我國鄉村治理多元規范及其功能研究*

陳潮輝

(湖南科技學院 文法學院,湖南 永州 425199)

在當今社會系統日益分化的背景下,多元規范在社會治理實踐中已然成為現實。我國鄉村治理要實現現代化轉型必須發揮多元規范及其各自功能優勢。多元規范是構建共建共治共享的鄉村善治格局的本質要求,為鄉村治理向現代化轉型提供制度支撐,是鄉村治理體系的運行依據。按照規范的生成規則和國家權力之間的關系,鄉村治理多元規范可以劃分為“正式規范”和“非正式規范”,[1]28前者包括國家法和政策,后者主要包括村民自治章程、村規民約等鄉村社會規范。這兩種規范各自發揮著自身的功能優勢,為鄉村治理提供法治保障,共同促進鄉村治理現代化。

一、國家法在鄉村治理中的功能

國家法在鄉村治理中起到秩序建構、規范性預期和權益保護的功能,其主要包括憲法、法律法規、規章、地方性法規和地方政府規章等正式規范。其中,憲法、法律法規和規章在鄉村治理實踐中具有全局性的作用,而地方性法規和地方政府規章等具有地方性的作用。

1.國家法的秩序建構功能

通過法律的建構,可以創造出原本根本不可能存在的諸種權力和社會關系,由此突顯法律的秩序建構功能。[2]17鄉村秩序的建構是鄉村振興戰略和鄉村治理體系現代化實施的基礎性工作,國家法是建構鄉村秩序的重要手段和基礎。隨著社會系統的高度分化,為了維護鄉村的有效運行,必須發揮國家法的秩序建構功能,使各個子系統形成一個治理有序的局面。

我國《憲法》(第8條、第111條)確立了農村的基本經濟制度和基本政治制度,前者指的是“以家庭承包經營為基礎,統分結合雙層經營體制”的農村土地經營體制;后者指的是村民自治制度。在鄉村基本經濟制度方面,國家通過頒布《農村土地承包法》對《憲法》確立的農村土地經營體制加以具體化,保護農民的土地承包經營權,同時,為了推動鄉鎮集體經濟的發展,國家通過頒布《鄉鎮企業法》將鄉鎮企業的發展納入法治化軌道,由此農村基本經濟秩序得以確立。在鄉村基本政治制度方面,國家通過頒布《村民委員會組織法》將《憲法》確立的村民自治制度加以具體化,由此推動鄉村政治民主化建設進程,建構起鄉村民主政治秩序。另外,在鄉村倫理建設方面,國家根據《憲法》規定的公民“福利條款”(第45第1款)建立了“新農?！焙汀靶罗r合”制度,由國家和集體承擔了農民的大部分養老和醫療的費用,化解了鄉村獨生子女家庭的后顧之憂,由此建構起鄉村安居樂業、老有所養的倫理秩序。[3]30

2.國家法的規范性預期功能

現代鄉村社會的復雜性是導致鄉村治理復雜性的根源,正是這種復雜性導致傳統鄉村治理邏輯無法應付“網絡化”的鄉村社會,鄉村的有效運行需要國家法發揮著“穩定規范性預期”的功能,[4]25-26這種功能在鄉村治理中主要體現為對人們行為的引導作用。

鄉村治理的復雜性需要發揮國家法“穩定規范性預期”的功能,指引鄉民積極參與到鄉村治理實踐中來。在快速城鎮化和市場化的背景下,鄉村治理的復雜性意味著有無數的治理要素會產生無數治理連接的可能性。由此,這些治理要素之間往往存在關聯的可選擇性,正是因為這種治理上的復雜性才是鄉村社會進步的動力。[5]138在鄉村社會向現代化轉型的過程中,治理上的復雜性呈現出高流動性、高交往性和高信息性等特征,在整體上鄉村社會在交流和溝通方面的便捷性促成鄉村社會結構的緊密網絡化。由此,與昔日“熟人社會”相比,當前鄉村的社會模式已經向“陌生人社會”轉化。[6]24-25

