究，特別是明晰了新時代村級權力監督的研究方向和研究重點。當然，既有研究尚存以下內容需要深化：在理論闡釋上，新時代加強村級權力監督的理論邏輯有待闡發，需要聚焦新時代加強村級權力監督的生成機理與內在機制等理論研究；在實踐經驗上，新時代加強村級權力有效監督的示范價值有待提升，需要總結新時代創新村級權力監督體制機制的經驗，特別是闡述新時代村級權力有效監督的實現機制。為此，本文基于自治、法治與德治相結合的基本框架，研究以監督下鄉促進村級權力各類監督貫通協同的機理，闡發新時代村級權力有效監督的實現機制。

（二）起點、特征與框架：加強村級權力有效監督的理論生成

1.村級權力的來源與內涵

對權力的監督源于權力的授予，即誰授權誰監督，權力來源構成權力監督的起點。村級權力涉及全國近300 萬名村干部的監督和管理，事關全國近50 萬個行政村的治理效能，關乎黨的全面領導的組織基礎和群眾基礎。但與“村干部”的概念指向明確不同，由村干部所掌握和行使的公共權力尚未有規范認定。這從學術界和實踐中使用的眾多表述可見一斑，除了村級權力以外，諸如農村權力、村莊權力、農村小微權力、村級小微權力、村級公共權力，等等。村干部是對包括村黨組織成員、村委會成員以及村集體經濟組織成員等的統稱②由黨政機關派駐的“第一書記”等外派駐村干部在脫貧攻堅、鄉村振興、村級治理中扮演重要角色，雖會在一定程度上影響村級權力的運行過程和治理成效，但基于其權責來源和期限，并不屬于村干部范疇。。不同身份的村干部其權力來源不同，按性質和方向可分為本村村民通過民主選舉等方式授予、黨政機關依法授予或委托代行等兩大類，具有行政與自治的雙重權力結構③李玉才、唐鳴：《從多元隔離到多元復合：村干部監督體系的優化路徑研究》，《社會主義研究》2017 年第4期，第119 頁。。這些權力具有合法性、公共性和區域性等基本特點，其中最具標志性的就是區域性特征，即只適用于村級治理內部。本文將在行政村域內依法履行公共管理和服務職責的強制性力量界定為村級權力。

2.村級權力監督的屬性特征

與西方分權制衡的權力結構不同，中國特色權力監督是建立在決策、執行與監督的功能性分權基礎之上的④陳國權、皇甫鑫：《功能性分權：中國的探索》，北京：中國社會科學出版社，2021 年，第58 頁。，是一條在黨的領導下“監督-制約”均衡發展的現代權力治理之路。自國家監察體制改革伊始，村級權力就被納入監察范圍，以實現對公共權力監督的全覆蓋。村級權力監督構成公共權力運行的監督基礎。創新和加強村級權力監督，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的根本原則。當然與傳統時域、國家層域、城市場域相比，現代村級權力監督具有獨特屬性：其一，在監督實體方面，具有廣泛的群眾性和直接的參與性等民主特點；其二，在監督規范方面，具有合法性與合理性的雙重要求；其三，在監督機制方面，具有自治、法治與德治等不同治理機制的內在張力。本文將村級權力監督界定為本村居民和黨政職責部門為保證村級權力合法合理運行，通過自治、法治和德治機制，對村級權力及其主體的檢查、評議、督促與懲戒等治理活動和過程，按權力來源和監督方向可劃分為黨政系統的外部監督、自治系統的內部監督，即來自黨政系統和自治系統的雙軌監督治理體系。