溝通上的“隔絕感”要求從認知預期向“穩定規范性預期”的法律治理方式轉變。也就是說,現代鄉村社會的復雜性需要通過法律系統的分出加以化約,促進經濟系統和社會系統運行的暢通。[4]25-26如在經濟發展方面,為了推動鄉村產業振興,促進鄉村規范化經營,政府通過知識產權的普法教育,引導鄉民將當地的名特產品進行商標注冊,既保護了鄉民自身的經濟權利,同時也讓鄉民對仿冒注冊商標所要承擔的法律后果有個明確預期。在社會發展方面,為了禁止“六合彩”等賭博活動在鄉村泛濫,促進鄉民積極投身于如火如荼的鄉村振興戰略,引導他們參與到健康娛樂活動中去,政府通過普法教育和專項執法活動,消除和壓制了這種歪風邪氣,提升鄉民的法治素質,促進鄉風文明建設發展。

3.國家法的權益保護功能

鄉村治理現代化的核心是農民權益保護的法治化和治理上的法治化。[7]前言6隨著國家和社會的發展和進步,我們應當重視發揮法律在保障農民權益方面的功能,促進法律系統對農民民主政治權利和經濟權利等諸多方面的保護作用。

在基層民主政治權利的法律保護方面,《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國鄉村的基本民主政治制度,并由《村民委員會組織法》對村民行使自治權和選舉權加以具體規定。在經濟權利的法律保護方面,《憲法》第13條第1款為公民的合法私有財產權提供了憲法保護;《民法典》的“物權編”(第331條、第362條)為農民的土地承包經營權和宅基地使用權提供了法律保護;在土地征收和拆遷補償方面,《土地管理法》“補償條款”(第48條第1款)規定了“公平合理補償原則”,要求向失地農民提供長遠的生計保障,保障失地農民的生活水平不因征地拆遷而降低?？傊?我國在農村綜合改革中所取得的治理績效理應通過國家法加以確認,先從立法的源頭上為農民的權益保護提供法律保障,使國家法成為鄉村社會安全的防護堤。

二、政策在鄉村治理中的功能

政策在鄉村治理中具有微觀填補和宏觀規劃的功能,其主要包括黨規、黨和國家的規范性文件、意見等。黨和國家的政策具有軟法的性質,在某種程度上發揮著法律的調整功能,[8]在鄉村治理實踐中能起到填補法律漏洞的功能,并對鄉村未來的發展趨勢具有規劃指引的功能。

1.政策的微觀填補功能

政策對鄉村固有矛盾的解決具有微觀填補功能。鄉村治理體系是個總體性和復雜性的系統工程,[9]49-50每個治理子系統均有自身的治理主體,如何形成一個共建共治共享的鄉村善治格局,到目前為止,包括《憲法》以及《村民委員會組織法》等在內的國家法均沒有做出總體性的制度安排。為此,《中國共產黨農村基層組織工作條例》(2019.1)專辟一章“鄉村治理”(第6章)對村支兩委和農村集體經濟組織等村組織之間的關系作出規定,村黨支部是鄉村“一核多元”善治格局的領導核心(第19條第1款)。首先,在村組織關系上,村黨支部書記通過法定程序競選兼任其他村組織的負責人,實行村支兩委成員的交叉任職,并要求村務監督機構負責人由非村委會成員的村黨支部成員擔任(第19條第2款)。由此,村黨支部從組織上對村組織進行全面滲透,促進黨的領導權在鄉村治理實踐中的實現。其次,在重大事項的決策和監督制度上,通過建立重大事項“四議兩公開”的決策監督機制,由村黨支部對待決事項提出議題,而后由村支兩委對待決事項召開會議進行商議,最終交由村民會議或者村民代表會議表決通過,同時要求對重大事項的決議和實施結果實行公開,接受村民群眾的監督(第19條第3款)。由此,村黨支部既實現了鄉村治理的領導權,又實現了權力運行的正當性。[10]20實際上,該條例所規定的這些治理機制是對鄉村治理固有難題的有效解決,但在所有國家法中卻難覓其蹤,至于鄉村所產生的新型社會關系,國家法對他們的調整更是付之闕如。