3.村級權力監督的基本框架

自治、法治與德治相結合的現代鄉村治理體系奠定了村級權力監督機制的基本框架。民主治理機制以自治為核心、以本村村民為主體、以民主監督為主要形式，具體包括民主評議、村務公開、民主理財、監督組織等，構成村級權力監督的基本機制。我國村民自治近四十年的實踐表明，民主監督的價值和局限并存，需要繼續堅持和發展。國家治理機制則以法治為核心，以基層政權的職責部門為主體，以紀檢監察為主要形式，具體包括黨內監督、檢查監督、救濟監督等等，組成村級權力監督的主要機制。紀檢監察的運行以明確的職責權限和法治程序為基礎，具有行政性、強制性和有限性等主要特點。而社會治理機制是以德治為核心，通過道德自律的自我約束來實現，具有內化于心以及低成本優勢，履行對監督主體與客體雙重約束功能，形成村級權力監督的重要機制。道德自律的自我約束需要傳統道德的現代轉換以及長期培育，且自我監督的長效實現需以內外雙重制約作為前提條件，內部監督更需從嚴，外部監督則需常態化。不同類型的監督機制能否有效運行、能否形成監督合力，關鍵在于能否上下貫通、彼此協同。新時代深化鄉村紀檢監察改革推動監督下鄉，正是為了以不同監督貫通協同實現村級權力有效監督。

二、有效監督：新時代村級權力監督機制的創新探索

黨的十八大以來，隨著農村地區資金、資源、資產等迅速增多，村級權力監督的有效性愈加重要，成為精準扶貧與鄉村振興的保障機制。2019 年3 月8 日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調，實施鄉村振興戰略，要夯實鄉村治理這個根基，加強村級權力有效監督①中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關于“三農”工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2019 年，第137 頁。。建立健全村級權力有效監督機制，須具有黨的領導、制約協調、信息公開、過程監督和制度規范等核心要素，通過定位監督主體、識別監督對象、明確監督內容、落實監督責任保障村級權力有序運行。

（一）新時代加強村級權力有效監督的實踐要求

1.推動全面從嚴治黨向基層延伸的應有之義

黨的十八大以來，黨中央作出全面從嚴治黨的戰略部署，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，嚴懲腐敗，五年內共查處村黨組織書記、村委會主任27.8 萬人，積累了全面從嚴治黨向基層延伸的重要經驗。其一，堅持黨內監督與群眾監督相統一，強化全鏈條監督。以黨內監督帶動群眾監督，發揮巡視監督、派駐監督的重要作用，推動“監督下鄉”。其二，堅持專項監督與日常監督相統一，促進全領域監督。開展扶貧領域、民生領域等專項巡視監督，保障精準監督。同時加強日常監督，推動監督具體化、常態化、制度化。其三，堅持懲治、預防與教育相統一，推進全過程監督。圍繞基層公共權力運行，完善基層權力監督制度，加強基層黨風廉政教育。這些行之有效的舉措和經驗，有利于推動新時代加強和創新村級權力有效監督。

2.實施村黨組織書記“一肩挑”的配套機制

大力推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任、村集體經濟組織以及合作組織等負責人，推進村“兩委”成員交叉任職，是強化村黨組織全面領導和戰斗堡壘作用的關鍵舉措。在2022 年完成的全國村“兩委”換屆工作中，49.1 萬個村班子中村黨組織書記、村民委員會主任“一肩挑”比例高達95.6%①《全國村“兩委”集中換屆完成——49.1萬個村發力全面推進鄉村振興》，《人民日報》2022年5月23日，01版。。村黨組織書記“一肩挑”以及村“兩委”成員交叉任職，必然會改變村級權力結構，雖然可以從根本上解決村級權力內部矛盾，但也會引發村級權力的集中問題②董江愛、郝麗倩：《新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的困境及出路》，《社會主義研究》2021年第2期，第130頁。。權力的集中意味著權力的風險。集中的權力更需要權力的有效監督。在最近一次全國村“兩委”換屆工作中，中央組織部、民政部專門要求“同步做好村務監督委員會成員推選工作”。加強村級權力特別是村級黨政“一把手”的有效監督，是充分發揮黨建引領村級治理優勢的重要保障。