政策對鄉村新型社會關系的調整具有微觀填補功能。社會保障制度體現的是一種社會“正義、平等”的治國理念,但自新中國成立以來,我國長期實行城鄉二元結構治理體制,國家的社會保障政策向城市居民傾斜,導致城鄉之間的社會保障水平差距巨大。[7]349隨著改革開放的深入,黨和國家通過深化農村社會保障改革,先后發布了一系列農村社會保障文件,旨在縮小城鄉居民的社會保障差距,提升農民的獲得感、幸福感。首先,在農村醫療保障制度建設方面,1997年,國務院批復了衛生部等部門提交的《關于發展和完善農村合作醫療若干意見》,之后在改革過程中確立了“政府拿大頭、農民出小頭,報銷范圍和報銷額度雙放寬”的“新農合”制度。其次,在農村養老保障制度建設方面,隨著農村經濟社會發展水平的提高,2009年,國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,旨在全國范圍內建立以“個人繳費、集體補助和政府補貼”的“新農?！敝贫?。最后,在鄉村社會穩定制度建設方面,2007年,國務院發布了《關于在全國建立農村生活保障制度的通知》,旨在全國范圍內啟動全面覆蓋農村貧困人口的農村最低生活保障制度。正是“新農合”、“新農?！焙娃r村最低生活保障這些政策制度共同構成了鄉村的社會安全網。實際上,政策調整的這種新型社會關系有其必然性:即基于國家的總體戰略方針和農村深化改革的復雜性,鄉村新型社會關系的產生是基于一種試點建設——制度推廣——政策調整的建構過程。在法理上,法律的權威性要求法律應當具有穩定性,朝令夕改的法律使社會關系主體無所適從,[11]61而政策所具有的靈活性則正好彌補了法律的這種缺陷,待政策確立的制度成熟之后再頒布法律取而代之,由此政策對鄉村新型社會關系的調整具有填補法律漏洞的功能。

2.政策的宏觀規劃功能

黨和國家通過總結鄉村治理的實踐經驗,針對鄉村經濟社會的發展趨勢,結合執政黨的政治需要,對鄉村經濟社會的發展所制定的宏觀政策,對鄉村治理實踐具有宏觀規劃功能,主要體現為戰略性指引和黨建引領這兩方面的功能。

政策在鄉村治理中的戰略性指引功能。自1982年以來,每年的“中央一號文件”都對鄉村治理問題作出規劃指導。其中,1982年和2018年的中央一號文件對鄉村治理體制和治理體系向現代化轉型具有劃時代的意義。首先,1982年1月,中共中央國務院發布的《當前農村經濟政策的若干問題》提出要對人民公社實行“聯產承包責任制”的經濟體制改革和“政社分設”的政治體制改革,前者是農村經濟基礎的范疇,后者是農村政治基礎的范疇。前者為鄉村治理提供物質基礎,促進鄉村治理系統的分化;后者是鄉村治理體系向現代化轉型的必由之路,促使鄉村治理由一元化體制向治理多元化轉變。[12]由此,該文件為當時我國鄉村經濟發展和治理體制指明了方向,具有發展規劃的功能。其次,2018年1月,中共中央國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出要實施鄉村振興戰略,是一個具有總體性要求、總體性任務和總體性原則的鄉村振興和鄉村治理現代化的政策規劃,旨在通過解決鄉村發展的不平衡不充分的主要社會矛盾,為兩個一百年奮斗目標夯實基礎,以實現人民共同富裕為政策指向。同時,該意見系統地提出要統籌推進鄉村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建這六個方面的系統建設,并對推進鄉村治理體系現代化提出了系統性的頂層設計,體現了以鄉村經濟社會發展和鄉村治理為問題導向的旨歸,為鄉村振興戰略的實施以及鄉村治理體系和治理能力向現代化轉型指明了方向。[13]由此,該文件為當前我國鄉村經濟社會發展和治理體系現代化指明了方向,具有發展規劃的功能。

政策在鄉村治理中的黨建引領功能。為了確保鄉村振興戰略的有效實施,《中國共產黨農村基層組織工作條例》第1-3條提出,在鄉村治理中要通過黨的政治正確性引領和組織的有效滲透,保證黨對鄉村建設事業的全面領導;黨的基層組織是鄉村全部工作和戰斗力的基礎,要成為黨在農村全部工作的戰斗堡壘。在鄉村治理中要提升黨組織的組織能力,要通過宣傳黨的主張和貫徹黨的決定,實現黨要管黨和從嚴治黨的宗旨;在領導鄉村治理工作中,黨的基層組織要善于團結群眾,調動群眾參與鄉村治理的積極性,踐行黨在鄉村治理實踐中的群眾路線。同時,該條例不但對鄉村黨組織的設置、職責任務、領導班子和干部隊伍建設、黨員隊伍建設,以及鄉村黨組織的領導和保障作出了全面規劃指引,而且也對鄉村黨組織在經濟建設、精神文明建設以及鄉村治理中的要求作出全面部署。由此,該條例是黨的農村基層組織實施鄉村振興戰略,加快推進鄉村治理體系向現代化轉型的路線選擇和方針指引的政策,具有黨建引領功能。

三、村民自治章程在鄉村治理中的功能

正式規范在法治鄉村建設中具有獨特的功能優勢,但在構建鄉村治理體系中其功能并不能無限延伸,還需要發揮非正式規范村民自治章程的功能優勢。村民自治章程在鄉村治理中具有促進村民自治和約束行政權的功能,作為一種準法律規范,能夠起到彌補國家法律不足的法治功用[14]78和貫徹國家法和政策的落實。

1.促進村民自治的功能

村民自治章程是鄉村共同體內部制定的“契約”,旨在為村民開展管理村莊公共事務和公益事業等自治活動提供直接依據,[14]78體現了多數村民在鄉村治理實踐中的共同意志,對村莊所有成員均具有約束力,是鄉村基層民主自治實踐的重要規則。村民自治章程不但在制定過程中能夠發揮促進村民自治的功能,而且在具體實施的過程中也能夠推動鄉村基層民主自治的實現。

村民自治章程作為村民自治的直接依據,其在制定和實施過程中均具有促進村民自治的功能。首先,村民自治章程的制定過程本身就具有促進村民自治的功能?！洞迕裎瘑T會組織法》第27條第1款賦予村民會議對村民自治章程的制定權,而第21條第1款則規定村民會議由本村全體年滿十八周歲的村民組成,這就意味著村民參與村民自治章程的制定具有廣泛性。在村民自治章程的制定過程中村民能夠充分表達自身的訴求偏好,實現自身的民主權利,由此協調了鄉村多元利益主體的不同訴求。同時,村民自治章程的內容涉及村務公開和民主監督、經濟工作管理、社會生活管理、公益事業管理等,涵蓋了村民群眾生活的方方面面,[14]79在規范的制定過程中能夠充分調動村民參與鄉村治理的積極性。其次,村民自治章程在實施過程中能夠促進村民自治的功能。村民自治章程是依靠村民的自律和內心服從來實施的,其規定了村民的權利義務,融入法律的要素,“充分發揚村民自治自我管理、自我教育、自我服務的內在功能,較好滿足了本村村民群眾的實際需求,調節農村社會的自治秩序?！盵14]80由此,村民自治章程是基于村民的大多數同意而對村民具有普遍約束力,在實施過程中能夠通過村民的自我管理和相互監督而得以實現其治理目的。