3.開啟全面推進鄉村振興新征程的基本要求

脫貧攻堅取得勝利后，黨的“三農”工作重心發生歷史性轉移，開啟全面推進鄉村振興新征程。加強鄉村振興考核監督和激勵約束、統籌規范面向基層的督查檢查、整治形式主義為基層減負等，都對村級權力監督提出了更高的目標要求。不僅要充分發揮村級權力及其主體的自主性，更要有效防治村級權力及其主體的任性?，F代鄉村治理體系中村級權力的有效監督須堅持以法治化為前提條件、民主化為內在要求、制度化為重要保障、信息化為技術支撐的監督治理現代化，最終實現村級權力自主性的最優化。村級權力監督的有效性是以監督效果、監督效率和監督效應等方面的積極成果作為評價指標，其中效果是指達到監督目標的程度，效率主要指監督成本與監督收益的關系，效應則是指監督對鄉村振興產生的影響③沈費偉、盧福營：《鄉村振興背景下村務監督有效性研究——基于浙江省武義縣村務監督委員會的調查分析》，《治理研究》2020 年第5 期，第82 頁。。加強村級權力有效監督，保障了脫貧攻堅如期實現，未來更要保障鄉村振興戰略的全面實施。

（二）新時代加強村級權力有效監督的實踐探索

權力監督的貫通協同是對監督過程中各類要素之間互動、貫通、對接和協調的一種監督形態的概括。一個具有系統性、整體性特征的現代權力監督體系得以運行的關鍵在于上下貫通、彼此協同。實踐中，促進各類監督貫通協同已成為各領域、各層級加強權力監督的重點。黨的十八大以來，農村基層以“監督下鄉”深化紀檢監察體制改革，從監督主體、監督職責、監督機制三個層面解決村級權力監督體系的結構性困境，重塑村級權力監督體系，形成了“主體聯動、內容覆蓋、機制融合”的村級權力監督貫通協同機制。

1.誰來監督：村級權力監督的主體聯動

（1）多元主體：村級權力監督的立體結構。有效監督的前提是明確監督主體。從監督層級來看，具有村級權力監督權責的主體可分為村級、鄉（鎮）級、縣級及以上。村一層級的監督主體包括本村居民、村務監督委員會等民主監督機構、村黨組織特別是村紀檢監察員，以及相互監督的黨員村干部，這些構成橫向監督主體?！洞迕裎瘑T會組織法》規定，村民有權依法對村委會成員進行罷免、評議、質問和舉報，村務監督機構負責民主理財、監督村務公開、主持民主評議等?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》規定，村黨組織履行對黨員、村組干部及經濟和社會組織負責人的監督職責，并一般設立紀檢委員1 名。鄉（鎮）層級的監督主體是指農村基層政權，包括鄉鎮黨委、鄉鎮政府以及各職能機構?？h一層級及以上的監督主體主要包括縣紀委監委、組織部門、農業部門、民政部門、財政部門等相關職能機構。鄉鎮及以上主體對村級權力的監督是其作為黨政機關依法履行行政管理職責的一部分，屬于縱向監督主體。圍繞村級權力及其主體，農村基層形成了橫向、縱向立體式多元監督主體結構。監督主體結構的多元化易發生有效與無效的監督悖論，這取決于監督主體之間的互動性。

（2）全員監督：村級權力監督的三級聯動。單項監督主體的權責及效能是有限的，有效監督更需要監督主體的互動合作。特別是國家監察體制改革后，監察對象擴大、包括群眾自治組織管理人員等六大類，導致監察對象人數激增。以安徽省為例，改革前監察對象為27.9 萬人，改革后監察對象達到68.5 萬人。但鄉鎮專職紀檢干部一般僅有二三人。為破解村級權力“誰來監督”難題，安徽在總結實踐經驗基礎上，在全省范圍內推進基層紀檢監察體制改革，建立健全“紀檢監察協作區+鄉鎮紀檢監察機構+村級紀檢委員”的縣—鄉—村三級聯動監督機制?？h紀委監委設置紀檢監察協作區，指導和督促鄉鎮紀檢監察機構以及村級紀檢委員的監督工作。同時，縣紀委監委向鄉鎮派出監察辦公室，與鄉鎮紀委合署辦公，以增強鄉鎮紀檢監察機構的履職能力。安徽在全省各村選配村級紀檢委員，履行監督員、信息員和宣傳員等職責，并建立與鄉鎮紀檢監察機構之間的經常性聯系制度。據統計，安徽全省共設置紀檢監察協作區等387 個，各縣向鄉鎮派出監察辦公室1 307個，全省村（社區）選配紀檢委員17 945 名，基本實現基層紀檢監察全覆蓋①安徽省紀委監委：《安徽：推進縣鄉村聯動 織密基層監督網》，2020 年10 月18 日，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202009/t20200917_225726.html。。黨的十八大以來，全國各地以基層紀檢監察體制改革為突破口，通過紀檢監察系統建立縣—鄉—村三級主體聯動的監督結構，特別是加強基層紀檢監察組織和村務監督委員會的有效銜接，通過監督下鄉，破解“上級監督太遠、同級監督太軟、群眾監督太弱”的基層監督困局，以全員監督加強村級權力有效監督。

2.監督什么：村級權力監督的內容覆蓋

（1）職責權限：村級權力監督的主要內容。有效監督的重點是明確監督內容。公共權力的職責權限構成權力監督的主要內容。村級權力雖然處于公共權力體系的最底層，但對其監督的內容并不簡單而是復雜。這是由村級權力來源的多元化和在鄉村振興中的重要性所決定的。村級權力監督的內容不僅包括村民自治范疇的民主監督內容，也包括村黨組織建設的黨內監督內容，還包括鄉村振興中的考評監督內容。權力監督的內容與監督主體的權責相統一。村一級監督主體有權監督村務、財務、黨務以及村干部履職盡責等情況。鄉（鎮）及以上監督主體負責經濟責任審計、政務落實執行、黨風廉政建設以及調查懲治違法違紀違規行為等?？梢?，村級權力監督內容包括涉及村級治理和公共利益的黨務、政務、村務、財務及其他管理服務內容。在全面推進鄉村振興戰略進程中，村級權力主體被賦予的職責使命，會進一步增加村級權力監督的內容。這些監督內容本質上就是村級權力的運行過程，即只要是村級權力涉及的事項就是監督內容。

（2）全面監督：村級權力監督的權力清單。權力監督是對權力職責及其運行的監督過程。發端于浙江寧海并在全國普遍推行的村級權力清單制度，涵蓋村級權力涉及的所有事務和辦理流程，明確了村級權力監督的全部內容，實現對村級權力運行的全面監督。浙江寧海創設村級權力清單制度，最初是為解決村干部濫用權力、村級腐敗多發等問題，通過規范村級權力運行，明確村級權力運行邊界，將村級權力關進制度的“籠子”。自2014 年開始探索，后經多次修改完善，寧海村級權力清單制度包括村級的重大決策，財務管理，陽光村務，村集體資源和資產處置、采購，工作人員任用，用章管理，宅基地申請，救助救災款申請以及其他便民服務等11大項、36 條②中央農辦 農業農村部：《全國鄉村治理典型案例》，2019 年6 月4 日，https://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201906/P020190827518569435956.pdf。。2018 年，浙江在總結“寧海經驗”基礎上，在全省推行村級權力清單制度，主要采取村級決策類事項、村級管理類事項和村級服務類事項等3 大類、14項、40 條的模式。2020 年起，寧夏、陜西等地出臺村級權力清單制度的實施意見，為鄉村振興提供重要制度保障。村級權力清單理清村級權力職責權限、運行邊界、行使流程等，為加強村級權力監督提供了依據和內容，實現了對村級權力的全面監督，成為監督下鄉的一項重要制度。