2.約束行政權的功能

村民自治章程貫徹法律原則和法律精神,創設了村民自治的運行規則和程序,[14]78大多是國家法和政策的實施細則,在村民自治過程中反映了“國家和社會分權,他治和自治抗衡”的現代市民社會理念,[15]169-175在鄉村治理過程中具有約束行政權干涉村民自治的功能。

村民自治是《憲法》賦予村民的基層民主政治權利,在性質上屬于村民的“固有”權利,受村民自治章程保護,不受行政權的不當干涉。首先,村民自治在性質上屬于村民的“固有”權利,在基層民主政治權利的法律保護方面,《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國在鄉村的基本民主政治制度,并由《村民委員會組織法》對村民行使自治權和選舉權加以具體規定,是村民在法治框架內的固有權利,在憲法上應當具有基本權利的性質,[16]34“理論上可以對抗鄉鎮政府的行政權?！盵14]80其次,村民行使自治權利受村民自治章程保護,不受行政權的不當干涉,在實踐中,村民自治章程涵蓋了村委會的組成和職責、村委會和村民代表會議的選舉、村民會議和村民代表會議的組成、民主管理和民主監督以及村民自治規章制度等內容,“在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督(‘四個民主’)等方面,具有較為明顯的對抗行政權力過度干預的功用?！盵14]80《村民委員會組織法》明確規定,鄉鎮政府不得干預村民自治法定范圍內的事項(第5條第1款),否則由上級政府予以責令改正(第36條第3款);鄉鎮政府對村委會只享有指導權(第5條第1款)和監督權(第36條第2款),而并非其上級政府,村委會并非鄉鎮政府的“二政府”,否則,自治就會演變成“他治”;村民會議制定的村民自治章程只要報鄉鎮政府備案即可,只要不與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,鄉鎮政府就依法不得干預(第27條)。實際上,村民自治章程是對國家法規定的“四個民主”的細化和落實,規范了行政權與自治權之間的關系,具有約束行政權的功能,[14]81起到保護村民依法行使自治權利的作用。

四、村規民約在鄉村治理中的功能

村規民約除了與村民自治章程一樣具有促進村民自治的功能之外,在鄉村治理中還發揮著促進鄉村社會和諧穩定、鄉風文明建設和德治的功能。作為鄉村自生自發性的社會規范,其是鄉村治理體系運行的固有依據,是人們在一定區域內通過長期社會交往而一致認同的且被區域內共同體所共同遵守的行為規范。[17]21

(一)促進鄉村社會和諧穩定的功能

村規民約將法律的現代性與鄉土規范的傳統性融為一體,對國家法和政策在村民自治實踐中鞭長莫及之處能夠起到彌補他們功能不足的作用,是當代鄉村多元利益表達與協調的制度性安排,起到促進鄉村社會和諧穩定的功能。

村規民約是通過民主協商程序制定的行為規范,充分體現了鄉村共同體的多元利益訴求,對各方利益表達的平衡作出了制度性安排,全體村民應當自愿接受其約束。村規民約在表現形式上是村民自生自發性的“契約”,其內容實質上是國家法和政策的具體實施細則。首先,在村莊權力運行過程中,村民自治組織在處理宅基地、承包地和土地補償等諸多事項時習慣于直接以村規民約為依據。村民如果認為村委會作出的決定侵害其合法權益,可以依據《村民委員會組織法》第36條第1款之規定訴諸法院請求以撤銷,法庭在審理這類案件時也要按照該法第27條第2款之規定審查村規民約是否與憲法、法律法規和國家政策的規定相抵觸。其次,在處理鄉村矛盾糾紛過程中,基于村莊是個“熟人社會”,糾紛解決之后仍然要面臨“抬頭不見低頭見”的尷尬。由此,對于細微的糾紛村民一般都愿意私了,交由村干部依據村規民約處理,爭取盡快“定分止爭”。這種通過調解或者和解結案的民間糾紛,既節約了司法資源,又能促進鄉村基層社會和諧穩定,這就為村規民約在處理鄉村矛盾糾紛方面提供了廣闊的空間。另外,在維護鄉村社會治安方面村規民約已經形成較為完備的制度、規范和執行機制。[18]107由此,村規民約在鄉村“熟人社會”里能夠發揮穩定社會的功能。