3.如何監督：村級權力監督的機制融合

（1）貫通協同：村級權力監督的實現路徑。有效監督的關鍵是明確監督機制。黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的基本要求。村級權力監督的內在邏輯和治理要求，其特殊性集中體現在自治、法治、德治的有機結合上。自治、法治、德治在村級權力監督中的適用，具體體現為民主監督、紀檢監察和道德自律等三類監督形式。推動監督下鄉，加強村級權力監督的主體聯動、內容覆蓋，必然要求以機制融合作為實現路徑。機制融合就是各類監督機制的貫通協同，保障監督體系的有效運行。民主治理機制、國家治理機制與社會治理機制彼此并非孤立、排斥關系而是一種集成關系，且需要統領和協調。民主治理機制在受到強力抵御或非法阻撓時，需要國家治理機制的及時介入；而國家治理機制不可能時時監督、事事監督、處處監督，日常監督過程更多地依靠民主治理機制和社會治理機制；同時，社會治理機制又缺乏強制性和約束力，其治理效能受個人道德水平的限制和制約。三類監督形式相互區別、互有交集、彼此補充，共同構成了村級權力監督網絡。推動監督下鄉，關鍵在于突破不同監督機制的隔離，實現監督機制的貫通與協同。

（2）全程監督：村級權力監督的技術平臺。鄉村振興和共同富裕的物質基礎在于農村集體經濟。村級權力監督的重中之重顯然是農村集體資金、資產和資源。根據全國農村集體資產清產核資數據，截至2019 年底，我國農村集體資產高達6.5萬億元，農村集體土地資源65.5 億畝，農村集體所屬全資企業資產總額1.1 萬億元①《全國農村集體家底基本摸清——農村集體土地總面積65.5 億畝，賬面資產6.5 萬億元》，《人民日報》2020年07 月13 日，01 版。。改革開放特別是黨的十八大以來，中央和地方財政加大對農村扶貧、脫貧攻堅的投入規模，留下了高達3.2 萬億元的扶貧資產②魏后凱：《全面加強扶貧資產的管理和監督》，《中國發展觀察》2020 年第23 期，第24 頁。。黨的十九屆五中全會明確提出，加強扶貧項目資金資產管理和監督。脫貧攻堅取得全面勝利后，在全面推進鄉村振興進程中，加強對農村集體資金、資產、資源的監管，成為村級權力監督的重中之重?，F代信息技術的發展為村級權力監督的貫通協同創造了條件和平臺。2017年以來，為加強農村集體資金、資產、資源的監管，江蘇省紀委監委牽頭推動建立健全農村集體“三資”監管平臺。農村集體“三資”監管平臺以信息化為手段，將“三資”情況、黨務村務、財務公開、民主監督等內容呈現于網絡信息平臺，實現對村級預算、財務收支、產權交易等情況的預警提醒、及時反饋和全程監管。同時，為便于村民了解村務財務信息，江蘇各地開發“E 陽光”手機APP 和微信公眾號，與村務公開欄雙向發力，實現“線上+線下”雙公開。目前，江蘇已建立起以資金管理為核心、資產資源流轉為重點、村務卡使用為手段、信息化平臺為載體、村務監督為保障的農村集體“三資”監管體系。以技術賦能、信息共享、公開透明為特點和優勢的農村集體“三資”監管平臺成為全國各地普遍推行的重要載體，為推動監督下鄉提供了技術平臺。

三、監督下鄉：新時代村級權力有效監督的實現機制

監督機制的貫通協同決定了監督體系的有效運行。實踐中存在的監督懸浮、空轉、虛置等低效、失效現象，重要原因在于各類監督機制的隔離，造成監督體系的結構性困境?，F代村級權力監督體系運轉的動力正是不同監督機制的貫通、協同以至融合，特別是其民主治理機制、國家治理機制與社會治理機制之間的協同互動、有效銜接。黨的十八大以來，農村基層以監督下鄉加強村級權力有效監督，實現機制的動力來自黨建引領、牽引在于提級監督、關鍵在于加強貫通協同。

（一）黨建引領監督下鄉：村級權力有效監督機制的動力

習近平總書記強調：“黨管農村工作是我們的傳統。這個傳統不能丟?！雹佟妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年，第685 頁。農村基層黨組織是農村各項工作的領導核心。中國共產黨處于權力監督體系的核心地位，具備破解村級權力監督結構困境的法理基礎，能夠通過黨的建設、制度整合、村民參與等機制，構建上下貫通、彼此協同的現代村級權力監督體系。農村基層黨組織建設本身就包括農村基層黨風廉政建設和反腐敗工作的內容，特別是在協調村級權力監督機制方面具有得天獨厚的優勢和獨一無二的功能。不管是基層紀檢監察改革，還是村級權力清單制度，包括農村集體“三資”監管體系等，創新村級權力監督體制機制的核心都是黨的領導以及黨的農村基層組織建設。促進村級權力監督中的民主治理機制、國家治理機制與社會治理機制的貫通協同的領導核心，只能也只有農村基層黨組織。農村基層黨組織作為領導核心，發揮農村基層黨組織政治功能和組織功能的治理優勢，以統籌規范面向農村基層的督查檢查考核，抓住村黨組織書記“一把手”關鍵少數，增強監督權威性和專業性，統領整個村級權力監督體系，引領村級權力監督機制運行，實現對村級權力運行的全程監督。

（二）提級監督推動監督下鄉：村級權力有效監督機制的牽引

在國家監察體制改革進程中，全國各地都在推進紀檢監察向基層延伸，不僅規范鄉鎮紀檢監察機構的人員設置和職責權限，而且在村“兩委”換屆選舉中配齊村紀檢委員，通過縣—鄉—村三級聯動機制構建“橫向到邊、縱向到底”的立體式監督體系?？h—鄉—村三級聯動監督機制本質上是一種“提級監督”，即當下級或同級監督不了的時候，通過主體聯動讓上級來監督，力圖解決“想不想、敢不敢、能不能”監督的問題?！疤峒壉O督”并非將監督權限上移，其本質不在“上”而是“下”，通過連通“自上而下”與“自下而上”雙向協同監督，保障實現農村居民的法定監督權，調適村級權力監督中的內外隔離式結構關系。主體聯動并非簡單地在基層紀檢監察系統內加強互動，最重要的是村民參與。因此，國家相關政策文件要求強化基層紀檢監察組織與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接。很多地方普遍采取村紀檢委員通過法定程序兼任村務監督委員會主任等職務的方式，發揮信息溝通的樞紐作用。提級監督在加強村級權力有效監督方面成為一種牽引，推動了監督下鄉的落地。

（三）貫通協同實現監督下鄉：村級權力有效監督機制的關鍵

黨的十八大以來，農村基層創新村級權力有效監督，構建起“1+3+1+N”的村級權力監督框架，即以黨建引領村級監督為核心，以民主治理機制、國家治理機制和社會治理機制為基本框架，以農村集體“三資”監管為重點，不斷創新完善各級各類監督形式，探索回答“有效監督”的發展問題，以黨的農村基層組織建設引領村級權力監督全局，一體推進健全不敢腐、不能腐、不想腐的村級權力監督體制機制。民主治理機制的民主監督重點解決“不能腐”的問題，國家治理機制的紀檢監察重點解決“不敢腐”的問題，社會治理機制的道德自律重點解決“不想腐”的問題，三者協同發力、相輔相成、融合一體。村級權力監督的重點是農村集體“三資”，難點也是農村集體“三資”，需要不斷創新監督形式，建立健全黨組織領導下的群眾監督、村務監督委員會監督、上級部門監督和會計核算監督、審計監督等全程實時、多方聯網的監督體系，以監督下鄉實現村級權力有效監督。