(二)促進鄉風文明建設的功能

村規民約是介于國家法與鄉村習慣之間的鄉村社會規范,既有契約性和傳統性的一面,又有規范性和時代性的成分,對國家法和政策與鄉村習俗之間的沖突起到緩沖的作用,在鄉村治理中可以作為國家法和政策的重要補充,發揮著促進鄉風文明建設的功能優勢。

在鄉土“自在秩序”中村規民約是國家法和政策的重要補充,發揮著鄉風文明建設的功能。由于受到封建思想的長期影響,當代鄉村社會依然存在著男尊女卑和重男輕女的現象,尤其在土地承包、宅基地分配和集體分紅方面對出嫁女和入贅婿產生嚴重的歧視問題。[19]3同時,隨著鄉村經濟社會的發展,鄉民在辦理紅白事、祭祖和拜神等活動中存在相互攀比、鋪張浪費的普遍現象,破壞了鄉村原有的良善風俗和淳樸風氣。然而,在鄉村習俗的沿革過程中,國家法不可能觸碰鄉村社會的這些“細枝末節”,換言之,對于鄉風文明建設來說法律并非“萬能”的主宰。這無疑與傳統鄉村的運行邏輯有相似之處,即在傳統鄉村治理實踐中法律只是作為“后盾”而具有象征意義的存在物而已,由鄉村自生自發性的社會規范調控鄉村的“自在秩序”。[20]45但與傳統村規民約不同,當代的村規民約已經融入了國家法的元素,經過民主協商程序而產生,其內容大多是根據國家法和政策對鄉村社會秩序、鄉風民俗、社會公德、鄰里關系和家庭倫理等問題而制定的規范,實際上是國家法和政策在鄉村社會的有效延伸,發揮著促進鄉風文明建設的功能。

(三)促進鄉村德治的功能

村規民約是調整鄉村道德行為的社會規范。隨著城鎮化的深入和市場經濟的發展,鄉民的生產生活方式、思維方式和交往溝通方式也隨著發生了巨大的改變,同時,鄉村固有的淳樸民風和良善風俗不斷遭受來自享樂主義、拜金主義和個人極端主義的沖擊,鄉民在家庭觀念、公共意識、公德意識和倫理道德等方面出現不同程度的滑坡。為此,在實施鄉村振興戰略的背景下必須遵循黨的十九大報告所指引的,挖掘和發揮道德規范在鄉村治理中的功能,以社會主義核心價值觀為引領制定鄉村道德規范,使村規民約的德治內容在鄉村治理中發揮文化傳承和弘揚道德教化等功能。

1.推動鄉村文化傳承

村規民約所蘊含的道德規范是在鄉村傳統文化的不斷演化和對人們生產生活經驗的不斷總結基礎上所形成的,具有鄉村文化的屬性和標志,是新時代我國鄉村文明建設的重要載體。村規民約所承載的鄉村道德文化通過對鄉民潛移默化的影響,發揚中華民族“崇尚道德、重視操守”的傳統優秀文化,發揮著推動鄉村文化傳承的功能。