四、貫通協同：新時代村級權力有效監督機制的優化

堅持推動各類監督貫通協同，完善監督下鄉體制機制，實現村級權力有效監督，需要立足鄉村振興的新征程，深化村級權力監督的供給側結構性改革，擴大村級權力監督改革的有效供給，聚焦“政治、法治、自治、德治、智治”五個層面的監督過程，加強頂層設計，完善法律法規，健全自治制度，激活社會資本，開發智慧系統，建立健全監督下鄉的政策體系，規避監督下鄉帶來的基層超負現象①呂德文：《監督下鄉與基層超負：基層治理合規化及其意外后果》，《公共管理與政策評論》2022年第1期，第34頁。。通過“五維一體、協同監督”的優化路徑，構建起權威高效、多元復合、全面覆蓋的現代村級權力監督體系，以監督下鄉保障鄉村振興高質量發展。

（一）強化政治監督，統領村級權力監督體系

政治監督處于黨和國家監督體系的統領地位，當然也統領村級權力監督體系，是推動監督下鄉的核心內容。這是政治監督具體化常態化的一種體現，也是全面從嚴治黨向農村基層延伸的必然要求。政治監督不同于其他監督形式，具有特定的內涵范圍，在村級權力監督中更要聚焦。首先，聚焦政治監督的主體責任，其中鄉鎮黨委等上級黨組織承擔政治監督的主體責任，縣紀委監委及鄉鎮紀檢監察機構是政治監督的專責機關。其次，聚焦政治監督的重點對象，將村級權力的所有主體納入政治監督范圍，特別是重點監督村黨組織書記“一把手”。再次，聚焦政治監督的重要內容，主要監督黨的路線方針政策、重大決策部署、黨章黨規黨紀和憲法法律法規等落實情況，如鄉村振興、基層黨建等重點工作。最后，聚焦政治監督的方式方法，綜合運用政治巡視巡察、派駐監督和監督執紀“四種形態”等方式，以政治監督統領其他監督方法，根本上確保每個村黨組織成為宣傳貫徹黨的主張和決定的堅強堡壘。

（二）加強法治監督，保障村級權力監督機制

法治監督是推進鄉村法治建設的重要途徑，是推動監督下鄉的保障機制，其核心是運用法治監督制約村級權力，保障農村居民的合法權益。首先，修訂頒布法律法規，保障村級權力依法運行?！多l村振興促進法》已于2021 年6 月1 日起實施，其中規定了鄉鎮人民政府在健全村務公開制度、農村集體“三資”監管和鄉村振興監督檢查等方面的職責。為此，應適時修訂《村民委員會組織法》，制定頒布《農村集體經濟組織法》，出臺實施村級權力監督的法律法規和指導意見。其次，堅持依規依紀依法監督村級權力。村級權力監督的所有環節必須限定在黨紀國法的規定之內。這是對監督者與被監督者的雙向要求，雙方都不得任意與任性，而要遵循準則、嚴守底線。最后，堅決懲治村級權力腐敗和不正之風。對于農村居民身邊的腐敗問題、不正之風以及失職瀆職等行為，堅持“零容忍”態度，依法查處、決不姑息，凈化鄉村政治生態。

（三）完善民主監督，夯實村級權力監督基礎

民主監督是實現全過程人民民主的重要方式，是推動監督下鄉與群眾自治的承接點，是基層群眾進行自我監督的民主權利。民主監督呈現的就是權利對權力的監督制約過程，涉及多重的民主制度安排。首先，完善黨全面領導基層治理制度，包括村黨組織“三重一大”事項集體決策制度、日常監督管理制度等。其次，完善基層群眾自治制度，包括村“兩委”成員資格聯審制度、黨務村務財務公開制度、村務監督委員會制度、村級權力清單制度等。再次，完善農村集體產權制度，在全面完成農村集體資產清產核資基礎上，重點明晰集體資產所有權，加強集體資產監督管理，保障集體經濟組織成員權益。最后，完善鄉村振興考核評價、獎勵激勵、容錯糾錯制度，將各項督促檢查、考核督導等納入綜合性考評體系，特別是適時引入村民群眾的評議指標，考評結果作為獎勵激勵的重要依據，推進基層減負增效常態化、制度化，建立村干部容錯糾錯制度。

（四）重視道德監督，激活鄉村文化監督功能

道德監督是通過教育、輿論、文化等中介活動，提升個人的思想信念和道德修養，以達到自我約束的一種內向監督形式，是權力監督體系中外向監督形式的重要補充。道德監督是鄉村社會治理的傳統和優勢，在推動監督下鄉過程中具有重要社會功能。首先，重視黨的思想和作風建設，扎實開展主題教育系列活動，加強黨性和道德教育，倡導共產黨人的政績觀、權力觀和人民觀，不忘初心，牢記使命。其次，重視鄉村文化建設，培育勤廉愛民的家風、民風、鄉風，促進傳統鄉村文化中道德規范的現代轉化，營造文明和諧的鄉風文化氛圍。再次，重視鄉村社會資本建設，吸納新鄉賢參與村級治理，發揮其在村級權力監督中的特殊作用，同時將監督內容納入村規民約之中。最后，重視村干部職業道德建設，拓展村干部職業素養等培訓內容，健全村干部職業道德和倫理規范，增強村干部在鄉村振興中的責任意識。

（五）將大數據監督嵌入村級權力監督全過程

大數據監督是現代信息技術適用于監督過程的技術形式，具有數據集成、動態預警、全程回溯、公開透明等治理優勢，成為推動監督下鄉的重要載體。如何有效監督處于最基層的公共權力及其主體，真正打通基層監督“最后一公里”，將大數據監督嵌入村級權力監督全過程成為可行之策。首先，建立由省統籌規劃、以市為建設單位、涵蓋縣鄉村的一體化大數據監督系統，進一步拓展為省市縣鄉村五級聯動監督機制。其次，建立包括民政、財務、審計、組織等相關職能部門的數據共享機制，研發村級治理數據對比監督模型，提升監督的精準性和規范性。再次，健全“數據對比、風險預警、線索排查、調查處理、整改落實”的完整監督鏈條，實現對村級權力運行的記錄、追溯和預警。最后，健全“大數據+”立體化、可視化的監督模式，采取“線上+線下”的監督方法，推動村級權力監督提質增效，以智慧監督保障鄉村振興。

五、結語

新時代，加強村級權力有效監督是健全全面實施鄉村振興戰略的保障機制，我們需要探索出以監督下鄉促進各類監督貫通協同的實現機制。黨的十八大以來，中國共產黨領導構建黨和國家基層監督體系，通過主體聯動的“全員監督”破解村級權力“誰來監督”問題，以內容覆蓋的“全面監督”破解村級權力“監督什么”問題，以機制融合的“全程監督”破解村級權力“如何監督”的問題，具有完整的制度程序和參與實踐，逐步構建起上下貫通、彼此協同的村級權力有效監督體系，監督下鄉成為這一體系能夠運行的實現機制。開啟全面推進鄉村振興新征程，要堅持和發展以監督下鄉促進村級權力監督協同貫通的核心要義，正確處理鄉村治理中的重要關系，調適均衡發展的農村權力結構，明確村級權力監督的自主性，提高村級權力監督的治理能力；堅持和發展以監督下鄉優化村級權力監督貫通協同的基本要求，特別是按照“主體聯動、內容覆蓋、機制融合”的發展方向，構建黨組織領導的權威、科學、高效的村級權力監督體系；堅持和發展以監督下鄉完善村級權力監督貫通協同的具體策略，在監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合和監督條件的規范性保障原則基礎上，構建“監督-制約”均衡發展的黨建引領村級權力有效監督機制。