黨和國家歷來重視鄉村道德文化的傳承,要求發揚鄉村道德文化在鄉村治理中的功能。首先,依據《憲法》第24條第1款規定之意旨,國家通過在鄉村制定和執行村規民約等各類鄉村社會規范,推動鄉村道德教育等社會主義精神文明建設在鄉村治理中的作用。實際上,鄉村社會整體上的和諧穩定首先要取決于全體鄉民的道德文化素質水平,如果沒有良好的道德文化建設、向上向善的價值觀和道德倫理的堅守,“就沒有社會文明大廈的基石,”[21]107鄉村振興戰略的實施和鄉村治理現代化就沒有了根基。由此,《憲法》圍繞社會主義核心價值觀所提出的鄉村道德建設指引,對提升鄉民道德素質和倫理教育具有根本價值取向。其次,依據《關于實施鄉村振興戰略的意見》規定之意旨,深挖鄉村傳統優秀道德文化,結合新時代價值觀創新鄉村道德激勵和約束的機制,引導鄉民發揚孝老愛親、勤儉持家、向上向善和重義守信的優良品德,提升村民自我管理、自我教育和自我服務的能力,促進鄉村鄰里和諧、家庭和睦和干群融洽的有效實現。重視高尚的道德操守一直以來是我國鄉村的傳統美德,村規民約所蘊含的優秀道德文化根植于中國大地,承載著中華民族傳統優秀文化的底蘊。[21]107故而,當代的村規民約要結合新時代精神,適應鄉村振興戰略和鄉村治理體系現代化的要求,用先進的道德文化武裝農民群眾,從根本上扭轉鄉村社會的歪風邪氣,使孝老愛親、勤儉持家、向上向善和重義守信等優良品德在鄉村大地生根發芽,讓村規民約能夠更好地發揮推動鄉村文化傳承的功能。

2.弘揚鄉村道德教化

道德教化就是通過教育感化的形式所實行的一種柔性治理方式,是有效化解社會矛盾的根本途徑。[22]152村規民約所蘊含的傳統優秀道德文化是中華傳統優秀文化的重要組成部分,它注重淳樸民風、揚善懲惡的道德教化功能,通過道德褒貶機制規范鄉民的行為,促進鄉村社會形成一個良好的文化氛圍,為鄉村治理體系的有效運行奠定文化基礎。

黨和國家向來重視發揮村規民約在鄉村治理中的道德教化功能,通過融入新時代精神和現代法律的元素,使村規民約實現引導與規范的有機結合,在鄉村治理中有效發揮道德教化的功能。首先,《新時代公民道德建設實施綱要》(2019.10)開宗明義指出,我國新時代社會主義道德體系包涵馬克思主義對人類社會美好理想的引領和對中華傳統優秀文化的傳承發揚這兩方面的內容。第1部分強調要將道德教化融于法治建設之中,通過立法和法律的有效實施引導人們向上向善的觀念,促進法治建設對道德實施的有效保障作用。第6部分第3點規定要健全和完善包括鄉規民約在內的各類社會準則,發揮道德規范對人們行為舉止的規范、調節和評價作用。其次,《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》(2018.12)明確提出,村規民約的制定要有利于規范人們的日常行為和引導鄉風民俗等五個方面的作用,同時對教育和引導鄉民樹立文明新風和改變陳規陋習作出了具體的規定,并規定了違反道德規范的具體懲戒措施。同時,要求縣級以下黨政機關、農村基層組織和婦女組織要密切配合,共同促進村規民約在鄉村治理中有效發揮道德教化的功能。顯然,村規民約所蘊含的道德規范通過引導和強化鄉民的道德自律,使其成為鄉村主流文化,是鄉民生產生活和溝通交往的重要規則。因而,新時代鄉村道德建設要繼續發揚傳統村規民約淳樸民風、揚善懲惡的教化功能,將鄉村傳統的優秀道德文化與社會主義核心價值觀相結合,形成鄉村道德教化的新內容,促進鄉民形成新時代的道德觀念。[21]107

黨的十九大報告提出鄉村治理現代化,有效性目標就是要實現鄉村善治,鄉村善治首先要求治理有序,治理有序必然要求實行良法之治。為此,鄉村治理需要運用包涵國家法和政策在內的正式規范以及包涵村民自治章程和村規民約在內的非正式規范協調共治,通過多元化調控的路徑,并充分發揮多元規范及其各自的功能優勢,促進鄉村治理體系運行的制度化和規范化,為實現鄉村振興戰略和現代化奠定堅實的法治基礎。